Rapporteur
Dino VIERIN (Italie)

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EXPOSE DES MOTIFS

Introduction

La coopération interrégionale et l'action extérieure des régions connaissent actuellement un fort développement en Europe. Elles correspondent simultanément à plusieurs nécessités. D'une part, elles sont un vecteur particulièrement efficace de l'intégration européenne et du rapprochement des peuples. La "diplomatie" des régions présente un caractère nécessairement plus proche des hommes et du terrain que celle des Etats. D'autre part, la coopération interrégionale transnationale est également un important facteur de développement économique, permettant de créer des "économies d'échelle en réseau" et de participer pleinement au marché intégré européen.

Le présent rapport est issu d'une enquête organisée par le Secrétariat de la Chambre des Régions du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe¹, de Décembre 2000 à Mars 2001. Un grand nombre de réponses ont été transmises par les régions européennes au Secrétariat, dont on retrouvera une liste condensée dans l'annexe au présent rapport. Ces réponses contiennent de très nombreux éléments descriptifs sur l'action extérieure des régions, mais pour la plupart, assez peu d'éléments évaluatifs sur les résultats, les effets d'entraînement et les obstacles rencontrés dans le domaine de la coopération extérieure.

Il faut considérer que les différences dans le statut et dans les compétences des régions ne demeurent pas sans impacts sur leurs possibilités de mettre en œuvre des coopérations transnationales. Les Etats membres ont une influence non négligeable sur la propension de régions à s'engager dans des coopérations transnationales, qu'il s'agisse de la ratification d'actes européens (Convention-cadre pour la coopération transfrontalière par exemple), des dispositions législatives et constitutionnelles relatives à l'action extérieure des régions ou encore de l'attribution d'aides financières aux activités de coopération interrégionale.

Il existe plusieurs types de coopération internationale mis en œuvre par les régions, qui ne s'excluent pas mutuellement et qu'il convient d'examiner plus en détail. Les coopérations peuvent être bi- ou multilatérales, de proximité ou au contraire transeuropéennes. Historiquement, l'action extérieure des régions s'est manifestée sur le plan transfrontalier. Ce n'est que dans une seconde étape qu'elle a élargi ses horizons pour donner lieu à une coopération interrégionale transeuropéenne. Certaines formes de coopération extérieure ont d'ailleurs dépassé le cadre européen pour se diriger vers les territoires d'autres continents.

1. La coopération interrégionale transfrontalière

La coopération transfrontalière au niveau régional et local a déjà donné lieu à de nombreux travaux au sein du Conseil de l'Europe. Pour cette raison, elle ne sera abordée ici que de manière succincte, en mettant en exergue ses manifestations les plus récentes, et en particulier l'importance nouvelle qu'elle revêt pour les pays d'Europe centrale et orientale.

1.1. Enjeux et objectifs de la coopération interrégionale transfrontalière

En Europe occidentale, la coopération transfrontalière des régions s'est développée fortement depuis une trentaine d'années, avec l'objectif de rapprocher les populations et d'atténuer les cicatrices de l'histoire, mais également de corriger un certain nombre de dysfonctionnements. Ces derniers peuvent être groupés en deux catégories:

- les problèmes exogènes des régions frontalières qui concernent notamment la disparité des monnaies et leurs variations, les différences dans les systèmes de formation et la reconnaissance des diplômes, la diversité des législations économiques, fiscales, sociales, administratives, le décalage entre les normes techniques respectives à chaque pays, les problèmes psychologiques et les différences entre les systèmes politiques de part et d'autre des frontières. Dans ces domaines, la coopération des régions frontalières s'efforce d'influencer les autorités nationales dont dépend souvent, en dernier ressort, la solution des problèmes rencontrés.

- les problèmes endogènes des régions frontalières. Cette seconde catégorie de problèmes est liée au contexte géographique particulier des régions frontalières. Ces problèmes et enjeux sont de nature très diverse. Ils touchent à l'aménagement de l'espace, à l'économie régionale, aux différences culturelles, aux systèmes de transport et de communication, aux questions sociales et d'emploi, à la gestion de l'environnement, à la mise en valeur du patrimoine naturel et culturel, à la promotion du tourisme etc. Sur la base de leurs compétences propres, les régions frontalières sont susceptibles de résoudre par leur coopération, une large part des problèmes rencontrés, pour autant que les obstacles institutionnels aient été aplanis par les Etats-membres. C'est précisément l'objet de la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière et de ses deux Protocoles additionnels. Par ailleurs, dans les domaines considérés, la coopération transfrontalière est fortement soutenue par les instances communautaires (programmes Interreg, Phare CBC, Tacis)

Le long de certaines frontières de l'Europe, les enjeux politico-culturels ont un poids très important. Il peut s'agir de tensions ou de conflits entre des ethnies différentes, , de frontières traversant des communautés culturelles et créant d'un côté de la frontières une minorité culturelle au sein de la communauté nationale etc. De telles situations se rencontrent encore fréquemment en Europe centrale et orientale, en particulier dans la région des Balkans. Sur ces territoires, la coopération transfrontalière interrégionale a une mission très particulière et très importante relative au maintien de la paix, à l'atténuation des tensions culturelles, à l'intégration progressive des diverses communautés.

1.2. Contraintes et avantages comparatifs des espaces frontaliers

Traditionnellement, les espaces frontaliers ont été considérés comme des territoires désavantagés par l'histoire. Les nombreux conflits qui ont marqué l'Europe au cours des deux derniers siècles ont eu des répercussions particulièrement négatives pour les régions frontalières (destructions, carences d'investissements économiques et industriels, faible développement des infrastructures, dépopulation etc.). D'autres obstacles liés à la présence de la frontière (contrôles douaniers et policiers, faible perméabilité transfrontalière dans le domaine économique, culturel et social, faible développement des fonctions tertiaires de nombreuses villes frontalières) ont eu l'effet de désavantages comparatifs. Dans les pays d'Europe centrale et orientale, les décennies marquées par les régimes collectivistes ont été caractérisées par la fermeture de nombreuses frontières. Les politiques régionales du niveau national et du niveau communautaire ont donc pour objectif et pour tâche de rétablir une normalité économique et sociale dans les espaces frontaliers, en favorisant le développement économique et en promouvant la coopération transfrontalière.

Il importe toutefois de considérer que dans le contexte d'une Europe de plus en plus intégrée, les territoires frontaliers peuvent aussi présenter des avantages comparatifs. Ceci est particulièrement visible dans le contexte communautaire, où les frontières "dures" (contrôles douaniers et policiers, barrières administratives et fiscales etc.) ont été abolies. Dans un tel contexte, les seules frontières qui ne peuvent être abolies rapidement sont les frontières culturelles (langues, mentalités, comportements, façons de travailler, réseaux d'information et d'influence, modes de consommation). Dans le contexte d'un marché unifié, les territoires qui possèdent des compétences bi- ou multiculturelles sont nettement avantagés. C'est le cas justement de nombreuses régions frontalières où les populations connaissent la langue, les comportements et le style de travail des voisins de l'autre côté de la frontière. Ces avantages comparatifs peuvent être mis à profit, dans le cadre de la coopération transfrontalière, pour développer des fonctions tertiaires d'interface entre les divers pays, permettant par exemple à des entreprises d'accéder plus facilement aux marchés ou aux informations stratégiques (intelligence économique) du pays voisin. On voit déjà se développer des parcs d'activité spécialisés le long de certaines frontières, où les entreprises qui s'y localisent tentent justement de tirer profit de ce type d'avantages comparatifs frontaliers.

1.3. Formes d'organisation de la coopération transfrontalière interrégionale

a. Les coopérations bilatérales

Les coopérations bilatérales entre les deux régions situées de part et d'autre de la frontière constituent la forme la plus simple, et souvent le premier stade de la coopération. Elles sont en général centrées sur les domaines qui représentent le dénominateur commun des compétences respectives des deux régions concernées, car dans ces domaines, les deux autorités régionales disposent d'un pouvoir de décision et de mise en œuvre. L'expérience montre toutefois que ce dénominateur commun est souvent beaucoup moins large qu'on ne le pense et qu'une coopération transfrontalière efficace doit souvent faire appel aux compétences (juridiques ou financières) d'autres instances, telle que celles du niveau étatique ou celles des collectivités territoriales infra-régionales. Bien que le territoire de coopération demeure bi-régional, les acteurs publics de la coopération se trouvent dans ce cas sur deux filières verticales, entre lesquelles sont établies des passerelles.

b. Les Eurorégions

Il s'agit des territoires de coopération généralement plus vastes comprenant plusieurs entités régionales de base appartenant à deux ou à trois pays différents et qui correspondent souvent à des entités culturelles historiques ou pour le moins à des espaces de solidarité. Ainsi se sont constituées à travers l'Europe jusqu'à ce jour plus d'une centaine d'Eurorégions. A titre d'exemple, on trouve aux frontières de la Confédération Helvétique et de ses voisins respectifs cinq Eurorégions: celle du Rhin Supérieur, celle du Lac de Constance, celle de l'Arc Jurassien, celle du Bassin Lémanique et la Regio Insubrica. Ces dernières années, de nombreuses Eurorégions se sont constituées le long des frontières des pays d'Europe centrale et orientale: Spree-Neisse-Bober, Pro Europa Viadrina, Pomerania, Elbe/Labe, Erzgebirge, Egrensis, Tatri, Carpathes, Silesia, Mesta-Nestos, "Pays des Lacs" (Lithuanie/Biélorussie), "Haute Prut" (Moldavie/Roumanie) etc.. Un exemple illustre bien l'engouement suscité par la création des Eurorégions: le territoire de la Slovaquie est bordé par 10 Eurorégions.

c. La participation des régions dans les structures inter-étatiques de coopération transfrontalière

Le long de certaines frontières existent des structures inter-étatiques de coopération transfrontalière, auxquelles les autorités régionales sont associées, quoique de façon plus ou moins systématique. Les commissions inter-étatiques d'aménagement du territoire mises en place le long de certaines frontières ont permis une amélioration certaine en matière d'harmonisation des planifications. Là où elles existent, il importe de renforcer en leur sein la présence et le rôle des régions qui, dans le cadre de la décentralisation, ont acquis dans de nombreux Etats membres, des compétences significatives dans le domaine de l'aménagement du territoire. Là où de telles commissions n'existent pas, il convient d'examiner soigneusement si leur création est nécessaire, ou bien s'il est préférable de procéder à une harmonisation directe, hors des cadres bureaucratiques, entre les autorités responsables de l'aménagement.

Il existe également le long de certaines frontières des organes inter-étatiques de coopération transfrontalière à portée plus générale. Un exemple très illustratif est la Commission Intergouvernementale Franco-Germano-Luxembourgreoise instituée en 1971 pour la région Sar-Lor-Lux. La question de la participation des autorités régionales à de telles structures est ambiguë. Ainsi, le Conseil Régional de Lorraine ne participe pas à la Commission Intergouvernementale, mais participe, sous le contrôle du représentant de l'Etat (Préfet), à la Commission Régionale Sar-Lor-Lux-Trèves/Palatinat Occidental. Il existe en parallèle à ces deux structures inter-étatiques un organe de coopération composé des exécutifs des autorités régionales concernées ( le "Sommet de la Grande Région") ainsi qu'un organe de coopération représentatif des assemblées régionales respectives (le "Conseil Interparlementaire Interrégional"). La complexité révélée par cet exemple tient essentiellement au fait que les régions de part et d'autre de la frontière n'ont pas le même statut et le même degré d'autonomie politique. Le fait qu'un Etat membre (le Luxembourg) , qui a la taille d'une région, fasse partie intégralement de l'espace de coopération, rend la situation en matière de structures de coopération encore plus complexe.

D'une manière générale, les progrès de la décentralisation et de la régionalisation en Europe plaident pour un renforcement du rôle des autorités régionales dans de telles structures qui ont pour la plupart été établies à une époque où les régions étaient encore peu représentatives. Cette problématique se pose désormais en Europe centrale et orientale où la régionalisation progresse rapidement (par exemple le long de la frontière germano-polonaise).

2. La coopération interrégionale au sein de grands ensembles géographiques.

Depuis plusieurs décennies, la coopération interrégionale s'est également fortement développée et structurée au sein de vastes espaces qui possèdent des caractéristiques communes et où ont émergé des solidarités à la fois économiques, sociales et culturelles. De façon caractéristique mais non exclusive, ces coopérations concernent très largement les espaces côtiers et maritimes d'une part et les zones de montagne d'autre part: la Commission de l'Arc Atlantique, la Commission Inter-Méditerranéenne, la Communauté de Travail des Pyrénées, la COTRAO (Alpes Occidentales), l'ARGEALP (Alpes Centrales), l'ALPEN-ADRIA (Alpes Orientales) etc.. Il convient de mentionner également la Communauté de Travail du Danube (ARGE DONAU) qui relie l'Europe centrale et orientale à l'Europe occidentale. Les activités de ces organismes de coopération sont assez diversifiées, mais une large partie de leurs efforts est centrée sur l'aménagement et le développement concerté du territoire de coopération. Ces communautés de travail comportent souvent des sous-ensembles qui peuvent être des Eurorégions ou d'autres structures bi- ou trilatérale de coopération décentralisée.

Les programmes communautaires de coopération transnationale et interrégionale pour l'aménagement du territoire (Interreg IIC, Interreg IIIB) apportent un soutien décisif à la coopération interrégionale au sein des grands ensembles géographiques.

3. Les réseaux transeuropéens de coopération interrégionale

3.1. Origine des réseaux transeuropéens de coopération interrégionale

Plus récemment se sont développées des formes de coopération inter-régionales qui ne sont pas basées sur la proximité géographique, mais au contraire sur des complémentarités thématiques et sur la volonté de développer des liens avec des territoires éloignés. L'émergence de ces formes de coopération peut être considérée comme une nouvelle étape dans le processus historique d'intégration européenne.

A l'origine, le processus d'intégration européenne a eu pour acteurs privilégiés dans le domaine politique les Etats et dans le domaine économique les grandes entreprises. A partir du milieu des années 80, lorsque l'Europe se releva de récession provoquée par la crise de l'énergie, de nouvelles impulsions en matière d'intégration émergèrent avec l'apparition de nouveaux acteurs: sur le plan institutionnel les régions et sur le plan économique les petites et moyennes entreprises qui souhaitaient accélérer leur internationalisation. Il ne faut pas perdre de vue que les progrès de l'intégration économique dans le contexte communautaire se sont réalisés par le biais d'un renforcement de la libéralisation (Acte Unique de 1986). Ceci a incité les acteurs économiques à rechercher des économies d'échelle pour demeurer compétitifs dans le contexte du Marché Unique et on ne compta plus les fusions et acquisitions d'entreprises. Dans ce contexte, de nombreuses entreprises de taille moyenne et petite, soucieuses de demeurer autonomes, ont recherché des économies d'échelle sous la forme de réseaux de coopération transnationaux, qu'il s'agisse de procéder à des transferts de technologie ou d'accéder à de nouveaux marchés.

C'est ainsi que se sont constitués progressivement de nombreuses initiatives de coopération interrégionale à travers toute l'Europe, les collectivités régionales ouvrant la voie à leurs entreprises et à toutes sortes d'opérateurs économiques. Tout naturellement, ce sont les régions les plus fortes qui ont entamé ce processus (par exemple les Quatre Moteurs de l'Europe). Les instances communautaires ont très vite perçu l'enjeu représenté par la coopération interrégionale en matière de développement économique et de cohésion économique et sociale et elles ont mis en place des programmes de soutien à la coopération interrégionale, destinés à favoriser l'entrée dans le processus des régions les moins favorisées. La coopération interrégionale est de ce fait devenue un instrument de réduction des disparités régionales. De cette manière ont été soutenus financièrement plusieurs centaines de réseaux de coopération, soit intra-communautaires (par exemple programme PACTE), soit associant des régions d'Europe centrale et orientale (Ecos-Ouverture). Cette politique a été menée activement durant toutes les années 90 et est poursuivie actuellement dans le cadre des programmes INTERREG Volet C).

3.2. Domaines d'activité et méthodes de travail des réseaux transeuropéens de coopération interrégionale

Les thématiques sur lesquelles reposent les réseaux transeuropéens de coopération interrégionale sont très diversifiées. Ils concernent notamment:

- les coopérations du domaine public et para-public relatifs aux domaines de compétences des régions. Il s'agit notamment d'échanges de savoir-faire et de personnel, de formations conjointes relatifs au développement, à la promotion et à l'aménagement des territoires. Les thématiques concernées touchent par exemple à la gestion et au développement des systèmes de transport, à la gestion et à l'élimination des déchets, à la promotion du tourisme, à la conservation et à la mise en valeur du patrimoine naturel et culturel, aux échanges de jeunes etc.

- les coopérations soutenues et promues par les autorités régionales, mais concernant en premier lieu les forces vives de l'économie. Il peut s'agir du rapprochement des entreprises en vue d'engendrer des coopérations dans le secteur privé, par exemple de nature commerciale ou technologique, de la facilitation de la participation des entreprises régionales à des foires et salons dans une autre région européenne, du rapprochement de laboratoires et de centres de recherche, du rapprochement d'opérateurs touristiques, du développement de réseaux de communication électronique interrégionaux (par exemple: réseaux de télématique inter-portuaires).

Un important domaine de coopération interrégionale concerne les activités culturelles, vecteurs indispensables de l'intégration européenne. Celles-ci ont de plus une valeur économique de plus en plus tangible. L'utilisation des ressources culturelles est un instrument efficace pour la diversification des économies dans de nombreuses régions d'Europe. Le tourisme culturel permet à la fois d'atténuer les effets nocifs du tourisme de masse, d'allonger la saison touristique, de mieux répartir sur le territoire les bénéfices du tourisme et de faciliter le décollage économique des régions défavorisées. Les échanges interrégionaux d'expériences sont particulièrement importants dans ce secteur. Ils permettent notamment de mettre en évidence des ressources culturelles dont la population régionale n'est pas suffisamment consciente, par exemple des ressources gastronomiques. La coopération interrégionale dans ce domaine permet également des actions conjointes de marketing touristique.

Les activités de coopération interrégionale se déroulent selon des modalités assez diversifiées. Les contacts au sein des diverses catégories de partenaires peuvent être établis dans le cadre de conférences ou de séminaires interrégionaux. L'organisation d'ateliers est souvent nécessaire pour assurer le montage concret et opérationnel de projets de coopération, en particulier de ceux qui bénéficient du soutien financier des instances communautaires, car les prescriptions administratives et comptables relatives à de tels projets sont relativement strictes. Quant à la mise en œuvre des projets de coopération, elle implique souvent des spécialistes du domaine concerné. Certains projets de coopération vont nettement au delà des simples échanges d'expériences et aboutissent à des réalisations concrètes (développement conjoint de nouvelles techniques ou technologies, mise en place de systèmes d'information, réalisation de formations professionnelles, développement conjoint de nouveaux produits touristiques, actions conjointes de valorisation du patrimoine etc.). Les conférences et colloques ont aussi leur utilité dans la phase finale des projets de coopération, pour présenter les résultats à un public plus large que celui du réseau et pour provoquer un effet d'entraînement des activités de coopération en direction de la société civile.

Parallèlement à la multiplication des coopérations, s'est mise en place une véritable "ingénierie des projets de coopération" destinée d'une part à en accroître l'efficacité et d'autre part à répondre aux exigences communautaires, qui se font d'année en année plus fortes et plus contraignantes. Il en découle que la phase et la méthode de préparation des projets de coopération interrégionale ont une fonction tout à fait stratégique pour l'aboutissement des projets.

L'un des principes de base de la coopération est celui de l'intérêt mutuel, ce qui veut dire que chaque région ou organe participant doit être en mesure d'offrir quelque chose à son ou à ses partenaires potentiels, s'il souhaite recevoir en retour autre chose de ces mêmes partenaires. De ce fait chaque région (ou organisme partenaire dans la région) doit être en mesure d'identifier ses "points forts", ses "avantages comparatifs", de manière à susciter de l'intérêt pour les partenaires des autres régions. Une bonne connaissance des potentialités de développement des régions concernées est une condition préalable importante pour l'identification des coopérations à initier et pour l'identification des partenaires appropriés.

Toutefois, un nombre non négligeable de coopérations interrégionales reposent aussi sur un principe de solidarité et d'aide au développement régional, en provenance d'une (ou plusieurs) région(s) forte(s) en direction d'une (ou plusieurs) région(s) moins développée(s). C'est le cas de nombreuses coopérations Est-Ouest et Nord-Sud.

Il est important que les autorités publiques entraînent avec elles dans la coopération interrégionale les forces vives de leurs régions, et en particulier les PME. Dans ce domaine, le rôle des autorités publiques doit se concentrer sur la promotion et la facilitation des contacts ainsi que sur la mise en place d'un bon climat de communication et de compréhension mutuelle. Les autorités publiques doivent toutefois être conscientes du fait que les coopérations d'entreprises obéissent à des règles très spécifiques, beaucoup plus empreintes de confidentialité que les coopérations du domaine public ou semi-public.

3.3. Formes et exemples de coopération interrégionale transeuropéenne

a. Les coopérations bilatérales

C'est tout naturellement en Europe occidentale que la coopération transeuropéenne des régions s'est tout d'abord développée. Souvent, les régions ont établi des liens de coopération avec plusieurs régions partenaires:

- la région des Pays de Loire (F) coopère bilatéralement avec la Galice, le Somerset, le Schleswig-Holstein, l'Emilie-Romagne, le Nord Portugal, la Scanie;

- la Catalogne coopère bilatéralement avec la Lorraine, la Wallonie, la Flandre, le Pays de Galles, Provence-Alpes-Côte d'Azur, ainsi qu'avec des comtés suédois;

- la Bavière coopère bilatéralement avec le Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Frioul-Vénétie Julienne, le Pays Basque.

Depuis une dizaine d'années, et plus particulièrement durant la seconde moitié des années 90, de nombreuses coopérations bilatérales se sont développées entre des régions occidentales et des régions d'Europe centrale et orientale. Ces coopérations ont eu pour objectif premier d'apporter un soutien et des savoirs-faire aux régions d'Europe centrale et orientale. On peut mentionner par exemple dans ce contexte les coopérations bilatérales entre:

- le Land de Brème et la Voïvodie de Gdansk
- le Land de Basse-Saxe et les Voïvodies de Bresalu et Posten
- le Conseil Général de Charente-Maritime et le Département de Calarasi
- le Land de Saxe et la République russe de Bashkortostan
- le Land du Tyrol et la région d'Ivano-Frankivsk
- la Région de Haute-Normandie et la Voïvodie de Poméranie
- le Province de Groningue et le Département d'Hodonin

De la même manière que les régions occidentales ont souvent plusieurs régions partenaires, certaines régions d'Europe centrale et orientale ont également des coopérations bilatérales avec plusieurs régions:

- la Voïvodie de Basse-Silésie coopère avec l'Alsace, la Basse-Saxe, le comté de Västmanland, le comté de Ringkjöping

- la Voïvodie de Mazovie coopère avec l'Ile de France, le Brandebourg, le Land de Saxe-Anhalt, la Vénétie, la Lombardie, le Latium, la région de Smolensk;

- le département de Calarasi coopère avec la région d'Udine, la région de Silistra, le Département de Charente-Maritime.

b. Les coopérations multilatérales

On peut distinguer dans ce domaine:

- les coopérations reposant sur un accord durable. Ce sont par exemple:

- la Communauté de Travail des Quatre Moteurs de l'Europe (Bade-Wurtemberg, Rhône-Alpes, Lombardie, Catalogne) créée en 1988 et ayant adopté un nouveau Memorandum de coopération pour la période 2000-2004.

- l'IMEDOC: organisation interrégionale des Iles de la Méditerranée Occidentale

- le Réseau B7 des îles de la Baltique

- les coopérations ad hoc dans le cadre d'un projet particulier, le plus souvent cofinancé par les programmes de l'Union Européenne:

- le réseau EUROCERAM (Wallonie, Centro Portugal, Limousin, Nord Pas de Calais, Shannon, Communauté de Valencia, région de Tampere)

- le réseau RESKO (Lorraine, Asturies, Sarre, Département d'Ostrava, Voïvodie de Katowice, Wallonie)

- le réseau CEDA des Agences Régionales de Développement de l'espace Interreg IIC CADSES

4. La participation des régions au sein des grandes organisations interrégionales européennes

Les autorités régionales européennes ont constitué depuis longtemps de grandes structures de coopération à l'échelle de l'Europe pour y représenter collectivement leurs intérêts (notamment en direction des instances européennes) et pour y débattre d'enjeux d'intérêt communs. Ces organisations sont soit à vocation spécialisée (Conférence des Régions Périphériques de l'Europe, Association des Régions Frontalières Européennes, RETI) soit à vocation plus générale (Conseil des Communes et Régions d'Europe, Assemblée des Régions d'Europe). Ces organisations sont suffisamment connues pour qu'il ne soit pas nécessaire de détailler davantage leurs objectifs et leurs méthodes de travail.

Dans un contexte institutionnel, les régions sont représentées au Conseil de l'Europe par le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe et sur le plan communautaire par le Comité des Régions.

5. L'action extérieure des régions en matière d'aide au développement et de coopération à l'échelle inter-continentale

Un certain nombre de régions d'Europe développent des activités de coopération décentralisée avec les pays en voie de développement. En règle générale, les autorités régionales soutiennent financièrement et politiquement des ONG et des organismes spécialisés dans l'aide au développement. Les activités soutenues consistent entre autres à améliorer les conditions de vie des populations locales, à apporter un appui à la décentralisation, à créer les conditions d'un développement économique durable, à assurer la formation, à mettre en place des activités productives etc. A titre d'exemple,

- la région d'Ile de France soutient des opérations de coopération décentralisée en Afrique (Mauritanie, Mali, Madagascar), en Amérique Latine (Brésil, Argentine, Chili), en Asie (Vietnam).

- la région de Franche-Comté coopère avec le Mali et le Maroc

- la région de Haute-Normandie coopère avec la région de Tamatave (Madagascar)

Certaines coopérations de caractère intercontinental, au delà de l'aide au développement, ont également pour vocation de développer des partenariats économiques durables. Ainsi, diverses régions européennes ont mis en place des partenariats à partir desquels sont développées des activités économiques, et notamment l'implantation d'entreprises européennes et le développement de relations commerciales:

- la Galice coopère avec la Communauté Andine dans le cadre du MERCOSUR et avec l'Etat brésilien de Santa Catarina;

- la Bavière coopère avec la région de Shandong (Chine), la région du Cap (Afrique du sud), diverses régions d'Amérique du Nord (Québec, Californie) et d'Amérique Latine (région de Sao Paolo)

- la Wallonie coopère avec le Québec, le Maryland, le Congo, la Mauritanie, la Tunisie;

- la Catalogne coopère avec le Québec, l'Ontario, diverses provinces d'Argentine et du Mexique.

Les projets d'aide au développement nécessitent d'être fortement accompagnés. Le Conseil Régional de Franche-comté, par exemple, apporte son soutien à un centre de ressources pour la coopération internationale et décentralisée qui met en réseau les initiatives, rend compte des évolutions, développe la complémentarité entre les différents acteurs (collectivités territoriales, associations de terrain, entreprises) de la région.

6. Dispositions constitutionnelles et juridiques relatives à la coopération et à l'action extérieure des régions

Il s'agit d'un domaine empreint d'une grande hétérogénéité parmi les Etats membres du Conseil de l'Europe. On s'attachera ici à illustrer deux aspects particuliers de cette problématique: la capacité à signer des accords de coopération et la capacité à participer à des organismes de coopération de droit public.

a. Capacité des régions à signer des accords de coopération

La plupart des régions européennes signent avec leurs partenaires des accords de coopération. Il s'agit dans la plupart des cas d'accords ne relevant pas du droit public, c'est-à-dire n'engageant pas l'Etat. Les cas où les régions disposent de la compétence de signer des accords internationaux de droit public sont rares:

- en Belgique, les entités fédérées (régions et communautés) sont compétentes en matière de relations internationales au même titre que l'Etat fédéral. Cela signifie que dans les matières pour lesquelles elles sont compétentes, elles peuvent négocier et conclure des traités internationaux exactement comme l'Etat fédéral. Ce pouvoir de conclure des traités peut être utilisé pour conclure des accords non seulement avec des Etats souverains, mais également avec des Etats fédérés qui ont eux-mêmes ce pouvoir, comme par exemple les Länder allemands. Lorsque la conclusion d'un traité en bonne et due forme n'est pas possible, notamment en raison du fait que la région partenaire ne dispose pas de la capacité requise, la région peut néanmoins conclure des accords plus ou moins formalisés avec ces régions;

- en Allemagne, les Länder ont la capacité de signer des accords et des traités internationaux avec des partenaires publics disposant d'un droit équivalent, moyennant l'autorisation des autorités fédérales;

- en Autriche, les Länder peuvent conclure des traités avec d'autres Etats (ou avec leurs parties constitutives) frontaliers de l'Autriche et conclure des accords internationaux ou interrégionaux ne relevant pas du droit public. Avant d'entamer des négociations, le gouverneur du Land doit informer le gouvernement fédéral et ensuite, ce dernier doit approuver le traité.

b. Capacité des régions à participer à des organismes de coopération de droit public

Il s'agit d'un droit qui n'est pas réservé exclusivement aux régions disposant de compétences législatives. Paradoxalement, certaines de ces régions ne disposent pas du droit de participer à des organismes de coopération de droit public:

Les régions belges peuvent participer à des organismes de coopération de droit public par le biais d'un accord ou d'un traité de droit public;

- il en va de même pour les Länder allemands qui sont habilités à transférer des droits de souveraineté à des instances transfrontalières, au moyen d'un traité international conclu avec une autre partie, elle aussi habilitée à conclure des accords internationaux. L'approbation du gouvernement fédéral constitue une exigence de procédure destinée à garantir un contrôle préventif pour veiller à ce que les intérêts à l'échelle de la Fédération soient protégés;

- en signant la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière, l'Etat espagnol a établi une réserve dans le sens que son application devait être conditionnée par la conclusion d'un traité bilatéral avec l'Etat voisin, ce qui a été fait avec la France. Les formules juridiques prévues par le traité pour réguler la coopération entre les collectivités transfrontalières régionales ou locales sont celles des "consorcios" selon le droit espagnol ou celles des "groupements d'intérêt public" selon le droit français. Ledit traité ne mentionne pas le droit des groupements de coopération transfrontalière multirégionale (comme c'est le cas de la Communauté de Travail des Pyrénées) à posséder leur propre personnalité juridique. Formellement, ce droit ne sera reconnu qu'à la signature et ratification du Protocole additionnel de la Convention-cadre dans lequel est prévu la coopération interrégionale;

- dans le cadre de certains traités bilatéraux découlant de l'application de la Convention-cadre, les collectivités territoriales françaises, qui ne disposent pas de compétences législatives, sont néanmoins habilitées à participer à des organismes de coopération de droit public. C'est le cas le long de la frontière franco-espagnole (voir ci-dessus), mais également le long de la frontière franco-allemande (Convention de Karlsruhe du 23 Janvier 1996).

- curieusement, les Länder autrichiens ne disposent pas du droit de participer à des organismes de coopération de droit public.

La mise en application progressive de la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière et de ses deux Protocoles additionnels par le biais d'accords inter-étatiques bilatéraux devrait être en mesure d'octroyer à un plus grand nombre de régions la capacité à participer à des organismes de coopération de droit public.

7. Relations des régions avec les instances européennes

a. La représentation individuelle des autorités régionales auprès des instances européennes

Les régions sont représentées auprès du Conseil de l'Europe par le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l'Europe (Chambre des Régions) et auprès de l'Union Européenne par le Comité des régions.
Au delà de leur représentation collective (Comité des Régions), de nombreuses régions européennes ont établi une représentation permanente auprès des instances communautaires. Ces "ambassades régionales" ont principalement pour tâche de suivre de près l'évolution des politiques communautaires, d'apporter leur soutien à la préparation des dossiers de demande de soutien communautaire et de mieux faire connaître dans les milieux communautaires les caractéristiques et problèmes de la région. Un certain nombre de ces représentations fédèrent les intérêts d'organismes économiques, industriels, culturels, de recherche etc. dans un même édifice et œuvrent pour une bonne coordination (sur le plan politique et technique) des soutiens communautaires.

Toutefois les dispositions constitutionnelles de certains Etats membres ne permettent pas une représentation individuelle des régions auprès des instances communautaires. Dans ce cas, certaines régions se font représenter indirectement par un organisme associatif qui n'a pas le statut de collectivité publique. C'est la cas par exemple des régions espagnoles.

b. L'intervention des régions dans le processus décisionnel des instances européennes

L'intervention directe des régions dans le processus décisionnel des instances européennes est réservé à celles qui disposent constitutionnellement d'un pouvoir législatif. Leur mode d'intervention peut varier d'un pays à l'autre.

Pour ce qui concerne l'Union Européenne, on peut observer les situations suivantes:

- les régions belges participent à la détermination par consensus de la position belge au Conseil de l'Union Européenne. Dans le cadre de leurs compétences, elles peuvent y représenter la Belgique selon un tour de rôle. Elles participent à la ratification des traités qui touchent à leurs compétences. Elles disposent d'une délégation propre au sein de la représentation permanente de la Belgique, pour pouvoir suivre de près les travaux du Conseil;

- les Länder allemands participent aux procédures relatives à l'Union Européenne par le biais du Bundesrat. Dans le domaine du transfert de droits de souveraineté à l'UE et à ses institutions respectives, le Bundesrat dispose d'un droit de veto. Dans le domaine des droits de participation concernant les compétences législatives des Länder, plus le degré de compétence des Länder est élevé s'agissant de la matière devant être réglée par la loi, plus l'avis du Bundesrat a de poids. Dès lors que les compétences législatives et administratives des Länder sont touchées de façon substantielle par un projet de l'Union, le gouvernement fédéral est lié à l'avis émis par le Bundesrat pour les négociations au sein du Conseil des Ministres de l'Union. En cas de compétences législatives exclusives des Länder, les droits et intérêts de la République Fédérale sont défendus par un représentant du Bundesrat au sein du Conseil des Ministres;

- les communautés autonomes espagnoles participent à la volonté de l'Etat espagnol concernant les décisions communautaires par l'intermédiaire de la Conférence Etat-Communautés Autonomes pour les affaires de l'Union Européenne, qui est établie par la loi;

- dans les matières communautaires, les Länder autrichiens doivent être informés par la Fédération sur les dossiers touchant leurs compétences législatives. Dans ce cas, la Fédération est tenue de respecter, au sein du Conseil des Ministres, la position commune des Länder. Un représentant des Länder peut participer aux réunions du Conseil.

- en ce qui concerne l'Union Européenne, la participation des régions italiennes passe par la conférence Etat-Régions qui se réunit en session deux fois par an au minimum. Cette conférence désigne les représentants des régions au sein de la délégation permanente de l'Italie à Bruxelles.

Pour ce qui concerne les instances du Conseil de l'Europe, il faut noter qu'il existe dans le cas de l'Allemagne, de l'Autriche et de la Suisse des délégations mixtes Confédération-Cantons au sein des comités directeurs institués par le Comité des Ministres. Par ailleurs, 1/3 des représentants suisses à l'Assemblée Parlementaire sont issus du niveau cantonal.

c. La coopération transnationale des Parlements régionaux

Les régions disposant d'un pouvoir législatif ont un Parlement régional indépendant de l'exécutif régional. Les Présidents de ces Parlements régionaux ont créé une structure de coopération européenne (CALRE). Cette dernière s'est engagée dans la promotion du régionalisme et du fédéralisme en Europe. Elle milite surtout pour une reconnaissance plus affirmée du pouvoir législatif régional, sur la base du principe de subsidiarité, au sein des procédures de décision européennes, et notamment communautaires. Son objectif est de parvenir à une coopération renforcée avec le Parlement Européen.

8. Perspectives et contraintes pour une intensification de la coopération internationale des régions en Europe

La coopération interrégionale et l'action extérieure des régions sont devenues des activités incontournables dans le contexte de l'intégration européenne. Elles doivent être considérées comme des facteurs importants pour le rapprochement des peuples et également pour le développement économique. La plupart des régions européennes s'adonnent à plusieurs types de coopérations interrégionales et d'actions extérieures, qu'il s'agisse de coopération bilatérale ou multilatérale, de proximité (dans le cas des régions frontalières) et de caractère transeuropéen. Un nombre plus limité de régions ont également des activités en matière d'aide au développement et de partenariats inter-continentaux. De plus en plus de régions disposent également d'une représentation individuelle auprès des instances européennes.

Il est encourageant de constater qu'au cours des dix dernières années se sont développées de nombreuses coopérations entre les régions d'Europe Occidentale et les régions d'Europe Centrale et Orientale. Les progrès de la régionalisation dans ces pays favorisent encore cette évolution.
La coopération interrégionale a été fortement encouragée par les instances européennes, et en particulier communautaires, ces dernières ayant depuis une dizaine d'années mis en œuvre des programmes de soutien financier non seulement pour les coopérations impliquant les régions communautaires, mais également pour celles faisant participer des régions des pays d'Europe Centrale et Orientale.

Il existe toutefois encore un certain nombre d'obstacles face à un épanouissement de ces différents types d'activités. Ainsi un certain nombre d'Etats membres n'ont pas encore ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière et ses deux Protocoles additionnels. Parmi ceux qui l'ont ratifiée, les accords inter-étatiques bilatéraux souvent nécessaires à l'application pratique de la Convention-cadre ne progressent que lentement. Ces accords bi-latéraux sont souvent nécessaires à la mise en place d'organismes transfrontaliers de coopération dans certains Etats.

Les progrès de la régionalisation dans un certain nombre d'Etats membres sont une condition préalable à l'avancement des activités de coopération interrégionale. Dans ce contexte, l'adoption rapide de la Charte de l'Autonomie Régionale apparaît comme une nécessité. Ceci est d'une grande importance pour de nombreux pays d'Europe centrale et orientale où le processus de régionalisation est récent ou en cours.

On doit également constater qu'en matière de compétences relatives à la coopération interrégionale et aux activités extérieures, toutes les régions ne sont pas sur un pied d'égalité. Les régions disposant de compétences législatives sont généralement nettement avantagées; elles peuvent plus facilement signer des accords de coopération extérieure, en particulier lorsque ces accords relèvent du droit public international. Il existe également des différences importantes dans la capacité juridique des régions à participer à des organismes de coopération de droit public.

La qualité des structures administratives est aussi un facteur de poids dans le succès de la coopération interrégionale. Ainsi, la faiblesse administrative dans certaines régions d'Europe centrale et orientale s'est avérée être un obstacle au succès de certaines initiatives de coopération Est-Ouest.

Enfin, la coopération interrégionale nécessite des moyens financiers, en particulier en ce qui concerne la participation aux projets de coopération interrégionale soutenus par les instances communautaires, ceux-ci devant être également cofinancés par les régions. Il est important dans ce contexte que les Etats membres soutiennent financièrement les régions les plus défavorisées pour leur permettre de participer de manière efficace aux réseaux de coopération. L'enquête a révélé que le manque de ressources financières et le trop faible intérêt porté à la coopération interrégionale par certains Etats membres étaient l'une des principales contraintes au développement de coopération interrégionale.

ANNEXE

LISTE CONDENSÉE DES COOPÉRATIONS INTERRÉGIONALES
(SYNTHESE DES RESULTATS
DE L'ENQUETE AUPRES DES REGIONS)
ALBANIE

ALLEMAGNE

AUTRICHE

BELGIQUE

BULGARIE

DANEMARK

ESPAGNE

ESTONIE

Les projets courants

La Palette Baltique " The Baltic Palette "

Le projet de coopération d’aménagement du territoire contenant la partie centre de la Mer Baltique où participent:
Stockholm - Mälar Region | Helsinki Region | Southwest Finland | Häme Region Åland Islands | City of St.Petersburg | Leningrad Region | City of Tallinn | Riga Region

Via Baltica Spatial Development Zone - La Zone du Développement Spatial de "Via Baltica"
Partenaires

EUREGIO Helsinki-Tallinn. Coopération Transfrontalière entre Uudenmaan région (représenté par Uudenmaan Liitto (Finlande), la ville de Helsinki, le gouvernement local du département de Harju (Estonie), Ville de Tallinn (Estonie) et l'Union des gouvernements municipaux dans la région de Harju (Estonie).

FINLANDE

FRANCE

GRECE

HOLLANDE

HONGRIE

ITALIE

LITUANIE

MOLDOVA

POLOGNE

ROUMANIE

ROYAUME UNI

FÉDÉRATION DE RUSSIE

SLOVAQUIE

SLOVENIE

SUÈDE

SUISSE

RÉPUBLIQUE TCHÈQUE

UKRAINE

SUÈDE/NORVEGE/FINLANDE