Rapporteurs: Luisa LAURELLI (Italie) et Cigdem MERCAN (Turquie)

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EXPOSE DES MOTIFS

1. INTRODUCTON

La 5^ème session plénière du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe (CPLRE) a approuvé la Résolution 72 (1998) et la Recommandation 52 (1998) sur les régions et l’emploi: contribution à la cohésion sociale en Europe, avec l’exposé des motifs rédigé par M. Van Cauwenberghe sous le titre «pour une politique active des régions en matière d’emploi et de développement socio-économique». De son côté, la 6^e session plénière du CPLRE a approuvé la Résolution 81 (1999) et la Recommandation 62 (1999) sur les pouvoirs locaux et l’employabilité.

Le Comité pour la cohésion sociale (CDCS) a, le 20 mai 2000, approuvé un document intitulé « Stratégie pour la cohésion sociale ». Dans cette stratégie, entérinée par le Comité des Ministres le 13 juillet 2000, les groupes vulnérables de la société font l’objet d’une attention particulière; ce sont des groupes qui ont souvent besoin pour s’intégrer socialement, d’aide et de protection. Il est dit également, dans ce document, qu’un emploi approprié et correctement rémunéré est l’un des principaux moyens de promouvoir la cohésion sociale.

A sa réunion des 3-4 mai 2001 le Comité d’experts pour la promotion de l’accès à l’emploi (CS-EM), qui est un sous-groupe du Comité pour la cohésion sociale (CDCS), a approuvé à titre provisoire un document contenant des principes directeurs pour les initiatives locales visant à combattre et prévenir le chômage de longue durée.

Dans le droit fil de ces initiatives, la Commission de la Cohésion Sociale (CCS) du CPLRE est convenu d’élaborer un rapport sur «l’emploi et les groupes vulnérables: le rôle des collectivités territoriales». La CCS a chargé le secrétariat de rédiger, pour l’élaboration de ce rapport, un schéma de principes directeurs qui sera présenté ultérieurement à la session plénière qui doit se tenir à la fin de 2002. Ce schéma définit les contenus de base et les objectifs de l’étude à réaliser; on y distingue huit groupes vulnérables à étudier, et l’on y propose de charger un expert d’élaborer un questionnaire à envoyer aux différents membres du Conseil de l'Europe; enfin, le schéma définit un calendrier pour l’ensemble du processus.

La session plénière de la CCS qui s’est tenue le 9 octobre 2001 a été l’occasion d’examiner et d’adopter définitivement les contenus et le calendrier pour la réalisation du rapport. Lors de cette session on a également analysé le questionnaire établi par M^me Lina Gavira et M. Francisco González, questionnaire qui a été approuvé moyennant quelques petites modifications ici ou là.

2. MÉTHODOLOGIE SUIVIE POUR ÉLABORER LE RAPPORT

2.1 Objectifs et principes généraux
Le présent rapport a pour principal objectif d'analyser le rôle des collectivités locales et régionales s'agissant de trouver et d'appliquer des solutions pour promouvoir l'accès à l'emploi des groupes vulnérables et recenser les «bonnes pratiques» en la matière.
Compte tenu de l'hétérogénéité des groupes sociaux susceptibles de relever de cette dénomination et des difficultés à faire coïncider les types de mesures applicables aux groupes vulnérables dans les régions et les communes dont la situation sociale, économique et politique est très différente, le Secrétariat du CDCS a commercé par proposer de procéder à une première sélection de huit groupes de personnes défavorisées, qui après avoir fait l'objet d'une évaluation par rapport aux disponibilités budgétaires, ont été finalement ramenés à trois grands groupes permettant d'avoir une vue d'ensemble de la situation:

- Personnes handicapées: La sélection de ce vaste groupe, qui comprend les personnes handicapées physiques et les personnes handicapées mentales à des degrés divers, permet d'accéder aux pratiques que les collectivités locales et régionales adoptent en raison des difficultés particulières que les personnes handicapées rencontrent tant en ce qui concerne les contextes économiques, sociaux et politiques que les réponses politiques données par les autorités à la suite des demandes des organisations représentatives de ces groupes.

Ces organisations ont donné lieu dans de nombreux pays à un vaste mouvement associatif et revendicatif qui a permis d'élaborer des politiques concrètes axées sur l'insertion sociale et l'accès au travail des personnes handicapées. D'un côté des politiques locales transversales ont porté sur la gestion quotidienne dans différents domaines comme l'élimination des obstacles physiques et culturels dans les villes par exemple, et de l'autre côté ont été élaborées des stratégies et des mesures spécifiques ayant une incidence sur l'emploi des personnes handicapées. L'une des raisons qui explique les avancées obtenues dans de nombreux pays européens s'agissant du renforcement des systèmes de protection de ces groupes tient à la puissance du mouvement associatif des personnes handicapées ou des membres de leurs familles qui a permis de mettre au point des initiatives novatrices, très souvent en collaboration avec les collectivités locales, en matière de formation, d'orientation et de soutien spécifique aux fins de l'insertion professionnelle et sociale des usagers et de leurs familles; ainsi que des initiatives de protection spéciale du travailleur salarié, d'emplois protégés, y compris d'expériences d'activité indépendante.

- Chômeurs exerçant une activité indépendante: Le débat sur la réduction de l'emploi parallèlement à la précarité et à l'insécurité professionnelle auxquelles de nombreux citoyens sont confrontés dans «la société du risque» (Beck, 1998) a envahi la politique de l'emploi de sorte que la possibilité d'exercer une activité indépendante a acquis une nouvelle dimension quantitative et qualitative compte tenu des nouvelles formes de production, d'externalisation et de création de réseaux d'entreprises qui apparaissent au niveau local à la suite de la période de restructuration économique et de la mondialisation croissante.

Cette stratégie de l'activité indépendante existe depuis le début des années 80, en particulier dans les régions périphériques peu industrialisées qui ont souffert de la modernisation comme la crise agricole avant la crise industrielle actuelle que traversent par exemple les régions du sud de l'Europe.
Les processus de restructuration dus à la crise industrielle et à la mondialisation économique ont aussi favorisé cette forme d'intégration professionnelle dans les régions industrialisées tout en actualisant la création d'emplois indépendants compte tenu du nouveau contexte économique et patronal, ce qui a donné lieu à de nombreuses formules de gestion diverses comme: le travail autonome à domicile, plus ou moins officialisé et dépendant des réseaux de production et de distribution existants au niveau local ou extra-local; la création d'établissements orientés vers différents secteurs productifs; l'activité indépendante en tant qu'agent de vente sans lien contractuel avec les entreprises; les franchises; les petites ou moyennes entreprises employant des salariés; les entreprises associatives ou les entreprises d'intégration sociale sous leurs différentes formes selon les régions.
Ce phénomène est développé en particulier dans les régions dans lesquelles l'emploi se fait rare et où il n'existe pas de culture de classe liée à la vision de la société industrielle dans laquelle la dichotomie travail-capital est à la base de la construction identitaire «nous-eux». Dans ce contexte, l'activité indépendante devient généralement une forme de résistance face à l'exclusion. Compte tenu toutefois des difficultés que de nombreux travailleurs indépendants rencontrent pour arriver à exercer une activité non salariée et surtout continuer à le faire dans des conditions de travail et de protection sociale dignes, un important débat porte actuellement sur le sens et le coût de l'activité indépendant d'autant que sous l'effet de cette stratégie, la durée du travail augmente souvent considérablement et le chômeur devient responsable de son statut sans bénéficier d'une aide suffisante.
Il en est notamment ainsi dans le cas des groupes vulnérables qui outre le chômage, pâtissent d'une série d'inconvénients sociaux comme ceux dont sont victimes les femmes du fait de la culture sexiste qui prédomine toujours dans les affaires, les personnes peu formées et qualifiées, les jeunes appartenant à des familles de travailleurs occasionnels ou à des familles rencontrant des problèmes sociaux de diverse nature, etc. Dans ce contexte, les responsables des politiques locales dans de nombreuses régions interviennent en fonction de leurs compétences et de leurs ressources pour favoriser la création de ce type d'emploi par diverses stratégies, comme la création de nouvelles formes d'organisation et de partenariats locaux aux fins de la gestion intégrée des politiques relatives à l'activité indépendante, le développement d'infrastructures propres à l'installation d'entreprises, l'offre de formations spécifiques aux autres groupes de chômeurs/chômeuses, le soutien économique par des subventions ou le financement de crédits, des services de «guichet unique» pour accomplir les démarches administratives relatives à la création du poste de travail, des campagnes de sensibilisation et de motivation générales ou orientées vers une couche de la population ou un un groupe spécifique au niveau local ou régional, l'orientation et le soutien technique, le financement de plans de viabilité, etc.

- Immigrés et minorités ethniques: La présence dans la majorité des pays européens d'immigrés et de minorités ethniques est une réalité qui, compte tenu du contexte international, ne semble pas devoir s'estomper. Cette présence, même dans des régions qui de tout temps ont souffert et continuent très souvent d'enregistrer des flux d'émigration pour des raisons économiques, appelle, de la part des autorités locales, des interventions spécifiques. Bien que, dans ce cadre il faille considérer l'emploi comme un élément fondamental, ce dernier n'est généralement possible que si les politiques sont coordonnées avec d'autres politiques faisant participer la population à la culture de la diversité et au multiculturalisme, ce qui passe nécessairement par de nouvelles politiques sociales et des possibilités d'accès à la santé, au logement, à l'éducation ou à la culture locale.

La diversité des groupes ethniques que l'on peut observer dans les régions étudiées et les mouvements ou la mobilité que ces régions connaissent découlent autant des besoins et des cultures des groupes proprement dits et de leurs réseaux sociaux que des cadres normatifs qui leur sont appliqués dans les différentes régions en fonction de la responsabilité et des compétences que les régions et les localités ont en matière de politiques d'immigration et de politiques relatives aux minorités ethniques et du degré de décentralisation et de protection qui découle de la gestion des politiques sociales et de l'emploi. Dans ce contexte, les situations que l'on peut rencontrer sont très hétérogènes et sont toutes influencées par la perception culturelle de chaque sexe, les différences économiques entre les groupes d'immigrés, de réfugiés ou de minorités ethniques, l'âge des personnes concernées, etc.

L'accent mis sur ces trois grands groupes cibles d'une part suppose une très grande diversité des situations ce qui fait obstacle à la précision mais offre d'autre part une plus grande ouverture face aux contraintes que suppose un ciblage plus important, ce qui semble pertinent s'agissant de territoires très divers des points de vue économique, politique et normatif comme le sont les régions étudiées.

Conscients du fait que dans de nombreux pays les politiques dynamiques destinées à ces groupes défavorisés relèvent exclusivement de la compétence nationale, voire supranationale, il semble toutefois important d'analyser la manière dont ces mesures politiques sont appliquées dans des contextes locaux et régionaux concrets. A cette fin, le présent rapport met l'accent sur le rôle des collectivités locales et régionales dans l'identification et la mise en œuvre de mesures propres à favoriser l'accès à l'emploi des groupes vulnérables, conformément à la décision de l'Union européenne qui a lancé la campagne “Agir localement pour l'emploi”.

Comme indiqué précédemment, la problématique de ces groupes défavorisés étant multidimensionnelle (emploi, logement, éducation, santé, etc.), les solutions aux problèmes devraient aussi être plurielles. C'est pourquoi il est intéressant de connaître les nombreuses institutions et entités qui interviennent dans les processus et les formes d'organisation, puisque les documents du CPLRE lui-même (Recommandation 52 de 1998) insistent sur l'importance de créer des partenariats entre organisations privées et publiques comprenant les agents sociaux, les organisations non gouvernementales et les collectivités locales et territoriales intéressées.

En ce sens, la coordination entre les différents services et acteurs concernés est un autre type d'organisation sur lequel les différentes institutions européennes insistent¹. C'est pourquoi ce type d'organisation fera l'objet d'une attention particulière dans le présent rapport moyennant la description de ses diverses formes et des «bonnes pratiques», des expériences spécifiques quant au rôle des acteurs locaux et régionaux qui, en étant illustrées par des expériences concrètes et dynamiques diverses, peuvent être prises en considération pour élaborer des recommandations au niveau européen.

2.2 Conception de l'enquête et instruments utilisés

La méthodologie employée est conditionnée par la stratégie que le CDCS a adoptée à sa dernière réunion en décidant d’élaborer un questionnaire qui servirait d’instrument fondamental pour le rapport. Ce questionnaire servira de base pour répondre aux questions essentielles qui ont trait aux rôles des collectivités locales et régionales européennes dans la promotion de politiques d’accès à l’emploi des groupes vulnérables dont nous avons parlé.

Les situations des groupes faisant l’objet de l’analyse sont très diverses, c’est pourquoi en raison des contraintes temporelles et budgétaires, le présent rapport ne saurait que décrire approximativement les normes et compétences illustrées par des cas de bonnes pratiques reposant sur la validité des processus et les résultats dans les contextes dans lesquels ces dernières sont appliquées en partant de l’appréciation des agents territoriaux et en mettant en regard les logiques générales des recommandations découlant des politiques européennes en la matière et de la mise au point de procédures particulièrement significatives dans le contexte des thèmes étudiés.

La stratégie d’enquête suivie a tout d’abord consisté à élaborer un questionnaire qui a par la suite été remis à diverses personnes en contact avec les groupes étudiés: membres du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux, acteurs sociaux, organisations non gouvernementales, regroupements de communes, etc.

Il existe cependant toute une liste de contraintes méthodologiques qu’il ne faut pas oublier et qui découle de l’utilisation d’un questionnaire envoyé par la poste pour ce qui est de l’interprétation du sens des questions et des thèmes abordés dans une langue qui n’est pas toujours celle du destinataire et qui doivent être traduites, du profil varié des personnes qui peuvent remplir le questionnaire bien que ce dernier ait été défini dans le questionnaire, de la très grande diversité des cultures et des contextes socio-économiques et politiques du cadre territorial analysé, des difficultés d’interprétation de questions fermées etc. Compte tenu toutefois du très grand nombre de pays et de régions visés et du peu de temps et de ressources disponibles, cette méthode peut permettre au moins de décrire de manière approximative le thème qui sera retenu pour mettre en évidence la diversité, ce qui pourra donner lieu à d’autres travaux permettant de procéder à une analyse plus qualitative et structurelle des aspects jugés pertinents.

Lors de l’élaboration du questionnaire, une série d’aspects généraux jugés importants dans les enquêtes réalisées a été prise en considération².

- Tenir compte des difficultés que les groupes vulnérables rencontrent en matière d’emploi, mais pas dans une perspective économique qui ne considèrerait ces groupes que comme un facteur de production devant simplement être dynamique et offrir une série de compétences ici dans une perspective d’assistance et de protection traditionnels. Il s’agit d’analyser la façon dont les collectivités locales participent à la coordination des politiques qui essaient d’agir sur les difficultés personnelles, culturelles, sociales, économiques et environnementales que rencontrent ces groupes et dans le cadre desquelles une vision réductrice, strictement limitée aux politiques de l’emploi, est insuffisante.

- Recenser et différencier les politiques traditionnelles en matière de prestations économiques des politiques de promotion de l’accès à l’emploi spécifiques à chaque groupe étudié et examiner la façon dont ces politiques se raccordent pendant les processus de gestion et de mise en œuvre en tenant compte dans tous les cas de la problématique homme-femme.

- Voir s’il existe des mesures orientées vers la prévention du chômage des groupes à risque et si une plus grande équité en matière d’accès aux services est accordée à ces groupes vulnérables et garantie de manière ponctuelle ou structurelle.

- Envisager la diversité des mesures utilisées aux fins de l’intégration selon les différents degrés d’autonomie quant à l’élaboration et à la promotion de professionnelle des régions européennes selon les grandes zones socio-économiques, politiques et selon qu’il s’agit de zones rurales ou urbaines.

- Valoriser les types de participation des acteurs en intervenant dans les processus et favoriser leur coordination.

- Etudier les dotations et l’origine des ressources.

- Réfléchir à l’existence de contrôles de qualité, aux mesures d’évaluation et à leurs types.

2.3 Description du questionnaire et du cadre d’analyse

Etant donné que l’élaboration de politiques et de mesures spécifiques pour ces groupes vulnérables varie considérablement d’une région européenne à l’autre, le questionnaire élaboré permet d’une part de structurer les informations recueillies et d’autre part de répertorier les contenus pouvant être pertinents dans les cas et les régions dans lesquels les politiques spécifiquement orientées vers ces groupes sont peu développées, voire inexistantes. C’est ainsi que le questionnaire demande non seulement des informations mais en donne aussi aux destinataires en posant des questions sur les mesures politiques concrètes.

Le questionnaire se divise en cinq grandes parties:

I. Identification du contexte, de l’organisation et de la personne qui répond: il s’agit d’obtenir une description du territoire (région/localité) sur lequel se trouve l’organisme enquêté et de la personne qui remplit le questionnaire pour vérifier dans leur contexte, les informations obtenues et le degré de connaissance ou d’intérêt que peuvent susciter les réponses à partir du rôle technico-politique de l’enquêté.

II. Description des politiques et des niveaux de compétence: il s’agit dans cette partie de savoir comment les personnes auprès desquelles l’enquête est réalisée définissent les groupes analysés des points de vue normatif, statistique et politique. C’est pourquoi il leur est demandé de définir ces groupes, de fournir des informations à partir des données et des statistiques existantes, de décrire le cadre organisationnel des politiques et les règles spécifiques qui s’appliquent.

III. Description des mesures particulières pour chaque groupe analysé. Est décrite une série de types de mesures politiques spécifiques pour promouvoir l’accès à l’emploi en fonction des caractéristiques du groupe étudié. Des informations sont demandées pour savoir si ces mesures existent ou non et si les compétences nécessaires pour élaborer et gérer ces dernières dépendent des collectivités régionales et/ou locales. Il s’agit aussi de savoir si les aspects liés aux différences entre les sexes sont pris en considération et d’apprécier l’incidence des mesures.

IV. Description d’exemples de bonnes pratiques. Des informations plus complètes sur des exemples de bonnes pratiques sont demandées ainsi qu’une description de ces dernières (caractéristiques spécifiques, acteurs en cause, contexte, résultats et synergies et évaluation quantitative des éléments clés pour l’organisation et la planification de la pratique, accès des usagers, procédures mises au point, résultats et pratiques d’évaluation de la qualité du service).

V. Récapitulation de la structure des mesures institutionnelles générales appliquées par les collectivités locales ou régionales qui touchent tous les groupes vulnérables. Il s’agit ici d’apprécier les processus institutionnels d’organisation et de contrôle des politiques, les compétences, de savoir si les différences entre les sexes sont prises en considération et quelles sont leurs incidences.

L’ordre de ces parties dans le questionnaire est tel que ce dernier commence par l’identification du territoire suivie de l’analyse des caractéristiques des mesures, le recensement des politiques de promotion de l’emploi et l’analyse des bonnes pratiques des groupes de personnes handicapées, de chômeurs qui essaient d’exercer une activité indépendante et d’immigrés et de minorités ethniques pour terminer par des questions sur les structures institutionnelles mises en place pour élaborer et gérer les politiques relatives aux groupes vulnérables.

Ont été posées alternativement des questions ouvertes et des questions fermées afin de faciliter d’une part la quantification et la présentation, sous forme de tableaux, de certains paramètres et de recenser d’autre part des aspects plus qualitatifs permettant d’avoir des informations pour replacer les réponses dans leur contexte.

A l’origine, le questionnaire a été rédigé en anglais et en espagnol et traduit par la suite en allemand, en français, en italien et en russe. Il a été conçu de façon à être rempli par des techniciens ayant une connaissance directe des politiques et de leur application.

En ce qui concerne tant la diffusion du questionnaire que les attentes en matière de réponses, le but était de toucher de manière équitable et proportionnelle toutes les régions et localités faisant partie du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe en tenant compte des axes d’analyse suivants:

- la prise en compte dans le cadre des mesures appliquées de politiques soucieuses d’égalité entre les sexes

- l’analyse des différents rôles des responsables locaux selon qu’il s’agit de zones rurales ou de zones urbaines, ce qui a généralement un lien avec l’importance de la population que ces politiques visent

- l’interprétation des données compte tenu de la position socio-économique de la région/localité, selon que ces dernières sont plus ou moins centrales ou périphériques et en fonction des niveaux de revenus et du dynamisme social

- l’analyse des stratégies politiques selon le degré de centralisation/décentralisation des systèmes institutionnels et politiques (autonomie régionale ou locale).

Les résultats définitifs présentés dans ce rapport sont en grande partie conditionnés par les réponses obtenues, tant du point de vue quantitatif que de celui de la diffusion du questionnaire en fonction des paramètres indiqués ci-dessus et de la qualité des réponses aux fins de leur interprétation.

Les informations reçues ont été classées en quatre grands groupes compte tenu des zones territoriales qui d’une manière ou d’une autre, reflètent des réalités politiques et économiques diverses³:

- pays appartenant à l’ancien bloc de l’Est
-  pays scandinaves
-  pays méditerranéens
-  pays de l’arc centro-occidental.

Les informations reçues ont été systématisées de manière à essayer d’incorporer les variables évoquées ci-dessus pour tenter de recenser les régularités, les oppositions et les possibilités de changements.

Afin de présenter les informations sous forme de tableaux, une série d’éléments d’analyse touchant à la gestion des réponses ouvertes a été employée en fonction des grandes régions territoriales décrites:

· Systématisation des groupes vulnérables/type de mesures normatives
· Typologie des politiques, mesures et actions/niveaux de compétence
· Acteurs concernés
· Accès, processus et résultats de la participation des responsables des politiques locales et/ou régionales
· Prise en considération des aspects relatifs à l’égalité entre les sexes et degré de mise en œuvre
· Choix d’exemples pratiques illustrant les différences fondamentales des politiques élaborées et participation des collectivités locales et/ou régionales.

Pour les réponses fermées, les tableaux réalisés correspondent à la typologie des mesures indiquées pour les trois groupes étudiés dans le questionnaire.

2.4 Description de l’échantillon analysé

Des réponses au questionnaire ont été reçues pendant toute la première moitié de 2002 pour atteindre un total de 105. La répartition par pays et par zones des réponses reçues et les exemples de bonnes pratiques donnés font l’objet des tableaux 1 et 2.

Source: Questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

On notera que seuls 28 pays sur les 43 qui sont membres du Conseil de l'Europe ont répondu. Dix pays ont remis un questionnaire unique et seuls 7 pays ont envoyé 5 questionnaires ou plus.

Du fait de cette représentativité limitée, il n’est possible de dégager certaines conclusions générales que pour l’ensemble de l’échantillon recueilli; s’agissant de certains aspects concrets, des données plus désagrégées peuvent être obtenues pour les 4 zones géographiques: est, ouest, nord, sud retenues initialement.

Le tableau 2 présente les questionnaires diffusés d’après ces quatre zones territoriales et les exemples de bonnes pratiques recensés pour les trois groupes étudiés.

Source: Questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Tous les questionnaires reçus ne donnent pas d’informations complètes sur les trois groupes vulnérables et leurs exemples respectifs de bonnes pratiques. Les réponses ont parfois trait à l’un ou l’autre des groupes uniquement et ne s’accompagnent pas toujours de l’exemple correspondant de bonne pratique.

On observe donc d’une part un certain manque de professionnalisme parmi les personnes qui ont rempli les questionnaires compte tenu des difficultés qu’elles ont rencontrées pour assimiler la terminologie relative à ces politiques actives et pratiques et d’autre part, une absence fréquente de coordination entre les secteurs et départements des entités de sorte que l’on ne sait pas ce qu’ils font. Les 105 questionnaires réunis présentent au total 179 exemples de bonne pratique. Pour ce qui est de la répartition en fonction des groupes vulnérables, les exemples concernant les personnes handicapées sont les plus nombreux (73) suivis de ceux des chômeurs (56) et les immigrés (50). S’agissant de la répartition territoriale en quatre zones, les exemples relatifs aux personnes handicapées sont proportionnellement plus nombreux dans les pays de l’ouest, ceux concernant les chômeurs dans les pays de l’est, et ceux relatifs aux immigrés dans les pays du nord. Cette situation peut s’expliquer respectivement par la plus forte tradition dans les pays occidentaux, de politiques actives et d’organisation sociale destinées aux personnes handicapées, la plus grande nécessité d’exercer une activité indépendante face à l’insuffisance de l’offre de travail dans les pays de l’est et l’existence de ressources et de débouchés plus importants dans les pays du nord pour les immigrés et les minorités ethniques.

En ce qui concerne les entités qui ont rempli les questionnaires, on constate d’une part que la quasi-totalité de ces entités sont publiques. On observe par ailleurs une forte prédominance des collectivités locales et régionales, comme le montrent les tableaux 3 et 4.

Source: Questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Source: Questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Au total, la moitié des organismes qui ont répondu au questionnaire opèrent au niveau local et un tiers au niveau régional. On observe une prédominance des organismes locaux dans les pays de l'ouest et du sud.

3. ASPECTS GEOPOLITIQUES ET INSTITUTIONNELS DE L'INTERVENTION AUX FINS DE L'INTEGRATION PROFESSIONNELLE DES GROUPES VULNERABLES

3.1 Mondialisation et changements institutionnels dans la lutte contre l'exclusion

La stratégie dominante de mondialisation s'est traduite par une importante restructuration économique, sociale et institutionnelle qui a accentué, au niveau mondial, les inégalités, l'exclusion et la marginalisation.

La notion de «mondialisation» (Pieterse, 1994; Robertson, 1992; Beck, 2001) semble être la plus pertinente pour observer les paradoxes découlant des formes d'organisation recensées dans les territoires étudiés. Ce terme associe la dimension «éthérée» (Ibáñez, 1997) du système écologique mondial, la circulation des messages (communication) ou l'économie fluide mondialisée d'un côté et de l'autre, les conditions «solides» (Bauman, 2001) (structure des institutions locales) qui permettent de s’interroger sur le sens des choix quotidiens et la démarche adoptée dans une perspective qui intègre de nouveau l'énergie que l'on a en tant qu'êtres vivants (nature) et l'information que l’on véhicule en qu'êtres sociaux (société).

C'est surtout la nouvelle conscience de l'intensification des relations locales – mondiales qui justifie que l’on aborde l'analyse du point de vue de la mondialisation en essayant d'éviter les «pièges» propres à cette dernière qui découlent de l'usage ambigüe de notions toutes faites pendant la phase de modernisation et du système mondial capitaliste.

C'est ainsi que sont placés au premier plan les aspects politiques et leur relation avec les aspects économiques au moment où les Etats nationaux semblent «délaisser le politique» et le système de rôles établi pour distinguer «les tâches politiques» des «tâches non politiques» (Beck,  2001) à l'étape du risque.

Dans le cadre du nouvel ordre dominant, la mondialisation «place au premier plan les aspects politiques dans la mesure où tout ce qui favorise la croissance économique finit par créer du chômage... Les paradoxes politiques et sociaux d'une économie transnationale qui, avec la suppression des obstacles à l'investissement, c'est-à-dire l'élimination des normes écologiques, syndicales, d'aide et budgétaires, doit être protégée et valorisée pour supprimer toujours plus de postes de travail et ainsi augmenter sans cesse la production et les bénéfices, doivent être avérés scientifiquement et renforcés politiquement» (Beck, 2001).

Cette double vision en tant que menace et nouveau champ de résistance et de possibilités de preuve et d'erreur fait que nous traitons la question dans la perspective de facteurs qui affectent les groupes vulnérables et que ces groupes peuvent survivre là où règnent des conditions de vie et de travail très différentes.

Dans ce contexte, «la mondialisation» (Pieterse, 1994; Beck, 2001), ou plus exactement la localisation concrète de la mondialisation et les paradoxes qui résultent des formes de relation et de diversité culturelle, économique et politique relevés en Europe prennent des accents particuliers au sein des régions européennes selon qu'il s'agit de territoires qui ont fait face à la crise industrielle et à la restructuration financière en étant dans une position économique et politique centrale, comme les régions situées au centre et à l'ouest de l'Europe, les régions qui comptent une forte tradition de protection sociale en phase de reconversion comme les régions scandinaves, celles qui comme l'affirme G. Fuá ont suivi un processus de développement tardif essentiellement agricole comme les régions du sud ou celles qui ont fait l'objet d'un processus de reconversion sauvage, passant du capitalisme d'Etat au capitalisme financier comme les nombreuses régions de l'est de l'Europe.

Dans la logique du supraétatique, les pays européens ont reconnu, bien qu'avec de nombreuses contradictions, la nécessité d'une intervention sociale publique après avoir mis en évidence les insuffisances sociales résultant de la soumission des sociétés à un marché de moins en moins gouvernable par les Etats.

Ces interventions publiques et interventions d'organismes sociaux se retrouvent dans les différentes stratégies européennes pour l'emploi et l'intégration sociale qui, comme l’attestent le traité d'Amsterdam et les différents sommets de l'UE ainsi que les recommandations du CPLRE sur le rôle des régions dans l'amélioration de la situation en matière d'emploi pour favoriser la cohésion sociale, mettent l'accent sur une série de «termes clés» pour promouvoir les changements institutionnels et faire face à la vulnérabilité croissante comme: «égalité des chances» «esprit d'entreprise» «employabilité» «participation» «coordination» et reposent essentiellement sur l'intervention politique dans le domaine socioprofessionnel. De ce fait, le statut professionnel d'une personne demeure l'élément fondamental pour l'intégration sociale.

Cela dit, pour mener à bien une politique efficace il ne faut pas oublier que compte tenu de la réalité des changements observés dans le cadre de la mondialisation, il ne suffit pas de favoriser des politiques socioprofessionnelles plus ou moins dynamiques. Il faut aussi impérativement tenir compte des facteurs qui expliquent l'augmentation de l'exclusion socioprofessionnelle d’un nombre sans cesse croissant de personnes.

En conséquence, s'agissant d'analyser ces politiques, la réflexion ne doit pas se limiter aux actions politiques concrètes ni aux mécanismes d'intervention en faveur des groupes vulnérables qui ont accès à des dispositifs précis d'insertion ou d'intégration sociale. L'analyse comme la pratique de l'insertion sociale ne sont actuellement pas possibles si l'on ne tient pas compte des contradictions que ces politiques présentent.

Il faut donc prendre en considération le coût de plusieurs décennies de politiques néolibérales au niveau macrosocial, la perte d'autonomie des Etats parallèlement à des phénomènes de décentralisation de la gestion et la nouvelle privatisation de la solidarité qui, sur la base d'un discours relatif à la participation des acteurs, laisse de côté les territoires et groupes qui ne sont pas suffisamment bien organisés pour pouvoir faire valoir leurs intérêts.

Les institutions locales et régionales se trouvent devant un nouveau scénario dans lequel elles participent davantage à la gestion mais non au financement ni à l'élaboration des règles d'application d'une politique économique qui permettrait d'améliorer la qualité de vie des citoyens.

Dans ce contexte, les stratégies ont profondément changé à partir de la moitié des années 1990 dans le cadre d'une argumentation qui parie sur un retour au social et à une citoyenneté active. C'est ainsi qu'apparaissent de nouveaux discours sur l'intervention sociale qui supposent la décentralisation de la gestion (ce qui est différent de la répartition du contrôle des politiques), la commercialisation de la politique sociale, la consolidation de l'activation en tant que stragégie politique (qui rend le citoyen en grande partie responsable de sa situation); s’y ajoute en outre la nécessité d'une gestion budgétaire efficace, ce qui implique d'ordinaire une «privatisation» des normes d'organisation de l'administration locale et régionale et l'ouverture d'un «dialogue civil» avec le tiers secteur.

Parallèlement toutefois, les politiques macroéconomiques entrent dans le discours, créant un ordre social dépendant des «besoins» d'ajustement budgétaire, ce qui entraîne dans la pratique une réduction des ressources et des effectifs destinés aux politiques sociales en promouvant la compétitivité abstraite qui finit concrètement par favoriser la logique de la mondialisation de la concentration des entreprises et des finances, et une nouvelle discipline d'«adaptation» à la déréglementation des marchés, en particulier celui du travail, d’où en définitive une augmentation de l’exclusion.

Ainsi, face au modèle double des personnes intégrées professionnellement et des exclus du monde du travail et des prestations, on voit apparaître une fragilisation générale de la sécurité qu’offre l’activité professionnelle qui favorise l'émergence de franges de vulnérabilité qui touchent tous les groupes sociaux puisque les risques mondiaux pèsent sur l'ensemble des personnes. Cette vulnérabilité est étroitement liée à la précarité sociale et professionnelle des travailleurs temporaires, de ceux qui relèvent de l’économie souterraine et ne sont pas protégés même si le risque d'exclusion des groupes défavorisés, pour des raisons économiques, juridiques, d'accès aux prestations, à l'éducation, au logement, à la santé et aux services sociaux notamment augmente aussi, à quoi il faut aussi ajouter les risques de marginalisation sociale, de dévalorisation sociale des personnes isolées dans l'espace (minorités et immigrés).

C'est pourquoi les groupes vulnérables de personnes handicapées, de chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante et d'immigrés et de minorités ethniques ont plus de mal à accéder à l'emploi, étant très souvent le centre de mire de groupes déterminés qui commencent à voir une menace dans les politiques concrètes, ce qui se traduit par des attitudes non solidaires, voire xénophobes, qui accentuent les préjugés existants face à ces groupes et à leurs possibilités d'intégration.

La domination de l'ordre économique et financier sur le politique entraîne l'exclusion, l'individualisation et la division du marché, des politiques, des institutions et des entités non gouvernementales. D'où la nécessité de procéder dans le cadre de la pratique politique, à une resocialisation des valeurs, des normes et des processus d'égalité et de justice sociale, faute de quoi il sera très difficile de survivre dans un monde où l’interpénétration des formes sociales complique considérablement la distinction entre les différents domaines et les secteurs politique, social, économique et individuel.

La schizophrénie du modèle politique en vigueur, écartelé entre la compétence abstraite et les problèmes d'exclusion concrets est maximale quand il s'agit de mettre en œuvre des politiques d'insertion socioprofessionnelle. Pour parvenir à l’insertion socioprofessionnelle il faut tenir compte à la fois des dimensions économiques et des dimensions psychologiques, sociales et culturelles des agents concernés si le but est de lutter contre l'exclusion et de favoriser le développement des droits de l'homme et de la citoyenneté.

Cela n'est malheureusement guère fréquent dans les interventions politiques de cet ordre.

C'est pourquoi, il faut envisager le système dans son ensemble au niveau macro (mondial) et microsocial (local et personnel), en essayant de faire en sorte que la personne qui risque d'être exclue ou d'être privée de droits, de revenus, de logement, d'éducation et de culture récupère, du moins en partie, ce qui lui a été pris au nom du marché comme quelque chose de «naturel» ou de «normal» en raison du manque de «compétences» pour la compétitivité.

Cette restitution des droits qui ont été retirés au nom du marché constitue un principe de base fondamental pour la cohésion sociale et devrait inspirer dans la pratique les modèles de fiscalité et de solidarité dans les Etats démocratiques: ce que chacun apporte ou reçoit est fonction de ses besoins.

Cet élément fondamental de l'Etat social qui apparaît dans les débats sur l'évolution de la politique sociale part du principe que les sociétés sont structurellement inégalitaires et que, par conséquent, pour mettre un terme à l’exclusion d'un nombre toujours croissant de personnes du fait des stratégies d’intégration des grands groupes commerciaux et financiers dans le modèle mondialiste dominant, il faut restituer aux personnes qui en ont été privées les droits garantis par la Constitution par l’intermédiaire des différentes politiques.

Le problème est le suivant: les processus de bureaucratisation des institutions se sont traduits par un degré d'hétéronomie (absence d'autonomie) dans l'application des politiques comme l'indique Ivan Illich o Ibáňez qui conduit à une exploitation du système par le système et qui très souvent dénature les objectifs de l'insertion sociale. La compétence entre organisations et groupes intervenant aux niveaux social et politique entraîne une forte fragmentation des différents types de problèmes socioprofessionnels, qui finit par alimenter la division que le marché et l'ordre économique mondialisé favorisent, ce qui fait obstacle à la cohésion et à l'intégration sociales et ne permet pas d’insérer socialement les personnes selon d'autres logiques possibles plus conformes à leurs intérêts.

Le principe d'autorité caractérise très souvent la relation entre les responsables politiques, les techniciens et les usagers, ce qui laisse peu d'espace à la participation qui permettrait d'adapter les politiques aux besoins. S’il est parfois fait preuve de la meilleure volonté possible dans une perspective paternaliste ou volontariste, il arrive qu’une perspective plus hiérarchique, technocratique ou partitocratique soit choisie pour s'imposer, d'où l'urgence de professionnaliser et de contrôler la gestion de ces politiques et de les ouvrir à la participation réelle des citoyens.

La connaissance du milieu sur lequel on agit joue un rôle essentiel à cet égard, mettant en cause les centres de recherche et les centres universitaires. Il est en effet important de mettre à contribution toutes les institutions qui s'occupent de ces sujets dans une perspective ouverte qui permette de relier les résultats des recherches menées sur ce terrain et les pratiques sociales pour ainsi contribuer à une connaissance utile pour les personnes, y compris les exclus. Il s'agit là de l'un des moyens pouvant permettre aux groupes vulnérables de se faire entendre et de participer à «la société de la connaissance et à la cohésion sociale», qui d’après les discours politiques seront au centre de la politique européenne au cours des dix prochaines années.

Intervenir socialement en pensant et en agissant au niveau mondial

L'objectif des politiques d'intervention sociale est de parvenir à l'insertion des personnes. Le sens de l'expression insertion socioprofessionnelle peut toutefois varier. Comme toutes les expressions, celle-ci est construite et déterminée socialement d'autant qu'elle n'est pas étrangère à l'évolution des politiques relatives à la protection sociale et à l'emploi, surtout à partir des changements mis en place après la restructuration du capital, la crise de l'Etat-providence avec la mondialisation et les nouvelles expressions utilisées dans le diagnostic social pour l'intervention politique comme l'inégalité et l'exclusion liées à la pauvreté. Ainsi, s'agissant de l'intervention politique, il est possible de définir l'insertion socioprofessionnelle comme le résultat d'un processus qui suppose l'application de politiques concrètes visant à intégrer les personnes victimes, à divers degrés, d'inégalités et d'exclusion, grâce à une activité professionnelle, des politiques de protection sociale et des politiques économiques.

De nombreuses tentatives ont été faites pour définir l'inégalité et l'exclusion mais la réponse la plus vaste et la plus utile est sans doute celle qui relie ces termes à l'absence d'autonomie pour vivre dignement et prendre des décisions éclairées aux niveaux personnel et collectif. Cela étant, les inégalités et l'exclusion frappent toujours un groupe de référence et ne sont pas nécessairement permanentes, que ce soit pour les personnes ou pour les territoires, même si dans la pratique, l'on retrouve de manière récurrente des groupes sociaux et des territoires qui demeurent exclus au fil des générations.

S’agissant en conséquence d'élaborer des politiques et des dispositifs d'insertion, il conviendrait de poser un «diagnostic» en tenant compte du contexte concret dans lequel l'on entend intervenir afin de pouvoir recenser et supprimer les obstacles auxquels les sujets (personnes handicapées, chômeurs qui cherchent à exercer une activité indépendante et immigrés et minorités ethniques) se heurtent pour obtenir cette autonomie en raison des inégalités ou exclusions qui les touchent structurellement et pas seulement factuellement par rapport au niveau de revenu ou de consommation.

La mondialisation exige que l'on ait recours, dans le cadre de l'élaboration et de l'exécution des politiques, à des stratégies qui poussent à penser et à agir localement et mondialement. Cela ne signifie pas suivre sans esprit critique les consignes de ceux qui ont les moyens de diffuser la pensée mondialiste comme unique alternative ni adopter une position locale qui ne tienne compte que de la vision immédiate et proche comme s'il était possible de la séparer du contexte de mondialisation qui, s’il peut avoir des effets différents selon les zones, influe sans aucun doute sur les conditions de vie de tous les citoyens.

L'insertion socioprofessionnelle exige que l'on se place dans une perspective d'intervention intégrée qui envisage la réalité socio-économique de manière mondialisée en coordonnant les politiques et les stratégies de tous les acteurs participant à la gestion de l’emploi et aux politiques sociales d'un territoire dans le cadre d'objectifs clairement définis et consensuels.

Il s'agit de commencer par prendre conscience de la réalité concrète dans toute sa complexité et de développer les capacités et les méthodologies nécessaires aux niveaux politique et technique pour procéder à un diagnostic réaliste de la situation qui tienne compte des dimensions macro-et micro-socio-économiques et permettent, dans une perspective intégrée et coordonnée, de hiérarchiser les mesures politiques conformément aux intérêts des personnes vivant dans une région et pas seulement à ceux des différentes structures, en particulier des grands groupes ou sociétés commerciaux.

Si cette situation n’«effraie» d’ordinaire pas les techniciens et les responsables de l'élaboration des politiques locales, elles les dépasse dans la mesure où ils se trouvent face à un monde trop complexe pour pouvoir intervenir en connaissance de cause. Il en est en particulier ainsi dans les petites organisations ou administrations qui, face à une telle complexité, finissent par avoir recours à des évaluateurs externes ou à simplifier les mesures.

3.2 Le système politique au service de l'insertion sociale et les modèles d'intervention

Les politiques d'insertion socioprofessionnelle supposent toujours un modèle d'organisation qui s'inscrit dans un réseau plus vaste pouvant être orienté vers l'intégration des personnes ou la survivance et la reproduction des structures et de leurs objectifs.

Lorsque l'on parle de modèles d'intervention sociale, on peut donc envisager deux grands types d'intervention (voir la figure B) dans le cas des politiques d'insertion socioprofessionnelle qui, du point de vue des méthodologies qu’ils supposent, vont donner des résultats qui soit vont être fonctionnels par rapport au système en vigueur, c'est-à-dire modifier la forme de sorte que rien ne change, soit essayer de le transformer pour résister aux processus d'exclusion découlant du modèle de mondialisation dominant.

La première vision est la vision technocentrique axée sur les structures qui fixe comme objectif de l'insertion l'adaptation acritique aux besoins des organisations qui ont le pouvoir de décision. La deuxième vision est la vision antropocentrique axée sur les personnes selon laquelle l'insertion a pour objectif l'autonomie ou l'habilitation des sujets de manière qu'ils réussissent à transformer leur situation, ce qui suppose nécessairement une prise de conscience de l'identité personnelle et collective. Cette vision a un potentiel politique transformateur. Ces visions concernent non seulement les usagers d'un dispositif d'insertion socioprofessionnelle mais s'appliquent aussi au système dans son ensemble (voir la figure A), car l'insertion socioprofessionnelle est un processus construit socialement qui suppose une série de recours juridico-institutionnels, politiques, financiers et matériels ainsi que différents acteurs (responsables politiques, syndicalistes, entrepreneurs, techniciens, volontaires, destinataires des politiques) qui jouent des rôle différents dans le système en fonction de ses multiples dimensions (sociales, psychologiques, économiques, culturelles et politiques). De ce fait, ce qui touche l’une des parties a des répercussions sur le système dans son ensemble.

Les ressources destinées à l'insertion socioprofessionnelle sont organisées par les acteurs compétents à partir des différentes structures ou organismes publics et privés ayant des objectifs divers de manière à mettre en place des dispositifs d'insertion plus ou moins importants par l’intermédiaire de procédures élaborées avec les usagers individuellement ou en groupe, conformément à des objectifs officiels qui visent des résultats, supposés partagés par tous mais qui, dans la pratique, sont soumis structurellement à des intérêts, des motivations et des désirs que chaque groupe interprète conformément à ses intérêts. C’est pourquoi les résultats du système dans son ensemble sont d'ordinaire relativement différents de ceux souhaités au départ.

Les résultats d'un système d'insertion socioprofessionnel diffèrent selon la vision appliquée, technocentrique ou antropocentrique, du degré de coordination verticale entre les différents niveaux territoriaux et de coordination horizontale entre les services ayant chacun leur spécialisation, des politiques, des structures et des acteurs visés ainsi que des degrés de participation réelle.

Quoiqu'il en soit, on obtient des résultats économiques, sociaux, culturels ou politiques au niveau personnel, familial ou sociétal qui bénéficient à certains groupes mais qui ne sont jamais neutres: ils favorisent le changement ou font perdurer la situation de manière «politiquement correcte».

La diversité des éléments qui interviennent dans le système d'insertion socioprofessionnelle (figure A): ressources et acteurs ayant des intérêts divers qui agissent à travers des structures dont les dynamiques et les cultures sont différentes font qu’il est difficile d’interpréter les résultats et surtout de les évaluer si l'on ne s'entend pas au départ sur l'insertion minimale que l'on entend obtenir, les moyens et les acteurs auxquels on va avoir recours, les délais et les objectifs.

C'est seulement si l'on définit clairement le cadre des compétences des acteurs, des organismes concernés et des objectifs par rapport au type d'insertion socioprofessionnelle que l'on cherche à obtenir que l'on peut arriver à supprimer les éléments qui limitent l'impact et l'efficacité d'un système d'insertion. S'agissant d'une notion aussi vaste et utilisée de manière parfois très ambiguë, si l'on ne délimite pas bien les choses, on perd beaucoup d'énergie et on obtient des résultats pervers par rapport aux objectifs énoncés dans les projets.

Pour définir les objectifs et les résultats de l'insertion sociale, il convient de systématiser les niveaux de socialisation multidimensionnelle qu'un sujet peut atteindre à travers un processus d'insertion jusqu'à promouvoir la capacité à gérer sa vie et à participer pleinement à la société ou à la communauté dans laquelle il s'insère.

Comme indiqué précédemment, il faut pour cela envisager différents aspects en tenant compte des droits et des obligations fondamentales énoncés dans la Déclaration des droits de l'homme et dans le cadre normatif des constitutions démocratiques. Le grand problème consiste à faire en sorte que ces règles minimales se retrouvent dans le discours social, car les différences sociales découlant de caractéristiques définies ou objectives (le sexe, l'ethnie,le statut professionnel, l'âge, le fait d'avoir ou non des personnes à charge) et de celles qui sont acquises (l'éducation, la formation, l'expérience, la socialisation dans une culture déterminée) sont utilisées socialement de manière discriminatoire; c’est pourquoi certains groupes ont beaucoup de mal, dans le cadre des relations professionnelles actuelles, à parvenir à l'autonomie nécessaire pour pouvoir prendre des décisions en connaissance de cause qui orientent l’action de manière à vivre dignement en tant que sujet de droits et d'obligations dans la collectivité.

En ce sens, l’effet démonstration obtenu dans le cadre des actions de sensibilisation par l’intermédiaire de bonnes pratiques ou d'expériences professionnelles acquises grâce à des dispositifs d'insertion ou encore des programmes de promotion de l'embauche qui favorisent économiquement l'insertion sociale de groupes rencontrant des difficultés particulières ont un rôle important à jouer pour obtenir des résultats.

Les dispositifs d'aide à l'insertion peuvent être utilisés de manière adaptée ou non aux besoins des sujets et en fonction de la taille des communes, de leur caractère rural ou urbain, ils vont être plus ou moins développés.

Ce type de dispositifs tend généralement à se concentrer dans les grands centres urbains plus dynamiques, ce qui réduit l'accès des personnes vivant en milieu rural ou dans des petites communes. Cette question ne se pose pas seulement dans une perspective quantitative ou descriptive mais présente également des différences quant aux aspects qualitatifs qui touchent la gestion et au type de relations que les organismes ont avec les personnes qui vivent sur les territoires: les zones d'Europe occidentale dont le dynamisme économique a été supérieur au moment de l'industrialisation coïncident avec celles qui ont développé une plus grande mobilisation sociale collective par l'intermédiaire d'entités de différentes sortes dans la mesure où a été préservée une identité sociale reposant sur la socialisation de la culture du travail. Dans le cas des pays du Sud et de l'ancien bloc de l'Est, pour différentes raisons, la mobilisation et l'organisation sociale s'agissant du travail et de valeurs post-matérielles, comme l'égalité des chances, ont été moindres.

3.3. Types de dispositifs d’aide à l'insertion en fonction du groupe que l'on entend insérer

Parmi les dispositifs d’aide à l'insertion découlant de structures organisationnelles de différentes sortes, il est possible de répertorier les suivants:

Dispositifs de suivi et d'évaluation: il s'agit de dispositifs permettant d'assurer un suivi du processus, de procéder à différents types d'évaluations (avant et après le processus ou lorsque ce dernier est en cours d’achèvement). Cela étant, il semble qu'un bon dispositif de suivi et d'évaluation doive permettre:
- Une analyse institutionnelle ou sociale pour assurer des informations en retour continues et une organisation permettant d'ajuster les objectifs et de dégager des consensus entre les acteurs et les dynamiques structurelles.
- Un consensus et une systématisation des stratégies qualitatives et quantitatives de coordination et un suivi technique et politique des actions mises en place.
- L'élaboration et le contrôle des moyens d'information et de communication sur la réalité socio-économique mondialisée et entre les acteurs et les structures ainsi que des modèles de socialisation des acteurs pour travailler dans un système intégré et qualifiant.
Dispositifs de consultation: cela suppose d'accompagner la personne au centre de la politique d'où différents types d'actions:
- Information, accueil et retour (entrevue initiale aux fins d'un classement et premier diagnostic).
- Orientation et accompagnement aux fins de la recherche ou de la création d'un emploi: élaboration, consensus et contrôle de l'itinéraire personnalisé d'insertion socioprofessionnelle.
- Appui et accompagnement aux fins de l'accès aux prestations sociales, économiques ou en nature: orientation vers des bourses du travail publiques ou privées, maisons d'accueil et/ou services de santé, de protection sociale, de logement, etc.

Dispositifs de socialisation préprofessionnelle: Ces dispositifs s'adressent aux personnes qui ne connaissent pas les normes et la culture en vigueur dans une société donnée, ne sont pas adaptées à ces normes ou à cette culture ou la rejettent. Il peut s'agir de dispositifs de différents types en fonction des besoins de celui qui demande de l'assistance.
- Ateliers sur les normes de culture générale à travers les loisirs et l'apprentissage des habitudes sociales.
- Ateliers de langues, de lecture et d'écriture.
- Ateliers préprofessionnels sur la culture et la discipline du travail.
- Ateliers professionnels et fermes-écoles spécifiquement conçus pour les groupes en difficulté sous forme de thérapie sociale (personnes handicapées).

Dispositifs de formation: il s'agit de tous les dispositifs qui visent à développer des compétences éducatives ou techniques aux fins d'un emploi. Il est souhaitable que les processus de formation favorisent l’orientation et la motivation aux fins de l'insertion pour obtenir une plus grande implication des personnes bénéficiaires, l'adoption d'attitudes actives face à l'apprentissage et la valorisation de cet apprentissage tout au long de la vie. Il est possible dans ce cadre de distinguer:
- La formation de base.
- La formation professionnelle sans expérience.
- La formation professionnelle avec expérience: écoles, ateliers ou centres d’apprentissage.
- La formation continue pour les personnes ayant un emploi.

Dispositifs d'insertion par l'emploi: il s'agit de dispositifs qui supposent la socialisation professionnelle et normative grâce à l'expérience sur le lieu de travail. Ces dispositifs peuvent être de différents types:
- Entreprise sociale solidaire, les exclus y travaillent jusqu'à ce qu'ils décident de la quitter.
- Entreprise d'insertion temporaire dans le cas d'une activité limitée dans le temps qui aboutit à l’insertion de la personne dans le marché ordinaire.
- Entreprise sociale de service et temps partagé.
- Entreprise sous tutelle promue par des associations ou des organismes sociaux.
- Entités sans but lucratif de travail temporaire d'insertion.
- Entreprise de travail temporaire d'insertion.
- Centres d'emplois spécialisés pour personnes handicapées.
- Emploi public ou répartition du travail par l'intermédiaire de plans spéciaux d'emplois publics.

Dispositifs d'insertion par l’aide à la création d'emplois: il s'agit de dispositifs orientés vers la création d'emplois indépendants, individuels ou collectifs dans le cadre d'une entreprise commerciale, d'une association ou d’une entreprise solidaire. Les mesures prises dans le cadre de ces dispositifs peuvent être de différents types:
- Accompagnement technique individuel et collectif pour mettre à jour les possibilités de création de postes de travail et leur suivi une fois créés.
- Appui aux fins de la réalisation d'une analyse de viabilité sociale, économique et juridique de l'organisation économique qu'il s'agit de créer.
- Viviers ou nids d'entreprises pour favoriser pendant les premières années le logement pendant que les entreprises se capitalisent. Ces viviers offrent aussi parfois des services aux entités situées à proximité.
- Appui financier public ou privé selon différentes modalités pour créer un commerce.

Cela étant, l'insertion ne passe pas forcément par l’activité professionnelle. Le handicap physique ou mental de certaines personnes est tel qu'il est impossible de les insérer entièrement dans le marché. Il convient toutefois aussi de garantir à ces
personnes le droit de vivre dignement, d’où la mise en place de dispositifs de politique sociale ou de santé qui puissent se combiner à des dispositifs d'insertion socioprofessionnels sur le marché protégé.

Tous ces dispositifs devraient être coordonnés avec ceux mis au point dans d'autres domaines sensibles en particulier dans le cas des groupes d'immigrés et de minorités ethniques, des femmes au chômage qui souhaitent exercer une activité indépendante en ayant des charges familiales qu'elles ne peuvent pas partager et des personnes handicapées. Les autres domaines avec lesquels une coordination devrait être assurée sont les suivants: logement, éducation spéciale ou programme de protection sociale, services sociaux, rentes minimales ou prestations de chômage ou autres.

Figure A: SYSTEME D'INSERTION SOCIOPROFESSIONNELLE

Figure B: ELEMENTS PERMETTANT DE DIFFERENCIER LES MODELES

4. LE RÔLE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DANS L’ACTION EN FAVEUR DE L’EMPLOI DES PERSONNES HANDICAPÉES

4.1 Difficultés d’intégration des personnes handicapées

Il est généralement admis que les personnes handicapées sont l’un des groupes qui rencontrent le plus d’obstacles pour réussir leur intégration sociale par le biais du marché du travail, des possibilités de formation théorique et pratique, du logement et des services sociaux. Ces difficultés sont la conséquence non seulement des déficiences réelles des personnes handicapées qui limitent les actions qu’elles peuvent accomplir, mais aussi de certaines attitudes et d’un environnement qui ne tient pas compte de leurs besoins.

C’est bien souvent de la propre famille de la personne handicapée que viennent ses premiers problèmes. En mettant en doute ses compétences et capacités réelles, celle-ci l’induit en effet à se dévaloriser, sentiment que ne feront que corroborer les préjugés sociaux auxquelles elle se heurtera tout au long de sa vie. C’est pourquoi les mesures anti-discriminatoires visant ce groupe doivent s’intéresser non seulement aux personnes handicapées elles-mêmes aux différents stades de leur vie, mais aussi à leurs familles et aux personnes qui les assistent. Il ne faut pas oublier que, selon le type de déficience, le travail peut être un moyen d’accéder à l’autonomie, car les personnes handicapées peuvent être très compétentes et efficaces dans certaines activités, même si elles se révèlent moins productives à court terme dans d’autres domaines. Cependant, il existe des situations dans lesquelles des mesures socioprofessionnelles spécifiques sont nécessaires, moins pour les personnes handicapées que pour leur entourage.

Un certain nombre de facteurs extérieurs ont une incidence directe sur les stratégies des familles dont un des membres est handicapé et sur les possibilités d’intégration de ce groupe social :

- l’existence ou non d’un cadre législatif spécifique visant les personnes handicapées ;
- la mise en œuvre de politiques de prestations minimales et de mesures actives se traduisant par des services adaptés aux personnes handicapées, intégrés ou non aux services généraux fournis à la population, dans les régions et les villes où elles vivent ;
- le fait de résider en milieu urbain ou rural est un autre facteur qui influe sur les possibilités d’insertion des personnes handicapées. Les services et les organismes spécialisés sont concentrés dans les villes les plus grandes et les plus prospères, tandis que les régions rurales sont les moins bien équipées à cet égard, l’écart étant d’autant plus grand que la région est plus pauvre ;
- l’existence ou non de procédures de reconnaissance du handicap qui impliquent la mise en œuvre de mesures opérationnelles permettant d’établir de manière objective les compétences des personnes handicapées, ce qui favorise leur insertion sur le marché du travail ;
- l’existence ou non d’une législation contraignant les entreprises à réserver un quota d’emplois aux personnes handicapées ;
- la présence ou non dans la région considérée d’organisations non gouvernementales jouant le rôle d’intermédiaires et s’occupant de défendre les intérêts des personnes handicapées et de vérifier que les textes en vigueur sont bien appliqués ;
- la présence d’entreprises publiques ou privées sensibilisées à la nécessité d’intégrer ces personnes.

La situation socio-économique de la famille de la personne handicapée est un facteur important, car elle est étroitement liée au niveau de ressources économiques dont dispose cette dernière ainsi qu’au degré d’accès à l’information sur les possibilités et les ressources institutionnelles dont elle peut bénéficier. La détection précoce du handicap est fondamentale, car elle permet d’engager des stratégies d’éducation spéciale qui évitent d’ajouter à la déficience physique ou mentale le désavantage d’une faible qualification.

Le faible niveau de formation et de qualification est, selon la littérature spécialisée, l’un des principaux obstacles qui s’opposent à l’intégration socioprofessionnelle des personnes handicapées. A cela s’ajoute le manque de confiance de leur propre famille dans leur capacité effective de mener une vie autonome. En particulier dans les pays où la famille tient encore une place très importante, comme dans le sud de l’Europe,  on continue d’observer de la part des parents de personnes handicapées une certaine réticence à rechercher des solutions favorisant leur autonomie sociale et professionnelle, laquelle leur apparaît comme une « fausse protection ». Ce phénomène est encore plus marqué dans les pays qui prévoient des prestations minimales variant en fonction du degré de handicap, car la famille craint alors non seulement que la personne handicapée n’ait guère de chances sur un marché de l’emploi de plus en plus concurrentiel, mais en outre qu’elle perde l’allocation minimale garantie, celle-ci étant, dans certains pays, incompatible avec une activité professionnelle.

Dans le groupe des personnes handicapées, ce sont les femmes qui connaissent la situation la plus difficile. En effet, outre les problèmes déjà décrits, elles ont à faire face à tout un ensemble de préjugés sexistes liés au rôle traditionnel de la femme dans la vie domestique. De plus, elles sont encore très peu présentes au sein des instances dirigeantes des organismes qui s’occupent de la défense de leurs intérêts en tant que personnes handicapées. D’autre part, elles souffrent davantage que les hommes des préjugés liés à la peur d’une supposée irresponsabilité en matière de sexualité susceptible de se solder par une grossesse non désirée, notamment dans le cas de déficiences mentales. En général, cela complique passablement les stratégies politiques en faveur de l’autonomie dans les divers domaines de la vie, y compris les relations affectives et la vie en couple ou encore en ce qui concerne la gestion des ressources économiques et le logement.

Il semble que les femmes handicapées, les personnes les plus âgées et les personnes les plus lourdement handicapées soient les catégories qui connaissent les plus grandes difficultés d’accès au marché du travail (Carpenter, M. 1998).

4.2 Définitions, catégories et restrictions prévues par la loi concernant l’accès aux mesures destinées aux personnes handicapées au niveau local et régional

Les personnes handicapées sont l’un des groupes sociaux sur lesquels les opinions des Etats membres sont le plus concordantes, qu’il s’agisse de reconnaître leurs difficultés d’insertion socioprofessionnelle ou de mettre en place des mesures visant à promouvoir et faciliter l’emploi en tant que moyen d’intégration sociale.

La plupart des pays se sont dotés d’une législation nationale qui définit la notion de handicap et en établit les différentes catégories. Cela suppose que seules les personnes officiellement reconnues comme atteintes d’un degré donné d’incapacité peuvent bénéficier des mesures correspondantes.

Toutefois, des différences apparaissent entre les pays dès la définition de ce groupe de personnes en tant que cible de mesures spécifiques. Tandis que, dans l’ensemble, les pays membres de l’Union européenne mentionnent ou citent expressément leur législation nationale dans leurs réponses, les pays d’Europe orientale donnent des définitions diverses, qui ne semblent pas toujours correspondre à des notions susceptibles d’être traduites en termes juridiques (on rencontre fréquemment des termes comme « invalides », « désavantage » ou « capacités limitées »).

Les différentes définitions proposées font référence aux caractères constitutifs d’un handicap (la législation variant considérablement d’un pays à l’autre), aux causes possibles de handicap (accident, naissance, maladie), aux différents types de handicap (physique, mental/psychique) et aux degrés de handicap (en pourcentage d’incapacité).

Dans les Etats membres de l’UE, les législations en faveur de l’emploi des personnes handicapées privilégiaient jusqu’à présent les mesures différenciées axées sur l’obligation d’emploi. Depuis quelques années cependant, on voit se multiplier des dispositions anti-discriminatoires davantage centrées sur l’égalité des chances.

Les difficultés à faire appliquer les mesures contraignantes en faveur de l’intégration, lorsqu’il en existe, ont suscité un débat sur l’opportunité de rendre obligatoire le respect des quotas d’emploi de personnes handicapées par les entreprises et sur la question de savoir dans quelle mesure ce caractère obligatoire se traduit par une meilleure insertion professionnelle des intéressés. Lors de la Conférence européenne de Tolède sur les stratégies d’emploi et d’insertion sur le marché du travail comme moyens d’intégration sociale (Gavira & González, 2002), il a été souligné que ce débat devrait se situer sur le terrain de la responsabilité sociale de l’entreprise. Toutefois, les différents groupes d’intérêt représentés n’étaient pas tous de cet avis. Alors que les partenaires sociaux, notamment britanniques, défendaient, au nom de la « flexibilité », le caractère volontaire de l’application des quotas par les entreprises, le secteur des ONG était pour sa part opposé à une législation peu contraignante, rappelant que les intérêts du marché peuvent aller à l’encontre des droits à l’égalité et que l’existence d’une législation stricte est précisément ce qui a permis le développement d’une législation du travail qui, ne l’oublions pas, définit les garanties minimales en matière de droit au travail.

Il a d’autre part été souligné, lors de cette conférence, que, malgré les directives européennes interdisant la discrimination, dans la pratique l’intégration est rarement mise en relation avec la discrimination. C’est pourquoi il conviendrait de relier les droits des personnes aux législations et politiques mises en œuvre. Il est nécessaire que les institutions européennes, mais aussi les collectivités territoriales, veillent plus étroitement à l’application de ces directives anti-discriminatoires et qu’elles sanctionnent les infractions.

Par ailleurs, on peut établir une distinction supplémentaire entre les pays dont la législation en matière de handicap s’inscrit dans le cadre d’une politique globale de lutte contre la discrimination et ceux qui prennent des mesures isolées.

Bien que ces paramètres généraux soient généralement définis au niveau national et varient considérablement selon les pays, les réglementations concrètes et leur application dépendent dans une large mesure du cadre local/régional – ressources disponibles, programmes concrets, etc. – dans lequel il s’agit de les appliquer. Dans quelques pays, les moins nombreux, les collectivités territoriales sont dotées de compétences en matière législative (par exemple les Länder en Allemagne ou les communautés autonomes en Espagne).

Dans les pays de l’Union européenne, les compétences déléguées à l’échelon local ne sont pas toujours très clairement définies. De ce fait, les collectivités locales et régionales s’impliquent dans une mesure plus ou moins large en fonction des ressources qu’elles peuvent obtenir d’autres administrations et de la présence ou non d’ONG sur leur territoire. Les mesures concernant l’offre d’emplois protégés sont celles qui sont le plus couramment prises en charge au niveau local.

4.3 Connaissance du groupe au niveau local et régional : invisibilité statistique et faible pertinence sociale

Etant donné qu’il existe dans la plupart des pays une législation et une classification des handicaps spécifique ainsi qu’un solide réseau d’organisations de personnes handicapées (dans l’UE, peu de secteurs possèdent un réseau associatif aussi développé), on devrait pouvoir compter sur des statistiques relativement fiables concernant ce groupe, y compris au niveau local.

Après analyse du questionnaire, il apparaît qu’au point de vue quantitatif on dispose effectivement de données sur le nombre global de personnes handicapées. En revanche, il est difficile de savoir quelle est la précision de ces données et dans quelle mesure elles recouvrent l’ensemble des situations possibles, vu que l’une des caractéristiques du groupe considéré, surtout en ce qui concerne certaines catégories de déficiences moins manifestes ou liées à des problèmes de pauvreté et de marginalisation, est son manque de visibilité statistique.

La majorité des questionnaires donnent des chiffres assez précis sur le nombre de personnes handicapées présentes sur le territoire de la collectivité considérée, avec parfois une ventilation par type ou catégorie. Toutefois, le niveau de détail et d’homogénéité des données est très variable : parfois, les chiffres sont fournis seulement pour l’échelon local ou pour l’échelon national, parfois pour les deux ; s’y s’ajoutent dans certains cas des statistiques par type ou degré de handicap, ou encore relatives à la situation professionnelle.

Dans les réponses émanant des pays d’Europe occidentale, il n’est pas rare de trouver, au lieu de chiffres concrets, un renvoi à une source déterminée ou à une publication où ces données sont censées figurer.⁴

4.4 Cadre organisationnel des mouvements de personnes handicapées par rapport aux autres acteurs : le rôle des collectivités territoriales

En règle générale et dans la majorité des pays, les personnes handicapées sont fortement organisées en associations et fédérations territoriales (regroupant le plus souvent des personnes atteintes de la même forme – physique ou mentale – ou du même type – cécité, surdité, trisomie 21, maladies rénales, etc. – de handicap).

Ces organisations de personnes handicapées ne limitent pas leur action à un territoire donné, mais elles sont plus actives dans les centres urbains importants ainsi que dans les territoires développés ou centraux. Ce sont des intermédiaires qui jouent un rôle essentiel en contribuant à faire évoluer les mentalités dans le sens d’une perception plus positive du handicap et du cadre législatif, ainsi qu’en s’impliquant dans le domaine de la formation et du soutien individuel aux personnes handicapées (Carpenter, M., 1998).

Ce mouvement associatif s’est développé dans une large mesure à l’initiative des familles de personnes handicapées. Dans la plupart des pays, ces associations ont déjà de nombreuses années d’existence ; elles sont suffisamment bien implantées et reconnues pour pouvoir agir comme porte-parole des personnes handicapées, les représenter dans les négociations avec les différentes administrations et entités et conclure des accords en leur nom.

De plus, elle interviennent activement dans la gestion directe des programmes et mesures concrètes en direction de ces personnes, en collaboration avec divers organismes publics locaux ou régionaux (généralement leurs secteurs ou services sociaux) et d’autres structures privées.

La décentralisation de la gestion des politiques sociales et des mesures en matière d’emploi a donné un nouveau rôle aux collectivités territoriales et aux ONG. Qu’il s’agisse, dans quelques pays, de stratégies favorisant la coordination horizontale au niveau local ou, le plus souvent, de projets soutenus par des fonds européens en faveur de l’emploi et de l’égalité des chances, on voit se développer des initiatives intéressantes s’appuyant sur le partenariat.

Néanmoins, ces initiatives sont encore rares dans les pays étudiés. Le manque apparemment chronique de crédits budgétaires dans les services sociaux et les services de l’emploi locaux, l’habitude prise de longue date de traiter séparément les différentes catégories de politiques dans la gestion quotidienne et la crainte de susciter chez les ONG du secteur des attentes auxquelles les collectivités locales ne pourraient pas répondre du fait qu’elles ne sont pas maîtres de leurs ressources, tous ces facteurs font que ces dernières tendent davantage à jouer un rôle de soutien dans les stratégies des grands réseaux et fédérations de personnes handicapées qu’à promouvoir et gérer directement les mesures destinées à ce groupe.

D’un autre côté, les organisations de personnes handicapées, en réclamant l’application des lois – lorsqu’elles existent – interdisant la discrimination sociale ou prévoyant des quotas d’emploi dans le secteur public (Allemagne, France, Espagne) ou encore la suppression des obstacles architecturaux sur les voies ou dans les bâtiments publics, introduisent peu à peu une nouvelle culture parmi les responsables de l’élaboration des politiques ou de la gestion locale en leur faisant prendre conscience de la nécessité d’intégrer les besoins concrets des personnes handicapées dans la vie locale.

Cependant, le fait de déléguer la gestion des politiques locales à ces ONG qui, de toutes les organisations représentant les différents groupes vulnérables sont celles qui ont le plus d’expérience dans le secteur « tertiaire », constitue une sorte de « privatisation » ayant parfois pour effet de créer, au sein même du groupe, une certaine « concurrence » entre les grands réseaux associatifs pour le recrutement de membres et l’accès aux ressources. Les réseaux de défense des personnes handicapées entrent même parfois en compétition avec d’autres groupes également vulnérables, mais moins organisés, comme les immigrés ou les chômeurs de longue durée qui sont eux aussi victimes de marginalisation sociale. Il est dès lors permis de s’interroger sur l’efficacité du modèle actuel pour lutter contre l’exclusion.

Un autre problème rencontré par ces ONG est le suivant : si elles n’atteignent pas une taille suffisante pour être compétitives sur le « marché de la solidarité », la pénurie de ressources fait que, dans la pratique, leur fonctionnement relève davantage du bénévolat que d’un professionnalisme tourné vers la fourniture de services à la mesure des besoins des usagers.

Pour toutes ces raisons, les collectivités territoriales devraient se charger d’assurer un arbitrage et de faciliter l’égalité des chances en dépassant ce cloisonnement excessif entre les intérêts de groupes cibles toujours plus individualisés et corporatistes.

4.5 Lien entre politiques de prestations et mesures actives en faveur des personnes handicapées

Pour une efficacité maximale, il convient de mettre en œuvre une politique intégrée en faveur de l’insertion sociale des personnes handicapées, associant des mesures de nature diverse.

Ainsi, de nombreux pays européens ont opté, dans leur législation, pour une politique de prestations minimales variables en fonction de la nature de l’incapacité, politique qui évite l’exclusion économique des personnes handicapées, mais ne résout pas le problème de leur insertion socioprofessionnelle. C’est pourquoi il convient de prévoir en outre des mesures « d’activation », c’est-à-dire des politiques de motivation, d’éducation, d’acquisition d’aptitudes sociales et techniques, d’orientation et de conseil visant à accroître les compétences de ces personnes. Il semble que ce soit précisément en coordonnant les politiques de prestations et d’incitation des employeurs, d’une part, et les mesures d’activation, d’autre part, que l’on obtient les meilleurs résultats sur le plan de l’insertion sociale et de l’efficacité du dispositif d’action.

Néanmoins, la coordination des politiques nécessite une définition précise des compétences des différentes administrations chargées de leur application, ainsi qu’une volonté de collaboration pour laquelle l’échelon local est un terrain de prédilection, car c’est à ce niveau, le plus proche des citoyens, que se manifestent les résultats concrets de la coordination. Il est par conséquent important de connaître le degré de compétence des collectivités territoriales dans ce domaine avant de passer à la description des politiques mises en œuvre dans la pratique.

4.6 Degré de compétence et capacité d’intervention des collectivités territoriales

L’absence de définition claire des compétences respectives de l’Etat, des collectivités régionales et des collectivités locales – et, parmi ces dernières, des petites communes et des grandes villes – est un obstacle considérable à l’utilisation rationnelle et efficace des ressources.

Les difficultés auxquelles se heurte la coordination des groupes organisés et des administrations territoriales ont été brièvement décrites à la section précédente. Il reste beaucoup à faire en ce domaine, bien que cette pratique se répande dans les pays de l’Union européenne. La situation se complique encore quand un même territoire bénéficie des ressources de plusieurs administrations dont les responsables peuvent appartenir à des familles politiques différentes et doivent obtenir l’approbation de leur gestion sur un marché électoral où ils sont en concurrence. De ces circonstances, il n’est pas toujours facile de remplir les missions définies dans le cadre de la coopération, car l’on se trouve en situation de conflit de compétences.

La décentralisation de la gestion ne se produit pas de manière homogène. Dans beaucoup de pays, les compétences en la matière demeurent centralisées. Ainsi, selon les questionnaires reçus, dans environ 50 % des cas les mesures relatives aux personnes handicapées relèvent pour partie des collectivités locales et régionales et pour partie d’autres autorités. Elles sont de la compétence exclusive des collectivités territoriales dans 25 % des cas et de celle d’autres entités également dans 25 % des cas.

D’après les réponses au questionnaire, c’est dans les pays du Sud et du Nord que la proportion de collectivités territoriales jouissant d’une compétence exclusive est la plus élevée (voir tableau 6).

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs

4.7 Existence de politiques tenant compte des différences entre les sexes

Malgré les importants obstacles et difficultés que rencontrent les femmes handicapées et l’existence, dans l’Union européenne, de directives spécifiques sur l’intégration des considérations liées au sexe dans toutes les politiques, la mise en œuvre réelle de ces politiques spécifiques reste encore extrêmement rare.

Seulement 12% des mesures prises par les collectivités territoriales ayant répondu au questionnaire, selon ces collectivités elles-mêmes, incluent des aspects différenciés selon le sexe dans leur application.

Ce qui attire particulièrement l’attention, c’est le fait que ce sont les pays du Nord, qui ont une grande tradition d’intégration des femmes dans la vie publique, et les pays de l’Est qui ont le moins intégré les pratiques de cette nature. On peut en chercher la raison dans la séparation traditionnelle des institutions que l’on continue de faire au niveau local entre les organismes proposant des politiques visant à l’égalité des chances entre hommes et femmes d’une part, et ceux chargés de la promotion de l’emploi ou les services sociaux d’autre part, qui sont les organismes qui s’intéressent traditionnellement au groupe des handicapés.

Dans le cas des pays de l’Est, la situation économique difficile n’aide pas non plus à mettre en place une politique spécifique en faveur des femmes. Ainsi, les femmes rencontrent non seulement les plus grandes difficultés d’insertion socioprofessionnelle, mais sont aussi davantage exclues de l’accès aux mesures d’intégration.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

4.8 Mesures axées sur le développement personnel

Concernant ce type de mesures à l’intention des personnes handicapées en tant que groupe, les typologies les plus fréquentes sont, dans l’ordre : les services d’information et de formation concernant des habitudes de vie saines, afin de leur permettre d’acquérir l’autonomie, et l’orientation et les conseils pour l’emploi sont les mesures les plus fréquemment utilisées par les collectivités territoriales ; les mesures concernant la motivation et la confiance en soi sont aussi une pratique quotidienne.

Les mesures visant à augmenter le niveau de l’instruction ont aussi leur importance, notamment parce que ce groupe social rencontre des problèmes considérables en raison de son faible niveau d’instruction (Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie/de travail, 1998). Sont également importantes les mesures axées sur le développement de compétences sociales en vue de l’intégration sociale des handicapés dans leur environnement, très souvent développées à partir d’activités de loisirs, qui sont donc aussi importantes.

De toute évidence, il est nécessaire d’améliorer les mesures d’éducation et de sensibilisation positive à l’intention des entreprises, notamment des petites et moyennes entreprises, qui sont celles connaissant le moins bien cette question. Les moyens visant à les sensibiliser de manière positive doivent servir avant tout à modifier l’opinion des employeurs sur trois aspects à propos lesquels ils ont des préjugés concernant l’embauche des personnes handicapées : l’absentéisme, en leur apportant les preuves qui réfutent les idées préconçues sur la maladie et l’absentéisme des personnes handicapées ; la confusion entre capacité et aptitude en apportant les preuves des capacités des handicapés ; la peur des risques en essayant de les limiter par le biais du recours à des organisations jouant le rôle d’intermédiaires (ONG). Le mieux serait d’utiliser les informations provenant des cas de bonnes pratiques.

Il est surprenant de constater que rares sont les mesures destinées à soutenir les femmes ayant des enfants - dans un seul cas est cité un exemple de garderie – ou les mesures visant à obtenir un logement, alors que l’autonomie individuelle est l’un des problèmes majeurs de ce groupe.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Les pays de l’Est et du Nord sont ceux où ce type de mesures sont le plus appliquées et qui parient sur les mesures concernant la formation, l’information, la motivation et la confiance en soi des personnes handicapées.

A l’Est, les politiques liées à l’information, à l’orientation et à la formation à la vie professionnelle sont plus fréquentes, tandis que dans le Sud, les mesures concernant l’éducation et l’information sont les plus utilisées.

4.9 Mesures axées sur la promotion de l’accès au marché du travail

Dans le cadre de ce type de mesures à l’intention des personnes handicapées, les typologies les plus fréquentes sont les suivantes : 1. aide financière aux employeurs ; 2. services d’information et/ou de conseils ;  3. formation personnalisée ; 4. emplois spéciaux/ protégés.

Les mesures d’incitation économique pour les employeurs occupent le premier rang des mesures adoptées ; toutefois, selon les études menées par la Fondation européenne de Dublin sur les handicapés, bien que ces mesures d’incitation jouent un rôle facilitateur essentiel, elles ne répondent pas nécessairement, telles qu’elles fonctionnent actuellement, aux besoins des employeurs, ni à ceux des travailleurs, et ne reflètent pas non plus les tendances technologiques ni celles du marché du travail.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Dans le processus d’embauche, la valeur de l’égalité des chances n’est pas reconnue, ni d’autres bonnes pratiques en matière d’embauche des handicapés. Le bas niveau d’estime de soi et de confiance en soi, associé aux attitudes des collègues et des employeurs, peut limiter le degré d’intégration et l’évolution professionnelle de la personne handicapée dans l’entreprise. Mais il semblerait que les attitudes des employeurs qui les embauchent montrent qu’il est important d’avoir une expérience dans ce domaine (Carpenter, M. 1998). Il faut que les collectivités locales jouent un rôle plus actif dans la mise en œuvre de mesures visant à sensibiliser davantage les chefs d’entreprise et à augmenter la compréhension vis-à-vis des handicapés.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Dans la majorité des pays, les mesures les plus fréquentes sont celles qui visent à proposer des incitations aux employeurs, à l’exception des pays du Nord.

Dans le cas des pays de l’Est, ce sont les mesures axées sur l’information et la formation professionnelle qui l’emportent. A l’Ouest et en Europe centrale, ce sont les services d’information et de placement, ainsi que les mesures relatives aux emplois protégés. Dans le Nord, c’est la formation qui est la plus utilisée, même si toutes les autres mesures sont appliquées. Dans le Sud, ce sont les mesures liées aux différentes formes de l’emploi protégé qui prédominent.

De manière générale, il semblerait que les employeurs n’aient pas une connaissance suffisante des mesures législatives relatives aux handicapés ; il serait donc souhaitable d’améliorer la diffusion de ce type d’informations à l’intention des employeurs afin d’augmenter l’embauche de personnes handicapées.

L’une des pratiques les plus communes visant ce groupe consiste à créer des espaces d’emplois protégés. Il s’agit de postes de travail spécifiquement créés pour les handicapés dans des centres d’emplois spécialisés ou dans des secteurs liés au marché de la loterie ou des jeux de hasard.

On peut dire que, pour améliorer l’insertion professionnelle de ce groupe, les collectivités territoriales devraient multiplier les dispositifs d’information sur les mesures de protection de l’emploi existantes, les mesures d’incitation économique y compris les moyens d’y accéder, la promotion des bonnes pratiques en matière d’emploi et d’embauche et la manière d’obtenir des références adéquates lorsque l’on veut engager une personne handicapée.

4.10 Mesures axées sur la promotion du travail indépendant

Etant donné les difficultés spécifiques pour l’emploi des personnes handicapées, le travail indépendant pour cette catégorie de personnes n’existe que de manière sporadique, dans les zones urbaines et riches, et dans le contexte d’un fort soutien tout au long du processus. Dans tous les cas, il existe des mesures pratiques favorisant le travail indépendant. Dans le cadre de ce type de mesures visant le groupe des handicapés, les typologies les plus fréquentes sont, dans l’ordre : 1. les services d’information et/ou de conseils ; 2. la motivation et la confiance en soi ; 3. le soutien pendant toutes les démarches nécessaires au travail indépendant ; 4. une aide financière spécifique ; 5. la promotion de démarches flexibles d’information, de formation, d’orientation et de soutien à la création d’emploi.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Il est surprenant que les mesures destinées au soutien économique des personnes handicapées impliquées dans la création de leur propre emploi pour consolider leur propre commerce ou entreprise aient si peu de poids, mesures qui devraient être plus nombreuses étant donné la nature des difficultés que rencontre cette catégorie de personnes.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Dans tous les pays, il semble y avoir un grand engouement pour les mesures liées à l’accès aux nouvelles technologies afin d’encourager le travail indépendant des personnes handicapées.

Là encore, il semblerait que les pays du Nord soient ceux qui défendent le plus les mesures encourageant le travail indépendant de cette catégorie, essentiellement en leur facilitant l’accès aux nouvelles technologies, à travers des réseaux et des mécanismes de promotion des emplois protégés.

Les pays du Sud semblent moins miser sur cette modalité du travail indépendant, préférant de loin les mesures de conseils et de soutien à la création d’une activité indépendante pour les handicapés. Les pays de l’Est et de la zone Ouest-Centre suivent des tendances assez semblables : les mesures liées à l’information, à la motivation et aux conseils sont les plus usitées.

5. LE RÔLE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DANS L’ACTION EN FAVEUR DE L’EMPLOI DES CHÔMEURS SOUHAITANT EXERCER UNE ACTIVITE INDEPENDANTE

5.1 Les chômeurs face au travail indépendant

Seul un petit pourcentage de chômeurs préfèrent s’installer à leur compte plutôt que de trouver un travail salarié (OCDE, 2000). On peut donc en déduire que les chômeurs optant pour le travail indépendant comme mode d’insertion socioprofessionnelle sont encore très rares. La rareté des postes disponibles, la mise en place d’une structure de soutien renforçant la motivation ou l’existence de politiques d’égalité des chances pour l’accès au travail indépendant sont des facteurs qui doivent être pris en considération.

Selon l’enquête réalisée par la Fondation européenne de Dublin sur les « Possibilités futures d’emploi » dans les 15 Etats membres de l’Union européenne, seuls 15% des personnes qui réintègrent le marché du travail (femmes et chômeurs) déclarent préférer le travail à leur compte, bien que le pourcentage des jeunes à la recherche d’un premier emploi atteigne 25%. Parmi les femmes et les chômeurs ayant déjà travaillé, un sur cinq ont déclaré ne pas avoir de préférence entre l’un ou l’autre type de travail, ce qui est peut-être dû à l’absence d’orientation ou de conseils ou à la volonté d’envisager toutes les opportunités qui se présentent.

Cela suppose que les responsables des politiques locales et régionales devraient envisager de favoriser des mécanismes permettant de concrétiser la volonté de travailler à son compte.

Il existe une demande considérable de la part de jeunes à la recherche d’un premier emploi qui souhaitent s’installer comme travailleurs indépendants, ce qui nécessite des services de qualification et de conseils spécialisés adaptés à cette situation. Il semblerait que la différence entre les sexes joue un rôle fondamental parmi ceux qui se sentent attirés par un travail à leur compte. Les femmes sont celles qui manifestent le moins d’intérêt pour ce type d’insertion professionnelle, ce qui est dans une certaine mesure logique étant donné les infrastructures très réduites d’aide aux tâches domestiques et à la garde d’enfants qui existent dans la majorité des pays et l’effort qu’implique de chercher à concilier les responsabilités familiales et les horaires de travail prolongés que suppose souvent un travail indépendant.

Il semblerait que ce soient les hommes au chômage ayant le plus de qualifications et d’expérience professionnelle qui soient les plus disponibles pour le travail indépendant. Les responsables locaux et régionaux doivent donc prendre des mesures visant à mettre en œuvre des stratégies de motivation et d’aide spécifiquement destinées aux femmes et aux chômeurs les moins qualifiés, en plus de celles à l’intention de ceux qui, sans nécessairement compter sur de nombreuses mesures d’incitation, décideront de s’installer à leur compte.

Selon l’enquête « Possibilités futures d’emploi » et les recherches menées par l’OCDE, l’accroissement du travail indépendant s’est concentré dans les secteurs de l’économie ayant une croissance plus rapide, concrètement, les services d’entreprises, dans les zones centrales, et les services communautaires. La majorité de ceux ayant un travail indépendant sont des travailleurs à leur compte, c’est-à-dire autonomes et sans employés, et rares sont ceux qui deviennent à un moment ou à un autre des chefs d’entreprise.

5.2 Typologie des chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante, restrictions et possibilités prévues par la loi concernant l’accès aux mesures qui leur sont destinées au niveau local et régional

Dans les réponses au questionnaire, il n’y a bien souvent pas de définition spécifique de cette catégorie en dehors de la définition même du chômeur. Il est parfois fait mention de conditions spécifiques pour pouvoir obtenir des aides à la création d’entreprise (être inscrit au chômage, âge, incompatibilités, etc.).

Lorsque l’on cite expressément la catégorie de ceux qui souhaitent exercer une activité indépendante, on ajoute dans certains cas des détails caractérisant le groupe, comme « femmes souhaitant se réintégrer au marché du travail », « chômeurs ne trouvant pas d’emploi salarié », « licenciés pour raisons économiques », etc. Cela tient au fait que, généralement, on ne crée pas de groupes cibles au sein de la catégorie des chômeurs s’orientant vers des itinéraires différenciés d’insertion socioprofessionnelle, à moins qu’il ne s’agisse de groupes traditionnellement « étiquetés » par les services sociaux comme étant des groupes à problèmes – problèmes de santé, de toxicomanie, de logement, groupes marginaux, minorités ethniques, etc. En règle générale, ces groupes ne s’inscrivent pas dans les prérogatives des agences pour l’emploi, qui sont normalement davantage axées sur les individus ayant une situation générale « normalisée » ; toutefois, ce n’est là qu’une théorie qui dépend davantage du lieu d’implantation des services plutôt que de la pertinence d’une définition plus adéquate et plus sûre des usagers et de l’efficacité d’une stratégie de coordination locale entre les deux types de services.

Dans la majorité des cas, les caractéristiques du groupe dépendent des restrictions administratives concernant l’accès aux subventions économiques à la création d’entreprise qui existent dans la pratique : durée déterminée, objectifs précis, etc. La réglementation qui régit ces aides est généralement une réglementation nationale, dont la gestion incombe normalement aux agences pour l’emploi ou aux secteurs ou services économiques des collectivités territoriales. Cela donne un profil économiste spécifique au type d’aide que peut recevoir la majorité de ceux qui demandent une aide à la création d’entreprise, car les aspects sociaux clés permettant d’analyser et de soutenir les divers types d’usagers, comme les aspects liés au sexe, au niveau d’instruction, aux ressources économiques, à l’origine ethnique pour les régions où cohabitent divers groupes ethniques, etc., ne sont pas pris en compte.

En définitive, on peut dire que l’on définit les usagers en fonction de l’orientation des mesures prises. Comme nous l’avons déjà signalé, le profil le plus fréquent de demandeurs qui « osent » créer leur propre entreprise étant les hommes qualifiés et possédant une certaine expérience, le reste des groupes passe inaperçu et n’arrive pas à obtenir des conseils avisés ou se décourage face à cette possibilité. Il en résulte que le groupe de chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante n’est pas traité comme un groupe cible spécifique, mais qu’il se fond dans la masse des chômeurs en général.

Selon les réponses au questionnaire, les mesures que les collectivités territoriales adoptent pour promouvoir le travail indépendant des chômeurs sont généralement de type générique ; seuls dans quelques cas ont été signalées des mesures spécifiques à l’intention des femmes.

5.3 Connaissance des groupes de chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante par les agences pour l’emploi

Les difficultés quant à l’élaboration d’une définition spécifique de cette catégorie se retrouvent aussi au niveau de la connaissance de cette catégorie tant d’un point de vue quantitatif que qualitatif. La majorité des réponses ne fournissent que les chiffres des chômeurs en général, et ne font pas de référence concrète au nombre des chômeurs souhaitant s’établir à leur compte.

Dans certains cas, le nombre des personnes ayant obtenu une aide à la création d’entreprise ou ayant participé à des programmes à l’intention des créateurs d’entreprise est comptabilisé, mais il y a une confusion entre ceux qui ont pu avoir accès à ce service et ceux qui sont des demandeurs potentiels, dont on ne connaît généralement pas le nombre.

Les mesures visant à promouvoir le travail indépendant sont plus nécessaires dans les régions où l’offre d’emplois est limitée. Cependant, les ressources et les programmes se concentrent généralement dans les zones urbaines et les régions les plus prospères.

5.4 Relations entre les collectivités locales et les organisations de chômeurs, les ONG à but non lucratif, les syndicats et les associations patronales : cadre organisationnel

Rares sont les organisations de chômeurs favorisant le travail indépendant. Généralement, la décision d’exercer une activité indépendante est une initiative personnelle qui dépend beaucoup des ressources dont dispose le chômeur en termes de qualifications, d’expérience, de moyens financiers ou de soutien familial, et de ressources institutionnelles mises en place au niveau local.

Dans certains cas, lorsqu’il s’agit de promouvoir le travail indépendant pour les femmes, les organismes responsables des politiques d’égalité des chances entre hommes et femmes ou des initiatives communautaires choisissent de favoriser la mise en place de réseaux de femmes entrepreneurs, soit dans une zone déterminée, soit en relation avec un secteur d’activités précis, dans le but de générer des stratégies de soutien mutuel pour les aider à défendre leurs intérêts ou à formuler des demandes structurées auprès des autorités compétentes. Mais il faut avouer que les réseaux de ce type sont aussi très rares.

Dans le cas des jeunes, il existe des associations de jeunes entrepreneurs axées sur la création d’entreprise qui sont habilitées par les centres d’éducation supérieure, en règle générale, ou des programmes structurels liés au développement local, notamment dans les zones rurales et dans les pays de l’UE et les pays de l’Est.

De nombreuses initiatives découlant de politiques structurelles de développement ont impliqué l’adoption de mesures d’incitation et de sensibilisation de la population éprouvant le plus de difficultés en matière d’emploi, afin que celle-ci puisse s’organiser en réseaux ou organisations à but non lucratif lui permettant de s’impliquer dans des stratégies de partenariat visant à encourager le travail indépendant, que ce soit à titre individuel ou dans le cadre de différentes structures d’entreprise. Cela se reflète dans une certaine mesure dans les réponses au questionnaire, qui montrent qu’un peu plus des deux tiers des organismes chargés des mesures destinées à cette catégorie de chômeurs s’occupent de la promotion de réseaux et de partenariats entre différents acteurs.

Pour toutes ces raisons, dans les questionnaires reçus, les organisations spécifiques de chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante sont rarement mentionnées. Lorsque des organisations sont citées, il s’agit d’organisations de chômeurs ou bien d’associations patronales en général.

Les organismes qui soutiennent les chômeurs créateurs d’entreprise sont généralement des organismes publics, à savoir des services de promotion ou de développement économique des collectivités territoriales, des agences pour l’emploi et des organisations patronales de diverses sortes. Là encore, l’absence de coordination entre les services rend difficile la connaissance réelle d’autres catégories d’entrepreneurs au chômage qui accèdent aux services publics à travers des organismes locaux chargés de la promotion de l’égalité des chances.

5.5 Lien entre politiques de prestations et mesures actives en faveur des chômeurs

Dans le cas des chômeurs qui souhaitent exercer une activité indépendante, la possibilité de combiner les mesures actives de soutien à la création d’entreprise et l’option consistant à se constituer un capital grâce aux prestations est particulièrement intéressante, étant donné que l’un des problèmes auxquels ces créateurs d’entreprise sont confrontés est le manque de ressources financières.

Les deux tiers des organismes ayant répondu au questionnaire favorisent la capitalisation de l’entreprise à partir des prestations liées au chômage ; quasiment la même proportion d’organismes indiquent avoir pris des mesures de protection du créateur d’entreprise en formalisant l’activité à travers des salaires minimum durant la phase initiale de son lancement. C’est un moyen très positif d’encourager le développement d’itinéraires souples permettant aux chômeurs de consolider leur position en tant que chefs d’entreprise. Le problème est que, même s’il existe des mesures d’incitation économique et des mesures actives, les premières mettent généralement beaucoup de temps à être appliquées ou supposent de nombreuses conditions pour leur mise en œuvre, ce qui entraîne des retards administratifs/ bureaucratiques qui peuvent constituer de véritables obstacles à la création de l’entreprise.

Toutefois, là encore, la disponibilité inégale des compétences en fonction des différentes politiques pose aussi des problèmes à ce groupe. Ainsi, il est particulièrement important que le chômeur ait la possibilité, une fois qu’il a défini son idée de commerce, d’accéder aux politiques de formation ad hoc dont il a besoin afin de ne pas perdre trop de temps. Le problème est que les organismes dépendant des collectivités territoriales n’ont pas toujours la possibilité d’offrir une formation professionnelle à la carte, ce qui a pour effet de retarder, et parfois d’entraver les démarches de ces chômeurs visant à mettre en œuvre leur initiative. Cela suppose de mettre en place des stratégies imaginatives qui passent généralement par la coordination des différents services et la création de partenariats entre divers acteurs comme les entreprises locales, les syndicats, les organisations de chômeurs ou d’autres groupes vulnérables, l’administration locale, etc. afin de faciliter l’accès à un éventail plus large de services à l’échelle de la région, tirant ainsi parti des ressources générales.

Le rôle dirigeant des administrations locales dans les stratégies de mise en place de partenariats est généralement l’un des points forts pour promouvoir l’égalité des chances, étant donné que, dans leurs services, elles peuvent compter sur des ressources humaines qualifiées pour traiter avec différents profils d’usagers - qui peuvent ne pas être satisfaits de l’incitation économique ou des conseils pouvant leur être offerts par le service économique - qui sont normalement habituées à un type de codes n’étant pas toujours bien compris par certains groupes de chômeurs, notamment ceux ayant les plus faibles niveaux d’instruction. Ainsi, dans de nombreux cas, il convient de recourir à des médiateurs ou spécialistes d’autres services, capables de traduire pour les utilisateurs les codes du langage technocrate qui formalisent en règle générale l’accès aux mesures d’aide.

5.6 Degré de compétence et capacité d’intervention des collectivités territoriales

La compétence politique pour le développement de ces mesures destinées aux chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante, dans la moitié des cas environ, se répartit entre l’organisme ayant répondu au questionnaire et d’autres autorités. Un quart des mesures relèvent exclusivement de la compétence des collectivités territoriales, et un autre quart de la compétence exclusive d’autres administrations ou services. Raison de plus pour que les collectivités territoriales prennent l’initiative de mettre en place des stratégies de coordination.

C’est dans les pays du Nord et du Sud qu’il y a le plus grand pourcentage de mesures relevant de la compétence politique exclusive de l’organisme ayant répondu au questionnaire ou que celui-ci partage avec d’autres autorités. Dans les pays de l’Ouest, le degré de compétence d’autres autorités est plus élevé, la décentralisation des mesures de soutien au travail indépendant semble moindre dans les autres régions, ce qui restreint le degré d’autonomie des collectivités territoriales pour le lancement de ces initiatives locales (voir tableau 6).

5.7 Conséquences des politiques d’égalité des chances entre hommes et femmes

Les femmes créatrices d’entreprise doivent faire face à des difficultés supplémentaires par rapport aux hommes ; leur curriculum révèle souvent une expérience professionnelle moins importante, d’où les difficultés d’accès aux ressources nécessaires. Il convient d’ajouter à cela les préjugés sociaux qui amènent les intermédiaires financiers à considérer leurs initiatives en matière de création d’entreprise comme un investissement potentiellement plus « volatil » (OCDE, 2000).

Ainsi, si l’on prend au sérieux la nécessité d’accroître le soutien au travail indépendant des femmes, les collectivités territoriales devraient jouer le rôle d’intermédiaire, grâce à l’adoption de mesures permettant de faire le lien avec les entreprises financières et, surtout, en encourageant la création des infrastructures sociales nécessaires adaptées aux horaires prolongés des entreprises, de manière à favoriser la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle.

Il semblerait que le secteur des services privés, actuellement en expansion, puisse offrir des possibilités de créer des formes de travail autonome mieux adaptées aux exigences des femmes, puisqu’il ne demande pas toujours un gros investissement ni des horaires prolongés.

Par ailleurs, il est nécessaire que les collectivités territoriales mènent des campagnes soutenues d’information relatives aux bonnes pratiques en matière de travail indépendant des femmes en vue de former l’opinion de façon à pouvoir surmonter les barrières sociales et les attitudes que l’on rencontre parfois chez certains responsables de la gestion des ressources privées ou publiques.

La formation à l’égalité des chances des personnes impliquées dans la gestion des services territoriaux est particulièrement importante, dans le but de soutenir et d’offrir des possibilités de financement et de nouvelles opportunités pour les femmes qui souhaitent exercer ou exercent une activité indépendante, afin de ne pas accroître à travers ces mesures la ségrégation entre les sexes.

5.8 Mesures axées sur le développement personnel : typologies, compétences, différences entre hommes et femmes et impact

Dans le cadre de ces politiques en faveur des chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante, le type de mesures appliquées le plus fréquemment sont les suivantes : en premier lieu, les services d’information et/ou de conseils pour le travail indépendant, et les mesures axées sur la motivation et sur l’accroissement de la confiance en soi des chômeurs afin qu’une partie d’entre eux orientent leurs stratégies vers le travail indépendant. (Voir tableau 8-1).

Bien que, de manière générale, les chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante puissent avoir besoin de mesures de soutien et de développement personnel (un chômeur de longue durée a généralement des niveaux de motivation et de confiance en soi assez faibles), il est rare que cela soit suffisamment pris en compte. Il ressort des informations recueillies que les mesures en faveur du travail indépendant se limitent très souvent à des initiatives visant à octroyer une aide financière précise et/ou à aider dans les démarches et la gestion bureaucratiques pour la création d’une entreprise, ce qui, dans bien des cas, est nettement insuffisant.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Les pays du Nord sont ceux où ce type de mesures est le plus répandu. Celles qui sont le moins appliquées sont les mesures de soutien au travail indépendant des personnes ayant des enfants, habituellement des femmes. L’absence de modes de garde est moins grande dans les pays de l’Ouest, en général parce que le travail indépendant est plus demandé par les hommes, puisque les femmes ont d’autres possibilités. Dans les autres régions, environ la moitié des organismes affirment avoir développé ce type de pratiques, les pays nordiques étant ceux où elles sont le plus répandues.

Dans les pays du Sud, il semblerait aussi que le travail indépendant soit réservé à ceux qui ont l’intention d’ouvrir un commerce, les pratiques d’orientation, de motivation ou de conseils pour le travail indépendant étant moins courantes, ce qui est pour le moins surprenant puisque c’est dans ces régions que les emplois disponibles sont les moins nombreux ; il serait donc conseillé de travailler davantage dans cette direction et pas seulement dans le sens de mesures d’incitation économique ou de soutien à la politique du guichet unique, qui favorise davantage les moins vulnérables.

En revanche, il semblerait que les pays de l’Est aient accepté la nécessité d’une motivation en faveur du changement vers une culture compétitive de marché, dans laquelle la disponibilité des emplois se fait rare.

5.9 Mesures axées sur la promotion du travail indépendant : typologie, compétences, différences entre hommes et femmes et impact

Dans le contexte de ce type de politiques destinées aux chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante, les types de mesures les plus fréquentes sont : 1. l’aide économique directe (salaire initial, subventions, crédits, etc.) ; 2. l’information et les conseils sur les procédures et démarches à suivre en vue du travail indépendant ; 3. la formation et le soutien par le biais d’itinéraires souples en faveur du travail indépendant (voir Tableau 8-2).

Les difficultés d’accès au financement et les obstacles que rencontrent généralement les chômeurs face aux services financiers avant de pouvoir obtenir un financement font que ce sont les incitations économiques qui jouent le rôle moteur, soit à travers des subventions directes, soit par le financement de crédits ou la possibilité d’avoir accès au capital-risque. La promotion des entreprises sociales a un rôle assez important, plus de 71% des organismes accordant une ligne de soutien financier à ces entreprises. Toutefois, il manque un soutien plus important aux aspects sociaux de la gestion des ressources humaines, organisationnelles, etc. qui sont dans de nombreux cas les plus difficiles à gérer.

Bien que les conseils aux chômeurs de longue durée et aux jeunes s’établissant à leur compte, selon ce qui ressort des questionnaires, soient encore très rares, les mesures de soutien financier spécifiquement destinées à ces groupes vulnérables sont pourtant maintenues dans les trois quarts des organismes ayant répondu au questionnaire et travaillant avec ce groupe social de chômeurs s’établissant à leur compte.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Moins du quart des organismes proposent une formation continue aux chômeurs créant leur propre emploi. En revanche, la formation aux nouvelles technologies est prévue par les trois quarts de ces organismes.

On remarque les mesures de soutien au travail indépendant des chômeurs de longue durée et des jeunes, notamment dans le Nord, ainsi que les incitations économiques et la capitalisation à travers des prestations ou subventions aux chômeurs.

Les itinéraires souples en faveur du travail indépendant sont moins fréquents dans le Sud, de même que la promotion des marchés protégés et la création de réseaux de partenariat.

Les capacités de résistance de ces groupes sur des marchés toujours plus compétitifs sont très variables. Selon les réponses au questionnaire, plus de la moitié des organismes ont mis au point des pratiques de marchés protégés à l’intention de ces chômeurs, en leur permettant en général un accès à l’emploi dans les travaux ou services publics.

Bien que, dans quelques cas concrets, on cite des expériences ou programmes destinés spécifiquement aux femmes, notamment aux femmes d’un certain âge souhaitant se réintégrer au marché du travail une fois que les enfants ont quitté le foyer, seuls 14% de l’ensemble des mesures visant à promouvoir le travail indépendant englobent des aspects concrets liés au sexe.

6. LE RÔLE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DANS L’ACTION EN FAVEUR DE L’EMPLOI DES IMMIGRES ET DES MINORITES ETHNIQUES

6.1 Difficultés d’insertion socioprofessionnelle des immigrés et des minorités ethniques

A l’intérieur de ce groupe, il faut prendre en considération le fait que tous les immigrés n’ont pas les mêmes possibilités d’insertion. Les groupes les plus vulnérables sont ceux qui, en plus d’être des immigrés, sont originaires de pays pauvres et ont des problèmes de régularisation de leur situation ou qui sont arrivés parce qu’ils fuyaient leur pays d’origine pour des raisons politiques ou économiques. Là encore, les femmes sont celles qui sont dans les situations les plus difficiles, bien que, parfois, en raison de leur flexibilité à s’adapter à un travail domestique, invisible pour la société et qui échappe aux contrôles prévus par la législation sur les étrangers, elles trouvent plus facilement du travail que les hommes, même si ce type de travail suppose qu’elles sont sous-employées par rapport à leurs qualifications. Les caractéristiques ethniques posent davantage de problèmes d’insertion dans la mesure où elles diffèrent davantage de celles de la population majoritaire autochtone.

Quoiqu’il en soit, il convient de différencier les immigrés arrivés lors de la phase de l’industrialisation européenne, dans les années 50 et jusqu’à la fin des années 70 du siècle dernier, qui ont une tradition de droit et des réseaux bien établis, des immigrés originaires de pays tiers pauvres, des anciens pays de l’Est après la chute du mur de Berlin ou bien de ceux provenant de pays en proie à la guerre ou touchés par des catastrophes humanitaires. Ces derniers se sont heurtés à un climat bien plus hostile et sont arrivés dans des pays qui, jusqu’à peu de temps encore, étaient eux-mêmes exportateurs de main-d’œuvre, comme c’est le cas des régions du sud de l’Europe ; ces dernières ont une faible expérience de la gestion des politiques sociales et d’intégration de tels groupes et disposent de réseaux d’associations jouant le rôle d’intermédiaires qui sont moins solides que dans les pays de l’ouest ou du nord de l’Europe.

La situation de précarité extrême dans laquelle se trouvent généralement la majeure partie de ces immigrés en raison de l’absence de protection sociale et des conditions d’accès à la nationalité font qu’ils sont prêts à accepter des emplois irréguliers sous toutes les formes de contrat les plus atypiques. Rares sont ceux qui sont intégrés dans des secteurs du marché du travail stables et bien rémunérés.

Néanmoins, les immigrés doivent faire face à une série de préjugés qui augmentent à mesure que s’accroissent les difficultés en matière d’emploi de la population autochtone et qui font que, au moment de trouver un emploi qualifié dans des secteurs non traditionnels, ils sont confrontés à la méfiance des autochtones, qui les considèrent comme leur faisant une concurrence déloyale. Cette réalité, dans de nombreux cas, est intégrée par la population immigrée, qui renonce parfois à une promotion professionnelle.

Les obstacles liés à la réglementation relative aux documents administratifs s’ajoutent aux problèmes que les immigrés doivent résoudre (retards dans les démarches pour les permis de travail, lenteur dans l’acceptation des changements d’activité professionnelle qui font perdre des occasions de s’intégrer) ; de ce fait, ils comptent uniquement sur les réseaux de solidarité qui leur servent de conseils et de soutien pour faire face aux administrations qui, dans bien des cas, suivent une politique de quotas annuels d’emplois qui n’est pas adaptée aux véritables besoins des employeurs. L’immédiateté des offres de travail face aux problèmes de gestion administrative font que, bien souvent, il n’y a pas d’autre issue que celle de l’irrégularité. Ainsi, dans de nombreux cas, les immigrés n’ont pas de contrats de travail, ce qui rend difficile le renouvellement des permis de travail. Cette situation porte surtout préjudice aux immigrés originaires des cultures qui, pour des questions de religion ou de langue, sont les plus éloignées de l’employeur.

A tout cela s’ajoute le traitement de l’immigration par les médias, qui, utilisant de manière répétée certains termes pour parler des immigrés, comme le terme d’« illégal », favorisent dans la société civile le rejet de l’étranger, qui est associé à la délinquance et à la mafia.

Aux facteurs extérieurs s’ajoutent les problèmes découlant de la situation des immigrés en matière de logement et de conditions de travail (travail saisonnier, précarité) qui leur sont habituellement proposées. Les problèmes de logement sont l’un des plus importants pour l’intégration, puisque le logement rend difficile l’accès aux agences pour l’emploi : en effet, les logements se trouvent souvent dans des quartiers éloignés ou dans des zones défavorisées ou les conditions de logement sont déplorables ; il s’agit de logements où s’entassent les occupants, qui sont très souvent contraints de payer des loyers abusifs ou d’occuper le logement pendant certaines périodes seulement en fonction des besoins de la production. Face à cette situation, les initiatives publiques visant à promouvoir des logements sociaux et des foyers pour travailleurs immigrés saisonniers sont très insuffisantes par rapport aux besoins.

Une autre série de problèmes découle de l’absence de possibilité de reconnaissance des compétences professionnelles permettant d’accéder au marché du travail : les difficultés de reconnaissance des diplômes universitaires, l’absence de qualification liée tant aux aspects techniques, comme la langue du pays d’accueil, qu’à la culture de l’emploi.

De même, le manque de connaissance des ressources institutionnelles et communautaires pour l’intégration et l’accès à l’emploi est un autre des gros problèmes auxquels se trouve confronté ce groupe social.

6.2 Typologie des groupes d’immigrés et de minorités ethniques, restrictions et possibilités prévues par la loi concernant l’accès aux mesures qui leur sont destinées au niveau local et régional

Lorsqu’il s’agit de définir cette catégorie à partir des réponses obtenues au questionnaire, de nombreuses différences ressortent en fonction des régions. En résumé, on peut observer divers types de réponses qui vont des organismes affirmant que « ce groupe n’existe pas ou n’est pas reconnu comme tel (d’un point de vue légal) » à ceux qui indiquent que « on inclut dans cette catégorie tous ceux qui ne sont pas des ressortissants nationaux ». Dans d’autres cas, on fait directement référence au groupe des Roms/Tsiganes. D’autres organismes établissent des différences entre les immigrés, les considérant comme « des étrangers qui viennent pour des raisons économiques » et les réfugiés, qui sont des « étrangers qui viennent pour des raisons politiques ». Les nuances entre ces diverses catégories peuvent conduire dans certains cas à différencier immigrés, réfugiés, réfugiés politiques, personnes ayant obtenu le droit d’asile, etc.

Le cadre législatif consiste généralement en une loi nationale sur les étrangers ou une loi sociale de portée générale. Il existe également dans certains pays une loi nationale relative à la protection des minorités ou à la lutte contre la discrimination à l’encontre des minorités. A ces lois nationales s’ajoute toute une réglementation régionale et locale s’appliquant à certains territoires, bien qu’il s’agisse avant tout d’une compétence nationale.

Cela montre la très grande disparité qui existe en matière législative dans les pays étudiés eu égard à ces groupes sociaux, ce qui rend difficile la possibilité de mettre en œuvre l’égalité des chances sur tout le territoire. En outre, l’existence d’une loi ou d’un règlement en soi ne garantit pas leur application, et c’est sur ce point que les organisations non gouvernementales jouant le rôle d’intermédiaires acquièrent un champ d’action privilégié.

6.3 Connaissances quantitatives et qualitatives des groupes d’immigrés et des minorités ethniques

Les données que fournissent les réponses au questionnaire sont rares et difficiles à interpréter, en raison du nomadisme des Roms/Tsiganes et de la situation souvent irrégulière des immigrés et des réfugiés.

Toutefois, cette difficulté est citée seulement dans quelques réponses, les autres fournissant des chiffres précis d’immigrés, quoique sous une forme assez hétérogène quant aux régions, groupes, nationalités, etc.

Dans quelques cas, les collectivités territoriales se contentent de mentionner qu’il s’agit d’un phénomène récent sur leur territoire ou que le nombre d’immigrés a augmenté ces derniers temps, sans autre précision.

Pour toutes ces raisons, il convient de penser que les collectivités territoriales ont une connaissance très limitée de ces groupes, qu’il faudrait améliorer si l’on veut mettre en œuvre des mesures d’intégration sociale.

6.4 Relations entre collectivités locales et organisations d’immigrés et de minorités ethniques

Les réponses au questionnaire faisant référence à des organisations d’immigrés (selon la nationalité) et de minorités ethniques (Roms/Tsiganes ou autres ethnies) sont relativement fréquentes. Par ailleurs, il existe suffisamment d’ONG apportant une aide à ces groupes, en particulier dans les grandes zones urbaines et les régions les plus centrales.

Toutes ces organisations jouent un rôle important comme porte-paroles de ces groupes, défendant les droits de l’homme et représentant leurs intérêts auprès des diverses administrations.

De nombreuses réponses soulignent le problème que pose la grande atomisation de ces organisations : il en existe pour chaque nationalité, chaque ethnie, dans chaque région… Cette situation est d’une part le signe d’une grande richesse, mais d’autre part, comme le font remarquer les organismes interrogés, elle rend difficile la mise en place d’une politique commune. La majeure partie des organisations de soutien à ces groupes sont des associations privées à but non lucratif.

La relation avec les collectivités territoriales est en général une relation de collaboration et de défense des droits de l’homme, parfois de concurrence pour l’accès aux ressources.

6.5 Lien entre politiques de prestations et mesures actives en faveur des immigrés et des minorités ethniques

Dans 58% des cas, les mesures en faveur des immigrés et des minorités ethniques relèvent de la compétence partagée de l’organisme qui a répondu au questionnaire et d’autres autorités. 28% des mesures relèvent de la compétence exclusive des collectivités territoriales, tandis que seulement 13% de la compétence d’autres organismes.

C’est dans les pays du Nord et du Sud que le pourcentage le plus élevé de mesures relèvent de la compétence exclusive de l’organisme ayant répondu au questionnaire, à savoir des collectivités locales/ régionales (voir tableau 6).

Par rapport aux deux autres groupes vulnérables étudiés, il est important de noter que c’est dans ce cas qu’existe le degré de compétence le plus élevé pour les mesures d’insertion socioprofessionnelle de la part des collectivités territoriales, qu’il s’agisse de compétence exclusive ou partagée. Cela est dû au fait que, en dernier ressort, ce sont les collectivités territoriales qui doivent faire face aux problèmes d’urgence survenant sur leur territoire.

Théoriquement, cela devrait encourager une coordination plus importante entre les différentes politiques, mais ce qui se passe en réalité, c’est que, en raison du faible niveau de ressources sur lesquelles peuvent compter les collectivités locales, celles-ci laissent la majeure partie des mesures à prendre entre les mains des organisations qui jouent le rôle d’intermédiaires. A tel point que c’est seulement dans ce groupe, parmi les groupes vulnérables étudiés, que plus de la moitié des organismes attribuent des ressources à la promotion du bénévolat et des ONG s’intéressant à la gestion des mesures actives d’accès à l’emploi pour les immigrés et les minorités ethniques.

C’est aussi seulement dans ce groupe que presque deux tiers des organismes affectent des ressources à la formation de médiateurs interculturels.

Etant donné le caractère temporaire de l’emploi auxquels accèdent ces personnes, ou la nature irrégulière de leur situation, il leur est difficile de pouvoir bénéficier d’allocations chômage. Dans le meilleur des cas, ils obtiennent des prestations de revenus minimum, même s’il n’est mentionné dans aucun cas que ces organismes gèrent les politiques de protection des revenus en relation avec les politiques d’activation.

6.6. Intégration des considérations liées au sexe dans les mesures en faveur des immigrés et des minorités ethniques

Il ressort des réponses au questionnaire que dans ce groupe, il semblerait que l’intégration des considérations liées au sexe soit la plus importante dans les différentes mesures visant à l’insertion socioprofessionnelle. Malgré cela, seul un quart des organismes ayant répondu au questionnaire intègrent les différences hommes-femmes dans leurs initiatives.

Les pays ayant une plus grande tradition d’accueil et des réseaux constitués de ces groupes, à savoir les pays de l’ouest et du nord de l’Europe, sont ceux qui présentent les proportions les plus importantes d’intervention (voir tableau 7). En revanche, dans les pays du Sud, seuls un peu plus de 11% des organismes indiquent tenir compte de cette perspective, alors que, dans les pays de l’Est, où la richesse des groupes ethniques est généralement très élevée, seuls 15% mettent en œuvre des mesures de cette nature.

L’intégration des considérations liées au sexe dans les stratégies d’intégration de ces groupes est extrêmement importante, car les femmes de ces groupes ont généralement des tâches supplémentaires découlant de leurs conditions de travailleuses et de responsables de famille, qui nécessitent des infrastructures sociales comme des garderies ou des centres de mise à niveau des compétences qui leur permettent de concilier vie familiale et vie professionnelle.

Force est de constater que rares sont les femmes qui participent aux organes de gestion des organisations de ces groupes, et leurs intérêts ne sont donc pas toujours représentés.

Il convient de mentionner en particulier les mesures visant à pallier les problèmes découlant du nomadisme des femmes roms/tsiganes, et leur incidence sur les possibilités d’accès à l’éducation et à la formation pour l’emploi, dans une culture patriarcale qui n’autorise pas toujours leur autonomie dans la prise de décisions.

6.7 Mesures axées sur le soutien et le développement personnel : typologie

Dans le cadre de ce type de mesures en faveur du groupe des immigrés et des minorités ethniques, les typologies les plus fréquentes sont : l’information sur les conditions de travail et les droits à la citoyenneté, qui, comme nous l’avons signalé, constituent l’un des principaux problèmes, puisque de cela dépend la possibilité d’accès à d’autres mesures de protection sociale.

Ces mesures dépendent énormément de celles concernant la formation aux compétences sociales et culturelles (langue), qui représentent le second type de mesures les plus utilisées par les organismes ayant répondu au questionnaire.

L’assistance juridique, l’assistance médicale et l’aide en matière d’éducation et de logement occupent le troisième rang parmi les mesures mises en place par ces organismes. (Voir tableau 8-1).

Prises ensemble, ces mesures abordent un large éventail de thèmes visant à compenser l’absence d’enracinement de ces groupes dans l’environnement local, qu’il soit individuel ou familial, professionnel ou culturel. L’aspect multidimensionnel des besoins de ces groupes est particulièrement frappant.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Les mesures relatives aux conseils sur l’acquisition des droits de citoyenneté et à la formation aux compétences sociales et culturelles du pays d’accueil sont les plus utilisées dans tous les pays. Suivent également, par ordre d’importance, celles qui concernent les conditions de travail et le soutien au logement dans les pays du Nord et de l’Ouest.

Les pays de l’Ouest et de l’Est ont davantage recours aux mesures de logement provisoire, très importantes pour éviter l’exclusion, les pays du Nord et du Sud y ayant recours pour un peu plus des deux tiers.

Mais avant tout, en raison des difficultés d’obtention et de renouvellement des permis de travail, les problèmes découlant de l’exclusion sociale, du logement, l’accès à des emplois peu gratifiants et mal rémunérés, etc. finissent par être assimilés par ces groupes comme quelque chose d’inhérent à leur condition d’immigrés ou de minorités ethniques ; ceux-ci en viennent à faire prévaloir ces croyances sur leur condition de travailleur, voire de personne, ce qui les amène à penser qu’ils ne sont qu’une main d’œuvre bon marché sans aucun droit à revendiquer, et finit par les annihiler en tant que sujets de droit et les rendre plus enclins à suivre toute consigne populiste, laïque ou religieuse, prenant en charge une partie de leur besoin d’estime de soi. Il est donc indispensable de mettre en place des mesures destinées à revaloriser leur position en tant que sujets de droit, qui leur rendent leur confiance en eux et leur dignité, qu’ils estiment bien souvent perdue.

Les collectivités territoriales peuvent jouer un rôle capital à cet égard, en proposant des moyens d’intégration aussi bien en facilitant l’accès aux services sociaux qu’en menant des campagnes de sensibilisation de la population visant à diffuser l’opinion selon laquelle il convient de procéder à un contrôle plus strict du travail clandestin et non pas des travailleurs.

6.8 Mesures axées sur l’amélioration de l’accès au marché du travail et la promotion de l’emploi salarié sous ses diverses formes

Dans le cadre des mesures destinées à ces groupes, les typologies les plus fréquentes sont : les services d’information et/ou de conseils, la formation professionnelle, les incitations et aides économiques directes en faveur de l’emploi et la promotion de médiateurs interculturels. (Voir tableau 8-2).

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs.

Ce sont là les mesures les plus utilisées par tous les pays outre celles concernant la formation culturelle et les conseils juridiques en matière de citoyenneté. Dans l’Est et dans l’Ouest, les aides financières aux employeurs pour la création d’emplois en faveur de ces groupes, les conseils et le recours au placement dans le secteur public sont les mesures les plus fréquentes. En plus des incitations économiques, la formation professionnelle est également mise en avant.

L’urgence de faire face aux nécessités de base, ainsi que de récupérer l’argent investi pour émigrer et améliorer la situation économique de la famille, dicte normalement la nécessité d’apporter une réponse immédiate à des offres d’emploi qui ne sont pas adaptées aux profils professionnels, mais qui permettent de disposer immédiatement d’un revenu. Cette situation amène les immigrés ou les membres de minorités ethniques à accepter des conditions de travail en deçà de celles qui sont prévues par la réglementation du travail en vigueur dans le pays, ou des colocations sans bail ; le travailleur se retrouve donc complètement à la merci de son employeur, en règle générale dans des secteurs professionnels très précarisés.

Les mesures visant à améliorer l’accès au travail ne peuvent donc pas passer outre cette urgence et doivent s’intégrer à des processus nécessairement complexes qui nécessitent une adaptation aux besoins horaires et vitaux des travailleurs et des processus intégrés, qui prennent généralement beaucoup de temps, parfois plus que ne le permet le calendrier des programmes conjoncturels finançant généralement ces politiques. Ces mesures font également appel à des médiateurs spécialisés, qui peuvent s’appuyer sur l’aide précieuse apportée par leurs propres organisations.

Les groupes d’immigrés et de minorités ethniques courent un grand risque de précarité et de clandestinité dans leurs activités professionnelles, en raison des caractéristiques du marché auquel ils peuvent accéder compte tenu de l’urgence de leurs besoins. Mais cela pourrait aussi être le point de départ d’un itinéraire qui devrait avoir pour but l’accès à un emploi dans de bonnes conditions, évitant ainsi le piège du travail clandestin et surmontant les préjugés sociaux.

6.9 Mesures axées sur la promotion du travail indépendant

Etant donné les difficultés particulières pour l’emploi de cette catégorie de personnes, la question du travail indépendant ne se pose que dans des cas limités et précis, comme lorsque les emplois sont très peu nombreux dans le pays. Dans le cadre de ce type de mesures destinées aux immigrés et aux minorités ethniques, les typologies les plus fréquentes sont les suivantes : les services d’information et/ ou de conseils ; les mesures visant à susciter motivation et confiance en soi pour créer son propre emploi ; l’aide économique directe par emploi créé et le soutien et l’assistance durant toutes les démarches en vue de la création d’un emploi. (Voir tableau 8-3).

Il est surprenant de constater l’absence de réponses sur les moyens de financement de l’entreprise, de l’équipement ou des salaires minimum.

La création d’une activité indépendante pour ces groupes est particulièrement difficile en raison de la discrimination sociale et des préjugés dont ils sont victimes, qui se transmettent autant aux responsables politiques qu’aux cadres techniques ou aux consommateurs, diminuant ainsi les possibilités et exigeant un effort bien plus grand de leur part. Mais il existe des activités liées à la consommation locale et au groupe lui-même, pour lesquelles ils ont des facilités et qui devraient être exploitées.

Il semblerait que la promotion de mesures en faveur du travail indépendant des immigrés et des minorités, bien que celles-ci soient peu utilisées, soit plus fréquente dans l’Est et dans le Nord. La motivation pour le travail indépendant et les moyens liés à l’information, aux conseils ou au soutien financier sont les plus utilisés. En revanche, dans le Sud, cette stratégie semble être moins fréquente parmi ceux qui ont répondu au questionnaire, les mesures liées aux conseils étant aussi celles qui sont le plus utilisées.

Source : questionnaires 2002. Tableau élaboré par les auteurs

CONCLUSIONS

Tentons à présent une synthèse des principales idées dérivées de l'analyse des informations collectées.

Avant tout, rappelons la véritable portée de cette étude qui, du fait des contraintes de temps et de moyens, se limite encore à une modeste esquisse de réalités très complexes et extraordinairement diverses. L'analyse de toutes les réponses au questionnaire a permis de dégager quelques indicateurs sur des sujets pertinents à partir desquels nous pouvons dériver des idées et des stratégies pour mieux comprendre et améliorer les mécanismes en présence ainsi que le rôle des autorités locales et régionales dans ces questions.

Les bonnes pratiques relevées au fil des questionnaires correspondent à un large éventail d'expériences concrètes. Leur principal intérêt réside justement dans leur variété, qui nous permet d'appréhender la complexité des situations et des propositions existantes. Une meilleure connaissance et une meilleure diffusion de ces exemples peut contribuer à mieux comprendre les actions et les rôles des divers intervenants, et aboutir à une analyse et à une amélioration des réponses apportées à des problèmes aussi variés.

Les conclusions finales sont ventilées en six grandes catégories (le contexte, les groupes vulnérables, les acteurs en présence, les politiques actives, les bonnes pratiques et le bilan).

Cette ventilation vise à améliorer la présentation et l'organisation des conclusions de l'étude, mais chacune des six catégories est en fait étroitement liée et apparentée aux autres, car:

- les buts et objectifs des diverses politiques doivent correspondre aux conditions et aux besoins des groupes vulnérables;
- les moyens disponibles (personnel, argent et information) ainsi que la manière de les organiser déterminent le choix des acteurs et les méthodes de travail envisageables;
- le niveau de participation et de coordination entre les divers acteurs est déterminant pour obtenir de bons résultats;
- la mise en oeuvre des bonnes méthodes d'évaluation aux divers stades du processus favorise la transparence des mesures et l'apprentissage des bonnes pratiques.

Le contexte général et les priorités politiques

Toutes les institutions européennes se mobilisent contre l'exclusion.

A l'initiative du Conseil de l'Europe, à Strasbourg, plusieurs mesures juridiques ont été prises dans le domaine des droits sociaux, avec une vision paneuropéenne axée sur défense des droits de l'homme et de la démocratie. Un des principaux instruments en la matière est la version révisée de la Charte sociale européenne, entrée en vigueur en 1999, et qui élève le droit au travail au rang de droit fondamental. L'année 2000 a vu l'adoption de la “Stratégie pour la cohésion sociale” qui souligne l'importance des politiques intégrées dans les domaines de l'emploi, de la protection sociale, du logement, de la santé et de l'éducation, afin de combattre la pauvreté et l'exclusion sociale.

L'UE considère également l'intégration sociale comme un principe fondamental, qui s'articule autour de propositions sur le développement durable appuyées sur quatre piliers fondamentaux: le dynamisme économique, l'innovation, la recherche du plein emploi et la cohésion sociale.

La cohésion sociale est devenue un pilier majeur de la stratégie de réformes économiques et sociales de l'UE. A l'issue du Conseil de Lisbonne, l'UE a affirmé sa détermination dans la lutte contre l'exclusion et sa volonté de recourir à des approches novatrices, à la fois dans les politiques et dans la pratique, reposant sur une évaluation globale, individuelle et partenariale. Elle s'est également engagée à impliquer les divers acteurs en présence dans la lutte contre l'exclusion, et notamment les organisations non gouvernementales (ONG) et les autorités locales et régionales, ces dernières étant appelées à jouer un rôle important dans la mise en oeuvre des politiques.

Dans cette logique, la Commission européenne a fait en juin 2001 une communication comprenant un calendrier de politique sociale dans lequel elle affirme que si l'emploi ne saurait résoudre tous les problèmes liés à la pauvreté, il n'en constitue pas moins la meilleure garantie contre l'exclusion sociale. Elle relève trois paramètres sur lesquels il faut peser pour atteindre les objectifs dérivés d'une “méthode de coordination ouverte”: l'action législative, le dialogue social, et les fonds structurels et autres programmes communautaires.

Le plus préoccupant, c'est que malgré la diminution des chiffres du chômage enregistrée ces dernières années, il reste beaucoup de chômeurs de longue durée dans la plupart des pays d'Europe, et une part significative de la population vit dans la misère, tandis que la condition des groupes vulnérables se dégrade. De plus, l'on estime qu'avec la spirale actuelle de la précarisation de l'emploi, la situation de plus d'un quart de la population est désormais précaire.

La discrimination reste un facteur de pauvreté malgré les efforts des institutions européennes pour l'éliminer. La discrimination et la pauvreté sont des phénomènes à plusieurs dimensions, qui appellent une approche à trois niveaux: globale pour appréhender les problèmes, individuelle pour définir les solutions, et partenariale pour mettre en oeuvre les stratégies.

Les groupes vulnérables et l'accès a l'emploi

A l'ère de la mondialisation, tout le monde peut devenir vulnérable. Mais la condition de certains groupes est encore plus précaire: les handicapés, les chômeurs de longue durée et les immigrants s'exposent à un énorme risque de d'exclusion.

Les efforts d'intégration des groupes vulnérables se justifient à la fois pour des raisons éthiques et pour des raisons économiques. Pour réussir, la mise en oeuvre de politiques d'accès à l'emploi est fondamentale.

L'obtention d'un emploi est le premier stade des stratégies globales, et implique l'accès à des droits fondamentaux tels que ceux à la santé ou au logement, à l'éducation ou à une protection sociale suffisante. L'emploi permet la prévention du risque de pauvreté, à condition qu'il soit assorti d'un salaire approprié et de perspectives concrètes d'évolution personnelle et professionnelle.

Les stratégies de promotion de l'accès a l'emploi de ces groupes vulnérables doivent prendre en compte la complexité et les dimensions multiples du processus d'intégration, et recourir à des dispositifs ne risquant pas de provoquer le rejet de ces groupes.

Ces groupes vulnérables réunissent fréquemment tout un éventail de catégories sociales qui se recoupent.

Les groupes les plus vulnérables sont particulièrement invisibles dans les plans, programmes et statistiques existants. C'est pourquoi ils doivent faire l'objet d'informations plus vastes et plus détaillées, notamment au niveau local, afin de mieux connaître leurs besoins et pouvoir leur proposer les services appropriés.

Des mesures excessivement ciblées peuvent provoquer l'exclusion des personnes les plus nécessiteuses de la population. Une rigidité excessive des exigences peut entraver l'accès de nombreuses personnes.

L'apprentissage tout au long de la vie, qui est une des conditions préalables à la lutte contre l'exclusion, ainsi que l'accès aux différents services, sont moins faciles pour les personnes qui en justement le plus besoin.

L'organisation de ces groupes vulnérables en associations et en groupes d'entraide est vitale pour structurer la défense de leurs intérêts, leur permettre de faire connaître leurs besoins et promouvoir les stratégies susceptibles de rendre leur intégration possible.

Les multiples associations de handicapés, d'immigrants ou de membres de minorités ethniques qui existent jouent un important rôle de porte-paroles et de défenseurs des droits et des besoins de ces personnes, même si leur dispersion excessive dilue parfois leurs moyens d'action et de représentation.

Il faut disposer de stratégies, de voies d'information et de personnel qualifié susceptibles d'atteindre les endroits où se trouvent ces groupes, car ces derniers n'ont généralement recours aux services locaux que dans les cas d'urgence ou de besoin extrême.

Les acteurs en présence, le rôle des autorités locales et régionales

Dans la planification et la gestion des stratégies de promotion de l'accès à l'emploi des groupes vulnérables, les acteurs en présence, qu'ils soient publics ou privés, locaux, régionaux, nationaux ou européens, sont toujours plus nombreux.

Même si le degré d'autonomie des collectivités régionales varie très fortement d'un pays à l'autre, la tendance est à la décentralisation de la gestion des politiques proactives ciblant les groupes vulnérables.

Les efforts actuels de décentralisation des agences publiques pour l'emploi et la plus grande autonomie accordée aux agences locales se traduisent pas une plus grande interaction avec diverses organisations locales publiques et privées.

Dans la gestion des politiques proactives il n'existe souvent pas de délimitation claire entre les compétences nationales, régionales et locales, ce qui rend plus difficile d'assurer une utilisation rationnelle et efficace des ressources.

Les autorités locales ou régionales qui ont répondu au questionnaire déclarent être seules compétentes pour seulement 25% des mesures énoncées; pour 50% de ces mesures les compétences sont partagées avec d'autres autorités, et les 25% restants relèvent directement de la compétence de ces dernières. Face à une telle situation, il est absolument indispensable de développer des capacités de coordination.

Dans la plupart des pays et territoires, il existe de nettes carences dans la participation et la coordination des acteurs en présence, ce qui peut diminuer l'efficacité des mesures.

Les administrations régionales et locales jouent un rôle important et sans cesse croissant dans le développement et la coordination des stratégies politiques d'intégration des groupes vulnérables.

A l'intérieur des structures qui dépendent des autorités régionales et locales, les activités ciblant les handicapés ou les immigrants sont confiées aux services sociaux, tandis que les actions visant les chômeurs désireux de s'installer à leur compte dépendent habituellement des services de l'emploi ou du développement économique. Il existe encore peu d'exemples de collaboration effective entre ces deux domaines.

Souvent, les services “sociaux” et de l'“emploi” des administrations régionales et locales sont peu coordonnés, voire antagonistes, caractérisés respectivement par des critères “d'assistance” et “économiques”.

Il est important de prévoir des formules permettant aux usagers de vraiment participer aux politiques locales même quand ils ne sont pas organisés, comme c'est généralement le cas des chômeurs.

Le partenariat est utile pour améliorer la qualité du service: le travail avec des personnes défavorisées exige une qualification spécifique et une coordination entre différents secteurs; c'est une compétence nouvelle en Europe qui implique une motivation particulière.

Les mécanismes de coordination entre les politiques actives et passives doivent pouvoir s'adapter aux conditions et besoins des acteurs et des usagers concernés, en s'appuyant sur des partenariats locaux responsables qui contribuent à la transparence.

La représentation des collectivités dans les stratégies d'intervention ciblant les invalides et les immigrants est en général assurée par des ONG. Il serait bon que ces organisations disposent de forums de participation au sein desquels on envisagerait la multiplicité des approches des différents groupes d'usagers.

Les entreprises et le secteur privé en général devraient mieux connaître les politiques sociales et assumer pleinement leur responsabilité envers la société.

Il est indispensable d'intensifier le dialogue et d'améliorer le consensus entre les entreprises et les autres acteurs de chacune des régions envisagées, car les difficultés sont actuellement nombreuses dans ces domaines.

On relève également une très faible participation des organisations syndicales dans les exemples de bonnes pratiques analysés.

Plusieurs éléments sont nécessaires pour améliorer la coordination au niveau local:

- chacun des acteurs a son propre domaine d'action ainsi qu'un domaine qu'il peut partager avec les autres acteurs en présence;
- les accords doivent viser à proposer une proposition approfondie et personnalisée qui tienne compte de tous les aspects de la situation des usagers et leur offre un soutien persistant dans la durée;
- une “nouvelle orientation professionnelle” associant les visions traditionnelles du bien-être social et de l'emploi;
- des moyens adaptés (fonds, personnel et formation);
- l'appui de politiques du personnel et budgétaires autorisant la coordination et les liens entre organisations;
- la possibilité d'une évaluation continue;
- la satisfaction des besoins des usagers, surtout ceux qui sont les plus aliénés du marché du travail et qui cumulent les problèmes, et devraient donc être au centre de l'attention du service.

Des politiques actives pour encourager l'emploi des groupes vulnérables
Si l'on désire accorder la priorité aux groupes vulnérables, il faut mettre en oeuvre des mesures correctives garantissant leur accès. L'égalité des chances doit être conjuguée avec l'efficacité. Pour ce faire, il faut prendre en compte non seulement la valeur ajoutée du point de vue économique, mais aussi la valeur pour la cohésion sociale, ce qui implique le recours à des indicateurs quantitatifs, mais aussi qualitatifs et/ou analytiques.

Afin de favoriser l'accès aux politiques sociales et pour l'emploi, il faudrait:

- éviter la discrimination envers les hommes, les femmes ou les groupes vulnérables, en particulier pour des motifs ethniques ou de handicap physique ou mental;
- assurer l'accès à une emploi de qualité, assorti d'un salaire suffisant et des perspectives de carrière ou la création d'un poste de travail qui ne revienne pas à de l'auto-exploitation;
- concilier la vie de famille et la vie professionnelle, chaque pays définissant des niveaux de développement des services de garderie et d'assistance aux personnes dépendantes;
- éliminer avant tout les obstacles à la recherche ou à la création d'emplois;
- entreprendre une réforme des services publics afin que les dispositifs d'accompagnement proposés pour l'insertion soient adaptés aux groupes d'usagers et à leur contexte;
- améliorer la politique de formation et la prévention des risques de discrimination dans l'accès;
- créer des espaces pour les emplois protégés ou parrainés, ou des sociétés d'insertion sociale;

Il est important de trouver un équilibre entre les mesures d'intégration sociale et celles d'intégration dans le monde du travail.

S'il est vrai qu'un emploi de qualité constitue la meilleure protection contre la pauvreté, chaque groupe a besoin de mesures spécifiques. Les emplois temporaires et mal rémunérés ne mènent pas à une insertion durable.

Il convient que les emplois s'adaptent aux personnes et à leurs circonstances particulières. Dans cette optique, la flexibilité devrait également se concevoir du point de vue des intérêts des travailleurs, et pas uniquement de celui des employeurs.

Un faible pourcentage des mesures politiques envisagées, environ 15% du total, contiennent des aspects spécifiques pour les femmes et les hommes, alors que les femmes sont les moins favorisées dans les trois groupes étudiés.

Souvent, les politiques et les mesures appliquées pèchent par leurs délais excessivement courts. Il faudrait lancer des initiatives à moyen terme, car il faut un certain temps pour travailler avec les groupes vulnérables parvenir à une bonne coordination des mesures et des acteurs en présence.

Les politiques à l'intention des handicapés sont axées sur des mesures visant le développement personnel et la motivation, la formation à l'emploi et la création de postes de travail spéciaux ou protégés.

Dans le cas des handicapés, l'efficacité commande de travailler avec le groupe familial de la personne et d'associer les politiques proactives aux politiques de revenus.

Les politiques ciblant les chômeurs qui désirent se mettre à leur compte comprennent des mesures d'évaluation et de soutien technique en vue d'une activité indépendante, et des aides économiques directes (crédits, salaire de lancement, etc.). Elles ne tiennent généralement pas compte de la diversité des personnes de ce groupe des points de vue de la formation, de la motivation ou de l'expérience, et risquent donc de ne pas toucher les personnes très peu qualifiées ou à problèmes multiples.

Ces actions en faveur de l'activité indépendante prennent habituellement fin dès que le poste de travail ou l'entreprise sont créés; pourtant, c'est là que commence une période réellement critique. Il faudrait assurer un plus grand soutien afin de parvenir au maintien et à la consolidation d'une activité indépendante de qualité.

Les politiques ciblant les immigrés et les minorités ethniques comportent principalement des mesures d'évaluation et d'orientation (professionnelle, juridique, linguistique, de la santé, etc.) et de soutien en vue de l'emploi (médiation et promotion).

Dans le cas des immigrés et des réfugiés, les lois sur les ressortissants étrangers font souvent obstacle au développement des droits sociaux dérivés du travail et aux droits politiques.

Les initiatives et programmes de l'UE avaient et ont encore beaucoup d'importance dans l'établissement d'un climat propice à la promotion de l'emploi des groupes vulnérables et à l'amélioration de la coordination des acteurs présents sur un même territoire.

Les cas de bonnes pratiques avec des personnes handicapées

Les handicapés qui tentent de s'intégrer dans la société et dans le monde du travail se heurtent à des difficultés de trois ordres: leurs limites personnelles (handicap, manque de formation, etc.), la famille (qui sous-estime leurs aptitudes, les surprotègent, etc.) et celles liées à la société en général (préjugés, rejet, etc.).

Dans la plupart des pays, les handicapés sont fortement organisés en associations et en fédérations territoriales qui sont les plus actives dans les principaux centres urbains et dans les régions développées ou centrales. Pour la plupart, ces organisations sont le fruit des efforts de proches de ces handicapés.

Les diverses associations de handicapés jouent un rôle fondamental de médiatrices de la prise de conscience positive à la fois des handicaps et du cadre législatif, et des besoins en formation et en soutien personnel des intéressés.

Dans la plupart des pays, ces organisations fonctionnent depuis de nombreuses années et possèdent donc un degré élevé de consolidation et de reconnaissance qui leur permettent de parler au nom des handicapés et de les représenter dans les négociations et les accords avec les diverses administrations et collectivités.

Elles jouent en outre un rôle actif dans la gestion directe des programmes et mesures concrètes de ces collectivités, en collaboration avec différents organismes publics (généralement leurs entités ou services sociaux) locaux ou régionaux et d'autres organismes privés.

Les autorités locales et régionales ont un rôle à jouer en tant qu'arbitres et de promoteurs de l'accès à l'égalité des chances en évitant les cloisonnement abusifs entre les intérêts des différents groupes et entités.

Parmi les cas de bonnes pratiques cités dans les réponses au questionnaire, ceux qui concernent des handicapés sont les plus nombreux, ce qui s'explique par la longue tradition des politiques proactives dans ce domaine et par les structures mieux assises des associations qui défendent leurs intérêts.

La plupart des exemples cités sont de relativement courte durée, ce qui nuit à la continuité et au professionnalisme des techniciens et des médiateurs, et empêche la consolidation des méthodologies, des procédures et des structures, et de procéder à des évaluations à moyen terme, etc.

Ces courtes durées s'expliquent principalement par le caractère strictement limité dans le temps des moyens consacrés à ces expériences: les budgets annuels des communes, les programmes et initiatives européens, etc.

La plupart des exemples cités visent à améliorer la situation personnelle et professionnelle afin d'ouvrir l'accès au marché du travail. Les expériences d'accès à une activité indépendante sont très rares dans ce groupe en raison des difficultés particulières des personnes concernées.

Les cas de bonnes pratiques avec des chômeurs désireux d'accéder à l'activité indépendante

Pour travailler à son compte, il faut une disposition et des aptitudes concrètes. C'est pourquoi l'accès à une activité indépendante des personnes qui, en plus d'être au chômage, sont défavorisées à plusieurs points de vue, est particulièrement compliqué.

La promotion de l'activité indépendante relève généralement des services de l'emploi et des services chargés des questions économiques dans les collectivités publiques. C'est pourquoi les approches tendent à être pragmatiques et se résument souvent à l'exécution des procédures administratives.

Il n'existe pratiquement aucune organisation de chômeurs orientée sur les emplois indépendants. La décision de devenir indépendant relève généralement de l'initiative personnelle, et est liée aux moyens dont dispose un chômeur (qualification, expérience, fonds propres ou soutien de la famille) ou aux moyens institutionnels mis en place au niveau local.

Etant donné que ces chômeurs ne sont habituellement pas organisés, les acteurs privés qui participent le plus fréquemment à de telles expériences sont les organisations patronales de diverses natures ou les organismes concernés par la formation.

Les expériences impliquant des chômeurs désireux d'entreprendre une activité indépendante semblent être plus nombreuses dans les régions où les offres d'emplois sont peu nombreuses et le chômage élevé. Dans les régions plus prospères, l'accent est davantage mis sur la formation et l'aide dans les démarches.

La durée moyenne de ces initiatives pour les chômeurs est moindre que pour les autres groupes étudiés. Cela correspond aux processus et contenus généralement plus pragmatiques de ces expériences.

La majeure partie des expériences avec des chômeurs que nous avons analysées visent à accorder ou à essayer de procurer des aides financières. Il y a des expériences plus rares, mais aussi plus intéressantes, qui développent le chemin complet vers l'activité indépendante, car en plus d'aborder les différentes étapes du processus, il faut aussi répondre aux besoins concrets de ce groupe spécifique d'usagers.

Il faudrait promouvoir des campagnes de diffusion d'information et de bonnes pratiques relatives aux activités indépendantes afin de surmonter les barrières sociales et les attitudes qui influencent encore les responsables de la gestion de certaines ressources privées ou publiques, surtout quand il s'agit de femmes qui désirent entreprendre une activité indépendante.

La formation des personnels chargés de la gestion des services locaux ou régionaux devrait accorder une grande place à l'égalité des chances, afin que les femmes désireuses d'exercer une activité indépendante puissent bénéficier d'un soutien, de possibilités de financement et de nouvelles perspectives, et empêcher que les mesures prises dans ce domaine ne contribuent à aggraver la discrimination entre les sexes.

Les bonnes pratiques avec les immigrés et les minorités ethniques

Les cas de bonnes pratiques avec le groupe des immigrés et des minorités ethniques sont les moins nombreux dans tous ceux que mentionnent les questionnaires. Cela s'explique par des causes et des situations territoriales très diverses.

Tout d'abord, certains pays ne définissent pas de mesures spéciales pour ces groupes, ne voient pas la nécessité de prendre des mesures positives, considèrent qu'ils n'ont pas besoin de politiques spéciales ou estiment que ce n'est qu'un pourcentage très faible de la population ou un phénomène très récent.

Le groupe des Gitans se distingue des autres; il est présent dans de nombreux pays d'Europe du sud et de l'est. Celui des réfugiés et des demandeurs d'asile politique posent un problème difficile par la nature aléatoire et provisoire de la situation de ces personnes d'une part, et du manque de moyens des autorités locales et régionales de l'autre.

Par contre les pays plus prospères comme les Etats scandinaves, qui accueillent des immigrés en quête d'un travail, organisent des politiques et des mesures spécifiques afin de promouvoir leur intégration socioprofessionnelle.

En raison du manque chronique de moyens des autorités locales, la plupart des mesures sont confiées aux interlocuteurs des organisations non gouvernementales.

Les normes qui régissent ces groupes sociaux dans les pays étudiés sont extrêmement diverses, ce qui rend difficile toute tentative d'établir une égalité des chances dans les diverses régions. De ce point de vue, les organisations qui servent d'intermédiaires occupent une place privilégiée.

Leur situation d'indigence extrême, due au manque de protection sociale et aux multiples conditions à remplir pour obtenir la nationalité, rend les personnes de ces groupes disponibles pour accepter les emplois les moins respectueux des réglementations et les modes d'embauche les plus hors normes.

C'est pourquoi il faut absolument mettre en place des mesures visant à renforcer leur position de sujets du droit, à leur redonner confiance et à leur rendre la dignité qu'ils pensent souvent avoir perdue.

Sur ce plan, les autorités locales et régionales peuvent jouer un rôle important, et ouvrir des voies d'intégration à la fois en facilitant l'accès aux services sociaux et en soutenant des campagnes de sensibilisation du public au besoin de contrôler plus strictement le travail illicite, et pas tellement des travailleurs.

Les politiques proactives à l'intention des immigrés et des minorités ethniques sont généralement menées et coordonnées par les services de l'emploi ou des affaires sociales des autorités locales et régionales, et les collectivités locales sont particulièrement concernées parce que la multiplicité des groupes et des situations en présence nécessite une gestion très rapprochée.

C'est un des groupes dont l'intégration exige le plus large éventail de mesures, en plus de moyens très spécialisés qui prennent en compte les différences culturelles, les problèmes de rejet par la société et les difficultés d'accès aux services sociaux de base.

Il existe de nombreuses associations d'immigrés et de membres des minorités ethniques qui ont pour mission la promotion du développement personnel, éducatif, culturel et professionnel de ces groupes. Elles collaborent avec les organismes publics et jouent parfois un rôle significatif.

Compte tenu de la longueur et de la complexité des processus qu'implique l'intégration des immigrés et des minorités ethniques, la durée des bonnes pratiques évoquées dans les réponses est assez courte. Elle dépasse les trois ans dans à peine 24% des cas.

L'amélioration de la situation personnelle, l'orientation et la formation sont plus souvent évoqués par les pays occidentaux. L'activité indépendante est moins courante en raison des difficultés particulières auxquelles ces groupes se heurtent, et elle ne concerne donc que des cas isolés et signale un degré élevé d'intégration.

En plus de leur impact direct sur les usagers dans chacun des exemples concrets, ces expériences s'accompagnent toujours de synergies et ont un effet multiplicateur sur les divers acteurs en présence et sur leur entourage. Ce sont des modèles qui servent à améliorer les méthodes et qui démontrent que l'intégration économique et sociale des personnes défavorisées est non seulement possible, mais aussi socialement et économiquement rentable.

L'évaluation et la transparence

Le suivi et l'évaluation sont fondamentaux pour faire le point et améliorer les processus. Le suivi est une stratégie qui permet de visualiser les processus et de mobiliser ses acteurs au sein de partenariats actifs, de limiter la récupération politique de l'évaluation, et d'introduire des mécanismes de coordination et de consultation à la fois efficaces et transparents.

Dans les informations communiquées, nous avons constaté que l'évaluation des diverses politiques et mesures concrètes est en général très limitée. Dans l'ensemble, la situation des groupes vulnérables ne s'est pas améliorée. Il semblerait que le processus actuel de décentralisation aggrave les déséquilibres au sein des Etats plus qu'entre les différents pays.

L'insertion professionnelle de ces groupes peut les mener à accepter des emplois précaires et de qualité douteuse, voire carrément irréguliers. L'évaluation des programmes et politiques devrait prendre en compte et évaluer soigneusement la qualité des emplois et des activités indépendantes et ne pas se limiter à de simples données quantitatives.

Les considérations politiques reviennent souvent dans l'évaluation, la sélection de critères, les objectifs et les indicateurs. L'indépendance est pourtant vitale, car les choix peuvent être très politiques et conditionner prématurément les conclusions d'une évaluation.

Les élus responsables de programmes ou les organismes qui les financent ont tendance à exiger des résultats concrets justifiant leurs initiatives. L'on procède ainsi à des évaluations fermées et pragmatiques qui semblent vouloir prendre la place des décisions politiques.

Il existe aussi des facteurs méthodologiques et limitants: les programmes d'insertion étant si complexes et dépendants de tellement de paramètres, il est extrêmement difficile, lors de l'évaluation, d'isoler et de mesurer séparément des aspects et des résultats concrets. L'évaluation doit refléter cette complexité dans toute son approche, dans sa méthodologie et dans ses résultats.

Bien que les questionnaires fournissent peu d'information sur l'évaluation, les recommandations de la Conférence de Tolède¹³ permettent de définir les paramètres suivants des “bonnes pratiques” en matière d'évaluation:

- durée suffisante: elle affecte les méthodologies et la qualité des résultats. Il faut une évaluation à divers moments et tout au long du processus: "feedback" à partir des résultats, caractère durable, analyse des effets à long terme;
- participation et inclusion: les sujets de l'évaluation devraient activement participer au processus; le choix des indicateurs devrait résulter d'un processus participatif et négocié;
- diversité et complémentarité: étant donné la diversité croissante des programmes d'inclusion, l'évaluation doit recourir à des méthodes et stratégies variées, de manière combinée et complémentaire (information quantitative et qualitative, niveaux macro et micro, mesures préventives et palliatives, etc.);
- comparabilité: il serait souhaitable que les méthodes et résultats soient comparables d'un pays à l'autre. Les institutions européennes pourraient contribuer à fournir des statistiques et des indices autorisant des comparaisons et des évaluations conjointes.

RECOMMANDATIONS

Il se dégage des principales conclusions de cette étude quelques propositions que nous pourrions formuler comme des recommandations générales à l'intention des différents acteurs et responsables intervenant dans les processus de promotion de l'emploi dans ces groupes vulnérables aux niveaux européen, national, régional ou local.

Organismes et programmes européens

Les structures et organismes européens jouent un rôle déterminant dans l'instauration d'un climat propice à la promotion de l'intégration des groupes vulnérables et à l'amélioration de la coordination entre les acteurs en présence.

Voici quelques recommandations générales à l'intention des autorités européennes:
Ø promouvoir les initiatives ciblant spécifiquement les groupes les plus vulnérables (handicapés, chômeurs de longue durée désireux d'entreprendre une activité indépendante, immigrés et minorités ethniques);
Ø soutenir les collectivités locales et régionales, qu'elles soient publiques ou privées, car ce sont celles qui ont habituellement le plus besoin d'aide;
Ø proposer des aides financières sur des périodes de temps susceptibles de garantir une certaine stabilité (des programmes, des actions, du personnel, etc.) et encourager la planification a long terme;
Ø encourager la participation et la coordination des divers acteurs locaux et régionaux;
Ø consolider le rôle des acteurs présents sur le terrain, y compris par la promotion d'organisations associées aux groupes vulnérables (handicapés, chômeurs de longue durée désireux d'entreprendre une activité indépendante, immigrés et minorités ethniques);
Ø continuer de promouvoir la diffusion de bonnes pratiques entre les différents pays et régions afin que le transfert d'expériences soit assuré;
Ø promouvoir la formation des techniciens et des médiateurs intervenant dans des activités avec ces groupes vulnérables;
Ø encourager les processus de suivi et d'évaluation des programmes et politiques.

Gouvernements nationaux

Les autorités et organismes nationaux jouent un rôle important dans l'indispensable coordination entre les politiques de bien-être et celles de l'emploi, ainsi que dans les efforts de liaison avec les niveaux régional et local.

Les idées ci-dessous pourraient servir de recommandations générales aux autorités nationales:
Ø mettre en place un cadre juridique approprié et équilibré pour les divers territoires;
Ø harmoniser les politiques de bien-être et celle de l'emploi;
Ø pourvoir aux moyens adéquats au-delà du court terme;
Ø éviter les mesures excessivement complexes et tenter de définir l'éventail des innovations susceptibles de contribuer à l'accès a l'emploi des groupes vulnérables;
Ø opter pour une démarche intégrant les aspects social et économique: l'insertion sociale implique à la fois les conditions de vie et de travail, sans oublier la qualité de l'emploi;
Ø promouvoir des mesures assez flexibles pour que chacun des groupes puisse s'adapter aux besoins et aux programmes aux différentes étapes de la vie, qui ne correspondent pas toujours aux calendriers et objectifs des organisations;
Ø veiller à ce que les évaluations deviennent une condition préalable à l'obtention de tout type de fonds;
Ø développer les normes de qualité et des modèles d'évaluation;
Ø mettre en place des systèmes permettant aux informations de remonter de la base vers le sommet.

Autorités régionales

Les autorités régionales sont le niveau intermédiaire de la représentation territoriale qui assure, suivant des modèles politiques extrêmement divers, la jonction entre les dimensions nationale et locale.

Voici quelques idées clefs qui pourraient inspirer des recommandations générales à l'intention des autorités régionales:
Ø éliminer les textes législatifs qui font obstacle à la liaison et à la coordination verticales;
Ø soutenir les initiatives d'intégration qui visent les groupes les plus vulnérables (handicapés, chômeurs de longue durée désireux d'entreprendre une activité indépendante, immigrés et minorités ethniques);
Ø promouvoir les stratégies et mesures qui empêchent les déséquilibres territoriaux et clairement définir les compétences politiques locales;
Ø veiller à ce que les services locaux soient alimentés par un flux de ressources suffisant pour leur permettre de planifier et de s'engager à long terme;
Ø encourager et soutenir les processus de coordination entre les acteurs en présence;
Ø définir le profil professionnel des personnels oeuvrant à l'insertion sociale de handicapés, de chômeurs de longue durée désireux d'entreprendre une activité indépendante, d'immigrés et de membres des minorités ethniques;
Ø promouvoir la formation de médiateurs culturels chargés d'assurer la liaison entre les administrations, les organisations et les usagers;
Ø mettre en place et promouvoir des mécanismes permettant aux informations de circuler de la base vers le sommet;
Ø encourager les campagnes de sensibilisation, de mobilisation et de défense de l'égalité des chances;
Ø créer des observatoires indépendants chargés de surveiller la bonne application des mesures;
Ø concevoir et appliquer des normes de qualité et des modèles d'évaluation à instituer comme des conditions préalables à l'obtention de tout type de fonds.

Autorités locales

Le degré d'autonomie des collectivités locales est certes extrêmement variable d'un pays à l'autre, mais on note une tendance croissante à transférer vers le niveau local la gestion des politiques actives à l'intention des groupes vulnérables.

Voici quelques idées clefs pouvant servir de recommandations générales à l'intention des autorités locales:
Ø améliorer la connaissance de ces groupes vulnérables et concevoir des mesures adaptées à leurs besoins;
Ø encourager et obtenir l'engagement social de tous les acteurs: la participation est un instrument clef de la liaison territoriale;
Ø jouer le rôle d'arbitres et de médiateurs de l'égalité des chances, promouvoir le dialogue et la compréhension entre les divers groupes et organisations;
Ø recourir à des mécanismes communs de planification, des objectifs et des activités;
Ø soutenir la défense des droits de l'homme, tant au niveau local que dans les zones à problèmes dans lesquelles on préconise l'expulsion de la population pour des raisons politiques ou économiques;
Ø informer les autorités régionales et nationales des exigences et des besoins des groupes vulnérables et de leurs organisations;
Ø soutenir les initiatives ciblant les groupes les plus vulnérables et promouvoir leur participation et celle de leurs organisations;
Ø stimuler les mécanismes adaptés aux groupes vulnérables afin de faciliter leur accès a l'emploi en tenant compte de leurs circonstances particulières;
Ø promouvoir et soutenir le développement d'associations des groupes vulnérables, et notamment des personnes les moins enclines à s'organiser;
Ø faciliter l'accès aux mesures et programmes concrets par une amélioration de la diffusion des actions et une simplification des exigences et des procédures;
Ø mettre en place des mécanismes de suivi et d'évaluation orientés sur les objectifs généraux et non sur les organisations envisagées séparément;
Ø développer des instruments de transparence et d'évaluation auxquels participent les usagers;
Ø diffuser et échanger les expériences positives.

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² Programme de recherche sur les actions EUROCOUNSEL, WATT(1999) Guía de Buenas Prácticas de Asesoramiento et résultats du projet «Démarches intégrées en ce qui concerne les politiques activesd’aide sociale et d’emploi» (2000) de la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail de Dublin.

³ Ces quatre catégories ne sauraient simplifier à l’excès la réalité mais évaluer les situations de manière à faciliter l’interprétation des informations recueillies.

⁴ Il se peut que la personne qui a rempli le questionnaire ait choisi cette option par commodité ou parce que la complexité des données disponibles ne permettait pas de répondre de façon concise. Quoi qu’il en soit, il est impossible, dans le cadre de cette étude, de vérifier les sources citées.

⁵ Il s’agit du pourcentage des organismes qui appliquent une mesure spécifique par rapport au total des réponses faisant référence au travail avec des personnes handicapées.

⁶ Il s’agit du pourcentage des organismes qui appliquent une mesure spécifique par rapport au total des réponses faisant référence au travail avec des personnes handicapées.

⁷ Il s’agit du pourcentage des organismes qui appliquent une mesure spécifique par rapport au total des réponses faisant référence au travail avec des personnes handicapées.

⁸ Il s’agit du pourcentage des organismes qui appliquent une mesure spécifique par rapport au total des réponses faisant référence au travail avec des chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante.

⁹ Il s’agit du pourcentage des organismes qui appliquent une mesure spécifique par rapport au total des réponses faisant référence au travail avec des chômeurs souhaitant exercer une activité indépendante.

¹⁰ Il s’agit du pourcentage des organismes qui appliquent une mesure spécifique par rapport au total des réponses faisant référence au travail avec des immigrés et des minorités ethniques.

¹¹ Il s’agit du pourcentage des organismes qui appliquent une mesure spécifique par rapport au total des réponses faisant référence au travail avec des immigrés et des minorités ethniques.

¹² Il s’agit du pourcentage des organismes qui appliquent une mesure spécifique par rapport au total des réponses faisant référence au travail avec des immigrés et des minorités ethniques.

¹³ GAVIRA, L. & GONZÁLEZ, F. (2002). “Emploi, politiques d'insertion professionnelle, inclusion sociale”. Conférence internationale de Tolède 2002. Document de synthèse et conclusions. Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail, Dublin.