L’aménagement du littoral et politiques locales et régionales en Europe - CG (11) 28 Partie II

Rapporteur:
Giovanni Macchiavello, Italie
Chambre des Régions
Groupe Politique: PPE/DC

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EXPOSE DES MOTIFS

I - Contexte

Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe a chargé le Centre pour l’environnement côtier de l’Ile de Wight (Royaume-Uni) d’une enquête sur les progrès réalisés par les collectivités territoriales dans le domaine de l’aménagement du littoral. Voir questionnaire, Annexe 1.

Soixante-huit questionnaires provenant de divers Etats membres du Conseil de l’Europe (voir Figure 1) ont été retournés une fois remplis.

Figure 1

Cette étude fait écho à la Recommandation de l’Union européenne sur la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe (GIZC). Il n’existe, à ce jour, aucune directive de l’UE sur l’aménagement du littoral européen. Cependant, en mai 2002, l’UE a émis une recommandation que les Etats membres ont trois ans pour appliquer. Elle les invite à procéder à « l’établissement ou à la mise à jour d’un inventaire global pour identifier les acteurs principaux, les législations et les institutions qui exercent une influence sur la gestion de leur littoral ». Il est aussi demandé aux Etats de mettre au point une stratégie encourageant les initiatives partant de la base dans le domaine de la gestion du littoral. Ils rendront compte ensuite dans le délai prescrit de la mise en œuvre des principes de GIZC ; la Commission européenne décidera alors dans les dix mois suivants s’il y a lieu d’émettre de nouvelles réglementations en la matière. L’analyse des résultats de cette enquête sur l’aménagement du littoral et les politiques locales et régionales est une excellente occasion d’évaluer les initiatives actuelles de GIZC en Europe.

II – Analyse du questionnaire

La première série de questions visait à évaluer ce que les différents pays européens entendaient par « gestion intégrée des zones côtières » et à établir si et dans quelle mesure ils avaient connaissance du Programme de démonstration de la Commission européenne sur l’aménagement intégré des zones côtières (1996 à 1999). L’enquête a révélé que moins de la moitié des pays (44%) connaissaient ce programme. Parmi eux, 57% avaient vu les documents « Les Enseignements du Programme de démonstration de la Commission européenne sur l’aménagement intégré des zones côtières (AIZC) » et « Mieux gérer les ressources littorales », et 83% connaissaient l’existence de la Recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe.

Les réponses ont aussi permis de se faire une idée de cette sensibilisation d’un point de vue géographique. Elles montrent que certains pays d’Europe connaissent et comprennent mieux que d’autres le Programme de démonstration et la Recommandation sur la GIZC.

Les écarts entre pays sont parfois importants. Par exemple, le Royaume-Uni et la France, bien que comparables quant au nombre de réponses reçues (respectivement dix-huit et dix-sept) affichent une différence marquée en ce qui concerne la connaissance du Programme de démonstration. Au Royaume-Uni, 61% des collectivités territoriales interrogées disent connaître ce programme, contre 6% en France. La Suède, la Belgique et l’Irlande comptent également parmi les pays qui connaissent bien le Programme de la Commission européenne sur l’aménagement intégré des zones côtières. Il n’a pas été possible d’analyser les questionnaires des pays dont peu de réponses nous sont parvenues, tels que l’Albanie, la Croatie et les Pays-Bas, car elles ne reflètent pas nécessairement l’état réel de la situation.

La deuxième série de questions concernait les actions entreprises par les autorités côtières dans les différents pays d’Europe. Le but était d’évaluer le degré de participation des collectivités territoriales à l’élaboration des stratégies d’aménagement du littoral et de déterminer dans quelle mesure les principes de la stratégie GIZC étaient déjà appliqués. La liste ci-dessous regroupe les principales activités auxquelles les collectivités territoriales ont pris part :

Les réponses à cette deuxième série de questions montrent que les collectivités territoriales en Europe contribuent de manière diversifiée à la gestion des zones côtières. Ces activités vont de la planification stratégique et du contrôle du développement du littoral à la gestion de l’écologie et du tourisme côtier, la plupart des collectivités locales prenant part à plusieurs sinon à l’ensemble des activités énumérées ci-dessus. La grande variété des actions entreprises montre l’importance et le bien-fondé d’une approche intégrée de la gestion des zones côtières.

Dans leur réponse à l’une des questions, les collectivités territoriales devaient indiquer quels secteurs d’activité leur paraissaient les plus importants pour la gestion des zones côtières. Beaucoup ont estimé qu’il était difficile de répondre à cette question en raison du recoupement fréquent des champs d’action. Toutefois, la protection contre l’érosion côtière, l’aménagement des fronts de mer et des plages et l’aménagement des zones écosensibles ont été fréquemment cités comme secteurs prioritaires. D’autres comme la prévention des inondations et des marées noires sont passés au deuxième plan, peut-être parce qu’ils échappent souvent à l’autorité des collectivités territoriales. Par exemple, en Angleterre et au Pays de Galles, l’Agence de l’environnement et le DEFRA (Département pour l’environnement, l’alimentation et les affaires rurales) sont les premiers responsables de la lutte contre les inondations.

L’enquête révèle un taux de participation élevé à des réunions de réseaux et groupes d’intérêt de défense du littoral (voir Figure 2). 53% des collectivités territoriales interrogées participent à des associations ou à des groupes d’intérêt à l’échelon local ou régional et 38% à l’échelon national ou européen. Un grand nombre de réponses (68%) signale la participation à des réunions ad hoc, convoquées de manière ponctuelle. On retrouve ces taux à peu près partout, aucun pays n’affichant un taux très élevé ni très faible de participation à ce type de réunion.

Figure 2

Une étude sur l’utilisation des centres d’excellence d’études côtières a également été effectuée dans le cadre de l’enquête. Une université locale ou un observatoire côtier jouant un rôle actif dans la recherche côtière peut abriter un centre d’excellence. Ces centres n’offrent pas tous les mêmes services, mais ils peuvent financer des programmes de recherche et y participer, servir de point de contact aux personnes intéressées par les questions liées au littoral, leur fournir les informations et la formation dont elles ont éventuellement besoin.

L’enquête révèle que parmi les collectivités territoriales ayant rempli le questionnaire, 60% indiquent l’existence d’un centre d’excellence d’études côtières dans leur zone (voir Figure 3). Les universités hébergent en général les centres de recherche les plus pointus, c’est le cas par exemple du Laboratoire de biologie marine de Tjärnö de l’Université de Göteborg. Cependant plusieurs observatoires côtiers sont aussi des centres d’expertise, tels le Centre des sciences marines d’Umea en Suède et l’Observatoire des côtes de la Manche à Southampton au Royaume-Uni.

Figure 3

La dernière série de questions invitait les collectivités territoriales à s’exprimer sur l’importance qu’elles accordent aux questions liées au littoral. Il leur était demandé d’évaluer l’utilité de la législation et des recommandations en matière de gestion du littoral et d’indiquer les raisons qui pourraient les amener à demander une aide spéciale pour assurer cette gestion. L’analyse des réponses a permis de faire la synthèse suivante.

En général, la législation et les recommandations relatives à la préservation de l’environnement, par exemple les Règlements sur la préservation du milieu naturel danois et le Code environnemental suédois, semblent faciliter la bonne gestion des zones côtières. De nombreuses réponses indiquent que les règlements et les recommandations nationales tendent à faciliter l’élaboration de plans stratégiques pour le littoral. Au niveau européen, les Directives Habitat et Oiseaux ont été citées comme une législation particulièrement pertinente. En revanche, la recommandation de l’Union européenne sur la mise en oeuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe, ne fait pas l’unanimité : certaines collectivités territoriales la considèrent comme une orientation valable, d’autres comme un obstacle. De l’avis général, il existe une multitude de lois, réglementations et recommandations relatives à l’aménagement des zones côtières, mais elles sont insuffisamment coordonnées.

Les Etats membres étaient invités à indiquer pour quelles raisons ils pourraient être amenés à demander une aide spéciale pour la gestion des zones côtières. Cette question a soulevé un grand nombre de points intéressants, qui reflètent la vision et les aspirations à long terme des collectivités locales et régionales sur la question du littoral. De nombreuses réponses font valoir le besoin d’une stratégie à long terme pour une gestion plus efficace, et la nécessité d’une vision claire du problème. Espérons que la recommandation de l’Union européenne répondra à cette attente.

L’exploitation est très diversifiée et souvent les intérêts s’opposent. Il importe de faire en sorte que toutes les activités soient entreprises ou gérées de manière concertée afin qu’elles renforcent collectivement et durablement la situation économique, écologique et sociale du littoral. Une approche intégrée de la gestion des zones côtières permettrait une utilisation durable des ressources et un meilleur aménagement du littoral européen.

La gestion des zones côtières en cette période de changement climatique préoccupe aussi de nombreux Etats membres. Parmi les conséquences prévisibles de cette évolution, citons l’élévation du niveau de la mer, l’augmentation de la fréquence des tempêtes, la plus grande humidité des hivers, la sécheresse accrue des étés et la modification probable du régime des vagues. Nul doute que ces changements auront un fort impact sur la gestion du littoral et que leur incidence financière sera élevée. 

III - Conclusion

L’analyse du questionnaire indique une bonne compréhension globale des principes de GIZC et du concept fondamental d’aménagement durable. Cependant, on observe aussi de grandes disparités régionales dans le degré de sensibilisation aux initiatives européennes telles que le Programme de démonstration de la Commission européenne sur l’aménagement intégré des zones côtières et la Recommandation de l’Union européenne sur la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe.

Les groupes d’intérêt pour la sauvegarde du littoral offrent aux collectivités territoriales l’occasion unique de distribuer les résultats des recherches, d’échanger des données sur le littoral et de discuter de thèmes précis à un niveau local, régional, national et européen. Ces groupes jouent également un rôle déterminant dans le développement d’une approche GIZC coordonnée. Compte tenu de leur importance, il est regrettable que le taux de participation des collectivités territoriales à ces groupes d’intérêt et réseaux ne soit pas plus élevé.

Un nombre encourageant de collectivités locales et régionales ont des liens avec des universités locales ou avec des observatoires côtiers. Ces centres d’excellence offrent la possibilité d’entreprendre des projets de recherche sur le littoral mais ils sont aussi un pôle de gestion des données et des activités relatives au littoral. La gestion et la bonne diffusion des informations côtières sont essentielles à une approche intégrée et durable de l’aménagement du littoral. Les techniques propres à optimiser l’utilisation et l’échange de données sont donc à promouvoir, du point de vue tant économique qu’environnemental. Le rôle-clé joué par les centres en matière d’études côtières devrait inciter les autorités à les reconnaître comme un moyen de faire progresser la GIZC en Europe.

Malgré une abondante législation et la définition de nombreuses orientations, il existe peu de coordination entre les différentes directives, recommandations et principes émis. Une approche intégrée de la gestion des zones côtières est nécessaire pour assurer une utilisation durable des ressources. A l’heure actuelle, la mise en œuvre de la stratégie GIZC n’étant pas régie par des textes législatifs ou réglementaires, les problèmes ont tendance à être traités de manière ponctuelle. Les réponses au questionnaire laissent à penser que de nombreuses collectivités territoriales seraient favorables à la définition d’une législation GIZC qui aurait force de loi.

En termes de vision d’avenir pour le littoral, les Etats membres semblent désireux de développer des stratégies d’aménagement à long terme qui tiennent compte des changements climatiques en cours. L’incidence de ces changements reste du domaine des prévisions, mais il ne fait pas de doute que le climat s’est sensiblement modifié ces dernières décennies et que la tendance risque de se confirmer. Il est donc essentiel de donner aux collectivités territoriales les moyens, notamment financiers, de gérer efficacement les zones côtières face à ces changements climatiques.

Annexe 1

Eléments d’une recommandation aux gouvernements nationaux

Le 30 mai 2002, l’Union européenne a adopté une recommandation sur la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe (GIZC). L’objectif de cette stratégie est de mettre en oeuvre une gestion des zones côtières qui soit écologiquement durable, économiquement équitable et socialement responsable, et qui préserve le milieu côtier (DEFRA, 2003). Le texte complet de la recommandation est disponible sur le site Web suivant : www.europa.eu.int/comm/environment/GIZC/home.htm .

La recommandation demande aux Etats membres de procéder à  l’établissement ou à la mise à jour d’un inventaire global pour identifier les acteurs principaux, les législations et les institutions qui exercent une influence sur la gestion de leur littoral. A partir des résultats de cet inventaire, chaque Etat membre concerné devrait élaborer une stratégie nationale de mise en œuvre des principes GIZC. La recommandation indique que les Etats membres disposent de quarante-cinq mois pour rendre à la Commission un rapport de synthèse sur les mesures prises ou à prendre pour appliquer la stratégie nationale.

La phase actuelle de mise en place des principes GIZC, dix-huit mois après l’adoption de la recommandation, est idéale pour examiner les politiques locales et régionales en matière d’aménagement du littoral. Le Centre pour l’environnement côtier de l’Ile de Wight, au Royaume-Uni, a été chargé par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe d’une enquête sur les progrès réalisés par les collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des zones côtières.

Les Etats membres ont ainsi été invités à remplir un questionnaire relatif aux politiques territoriales en matière de gestion des zones côtières. L’analyse des résultats a permis d’évaluer le degré de compréhension et d’application des principes GIZC aux niveaux régional et national. Il en ressort de grandes disparités régionales dans le degré de sensibilisation au principe de gestion intégrée et de réalisation d’initiatives dans ce cadre. Certains pays d’Europe semblent mieux au fait que d’autres du programme de démonstration de la Commission européenne sur l’aménagement intégré des zones côtières et de la recommandation GIZC de l’Union européenne.

Les gouvernements nationaux d’Europe en sont à divers stades d’application de la recommandation et de développement de leur(s) stratégie(s) nationale(s). Cependant, il semble que depuis dix-huit mois, les Etats membres s’engagent peu à peu vers une opération d’inventaire et ont du moins progressé dans la définition et la mise en oeuvre de leur(s) stratégie(s) nationale(s).

Les inventaires nationaux devraient permettre à la Commission d’analyser l’interaction entre les diverses organisations jouant un rôle dans la gestion du littoral à chaque échelon administratif. Dans le cadre de l’inventaire, les gouvernements nationaux sont invités à évaluer le niveau d’intégration des organisations et à identifier les lacunes ou les activités qui font double-emploi. Ils sont également invités à recenser les organisations et les réseaux interrégionaux afin d’en étudier le rôle dans le contexte de la GIZC. L’amélioration de la coordination entre les principaux acteurs de l’aménagement du littoral est un des résultats les plus attendus de l’application de la Recommandation.

D’après la Recommandation, « la gestion intégrée des zones côtières nécessite des actions stratégiques coordonnées et concertées au niveau local et régional, orientées et soutenues par un encadrement approprié au niveau national », cet encadrement consistant en une ou, le cas échéant, plusieurs stratégies nationales pour chaque Etat membre. La recommandation énonce plusieurs propositions à intégrer dans l’élaboration des stratégies nationales. Cependant, pour l’instant, les Etats membres peuvent s’inspirer des orientations de la recommandation tout en s’efforçant d’en dégager les points forts comme les lacunes éventuelles. Il convient de ne pas négliger cette étape qui permettra d’élaborer des législations et des recommandations bien adaptées et applicables par les Etats membres.

La Commission souligne l’importance des approches verticales, de la base vers le haut, en matière de gestion intégrée des zones côtières et des ressources du littoral. La recommandation insiste sur une gestion des zones côtières qui soit écologiquement durable et qui tienne compte non seulement des facteurs économiques mais aussi des activités et des usages locaux traditionnels. Les gouvernements sont donc encouragés à promouvoir les initiatives ascendantes incluant la participation des groupes d’intérêt du littoral et du public.

Dans l’élaboration des stratégies nationales, il est déterminant que les Etats membres adoptent une perspective à long terme afin d’assurer une gestion durable des ressources naturelles. Les gouvernements nationaux sont censés tenir compte de la menace que le changement climatique en cours constitue pour les zones côtières. Malgré des disparités géographiques indubitables dans les incidences de ce changement, il est scientifiquement établi que le climat est en train de se modifier à l’échelle planétaire et que le niveau des océans s’élève. Les conséquences possibles de cet état de choses doivent être prises en compte dans le développement des stratégies nationales de gestion intégrée du littoral. Les gouvernements devraient s’efforcer de fournir aux autorités concernées une aide suffisante, notamment financière, pour leur permettre d’aménager leur littoral de façon appropriée dans un climat en plein changement.

Annexe 2

Eléments d’une résolution à l’intention des collectivités territoriales

La recommandation GIZC de l’Union européenne s’attache à définir des principes d’élaboration de stratégies nationales, mais elle souligne fortement l’importance des collectivités territoriales dans ce processus. Il faudrait en effet reconnaître leur rôle et leurs responsabilités et les impliquer directement dans l’inventaire national.

La gestion des zones côtières est encore très segmentée à tous les niveaux administratifs. Depuis 1996 la Commission européenne tente de promouvoir l’application des principes GIZC. Des progrès ont été faits dans ce domaine, mais selon des perspectives essentiellement nationales. Or le point de vue des gouvernements nationaux diffère souvent de celui des collectivités territoriales. C’est pourquoi il importe tout particulièrement d’encourager celles-ci à appliquer la Recommandation.

Chaque niveau d’administration a sa politique et il n’y a guère de coordination dans la mise en œuvre de la gestion intégrée des zones côtières. Cette approche produit de fait un vide politique laissant les collectivités territoriales avec peu d’indications sur la manière de traiter de manière intégrée des questions souvent complexes littoral. La Recommandation vise fondamentalement à améliorer l’efficacité, la cohérence et la justesse des décisions. L’adoption par l’Union européenne de la recommandation GIZC en 2002 a permis une meilleure intégration des différents niveaux administratifs et d’autres progrès sont attendus dans le délai fixé par la recommandation.

La recommandation invite les Etats membres à  établir ou à mettre à jour un inventaire global pour identifier les acteurs principaux, les législations et les institutions qui exercent une influence sur la gestion de leur littoral. Dans la majorité des cas, les gouvernements nationaux se chargeront de cette tâche. Ils devraient cependant se garder d’en exclure les collectivités territoriales. La recommandation indique que l’inventaire devrait « couvrir tous les échelons de l’administration » et « recenser les organisations interrégionales et les structures coopératives intéressées ». En d’autres termes, la Commission européenne attend des gouvernements nationaux qu’ils prennent en compte le rôle essentiel joué par les collectivités territoriales dans l’application des principes GIZC et qu’ils en encadrent la participation.

De nombreux problèmes côtiers ont une forte tonalité locale et régionale qu’une approche exclusivement nationale ne saurait refléter. Les politiques locales et régionales devraient être complémentaires à la stratégie nationale d’aménagement du littoral et permettre aux initiatives locales d’œuvrer à un but national commun. Elles devraient servir d’interface entre les initiatives locales et les politiques nationales et européenne en matière de gestion des zones côtières.

Parmi les questions liées au littoral, qui exigent de prendre en compte la perspective locale ou régionale, on peut citer:

Les collectivités territoriales étant généralement chargés d’appliquer les politiques de gestion des zones côtières, leur contribution à l’élaboration des politiques nationales et européenne est essentielle. Elles devraient faciliter la coopération avec les pays et régions limitrophes sur les problèmes transfrontaliers et interrégionaux.

L’élaboration de mécanismes assurant une meilleure coordination de la gestion des problèmes transfrontaliers est un des résultats les plus attendus de l’application de la recommandation. S’agissant donc des questions transnationales et interrégionales liées au littoral, il apparaît clairement que la participation des collectivités territoriales à ce processus de coordination est déterminante.

Annexe 3

AMÉNAGEMENT DU LITTORAL ET POLITIQUES LOCALES ET RÉGIONALES EN EUROPE

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