13ème SESSION PLENIERE 30 mai- 1er juin 2006

Strasbourg, 5 mai 2006 CG(13)12

L’accès des migrants aux droits sociaux : le rôle des pouvoirs locaux et régionaux

Rapporteur: Muriel Barker, Royaume-Uni,
Chambre des pouvoirs locaux
Groupe politique : SOC

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EXPOSE DES MOTIFS

1. INTRODUCTION

Le Conseil de l’Europe accorde depuis de nombreuses années une attention particulière à la question de l’intégration des migrants installés dans les Etats membres de l’Organisation. Se fondant sur le principe qu’une telle intégration est un facteur de cohésion sociale pour les pays d’accueil concernés, le Conseil de l’Europe a encouragé les Etats membres à mettre en oeuvre des politiques d’intégration dans les domaines économique, social, culturel et politique. Pour ce faire, l’Organisation a notamment élaboré des stratégies et mis à la disposition de ses Etats membres des instruments juridiques tels que la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant et la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local.

Le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe poursuit pour sa part des objectifs similaires, tant sur le plan de l’intégration sociale des migrants (Résolution 153 (2002) sur les groupes vulnérables et l’emploi) que politique (Résolutions 181 (2004) sur « Un pacte pour l’intégration et la participation des personnes issues de l’immigration dans les villes et régions d’Europe » et 141 (2002) sur la participation des résidents étrangers à la vie publique locale : les conseils consultatifs)1.

Néanmoins, le Congrès considère qu’aujourd’hui, en dépit des efforts de certaines villes et régions européennes pour favoriser l’intégration et l’accès des migrants aux droits sociaux, cette catégorie de population ne bénéficie pas toujours d’un accès égal à ces droits. En conséquence, il y a lieu d’analyser de manière précise et actuelle l’accès effectif des populations migrantes aux droits sociaux fondamentaux, tels que l’emploi, le logement, la santé et l’éducation afin de proposer aux 46 Etats membres du Conseil de l’Europe et à leurs collectivités territoriales de nouveaux moyens d’action dans ce domaine.

La gestion politique des droits et devoirs des habitants issus de l’immigration par les autorités locales et régionales est l’une des questions les plus controversées à l’heure actuelle, qui implique des dimensions économiques, sociales, culturelles et politiques influant sur l’avenir de la démocratie.

La forme de gestion de la « glocalisation »2 a tendance à estomper le rôle des immigrés comme sujets politiques, c’est-à-dire comme titulaires actifs de droits et de responsabilités, les ramenant à un simple facteur de production en tant que « ressources humaines » extrêmement flexibles, ce qui engendre d’importants effets pervers.

Ces contradictions entre les logiques intermondialistes, d’ordre économique, et les logiques politiques, qui sont le fondement de la démocratie et du respect des obligations découlant de la Convention européenne des droits de l'homme, sous-tendent l’un des débats les plus passionnants de l’actualité : les nouvelles conséquences de la mondialisation sur la notion de citoyenneté. En général, jusqu’à ce jour, celle-ci a été directement associée à la situation eu égard à la nationalité, laquelle s’entend en principe dans un sens géographique : « on vient toujours de quelque part » et sociopolitique : « on a un accès déterminé aux droits et obligations liés à un territoire », mais l’hybridation découlant de la mondialisation actuelle remet en cause ces conditions, exigeant un réexamen politique de la signification des notions de citoyenneté et de souveraineté, qui amène à reconsidérer le rôle que jouent les autorités locales et régionales dans l’accès effectif à des droits découlant de la condition de citoyen.

C’est pourquoi les débats sur la citoyenneté et l’immigration tendent à être associés, la question étant de savoir à quel niveau de gestion il convient de confier l’attribution et la gestion des droits et responsabilités des habitants d’un lieu donné. Cela suppose de considérer que, dans la mesure où les liens de naissance se modifient par des processus de mobilité spatiale dans différents Etats, régions et localités où l’on acquiert de nouvelles relations culturelles, socioprofessionnelles, salariales et politiques, les droits et responsabilités associés à la notion de citoyenneté doivent s’adapter, de façon à ce que la nouvelle situation découlant de la gestion globale des ressources n’implique pas une diminution des possibilités d’accès aux droits fondamentaux et à la politique permettant la gouvernance de la mondialisation.

Cela rend encore plus pertinente l’idée approximative avancée par certains auteurs, selon laquelle la ville européenne est un espace où convergent des « citoyens » issus de divers pays, pour reprendre une notion de ville comme territoire à partir duquel l’on peut instaurer une citoyenneté locale3, conforme aux principes européens de subsidiarité, qui intègre les droits de la population, les articulant selon une logique de « citoyenneté glocale multilatérale » qui envisage la possibilité d’action et de contrôle des conditions de vie des individus en combinaison avec d’autres niveaux de gestion territoriale face à des structures abstraites imposées supra locales qui entraînent des pratiques d’exclusion.

Cela concerne en particulier les personnes en provenance de pays tiers qui arrivent dans les villes d’Europe pour de multiples raisons, avec l’espoir de trouver de meilleures conditions de vie et de travail. Ces personnes partagent avec les autres habitants du quartier des cultures et relations, mais selon une stratification qui dépend du lien de naissance ou du travail différencié par rapport aux autochtones, en fonction de facteurs découlant de la situation juridique, économique, sociale, culturelle ou politique. La stratification existante dépend des conditions de vie et de travail qui remettent en question l’égalité d’accès aux droits et responsabilités. Aussi est-on en droit de se demander si et jusqu’à quel point les immigrés subissent des discriminations. C’est pourquoi les autorités de l’Union européenne ont mis en place diverses réglementations et stratégies et, en particulier pour ce qui concerne les immigrés, le concept de « citoyenneté civique ».

En novembre 2000, la Commission européenne a introduit le concept de « citoyenneté civique », définie comme « permettant aux immigrés d'acquérir progressivement, au fil des ans, une série d'obligations et de droits clés, l'objectif étant de leur garantir en fin de compte un traitement identique à celui des ressortissants de l'Etat où ils résident, sans être naturalisés ». Cette approche suit la logique des mesures préconisées par l’Accord de Tampere, selon lesquelles le statut juridique des ressortissants de pays tiers devrait être rapproché de celui des ressortissants des Etats membres de l’Union européenne.

D’autre part, les conclusions de la conférence intitulée « Immigration : le rôle de la société civile organisée dans l’intégration », organisée par le Comité économique et social européen en septembre 2002, déclaraient que le concept de « citoyenneté civique » devrait englober :

Plus récemment, le Livre vert sur l’égalité et la non-discrimination dans l’Union européenne élargie, élaboré par la Commission européenne en mai 2004, remet en question le système institutionnel et politique de l’Europe élargie, en considérant la non-discrimination et les droits fondamentaux comme les fondements de la cohésion sociale.

Aussi, peut-être est-il utile que les responsables des administrations locales et régionales identifient de « bonnes pratiques » d’intervention, qui s’efforcent d’aborder la nouvelle situation sous l’éclairage de l’application qui est faite en pratique de la Convention des droits de l’homme dans la gestion des politiques destinées aux immigrés. Pour cela, il convient d’analyser comment les différents niveaux de pouvoir transposent en pratique les traités internationaux adoptés dans le cadre de l’Union européenne dans les lois nationales et régionales et l’impact qu’ils ont au niveau local, où se concrétise la gestion des droits et obligations des immigrés, selon les possibilités qu’offre la Charte de l’autonomie locale.

Nous partons de la perspective méthodologique de l’« étude de cas ». Pour ce faire, nous avons analysé en profondeur les cas de Séville et de Stuttgart, deux villes choisies parce qu’elles représentent des positions différentes eu égard au type d’immigration qu’elles accueillent et à leur expérience plus ou moins importante de la gestion de l’immigration. Tandis que presque un tiers de la population de Stuttgart est une population immigrée, à Séville, celle-ci représente à peine 10%.

2. CONTEXTE INSTITUTIONNEL

L’égalité des chances dans l’accès effectif aux droits et responsabilités fondamentaux associée au concept de « citoyenneté civique » constitue l’un des principes fondamentaux de la cohésion sociale et de la démocratie, évitant l’apparition de « sociétés parallèles » où les problèmes d’exclusion et de marginalisation peuvent favoriser la naissance de conflits ou de pathologies sociales qui engendrent l’insécurité, comme cela a par exemple été le cas en France lors des troubles survenus au cours de l’automne 2005.

Cette situation constitue un défi pour les responsables chargés des décisions politiques au niveau local, régional, national et européen, qui passe par une redéfinition nécessaire des droits et des responsabilités associés à la « citoyenneté civique glocale » effective4 dans un monde toujours plus interdépendant, où il conviendrait de conjuguer les logiques de sécurité et de marché avec celles de la justice sociale et des droits de l’homme et le respect des Objectifs du Millénaire de l’ONU dans la lutte contre la pauvreté.

Traditionnellement, c’étaient les Etats qui étaient chargés de définir à la fois les politiques économiques et les espaces de sécurité et de justice. Mais les changements écologiques, économiques, sociaux, institutionnels et culturels induits par le modèle de mondialisation ont étendu le champ d’action, en modifiant les applications pratiques au niveau local (« glocalisation ») dans tous les domaines, non seulement pour ce qui est de l’aspect économique, mais aussi pour ce qui touche aux modèles de développement, à la souveraineté territoriale et à la garantie d’accès aux droits fondamentaux individuels et collectifs. Cette situation a donné lieu à de nouvelles formes hybrides de souveraineté entre l’Etat et les niveaux régional et local, ainsi qu’européen et international, en vertu d’accords internationaux conclus avec des organisations comme les Nations Unies, l’Organisation mondiale du commerce, le Fonds monétaire international ou d’autres institutions dans le domaine des relations établies entre l’UE et les pays tiers.

Tout cela fait naître dans les modèles de gestion des droits fondamentaux des immigrés en provenance de pays tiers de l’UE une série de contradictions qui engendrent un mal-être : d’une part, au sein de la population autochtone, qui se sent « menacée » par la représentation médiatique de l’immigration comme une « avalanche », bien qu’au niveau individuel, les relations avec les immigrés soient beaucoup plus amicales ; d’autre part, entre les immigrés eux-mêmes, segmentés et divisés politiquement du fait de la réglementation des possibilités d’accès aux droits et responsabilités à partir de leur image en tant que travailleurs-consommateurs, stratifiés selon la demande des marchés du travail ou la distance ethnique par rapport à la population majoritaire.

A l’heure actuelle, bien qu’il existe des différences substantielles d’un territoire à l’autre, les administrations locales sont l’espace privilégié de la gestion des politiques régionales, nationales et internationales, mais leur participation dans la conception et l’attribution des ressources reste marginale. Toutefois, tant au niveau local que régional, il existe des différences notables d’une zone à l’autre quant à la priorité accordée aux politiques destinées à promouvoir l’accès aux droits associés à la définition de la citoyenneté civique effective.

3. STRATIFICATION SELON L'ACCES AUX DROITS FONDAMENTAUX

Dans les villes étudiées se précise un modèle de stratification dans l’accès aux droits fondamentaux des immigrés, qui tire son origine d’un ensemble de normes, dérivées des lois sur la citoyenneté et la sécurité au niveau européen ou national, mais qui est modifié par les stratégies concrètes d’intégration et les ressources disponibles au niveau régional et local, qui définissent différemment les priorités et les visions de l’intégration sociale des immigrés selon leur situation au regard de la loi. Ces ressources locales peuvent être des ressources publiques, ou des ressources privées provenant d’institutions religieuses ou laïques, comme les mouvements ou organisations de citoyens.

Le résultat est extrêmement complexe, mais, élément positif, il pourrait se concrétiser dans une typologie selon la situation juridique des immigrés5 eu égard à la citoyenneté du pays d’accueil ; cette typologie devient complexe, dans la pratique, selon les possibilités que leur offrent les liens et réseaux sociaux auxquels ils ont accès, la disponibilité et la sécurité en matière de salaires, le niveau de compétence dans la connaissance des codes culturels dominants (éducation, institutions, prestations, rituels, organisation, leur intégration étant une tâche politique importante pour le pays, etc.) ou le degré de prestige atteint, que ce soit pour des questions professionnelles, sociales ou de leadership dans la représentation politique de diverse nature.

Il est d’emblée possible de différencier divers groupes en matière d’égalité des chances en fonction de l’écart qui existe par rapport aux conditions de la citoyenneté pleine et entière, ce qui est le premier niveau de discrimination dans l’accès aux droits et responsabilités :

Les sans-papiers peuvent s’adresser à diverses organisations pour trouver soutien psychologique, refuge, nourriture, formation, etc. : les réseaux sociaux ethniques, les associations liées aux églises et différents types d’ONG, en particulier les organisations d’aide aux exilés qui existent dans différents quartiers et les services de soutien aux immigrés. C’est vers ces organisations que se tournent en premier lieu les personnes totalement démunies.

Après un certain temps, les sans-papiers qui arrivent à Séville peuvent entrer en contact non seulement avec les ONG spécialisées et services d’assistance aux immigrés des syndicats, mais aussi avec les travailleurs sociaux des services publics (santé, services sociaux, éducation, services d’aide aux femmes, etc.) auxquels tout un chacun a droit en Andalousie, indépendamment de son statut juridique. Toutefois, la peur fait que rares sont ceux qui accèdent réellement aux services publics s’ils ne sont pas accompagnés par des membres d’ONG.

A Stuttgart, où le risque d’expulsion et les sanctions sont beaucoup plus sévères, la nouvelle loi autorise l’expulsion de toute personne étrangère pour des questions d’ordre ou de sécurité sans conditions préalables. Dans les cas extrêmes, il y a l’accueil de l’Eglise. Les sans-papiers s’appuient essentiellement sur les réseaux sociaux ethniques, les ONG spécialisées dans des groupes cible spécifiques (par exemple, les femmes victimes de violences) et il existe également un réseau d’accueil et de soutien civil dans le cadre du mouvement « Nobody is illegal». Cependant, selon les experts locaux, une partie des sans-papiers entre également en contact avec les travailleurs sociaux des services publics et des organismes privés.

Malgré cela, la situation d’exploitation et de risque social dans laquelle vivent ces groupes fait qu’il est nécessaire de changer les stratégies politiques utilisées. Cela implique de repenser les catégories de personnes auxquelles s’adressent les politiques d’immigration afin d’éviter toute segmentation ; c’est pourquoi il serait important de chercher à intervenir au niveau territorial en impliquant l’ensemble de la population.

4. ACCES EFFECTIF DES IMMIGRES AUX DROITS FONDAMENTAUX

Nous allons voir d’une manière synthétique quelles sont les possibilités et les limites de l’accès effectif des immigrés aux différents droits fondamentaux à partir des études de cas de Stuttgart et de Séville.

ACCES AU TRAVAIL, A L’EMPLOI ET AUX POLITIQUES SOCIALES

Toutes les institutions de l’UE sont d’accord pour dire que l’emploi est la pierre angulaire de l’intégration. La stratification normative des résidents étrangers trace une forte ligne de partage entre les différents groupes, ce qui conditionne de diverses manières les possibilités d’accès au travail en privilégiant les nationaux à égalité de conditions. La situation la plus difficile est celle des ressortissants de pays tiers sans papiers, des demandeurs d’asile et des réfugiés. Il convient d’y ajouter celle des femmes et des hommes traités comme des esclaves par des réseaux internationaux de traite des êtres humains.

L’accès à l’emploi (officiel) est la porte d’entrée vers les autres droits fondamentaux de l’immigré, étant donné que, dans la pratique politique, il est considéré comme pure « main d’œuvre », très disponible du fait de ses besoins vitaux. Il y a une contradiction fondamentale entre l’hypothèse officielle de l’égalité des chances et la réalité d’exclusion des lois relatives à l’immigration et à l’intégration qui, puisqu’elles érigent des barrières dans l’accès à l’emploi des immigrés, créent paradoxalement une main d’œuvre excédentaire pour le marché du travail précaire et clandestin et limitent l’efficacité des autres politiques d’intégration sociale.

D’un point de vue qualitatif, on peut observer un ensemble de traits caractéristiques du marché du travail auquel accèdent les immigrés à Séville : besoin structurel d’emplois saisonniers ; importance des réseaux informels ; féminisation progressive de l’emploi et migrations saisonnières pour les hommes ; plus grandes stabilité et qualité de l’emploi liée à la durée du séjour ; rôle limité de leurs propres organisations. A Stuttgart, le degré de la féminisation est moindre en raison de la composante ethnique du groupe majoritaire et les possibilités de trouver un travail manuel qualifié sont également plus importantes, bien que précaires.

Outre les barrières juridiques, il existe des barrières sociales, institutionnelles, culturelles et personnelles à l’accès à un emploi de qualité. D’une part, il n’y a pas suffisamment d’informations adaptées et accessibles à ces groupes. D’autre part, des difficultés bureaucratiques et de procédure dans les différentes démarches nécessaires empêchent la majorité des immigrés de sortir du cercle vicieux de la précarité : plusieurs enquêtes montrent que les immigrés ne font pas concurrence aux nationaux, car ils occupent des segments de marchés secondaires ; ils ne créent pas non plus une économie souterraine, puisque celle-ci existe déjà et crée les secteurs de l’emploi qu’occupent les immigrés étant donné qu’ils sont rejetés par les nationaux7 : le taux de chômage des immigrés est beaucoup plus élevé que celui des nationaux, et ils occupent des postes en principe moins qualifiés, dans des conditions plus précaires.

Il existe également une discrimination dans le domaine de l’emploi pour des raisons culturelles, particulièrement à l’égard des femmes. C’est notamment le cas des femmes turques en Allemagne. Le fait de porter le foulard, par exemple, rend l’accès à l’emploi particulièrement difficile. Elles sont donc reléguées à des postes moins qualifiés que les hommes, du fait qu’elles sont davantage prêtes à accepter n’importe quel type d’emploi, en raison du rôle traditionnel de la femme au sein de la famille qui se reproduit dans le travail exercé à l’extérieur de la maison pour faire vivre la famille. Il en résulte donc des situations, comme dans le cas de l’Espagne, où il y a peu de postes disponibles et où les femmes ont davantage de possibilités d’emploi que les hommes : elles assument donc toutes les responsabilités et risquent davantage d’être victimes de conflits et de violences domestiques de la part de leurs conjoints.

Il convient d’ajouter à cela un autre type de « travail clandestin » sous couvert d’un « commerce légal » de femmes, qui sont mariées à des hommes qui recherchent des attentions et des services sexuels par l’intermédiaire d’Internet ou d’agences matrimoniales. Ces femmes éprouvent d’énormes difficultés de communication et souffrent de graves problèmes d’isolement qui les empêchent d’acquérir l’autonomie nécessaire pour accéder au marché du travail ; lorsqu’elles cherchent à sortir de cette situation, elles sont souvent victimes de violences. L’exploitation à travers la prostitution8 est également très fréquente.

En dépit des efforts déployés en Espagne pour régulariser la situation de tous les immigrés et de la législation apparemment plus stricte en Allemagne, il existe dans les deux cas un ensemble de facteurs qui favorisent le caractère structurel de leur clandestinité :

Ces pratiques dans le domaine du travail sont en contradiction avec les discours sur l’intégration et la qualification, ce qui les rend d’autant moins « suspectes » quand on voit l’intérêt réel pour le travail clandestin, compte tenu de son volume et de la baisse réelle que cela représente en termes de coût du travail pour les employeurs et pour les régimes sociaux. En pariant sur l’ouverture aux travailleurs hautement qualifiés à l’échelle mondiale tout en offrant de mauvaises conditions de travail aux travailleurs extracommunautaires au niveau local, on est en train de traiter au coût le plus bas une offre de travail mondiale, ce qui génère une segmentation des conditions du marché local avec des conséquences négatives pour ce qui est du principe de l’égalité des chances.

ACCES A L’EDUCATION ET A LA FORMATION PROFESSIONNELLE

L’accès à l’éducation est défini par les instances politiques comme la base pour l’accès à l’emploi et à l’intégration sociale complète. Toutefois, depuis les années 60 déjà, l’expérience a montré que, si l’école ne s’adapte pas aux intérêts et aux besoins des élèves, les taux d’échec scolaire des immigrés continueront d’être plus élevés que ceux des nationaux. Cela suppose également de redéfinir le rôle que joue l’orientation des immigrés à l’école en matière d’emploi : malgré le discours officiel, ils continuent d’être orientés vers des métiers manuels. Cela est choquant par rapport au discours officiel général, particulièrement sur le marché du travail de Stuttgart, où la demande de travail qualifié est beaucoup plus importante. Dans le cas de l’Espagne, les immigrés sont en moyenne plus qualifiés que les ressortissants nationaux ; toutefois, ils sont généralement sous-employés.

Le pari sur l’éducation est repris dans le discours officiel qui admet le besoin de personnes hautement qualifiées. Mais comme l’ont fait remarquer plusieurs personnes lors des entretiens, il n’est plus nécessaire aujourd’hui de maintenir les compétences de la main d'oeuvre en raison du processus de délocalisation industrielle et de restructuration des entreprises, et de la disponibilité d’un marché international de travailleurs hautement qualifiés pour les employeurs. Cela remet également en question la capacité actuelle du marché à absorber, dans des conditions égales à celles applicables aux citoyens allemands, les immigrés récemment formés qui ont une qualification élevée, étant donné que les réseaux sociaux et personnels continuent à peser un poids important dans les recrutements. Cette incertitude entraîne un mal-être et relance le débat sur l’éducation compte tenu des résultats du rapport PISA de l’OCDE, selon lequel de nombreux parents issus de la classe moyenne préfèrent séparer leurs enfants de ceux des immigrés, considérant ces derniers comme un facteur de risque ; ils font le pari des écoles privées, dans lesquelles renaissent un sentiment nationaliste et, dans une certaine mesure, élitiste.

L’apprentissage de la langue et des codes culturels continue d’être fondamental10, mais pas suffisant : il faut renforcer l’estime de soi en valorisant sa propre culture d’origine pour réussir l’intégration sociale à l’école et dans les quartiers. C’est là un point important11 qui n’est pas suffisamment respecté, puisqu’il est laissé à l’initiative privée des communautés d’origine.

A Stuttgart et à Séville, les enfants des immigrés et des réfugiés vont dans les jardins d’enfants et à l’école, ils vivent dans les quartiers et participent aux différentes activités menées dans ces quartiers, etc. Il existe une demande de garderies publiques adaptées aux horaires des parents qui travaillent. Il y a normalement une certaine permissivité au niveau local pour que les enfants des demandeurs d’asile et des sans-papiers puissent aller à l’école. Le risque est que si quelqu’un les dénonce, leur famille risque d’avoir des problèmes et d’être expulsée. A Stuttgart, le niveau de formation des jeunes étrangers est nettement plus bas que celui des jeunes Allemands. La différence est encore plus grande pour ce qui est de l’enseignement élémentaire. A Séville, la formation des immigrés adultes dans les quartiers est en moyenne plus élevée que celle des autochtones, mais pour ce qui est de l’instruction élémentaire, c’est l’inverse.

La reconnaissance des diplômes est l’un des principaux problèmes pour les étudiants étrangers. Cela pose généralement moins de problèmes dans le cas des carrières techniques que dans le domaine social.

ACCÈS AU LOGEMENT

D’après les entretiens, l’accès au logement est l’un des principaux problèmes des immigrés : à l’énorme spéculation à laquelle sont soumis les logements publics dans les grandes villes et à la rareté des logements sociaux vient s’ajouter la discrimination des immigrés dans l’accès au marché privé, qui se traduit par le fait que ceux-ci doivent payer davantage que les autochtones. La situation est assez similaire dans les deux villes étudiées.

En règle générale, à leur arrivée, les immigrés s’installent dans les zones urbaines défavorisées, qui sont les moins chères. Dans l’accès au logement, il est fréquent qu’interviennent des intermédiaires de la même communauté ethnique qui ont gagné la confiance du propriétaire. Il semblerait que les appartements en location soient difficiles à obtenir pour les groupes d’immigrés ayant de faibles ressources ou appartenant à des cultures non européennes. Dans ce contexte, il est fréquent qu’un immigré loue un appartement assez grand pour sous-louer des pièces.

Les immigrés qui arrivent seuls partagent d'habitude leur logement avec d’autres immigrés, généralement de la même origine ethnique. S’ils viennent avec leur famille, il est habituel que toute la famille cohabite sous le même toit. Les problèmes d’entassement (« syndrome du lit chaud », qui désigne le fait de dormir à tour de rôle dans le même lit) et de sous-location sont fréquents.

En Stuttgart s’est développée une politique du logement en faveur de l’hébergement décentralisé des réfugiés qui a facilité une meilleure relation entre les familles de réfugiés et les familles locales, ce qui évite les affrontements comme ceux qui se sont produits dans d’autres villes. Le fait d’avoir des appartements décentralisés empêche la création de ghettos et permet l’articulation dans les quartiers de la vie communautaire. Les dimensions des logements ne sont malheureusement pas toujours en rapport avec le nombre de personnes qui composent les familles. Bien que le nombre de réfugiés ne cesse de diminuer ces derniers temps, il semblerait que le modèle de logements décentralisés à Stuttgart soit poursuivi, mais avec une réadaptation des ressources.

L’accueil de sans-papiers au domicile personnel d’un citoyen n’est pas illégal dans la mesure où il peut être considéré comme une aide pour des raisons éthiques. La plateforme informelle de soutien aux sans-papiers en Allemagne les incite à revendiquer une forme « d’asile citoyen », parallèlement à l’asile des Eglises.

A Séville, les réfugiés et les demandeurs d’asile sont beaucoup moins nombreux qu’à Stuttgart. Ils sont acceptés ou expulsés dans les trois jours : ceux qui restent se voient délivrer par la police une carte provisoire, ils sont logés, nourris, blanchis et leurs enfants ont accès à l’éducation. La mairie de Séville a des appartements et des places en foyer et dans des hôtels, conformément aux accords internationaux sur les réfugiés. Ceux qui résident à l’hôtel ou en foyer reçoivent leur aide en espèces.

ACCÈS AUX SOINS DE SANTÉ ET AUX SERVICES SOCIAUX

A Stuttgart, la perception interculturelle de la ville se reflète dans l’adaptation interculturelle du système de santé, avec notamment la possibilité pour les immigrés, surtout les personnes âgées, d’utiliser leur langue maternelle (plan d’intégration), bien que tous ne puissent bénéficier de cette mesure. A Séville, le plan d’intégration prévoit un accompagnement des immigrés par des médiateurs issus de leur culture dans le système hospitalier. Dans les deux cas, cependant, ces dispositions sont insuffisantes pour garantir une bonne communication. Dans les deux villes, l’accès aux services sociaux dépendant de la municipalité et aux prestations sociales associées est libre et décentralisé.

On relève entre les deux villes une différence notable. En Andalousie, en effet, l’accès universel au système public de santé est garanti ; même les sans-papiers reçoivent une carte personnelle de santé. Le gouvernement régional dirige la mise en œuvre d’un plan de santé provincial qui vise à lutter contre les inégalités et dans lequel les immigrés sont désignés comme l’un des groupes cibles les plus vulnérables. Il existe un réseau d’unités qui travaillent en collaboration et sont présentées aux usagers dans un guide disponible auprès des ONG chargées de l’information et du conseil aux immigrés ainsi que de questions de santé concrètes comme la prostitution ou le sida. Tous les immigrés considèrent que le système de santé est de grande qualité en Andalousie.

En Allemagne, l’accès est limité aux titulaires d’un permis de séjour. Il existe une discrimination économique qui se transfère au domaine de la santé. Ainsi, les Geduldete, qui ne peuvent accéder au système public de santé qu’en cas d’extrême urgence, doivent recourir à des soins médicaux privés. Les sans-papiers sont dans la même situation, avec le risque d’être dénoncés par le médecin. Ils doivent également payer les frais d’accouchement ou de maladie ; ils ne perçoivent aucune prestation économique en cas d’arrêt de travail et leur seul soutien est la famille, s’ils en ont une.

En Allemagne, une personne atteinte d’une maladie grave ou une femme enceinte peut être contrainte de rentrer dans son pays ou se voir frapper d’expulsion. Les services sociaux communaux ont pris un pari important en inscrivant dans le plan local d’intégration l’assistance à toutes les personnes, quel que soit leur statut administratif. Cependant, les institutions chargées des soins de santé ne dépendent pas de la municipalité. Bien qu’elles disposent de ressources financières pour les situations difficiles, les sans-papiers courent le risque, en s’adressant à elles, de voir révélée leur situation irrégulière.

Cette insécurité permanente et cette instabilité sont souvent à l’origine de problèmes de santé mentale : c’est particulièrement le cas chez les réfugiés, les demandeurs d’asile et les femmes victimes de violence ou souffrant du rôle culturel qu’on leur assigne.

En fait, les immigrés consultent un médecin uniquement quand leur état les empêche de travailler. La précarité de l’emploi et l’insécurité vis-à-vis du risque de maladie sont telles que les immigrés ont, dans la pratique, un accès limité aux soins de santé.

ACCÈS À LA PARTICIPATION CITOYENNE

Les différences mises en évidence par les études de cas résident principalement dans l’institutionnalisation de la participation citoyenne des immigrés. Stuttgart, où existe une tradition d’immigration depuis la deuxième moitié du XXe siècle, a finalement assumé son multiculturalisme, les autorités locales créant des espaces spécifiques de participation et un cadre formel visant à l’intégration (« pacte d’intégration » mis en place en 2001), qui associe divers acteurs publics et privés fortement impliqués dans l’intégration des immigrés et regroupés en réseaux. Ce pacte est novateur dans le sens où, dans un contexte régional très conservateur et restrictif, il aborde les droits d’accès des immigrés aux services en considérant ces derniers comme des résidents locaux, qu’ils possèdent ou non des papiers en règle. En outre, les étrangers sont représentés au niveau local au travers de la commission internationale. Cet organe consultatif du conseil municipal se compose de représentants des principales communautés d’immigrés et d’experts élus par l’assemblée locale, qui s’occupent de questions concernant la sécurité, l’urbanisme, l’emploi, les affaires sociales et les langues.

A Séville, il n’y a pas eu jusqu’à présent de la part des autorités locales d’intervention spécifique concernant l’immigration, mais la région et la ville consacrent des ressources aux quartiers où réside une forte proportion d’immigrés. Ces derniers fréquentent par exemple beaucoup les centres civiques municipaux, qui sont pour eux des lieux de rencontre et de célébration d’événements culturels, ainsi que les espaces sportifs et de loisirs de la ville.

Sur le plan politique, Séville a lancé un projet de « budget participatif », selon lequel les habitants participent aux décisions concernant les investissements à réaliser dans leur quartier en matière d’infrastructures et d’offre culturelle. Des votes, auxquels tous les immigrés peuvent participer, sont organisés dans chaque quartier. Jusqu’à présent, toutefois, le taux effectif de participation des immigrés a été assez faible.

CONCLUSIONS

Rôle des pouvoirs locaux et régionaux dans la coordination verticale