Empfehlung 57 (1999)¹ betreffend kommunale und regionale Wirtschaftsinstrumente für die Umwelt

Der Kongress,

1. Bezugnehmend auf den von Herrn Leinen (Deutschland) im Namen der KGRE-Arbeitsgruppe über Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung vorgelegten Bericht über "Kommunale und regionale Wirtschaftsinstrumente für die Umwelt";

2. Erinnernd an die Entschliessung 55 (1997) betreffend "Finanzinstrumente der Gemeinden und Regionen Europas für die Umwelt", worin die Arbeitsgruppe aufgefordert wird, "ihre Arbeit auf diesem Gebiet im Hinblick auf den Entwurf einer Empfehlung zuhanden des Ministerkomitees fortzusetzen";

3. Begrüssend die laufende Zusammenarbeit zwischen der Arbeitsgruppe und dem Internationalen Rat für kommunale Umweltinitiativen (ICLEI), deren Ergebnis die Veröffentlichung des "Handbuchs der Wirtschaftsinstrumente für Gemeinden und Regionen"; ist;

Betonend, dass die Gemeinden und Regionen hinsichtlich nachhaltiger Entwicklung und Umweltpolitik eine Schlüsselrolle innehaben,

4. da sie das Verhalten der verschiedenen Bevölkerungsgruppen einschlägig beeinflussen, beispielsweise über die örtliche Verkehrspolitik, durch rechtliche und finanzielle Vorschriften für die Industrie, Bodennutzungspläne und öffentliche Ausschreibungen;

5. da sie einen bedeutenden Einfluss auf die öffentlichen Anbieter der wichtigsten Ressourcen wie Energie und Wasser sowie der Abfall- und Abwässerbearbeitung haben oder diese Unternehmen sogar oft besitzen;

6. da sie die bürgernächste Ebene der Verwaltung und staatlichen Vertretung darstellen und daher besser in der Lage sind, einen alle Sektoren der Gesellschaft einbindenden Wandel anzuregen;

7. da sie aufgrund ihrer Vielzahl als "Laboratorien" für neue politische und Führungskonzepte dienen können;

8. da sie aufgrund der Beobachtung der von ihnen produzierten wie der von ihnen konsumierten Güter und Dienstleistungen (etwa im Bauwesen, öffentlichen Verkehr, Bildungswesen, Gesundheitswesen, der Wasser- und Energiewirtschaft) Strategien zur Verbesserung des ökologischen Leistungsgrades ihrer Aktivitäten einführen können;

9. da sie die sozialen wie auch die ökologischen Rahmenbedingungen für die Öko-Effizienz festlegen und so dafür sorgen können, dass Preissignale nicht aufgrund kommunaler politischer Bedingungen verzerrt werden;

10. da in manchen europäischen Ländern die Wirtschaftsinstrumente durch kommunale und/oder regionale Behörden umgesetzt werden können, während die Gemeinden und Regionen anderer Länder zentralstaatlich festgelegte Wirtschaftsinstrumente nach eigenem Gutdünken einsetzen dürfen;

11. weil die Gemeinden und Regionen dort, wo sie Steuerhoheit haben, ähnlich wie der Zentralstaat den Erfordernissen einer nachhaltigen Entwicklung durch die Besteuerung nachkommen können: so könnte die Besteuerung von Abfall, Wasser und Verkehr angehoben und dafür diejenige von Investitionen oder Einkommen gesenkt werden.

In der Erwägung, dass Wirtschaftsinstrumente

12. oft wirksamer sind als die üblichen gesetzgeberischen Instrumente wie Vorschriften und Verbote, welche im allgemeien nicht genügend Anreize bieten, um Lösungen im Sinne des Umweltschutzes über das gesetzlich Vorgegebene hinaus zu fördern;

13. ansprechende Eigenschaften haben, die, wenn sie gut entworfen sind, umweltfreundliches Verhalten fördern und Verschmutzung bestrafen können;

14. den zu entrichtenden Preis für eine gewisse Tätigkeit oder einen Vorgang in solcher Weise beeinflussen können, dass umweltfreundliches Verhalten billiger zu stehen kommt als umweltschädigende Tätigkeiten;

15. Marktakteuren die Möglichkeit geben, sich unter Berücksichtigung der Kostenfaktoren für die beste Weise zu entscheiden, die Verschmutzung zu reduzieren;

16. dauernde Anreize für technologische Verbesserungen, Innovationen und die Verminderung von Emissionen bieten;

17. nicht nur zur Bestrafung des Schlechten, sondern auch zur Belohnung des Guten eingesetzt werden können;

18. leichter und billiger anzuwenden sind als regulative Massnahmen, die die Überwachung des gesetzeskonformen Verhaltens erfordern;

19. deshalb herkömmliche Regelungsmethoden verstärken, ergänzen und oft ersetzen können.

In der Erwägung, dass die für den Umweltschutz am häufigsten eingesetzten Wirtschaftsinstrumente umfassen:

20. Preisstrukturen, welche ökologisch vernünftige Wahlmöglichkeiten begünstigen und die vollen Dienstleistungskosten decken;

21. Steuerdifferenzierungen, wodurch umweltfreundliche Lösungen niedriger besteuert werden;

22. Lizenzen und Gebühren, die ökologisch unerwünschte Aktivitäten unattraktiv machen;

23. Sondersteuern und Steuerstrafen auf ökologisch teuren Praktiken, welche Gelder für kommunale oder regionale Umweltprogramme bereitstellen;

24. Subventionen, die die Kosten von umweltfreundlichen Investitionen senken.
Betonend, dass die Gemeinden und Regionen mithilfe von Wirtschaftsinstrumenten Anreize für umweltfreundliches Verhalten schaffen können:

25. Sie können die Umweltqualität dadurch verbessern, dass sie Finanzinstrumente einsetzen, um auf das Verhalten der Benützer von Dienstleistungen im Sinne der Erhaltung der Ressourcen und auf dasjenige der Produzenten im Sinne der Verminderung ihrer Emissionen Einfluss nehmen;

26. Sie können die durch Wirtschaftsinstrumente erzeugten Einkommen zur Verbesserung der Umweltqualität einsetzen;

27. Der Einsatz von Wirtschaftsinstrumenten auf kommunaler und regionaler Ebene kann dazu beitragen, das Verhalten des Bürgers und seine Wahrnehmung der Umwelt zu verändern;

28. Auf kommunaler Ebene haben die Wirtschaftsinstrumente meist die Form von Gebühren und Abgaben, die den Erbringern von Versorgungsdiensten auferlegt werden, doch kommen oft auch Zuschlagsgebühren, Gebühren für Genehmigungen und, in gewissen Ländern, häufig auch Steuern zum Einsatz;

29. Subventionen können dem Umweltschutz dienen, haben jedoch in gewissen Bereichen den gegenteiligen Effekt;

30. Die meisten Wirtschaftsinstrumente (Abgaben, Gebühren, Zuschlagsgebühren, Steuern) können tariflich so abgestuft werden, dass sie zu umweltfreundlichen Verhalten anregen;

31. Die Gebietskörperschaften können auch auf die Preissignale privater Anbieter von Versorgungsdiensten Einfluss nehmen, indem sie sie zur Abstufung ihrer Tarife auffordern;

32. Die Nutzung von Wirtschaftsinstrumenten muss einhergehen mit der Information der Bürger und der Unternehmen über Möglichkeiten der Einsparung von Ressourcen und Kosten und in gewissen Fällen mit der Bezuschussung von Sparmassnahmen;

Feststellend,

33. dass die zentralstaatlichen Umweltpolitiken noch immer vom regelnden Aspekt beherrscht ist, welcher die Kontrolle nur einer beschränkten Anzahl von Verschmutzungsquellen ermöglicht und die Umweltpolitik ihrer Flexibilität oder wirtschaftlichen Effizienz beraubt;

34. dass Vorschriften daraufhin angelegt sein können, die technologische Entwicklung zu erzwingen und Innovationen anzuregen, dass jedoch Marktmechanismen wie etwa Umweltsteuern grössere Flexibilität bieten;

35. dass, wie zumeist bei sektoriellen Politiken, weder die Reglementierung noch auch die Besteuerung für sich allein die Lösung bringt: wirksamer ist eine Kombination von Politiken einschliesslich der Sensibilisierung und des freiwilligen Handelns vonseiten der Unternehmen;
36. dass eine neue Form der Umweltpolitik darin bestehen müsste, die Entscheidungen der Unternehmen und der Bürger zu beeinflussen, ohne selbst optimale Lösungen vorgeben zu wollen.

Empfiehlt, dass die nationalen Regierungen die folgenden neuen Dimensionen in ihre Umweltpolitiken einführen:

37. Kommunikative Dimension - Lenkungsentscheide via Kundeninformation und Sensibilisierung für die Umwelt;

38. Dimension der Umweltbewirtschaftung - Informationsverarbeitung, Analyse der Auswirkungen auf die Umwelt, Beschlussfassung, Zuweisung von Aufgaben und Überwachung ihrer Durchführung;

39. Dimension der "Öko-Effizienz" - zu konkurrenzfähigen Preisen Güter und Dienste anzubieten, die die menschlichen Bedürfnisse befriedigen und Lebensqualität bringen, dabei aber schrittweise die Umwelteinwirkungen und die Ressourcenintensität zu mindern bis auf einen mit der Tragfähigkeit der Erde vereinbaren Stand;

40. Öko-Effizienz kann nur über eine neue Wirtschaftspolitik erreicht werden, welche die finanzielle Last von der Besteuerung der Arbeit auf die Bestrafung von Verschmutzung und Verbrauch der natürlichen Ressourcen verschiebt. Dadurch würden Arbeitsplätze geschaffen und eine wirtschaftliche Nutzung der Ressourcen ohne Einbusse an wirtschaftlicher Effizienz gefördert;

41. Eine Umwelt- oder "Grün"-Steuerreform könnte beitragen zur Lösung eines der Hauptprobleme des europäischen Wachstumsmusters, welches die Arbeitskräfte ungenügend nutzt, was zu Arbeitslosigkeit führt, und die natürlichen Ressourcen übermässig nutzt, was zu Umweltschäden führt;

42. Eine neue Umweltpolitik ist vonnöten, die integriert ist in eine umfassende Wirtschaftspolitik und sich abstützt auf den Einsatz von Wirtschaftsinstrumenten;

43. Wichtigstes Leitprinzip einer solchen Politik müsste die Einführung kostendeckender Preise sein, wann immer natürliche Ressourcen genutzt werden, sodass ein schnellerer Ab- als Wiederaufbau der Ressourcen vermieden wird.

Fordert die nationalen Regierungen auf, den Gemeinden und Regionen mehr Zuständigkeit für die Erarbeitung ihrer eigenen Politiken zu gewähren.

44. In vielen europäischen Ländern ist die Macht der Gemeinden, ihre Politiken zu formulieren, sehr beschränkt, und in Umweltbelangen liegen nur Verwaltungsaufgaben in ihrem Zuständigkeitsbereich;

45. Hier ist eine Korrektor nötig: wenn die Gemeinden befugt wären, neue politische Instrumente zu entwickeln, könnten sie innovativeren Gebrauch von Wirtschaftsinstrumenten zugunsten der Umwelt machen;

46. Wenn diese Innovationen einhergehen mit guten Kenntnissen von den kommunalen Entwicklungsbedürfnissen, dann könnte die Beschäftigungslage daraus grossen Nutzen ziehen;

47. Die wesentliche Rolle von Fortschritten in Richtung Dezentralisierung und vermehrte kommunale und regionale Selbstverwaltung müsste anerkannt, dabei jedoch ein gemeinsamer politischer und rechtlicher Rahmen auf nationaler Ebene gewahrt bleiben.

Empfiehlt den nationalen Regierungen, die Gemeinden und Regionen zu ermächtigen, Wirtschaftsinstrumente auf folgenden ökologischen Leitgebieten einzusetzen:

Wasser und Abwässer

48. Der Wasserverbrauch müsste überall in Rechnung gestellt werden, vor allem auch in Ländern, wo Wasserknappheit herrscht. Dort, wo die Gemeinden und Regionen die Anbieter von Wasser kontrollieren, sollte die Preisbildung dahingehend beeinflusst werden, dass der sparsame Wasserverbrauch gefördert wird;

49. Dort, wo die Gemeinden und Regionen das System der Abwasserbeseitigung kontrollieren, sollte vermittels Abgaben die Produktion von Abwässern eingedämmt werden;

50. Die Preise für Wasser und Abwasserbeseitigung sollten die Kosten dieses Dienstes voll decken;

51. Die Gebühren für die Abwässerklärung sollten so weit wie möglich sowohl die Menge des Abwassers als auch die Menge der darin vorhandenen Schadstoffe - wie etwa des Nitrats - berücksichtigen;

52. Zum Schutz der Grundwasservorkommen sollte mittels Subventionen oder Steuerkonzessionen eine ökologische Landwirtschaft gefördert werden;

53. Die wirksamste Investition, um dieses Ziel zu erreichen, sind Programme zur verbilligten Abgabe von Vorrichtungen für die Einsparung von Wasser.

Erhaltung von Energie

54. Dort, wo die Preise für Elektrizität und Gas durch kommunale oder regionale Energielieferanten festgelegt werden, die in gewissem Ausmass der Kontrolle der Gemeinde oder Region unterstehen, sollte die Preisbildung dahingehend beeinflusst werden, dass die Bürger und Industrieunternehmen zu Energieeinsparungen motiviert werden;

55. Anbieter erneuerbarer Energie sollten kostendeckende Preise ansetzen;

56. Die reduzierten Tarife für höheren Verbrauch sollten im Sinne vermehrter Gerechtigkeit durch Anreize bietende Tarifstrukturen ersetzt werden;

57. Der Einsatz energiesparender Technologien und erneuerbarer Energiequellen sollte durch das Angebot von Subventionen und/oder Steuerkonzessionen an deren Anbieter und Benützer gefördert oder die Anbieter gezwungen werden, in solche Technologien zu investieren;

58. Die Gemeinden oder Regionen sollten Haushaltsvorständen im Privatsektor Zuschüsse zu baulichen Verbesserungen verschaffen, um die Kapitalkosten von Energiesparmassnahmen zu finanzieren.

Bewirtschaftung fester Abfälle

59. Um die Abfallmenge zu reduzieren, sollte die Abfallbewirtschaftung nach den Grundsätzen der Abfallvermeidung und der Wiederverwertung arbeiten;

60. Alle Gemeinden sollten Gebühren für die Abfallbeseitigung einführen; diese sollten unmittelbar von der Abfallmenge abhängen, wodurch ein Anreiz für die Minimierung und den Wiedergebrauch anstelle der Beseitigung der Abfälle geschaffen würde;

61. Diese Gebühren sollten mindestens die Kosten für die Abfallbeseitigung decken;

62. Eine von den örtlichen Unternehmen eingeforderte Abgabe für die Nutzung von Deponien sollte einen Anreiz für die Wiederverwertung anstelle der Ablagerung schaffen;

63. Obwohl in der Abfallhierarchie die Wiederverwertung als der Beseitigung vorzuziehen gilt, sollte die Vermeidung und Minimierung das eigentliche Ziel bleiben, weshalb eine Kehrichtsammelgebühr auch für Wiederverwertbares in Betracht gezogen werden sollte;

64. Eine kommunale Gebühr für Packmaterial zum Zwecke seiner Einschränkung könnte dessen Miteingehen in den Abfallstrom reduzieren.

Verkehr

65. Die Gemeinden und Regionen sollten den Strassenverkehr - in Stadtgebieten einen der schlimmsten Verschmutzungsfaktoren - so weitgehend wie möglich einschränken. Das wichtigste Finanzinstrument, um dies zu erreichen, ist die Einführung von Parkgebühren;

66. Daneben gibt es die Möglichkeit, eine Erschliessungsabgabe für Neuüberbauungen nach Massgabe des dadurch zu erwartenden erhöhten Verkehrsaufkommens zu erheben;

67. Das Einkommen aus solchen Gebühren und Belastungen sollte für die Subventionierung des öffentlichen Verkehrs benützt werden, um Anreize für das Umsteigen von nicht umweltgerechten auf umweltgerechte Transportmittel zu bieten;

68. In gewissen Gegenden können kommunale oder regionale Strassennutzungsgebühren gerechtfertigt sein, vorausgesetzt, sie bewirken nicht eine ökologisch ungebührliche Belastung anderer (gebührenfreier) Strassen;

69. Wo dies möglich ist, sollten die kommunalen Behörden die Ahndung von Verkehrsdelikten (wie Parken in Parkverbotsgebieten, Geschwindigkeitsüberschreitungen auf Stadtgebiet usw.) übernehmen. Das Einkommen aus solchen Belastungen sollte für Reinvestitionen in umweltgerechte Verkehrsformen eingesetzt werden.

Luftqualität

70. Während Steuern auf Schadstoffemissionen im allgemeinen auf nationaler Ebene erhoben werden, sollten doch auch die Gemeinden eine Lizenzgebühr einführen, wodurch Firmen eine Gebühr für die Emissionslizenz an ihre Gemeinde entrichten;

71. In Übereinstimmung mit dem Verursacherprinzip sollten die Lizenzgebühren für stärker verschmutzende Vorgänge höher sein;

72. Die Gemeinden und Regionen sollten die Unternehmen auch für Verwaltungs- und Kontrollkosten belasten.

Bodennutzung

73. Bodennutzungsabgaben sollten durch die Gemeinden und Regionen so erhoben werden, dass sie einen Lenkungseffekt hinsichtlich der Umwelt haben. Es empfiehlt sich eine Einführung von Gebühren für die Umweltbeeinflussung, für die Nutzung von Einrichtungen und für die Milderung von Einwirkungen (beispielsweise für die Betonierung von Boden), um den während des Planungsprozesses eingeschätzten Effekten (Verlust von freiem Raum, vermehrtes Verkehrsaufkommen, erhöhter Bedarf an öffentlichen Infrastrukturen) entgegenzuwirken;

74. Da die meisten Erschliessungen eine Schädigung und einen erhöhten Verbrauch natürlicher Ressourcen mit sich bringen, rechtfertigt sich für den Unterhalt kommunaler Umweltprogramme die Erhebung eines Zuschlags zu den bestehenden Genehmigungsgebühren für Erschliessungsvorhaben. Andererseits können kommunale, regionale oder nationale Behörden durch Subventionen oder Steuererleichterungen Anreize dafür schaffen, dass unbebaute, verlassene oder verschmutzte Grundstücke in umweltverträglichem Sinn wieder urbar gemacht werden;

75. Die Bodenverschmutzung sollte dadurch möglichst klein gehalten werden, dass die Verschmutzer für die Reinigung des verschmutzten Bodens direkt belastet werden. Wenn öffentliche Gelder unnötigerweise dafür verwendet werden, verschmutzte oder zu Ödland gewordene Böden zu sanieren, wird das Verursacherprinzip untergraben.

¹ Diskussion und Annahme durch den Kongress am 16. Juni 1999, 2. Sitzung (siehe Dok. CG(6) 6, Empfehlungsentwurf, vorgelegt durch Herrn J. Leinen, Berichterstatter)