Instruction no 65 du 28 juin 2016 relative aux investigations

Le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe,

CONSIDÉRANT qu’il y a lieu d’adopter des règles pour la conduite d’investigations sur des faits présumés de fraude et/ou de corruption portant atteinte aux intérêts financiers de l’Organisation ;

CONSIDÉRANT que, bien que certaines de ces investigations peuvent conduire à l’ouverture d’une procédure disciplinaire conformément au Titre VI du Statut du personnel et au Règlement sur la procédure disciplinaire (Annexe X au Statut du personnel), les deux procédures étant indépendantes l’une de l’autre – les investigations, si elles devaient être ordonnées, précèdent la procédure disciplinaire ;

VU l’Arrêté no 1327 du 10 janvier 2011 relatif à la vigilance et à la prévention en matière de fraude et de corruption ;

VU l’Instruction no 52 du 1er octobre 2005 – Charte d’audit interne ;

VU l’Instruction no 47 du 28 octobre 2003 sur l’utilisation du système d’information du Conseil de l’Europe ;

VU le Règlement instaurant un système de protection des données pour les fichiers de données à caractère personnel du Conseil de l’Europe (CM(89)70 du 13 avril 1989) ;

AYANT CONSULTÉ le Comité du personnel, conformément à l’article 5, paragraphe 3, du Règlement sur la participation du personnel (Annexe I au Statut du personnel) ;

ARRÊTE :

Article 1 – Définitions

Aux fins de la présente Instruction :

a)       on entend par « investigation » un mécanisme d’enquête destiné à déterminer, par l’établissement de faits, s’il y a eu ou non fraude et/ou corruption selon la définition qu’en donne l’article 1 de l’Arrêté no 1327 du 10 janvier 2011 relatif à la vigilance et à la prévention en matière de fraude et de corruption.

b)       on entend par « personne faisant l’objet de l’investigation » tout membre du Secrétariat[1] faisant l’objet d’une investigation sur un fait présumé de fraude et/ou de corruption.

Article 2 – Suites à donner aux signalements, et au dépistage, de faits présumés de fraude et de corruption

1.       Conformément à l’Arrêté n° 1327 du 10 janvier 2011 relatif à la vigilance et à la prévention en matière de fraude et de corruption et à l’Instruction n° 52 du 1er octobre 2005 – Charte d’audit interne, le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation prend les mesures qui s’imposent à la suite de signalements de faits présumés de fraude et/ou corruption ou d’autres indications pertinentes. Il/elle enregistre et, si possible, accuse réception de ces signalements. Il/elle décide ensuite, sur la base d’une évaluation préliminaire, s’il existe ou non des raisons suffisantes d’ouvrir une investigation et s’il y a lieu ou non d’informer le Secrétaire Général des conclusions de l’évaluation préliminaire.

2.       L’objet d’une évaluation préliminaire est d’enregistrer et d’établir les faits essentiels (en déterminant notamment comment, par qui, et quand a été signalée l’allégation, si les faits allégués peuvent être étayés, quelles sont la nature de l’/des allégation(s), l’identité de l’auteur présumé de l’acte répréhensible et l’identité des témoins ou d’autres personnes parties à l’/aux allégation(s), quelles sont les règles internes qui peuvent avoir été enfreintes). L’évaluation préliminaire permettra de vérifier si les faits allégués peuvent être étayés et quels sont les documents ou autres matériels justificatifs pouvant être trouvés. Il vise à préserver et conserver les éléments de preuve essentiels, qu’ils soient écrits ou électroniques, qui pourraient être nécessaires pour déterminer si une investigation est justifiée ou non ; il vise également à repérer d’éventuelles incohérences ou des questions en suspens.

3.       Si, sur la base d’une évaluation préliminaire, le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation ne considère pas que l’ouverture d’une investigation soit justifiée, il/elle informe la/les personne(s) à l’origine de l’allégation et la/les personne(s) concernée(s) par les allégations, si possible et si nécessaire.

4.       Les personnes chargées de l’évaluation préliminaire sont tenues de garder des comptes rendus détaillés de leurs travaux.

Article 3 – Ouverture de l’investigation

1.       Dès lors qu’il/elle a connaissance de faits qui peuvent laisser penser qu’il y a eu fraude ou corruption, le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation peut mener une investigation afin d’établir les faits pertinents et de faire des recommandations à cet égard.

2.       L’ investigation consistera à recueillir et conserver des preuves numériques, documentaires ou d’autres preuves matérielles, à rassembler des preuves testimoniales et des informations par des entretiens, ainsi qu’à produire un rapport d’d’investigation.

3.       Le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation peut également avoir recours à des investigateurs externes s’il/elle considère que leurs services sont requis.

4.       En ouvrant l’investigation, le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation fixe pour son achèvement un délai (de trois mois au plus) qu’il/elle pourra proroger dans des cas dûment justifiés.

5.       Le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation informe le Secrétaire Général et, le cas échéant, le/la Chef de la grande entité administrative concernée, de l’ouverture d’une telle investigation et des délais fixés, y compris des éventuelles possibilités de prorogation de ceux-ci. Les informations fournies sont limitées à la nature de l’investigation et à la grande entité administrative concernée, sans divulgation de l’identité de la/des personne(s) faisant l’objet de l’investigation.

6.       Les personnes chargées de la conduite de l’investigation sont tenues de garder des comptes rendus détaillés de leurs travaux.

Article 4 – Conflit d’intérêts

1.       Aucun membre du Secrétariat, y compris le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation, ne peut être chargé d’effectuer une évaluation préliminaire et/ou une investigation susceptible d’engager sa responsabilité au titre des dispositions de l’Organisation en matière disciplinaire ou le placer dans une situation de conflit d’intérêts. Un membre du Secrétariat chargé d’une évaluation préliminaire et/ou d’une investigation doit immédiatement signaler au/à la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation tout conflit d’intérêts susceptible d’apparaître à cet égard.

2.       En cas de conflit d’intérêts selon le paragraphe précédent, le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation charge un autre agent de la réalisation de l’évaluation préliminaire et/ou de la conduite de l’investigation.

Article 5 – Compétences des personnes menant l’investigation

Les personnes chargées d’effectuer une évaluation préliminaire et/ou une investigation doivent être objectives et indépendantes. Elles en réfèrent exclusivement au/à la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation, et ne peuvent pas recevoir d’instructions d’autres personnes à cet égard.

Article 6 – Confidentialité

1.       Toutes les informations ou preuves rassemblées au cours d’une évaluation préliminaire et/ou d’une investigation sont recueillies et dûment enregistrées afin de pouvoir assurer une chaîne de contrôle adéquate.

2.       Les comptes rendus des travaux de l’évaluation préliminaire et de  l’investigation sont confidentiels. Seuls le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation et les personnes en charge de l’investigation y ont accès. En fonction de l’issue de l’exercice, la personne faisant l’objet de l’investigation, le Secrétaire Général et, si nécessaire, le/la Directeur/trice du Conseil juridique et du droit international public (« le Conseiller juridique ») peuvent éventuellement y avoir accès.

3.       Les membres du Secrétariat intervenant dans une évaluation préliminaire ou une investigation, qui divulguent les informations obtenues dans ce contexte peuvent faire l’objet d’une procédure disciplinaire.

Article 7 – Coopération des agents

1.       Les personnes procédant à l’évaluation préliminaire ou menant l’investigation peuvent avoir un entretien avec l’un ou l’autre membre du Secrétariat, pour obtenir des réponses à des questions ayant trait aux faits qu’elles cherchent à établir. Le membre du Secrétariat ainsi interrogé a l’obligation de coopérer pleinement et de divulguer toutes les informations en sa possession qui pourraient être pertinentes. Cela étant, il/elle doit avoir reçu des informations appropriées sur l’objet de l’investigation.

2.       Dans le rapport d’investigation, le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation donne au Secrétaire Général, des informations détaillées concernant la non-coopération de tel ou tel membre du Secrétariat, y compris les incidences sur l’investigation d’une absence de coopération. Cependant, les membres du Secrétariat ne peuvent pas encourir de sanctions pour n’avoir pas répondu à des questions susceptibles de les conduire à s’auto-incriminer.

Article 8 – Droits de la personne faisant l’objet de l’investigation

1.       Après avoir informé le Secrétaire Général de l’ouverture de l’investigation, le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation doit informer la personne faisant l’objet de l’investigation de l’ouverture de celle-ci, sans retard injustifié, en prenant dûment soin de ne pas compromettre le rassemblement des preuves. L’intéressé(e) sera informé(e) par écrit de la nature des allégations, ainsi que des noms des personnes qui mèneront l’investigation, de la procédure à suivre et des délais de celle-ci. Conformément à l’article 5, paragraphe 2, de l’Arrêté n° 1327 du 10 janvier 2011 relatif à la vigilance et à la prévention en matière de fraude et de corruption, l’identité de la/des personne(s) à l’origine des allégations ne sera divulguée qu’avec son/leur autorisation expresse.

2.       Lors de l’entretien, la personne faisant l’objet de l’investigation a le droit d’être accompagnée d’un membre du Secrétariat de son choix (sous réserve que celui-ci ne soit pas directement concerné par l’investigation et/ou qu’il n’y ait pas de conflit d’intérêts). L’intéressé(e) a la possibilité d’expliquer sa conduite, de désigner des témoins et d’autres éléments de preuve pertinents et de présenter des informations. Il/elle ne peut pas être soumis(e) à un questionnement tendancieux ou oppressant, ni faire l’objet de tentative de subornation ou de menaces . Il/elle est invité(e), de même que, le cas échéant, le membre du Secrétariat qui l’accompagne, à signer le compte rendu de l’entretien et à y ajouter les observations leur paraissant appropriées. En cas de désaccord avec le compte rendu, les raisons à cela sont consignées par écrit.

Article 9 – Accès aux ressources du Conseil de l’Europe à des fins d’investigation

1.       Les personnes menant l’investigation ont accès à l’ensemble des données, documents (quel que soit le format) et biens matériels (dont les équipements numériques) de l’Organisation se rapportant aux faits qu’elles cherchent à établir et jugés nécessaires à la conduite d’une investigation objective et efficace. Elles peuvent accéder à tous les locaux de l’Organisation pour les besoins de l’investigation.

2.       Elles peuvent également exercer, à des fins identiques et en coopération avec la Direction des technologies de l’information (« la DIT »), les compétences exposées à l’article 4 de l’Instruction n° 47 du 28 octobre 2003 sur l’utilisation du système d’information du Conseil de l’Europe et effectuer des opérations d’analyse forensique  numérique dans le respect des principes de nécessité et de proportionnalité. Les contrôles ne seront opérés que sur la base de recherches par mots clés liés aux faits présumés de fraude et/ou de corruption. Les e-mails privés (en particulier ceux étiquetés comme « privés », « personnels », etc.) ne doivent pas faire l’objet d’opérations d’analyse forensique numérique, à moins que les contrôles susmentionnés ne conduisent à l’identification de fichiers liés à l’objet de l’investigation. Le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation informe la personne faisant l’objet de l’investigation, dans le cadre des besoins légitimes de l’investigation, des raisons de l’accès et des données concernées et l’invite à être présent durant l’ouverture des fichiers de données électroniques. L’absence de l’intéressé(e) dûment invité(e) n’empêche pas l’accès aux données concernées. Dans ce cas, le Responsable de la sécurité de l’information de la DIT procède à l’ouverture des fichiers de données électroniques en présence du/de la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation ou de son/sa représentant/e.

Article 10 – Achèvement de l’investigation

1.       L’investigation devra être close dans les délais impartis par le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation à l’article 3, paragraphe 4, ci-dessus, sinon, il sera considéré que les faits sur lesquels elle a porté ne révèlent pas de violation des règles internes de l’Organisation.

2.       A la fin de l’investigation, les personnes qui la mènent détermineront s’il existe suffisamment de preuves à l’appui pour justifier la rédaction d’un rapport sur de possibles faits de fraude et/ou de corruption. Si les preuves ne sont pas suffisantes, le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation remettra un rapport de clôture de l’investigation au Secrétaire Général. Dans la mesure du possible, ce rapport, qui porte sur tous les aspects de l’investigation et en justifie les conclusions, ne contient pas d’informations qui pourraient être utilisées pour établir, directement ou indirectement, l’identité des personnes intéressées. Le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation informera également la personne faisant l’objet de l’investigation, par écrit, de la clôture de l’investigation et lui communiquera les conclusions sommaires du rapport de clôture. La personne à l’origine des allégations et, le cas échéant, le/la Chef de la grande entité administrative concernée seront informés de la clôture de l’enquête.

3.       Si les éléments de preuve sont suffisants, le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation rédigera un rapport d’investigation et le communiquera à la personne faisant l’objet de l’investigation pour commentaires. Le rapport d’investigation présente les activités d’investigation, les éléments de preuve, une analyse de ceux-ci, les éventuelles informations pertinentes fournies par la personne faisant l’objet de l’investigation, les conclusions fondées sur des données factuelles relatives à l’existence ou non de fraude et/ou de corruption, la perte financière et les points se rapportant à l’exercice des fonctions professionnelles. Le rapport, les commentaires de la personne faisant l’objet de l’investigation et les recommandations du/de la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation seront envoyés au Secrétaire Général. Nonobstant l’article 11.4 ci-dessous, l’identité de la/des personne(s) à l’origine de/des allégation(s) et du/des témoin(s) ne sera divulguée à la personne faisant l’objet de l’investigation qu’avec l’autorisation expresse des personnes concernées.

4.       Le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation, en collaboration avec le Conseiller juridique, peut recommander au Secrétaire Général que l’affaire soit portée devant les instances nationales compétentes dans les cas exigeant une action en justice.

Article 11 – Mesures à prendre à la suite de l’investigation

1.       Le Secrétaire Général prend les mesures qui s’imposent en se fondant sur les recommandations mentionnées à l’article 10 dans un délai de six semaines. Faute de quoi, il sera considéré qu’aucune mesure ne sera prise.

2.       Si, à l’issue d’une investigation, le Secrétaire Général décide de saisir le Conseil de discipline, il/elle transmet à celui-ci le rapport d’investigation accompagné du rapport prévu par l’article 2, paragraphe 2, du Règlement sur la procédure disciplinaire (Annexe X au Statut du personnel).

3.       Si le Secrétaire Général décide de ne pas prendre de mesures contre une personne faisant l’objet d’une investigation, il/elle l’en informera directement par écrit.

4.       Conformément à l’article 7 de l’Arrêté no 1327 relatif à la vigilance et à la prévention en matière de fraude et de corruption, la communication d’allégations de fraude et/ou de corruption non fondées dont l’auteur sait qu’elles sont inexactes est considérée comme constituant en soi une violation des règles internes et peut conduire à une mesure disciplinaire contre le membre du Secrétariat effectuant le signalement et à la divulgation de son identité au Secrétaire Général.

Article 12 – Enregistrement

1.       A l’issue d’une évaluation préliminaire ne donnant pas lieu à une investigation, le dossier contenant les comptes rendus  des travaux reste confidentiel ; il est placé en lieu sûr, au plan numérique ou matériel, au sein de la Direction de l’Audit interne et de l’Evaluation et conservé pour une période maximale de cinq ans. Le dossier sera anonymisé par la Direction de l’Audit interne et de l’Evaluation, dès qu’un format personnellement identifiable ne sera plus nécessaire.

2.       Conformément à la politique d’archivage du Conseil de l’Europe, l’évaluation préliminaire, le rapport de clôture et le rapport final d’investigation seront gardés pour une période maximale de 10 ans et tous les documents de travail y relatifs et les comptes rendus d’entretien pour une période maximale de 5 ans. La Direction de l’Audit interne et de l’Evaluation anonymisera l’ensemble de ces documents dès qu’un format personnellement identifiable ne sera plus nécessaire.

3.       A la suite d’une investigation, le Secrétaire Général décide, conformément à l’article 46 du Statut du personnel, s’il y a lieu d’inclure des documents dans le dossier administratif individuel du membre du Secrétariat, et, dans l’affirmative, détermine les documents à inclure et la durée pendant laquelle ils devront figurer dans le dossier ; le membre du Secrétariat est informé en conséquence.

Article 13 – Réouverture de l’investigation

1.       Le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation peut rouvrir une investigation si de nouveaux éléments de preuve crédibles devaient apparaître.

2.       En cas de réouverture d’une investigation, la procédure suivie serait la même que celle exposée aux articles 3 à 11 ci-dessus.

Article 14 – Suites à donner à une évaluation préliminaire ou à une investigation

Conformément à l’Instruction no 52 – Charte d’audit interne, le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation peut, comme suite à une évaluation préliminaire ou une investigation, informer les senior managers des risques qui ont été identifiés, des faiblesses de contrôle interne et/ou d’autres déficiences qui ont été constatées ; il peut ensuite publier des recommandations à ce sujet.

Article 15 – Rapport

1.       Le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation tient un registre anonymisé des allégations de fraude et corruption, consultable uniquement par l’Auditeur externe.

2.       Le/la Directeur/trice de l’Audit interne et de l’Evaluation fait rapport annuellement au Secrétaire Général et au Comité Consultatif d’Audit Interne et de l’Evaluation sur le volume et la nature de telles allégations. Ce rapport sommaire ne révèle pas l’identité des intéressés.

Article 16 – Entrée en vigueur

La présente Instruction entrera en vigueur le jour de sa signature par le Secrétaire Général.

Strasbourg, le 28 juin 2016

Le Secrétaire Général,

Thorbjørn JAGLAND



[1] Le terme désigne les agents visés à l’Article 1 du Statut du personnel, les agents temporaires tels que définis par les arrêtés correspondants et les fonctionnaires mis à disposition visés à l’Article 1a du Règlement des mises à disposition au Conseil de l’Europe.