14^a SESSIONE PLENARIA
Strasburgo, il 30 maggio – 1 giugno 2007

Il quadro costituzionale della cooperazione intercomunale

Raccomandazione 221 (2007)[1]

Il Congresso, esaminata una proposta della Camera dei poteri locali,

1. Considerando:

a. l’articolo 2, comma 1, capoverso b della Risoluzione (2000) 1 del Comitato dei Ministri relativa al Congresso dei poteri locali e regionali, che stabilisce che uno degli obiettivi del Congresso è di sottoporre al Comitato dei Ministri delle proposte, al fine di promuovere la democrazia locale;

b. l’articolo 2, comma 3 della stessa Risoluzione, che stabilisce che il Congresso deve vigilare affinché vengano attuati in maniera efficace i principi della Carta europea dell’autonomia locale (di seguito denominata “la Carta”);

c. l’articolo 10.1 della Carta europea dell’autonomia locale;

d. il rapporto sulla cooperazione intercomunale, presentato da Michel Guégan (Francia, L, NI) e preparato con la collaborazione del Gruppo di esperti indipendenti, sulla base di un contributo del Professor Angel-Manuel Moreno (Spagna) (CPL (14)6REP);

2. Sottolinea che la Carta prevede esplicitamente il diritto delle collettività locali a cooperare e ad associarsi, al fine di rafforzare la loro efficacia grazie a progetti di collaborazione, o di realizzare delle missioni che superano le capacità di una singola amministrazione comunale[2];

3. Proclama il proprio attaccamento alla cooperazione intercomunale, che già è diffusa in alcuni paesi, o si sta rapidamente sviluppando in molti altri, in quanto mezzo che permette di realizzare dei risparmi e di migliorare l’efficacia nel trattare gli affari di interesse comune a livello locale;

4. Ritiene che lo sviluppo della cooperazione intercomunale sia essenziale per fronteggiare le numerose sfide poste alle collettività locali, quali  l’esigenza delle società moderne di essere efficaci nel contesto del decentramento e della mondializzazione, per soddisfare le crescenti e sempre più complesse richieste di carattere sociale e le esigenze di una popolazione più mobile o talvolta troppo sparpagliata (grandi agglomerati urbani, dimensioni ridotte di certi comuni, frammentazione dei comuni, popolazione rurale troppo dispersa, ecc.);

5. Ritiene altresì che la cooperazione intercomunale offra vantaggi comparativi non trascurabili, rispetto in particolare alla fusione tra comuni, oppure alla privatizzazione dei servizi pubblici; infatti la fusione è talvolta ostacolata dalle tradizioni delle popolazioni locali e la privatizzazione dei servizi pubblici non è sempre sufficiente per ovviare all’assenza di strutture pubbliche responsabili della gestione degli affari comunali e delle decisioni al riguardo;

6. Ritiene che la cooperazione intercomunale si riveli tanto più auspicabile nei paesi in cui il fenomeno della regionalizzazione è meno sviluppato;

7. Osserva che la cooperazione intercomunale può assumere varie forme in Europa, essere scelta liberamente dagli enti locali, oppure venire loro imposta, essere prevista dalla legge, oppure essere attuata in virtù di altre basi (per contratto), può richiedere l’istituzione di un ente giuridico di diritto pubblico o di diritto privato, o di una nuova collettività territoriale soggetta o meno alle disposizioni della Carta europea dell’autonomia locale, può essere disciplinata da disposizioni molto generali, oppure al contrario molto precise o vincolanti, ecc;

8. Rileva che tale diversità non costituisce di per sé un inconveniente, né per l’esercizio quotidiano delle competenze delle collettività decentralizzate e delle loro strutture di cooperazione intercomunale, né per la cooperazione transfrontaliera di tali collettività locali e delle loro strutture di cooperazione intercomunale;

9. Riconosce tuttavia che in certi casi il ricorso alla cooperazione intercomunale viene percepito come causa di un certo deficit democratico, in particolare in considerazione del fatto che i cittadini non sono consultati al momento dell’istituzione delle strutture di cooperazione intercomunale e i membri dei consigli e degli organi dirigenti di tali entità intercomunali non sono eletti dai cittadini;

10. Prende inoltre nota di certe preoccupazioni espresse circa la supposta possibilità di sviare il fine della cooperazione intercomunale, in modo da permettere agli amministratori locali di sfuggire alle loro responsabilità politiche, delegando il compito di erogare dei servizi pubblici a strutture intercomunali lontane, o perfino dai contorni imprecisati, non appartenenti in modo esclusivo a nessun comune.

11. In base a queste varie considerazioni, il Congresso:

a. Raccomanda agli Stati membri (a livello delle competenti autorità nazionali, federali e/o federate): 

i. di incoraggiare e sostenere la cooperazione intercomunale in particolar modo quando ancora non esiste, o è allo stato embrionale, o in via di sviluppo;

ii. di stabilire un quadro giuridico sufficientemente preciso, prevedibile e accessibile per l’esercizio e lo sviluppo della cooperazione intercomunale, soprattutto nei paesi che non dispongono di un quadro giuridico specifico per la cooperazione intercomunale, oppure allorquando tale quadro giuridico non è sufficientemente coerente, armonizzato e aggiornato;

iii. di sensibilizzare gli amministratori locali circa i vantaggi della cooperazione intercomunale e le questioni che solleva, e, se del caso, di mettere a loro disposizione dei moduli di formazione sull’istituzione e il funzionamento dei meccanismi e degli organi specifici di cooperazione intercomunale;

iv. di avviare una o più analisi appropriate sui costi e sui vantaggi comparativi della cooperazione intercomunale e della fusione tra più comuni, da un lato, e della privatizzazione dei servizi, dall’altro lato, prima di prendere la decisione di privatizzare tali servizi o di procedere a fusioni di comuni;

v. di rafforzare il ruolo delle popolazioni locali al momento dell’istituzioni e dello scioglimento dei meccanismi e degli organi specifici di cooperazione intercomunale, tenendo conto dei partenariati e del carattere locale, al fine di difendere la diversità culturale e paesaggistica dell’Europa, soprattutto nelle zone rurali;

vi. di accertarsi, mediante misure concrete, che la partecipazione delle popolazioni interessate nei settori di competenza delle strutture intercomunali pubbliche o private sia effettiva per tutta la durata di vita di tali organi;

vii. di garantire la rappresentanza delle correnti politiche minoritarie delle assemblee locali all’interno delle strutture di cooperazione intercomunale;

viii. di sviluppare tecniche e procedure adeguate, al fine di favorire la buona governance e la trasparenza del processo decisionale e del funzionamento dei meccanismi e degli organi specifici di cooperazione intercomunale;

ix. di non imporre la cooperazione intercomunale se non nei casi in cui tale obbligo è esplicitamente previsto dalla legge e unicamente dopo avere consultato i comuni interessati;

x. di non imporre l’adesione di un comune a un organo specifico di cooperazione (consorzio intercomunale, unione di comuni o altro) tranne per ragioni obiettive di interesse sovracomunale, debitamente specificate nella legge e dopo avere consultato i comuni interessati;

xi. di vigilare affinché nel diritto interno vengano armonizzate le norme relative al recepimento del diritto comunitario -in particolare in materia di concorrenza, di aggiudicazione di appalti pubblici e di contratti amministrativi- con le norme relative all’autonomia locale e ai principi della democrazia decentrata, sottolineando per esempio che le disposizioni derivanti dal diritto comunitario non si applicano alla cooperazione intercomunale allorquando essa dà luogo all’istituzione di un organo pubblico specifico di cooperazione intercomunale (unione di comuni/consorzio intercomunale o altro);

xii. di prendere in esame la possibilità di raccogliere dati ed elaborare statistiche sulla cooperazione intercomunale, al fine di valutarne l’importanza reale, e la necessità, o l’opportunità di rafforzarla;

b. Raccomanda alle autorità locali degli Stati membri del Consiglio d’Europa:

i. di prendere nota della presente raccomandazione e della sua motivazione e di favorirne l’effettiva attuazione;

ii. di adottare provvedimenti concreti per incoraggiare l’elaborazione di un quadro giuridico appropriato e di ricorrere alle esistenti possibilità di cooperazione intercomunale;

iii. di garantire, grazie a misure concrete, la partecipazione della popolazione delle collettività locali al momento dell’istituzione e dello scioglimento dei meccanismi e degli organi specifici di cooperazione intercomunale; 

iv. di accertarsi, mediante misure concrete, che la popolazione interessata partecipi effettivamente all’esame delle questioni nei settori di competenza delle strutture intercomunali pubbliche o private per tutta la durata di vita di tali strutture;

v. di garantire la rappresentanza e la partecipazione in seno alle strutture intercomunali delle tendenze minoritarie esistenti nei vari comuni partecipanti;

vi. di sviluppare e utilizzare tecniche e procedure adeguate per favorire la buona governance e la trasparenza nel processo decisionale e nel funzionamento dei meccanismi e degli organi specifici di cooperazione intercomunale ai quali partecipano;

vii. di realizzare una valutazione regolare del funzionamento e dei risultati dei meccanismi e degli organi specifici di cooperazione intercomunale ai quali partecipano.

c. Invita il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa:

i. a prendere nota della presente raccomandazione e della sua motivazione, in quanto contributo del Congresso alla messa in atto dell’Agenda di Budapest, adottata dalla Conferenza dei Ministri delle collettività territoriali nel febbraio 2005;

ii. a trasmetterle alle autorità degli Stati membri del Consiglio d’Europa;

iii. a trasmetterle al Comitato europeo sulla democrazia locale e regionale (CDLR) per informazione, invitandolo a completare e a finalizzare i propri lavori in corso sullo stesso tema;

iv. a prendere in esame la possibilità di adottare la presente raccomandazione in quanto Raccomandazione del Comitato dei Ministri su questo tema, o di adattarla per includervi gli insegnamenti complementari forniti dallo studio condotto dal CDLR ;

v. a riconoscere la necessità di fornire, particolarmente grazie alle attività del Centro di competenze per la riforma locale, alla cooperazione intergovernativa e ai lavori del Congresso in materia, un’assistenza tecnica specifica ai paesi in cui la cooperazione intercomunale è ancora inesistente, o deve essere sviluppata, sia che si imponga in quanto necessità per il rafforzamento della gestione dei progetti e delle finanze pubbliche a livello locale, sia come alternativa alla fusione di comuni o alla privatizzazione dei servizi pubblici.

d. Invita l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa a prendere in considerazione le presenti osservazioni e raccomandazioni nel quadro delle proprie attività in materia di democrazia locale e di monitoraggio del rispetto degli impegni assunti dagli Stati membri del Consiglio d’Europa.