19^a SESSIONE

CG(19)14
8 ottobre 2010

Il paesaggio: una nuova dimensione dell’azione pubblica territoriale

Commissione dello Sviluppo sostenibile

Relatori: Devrim ÇUKUR, Turchia (R, SOC1)

             Inger LINGE, Svezia (R, PPE/DC[1])

A. Progetto di risoluzione. 2

B. Progetto di raccomandazione. 4

Sintesi

Il paesaggio rientra nell’ambito di una nuova dimensione dell’azione territoriale, tesa ad associare e conciliare gli imperativi dello sviluppo economico, la preservazione delle risorse naturali e le esigenze delle popolazioni europee in materia di qualità della vita. L’azione pubblica nel settore paesaggistico consente inoltre di fornire delle risposte alle principali sfide derivanti dalle profonde trasformazioni che subiscono i paesaggi europei.

La Convenzione europea del paesaggio, iniziativa del Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa, propone principi di intervento politico particolarmente adattati al livello locale e regionale. Ha suscitato numerose esperienze innovative in materia di pianificazione territoriale da parte di autorità locali e regionali in tutta Europa.

Il Congresso auspica una più ampia diffusione di tali esperienze. Invita gli enti territoriali ad assumersi le responsabilità previste dalla Convenzione e a rendere il paesaggio un elemento centrale delle loro politiche.

A. PROGETTO DI RISOLUZIONE[2]

1. Il paesaggio svolge un ruolo importante nelle relazioni quotidiane delle popolazioni con il loro ambiente circostante, che vivano in aree urbane, peri-urbane o rurali. È una delle componenti più vitali del patrimonio naturale, culturale e collettivo delle nostre società e contribuisce potentemente al consolidamento dell’identità europea.

2. Il Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa considera il paesaggio un tema politico sensibile e di interesse generale. Il paesaggio contribuisce infatti in modo essenziale al benessere delle popolazioni e alla qualità della vita e rappresenta un fattore di attrattività sociale ed economica dei territori.

3. La Convenzione europea del paesaggio, elaborata inizialmente dal Congresso, rappresenta lo strumento più importate dell’azione pubblica riguardante il paesaggio. Ha conferito un nuovo senso alla nozione di paesaggio, includendovi i paesaggi quotidiani e ordinari. Ne ha formalizzato il riconoscimento politico e ha inaugurato una nuova dimensione dell’azione pubblica territoriale, invitando a una gestione democratica del paesaggio.

4. Il Congresso ricorda che, sebbene l’attenzione paesaggistica si imponga a tutti i livelli di governo,  agli enti territoriali spetta un ruolo centrale nell’applicazione concreta della Convenzione. L’evoluzione dei paesaggi dipende infatti essenzialmente dalle politiche territoriali e dalla partecipazione delle popolazioni all’elaborazione del loro ambiente di vita e alla conservazione di un paesaggio di qualità.

5. Il paesaggio è stato notevolmente modificato nel corso degli ultimi decenni, sia per effetto di interventi individuali, che collettivi. In futuro, nuove trasformazioni saranno generate dagli impatti del cambiamento climatico. Il Congresso si preoccupa della continua accelerazione di tale processo e delle risposte troppo spesso standardizzate che, pur corrispondendo emblematicamente all’era della mondializzazione, provocano nondimeno una banalizzazione dei paesaggi.

6. Tali trasformazioni non devono tuttavia essere considerate come un sistematico degrado dei paesaggi. Al riguardo, il Congresso ricorda che non occorre stabilire norme e raccomandazioni applicabili sull’insieme del territorio europeo a tutti i paesaggi, bensì rispettarne la diversità e vigilare affinché non favoriscano l’esclusione e la segregazione. Il paesaggio deve inoltre essere esaminato in quanto risorsa e fattore e motore dello sviluppo territoriale.

7. Il Congresso ritiene che il paesaggio rispecchi quei valori fondamentali che non si riferiscono soltanto a funzioni prettamente estetiche e che costituisca un bene comune. La sua tutela, la sua valorizzazione e la sua gestione richiedono un approccio olistico e multidisciplinare e, di conseguenza, pratiche rinnovate e inedite in numerosi settori di competenza degli enti territoriali e in particolare nelle decisioni in materia di assetto territoriale, urbanistica e infrastrutture.

8. Dopo l’apertura alla firma della Convenzione europea del paesaggio, numerosi enti locali e regionali europei hanno attuato politiche e interventi nel settore paesaggistico spesso stimolanti, innovativi ed efficaci. Il Congresso si compiace della diversità di tali iniziative, che servono da esempio per altre collettività europee.

9. Ricorda pertanto che l’azione pubblica territoriale in materia di paesaggio non deve essere condizionata dalla firma della Convenzione da parte degli Stati, ma che la condivisione delle conoscenze e gli scambi di esperienze sono essenziali per un’applicazione efficace.  

10. Al riguardo, e come lo aveva raccomandato fin dall’entrata in vigore della Convenzione europea del paesaggio, esprime soddisfazione per la creazione della rete europea degli enti locali e regionali per l’attuazione della Convenzione (RECEP). Le attività della rete RECEP, come pure quelle di altre associazioni che riuniscono soggetti della società civile o centri di ricerca e università operanti nel settore del paesaggio, contribuiscono in modo positivo alla promozione della Convenzione e alla sua applicazione concreta.

11. Allo scopo di adempiere al meglio alle loro responsabilità in materia di paesaggio, e di ottimizzare le loro attività e divulgare le competenze e le buone prassi, gli enti locali e regionali hanno il dovere di rafforzare la loro cooperazione. Tali scambi di informazioni rappresentano infatti un’opportunità di fare conoscere le buone pratiche, le riflessioni e le sperimentazioni. Possono inoltre contribuire a una migliore formazione in questo settore degli amministratori e dei funzionari dell’amministrazione territoriale.

12. Il Congresso ricorda inoltre l’esistenza del Premio del paesaggio del Consiglio d’Europa, assegnato agli enti locali e regionali e ai loro consorzi in riconoscimento dell’attuazione esemplare di politiche o di misure finalizzate alla salvaguardia, la gestione e/o la pianificazione sostenibile dei loro paesaggi. Tale premio rappresenta altresì un’opportunità per diffondere le conoscenze sull’azione territoriale in materia di paesaggio.

13. In considerazione di quanto precede, e al fine di consentire loro di assumere le loro responsabilità previste dalla Convenzione europea del paesaggio, in applicazione del principio di sussidiarietà, il Congresso invita le autorità locali e regionali degli Stati membri del Consiglio d’Europa a:

a. considerare il paesaggio come un bene comune, di competenza della responsabilità individuale e collettiva e attuare una politica paesaggistica democratica orientata al benessere dei cittadini e non solo alla tutela degli ambienti naturali;

b. rendere il paesaggio, e il suo riconoscimento, la sua tutela e la sua valorizzazione un elemento centrale delle politiche settoriali, al fine di fornire risposte sostenibili e durature alle sfide cruciali derivanti dalle trasformazioni del territorio;

c. accrescere la consapevolezza in ambito sociale e politico dell’importanza del paesaggio per lo sviluppo sostenibile e per l’identità dei territori;

d. applicare più in particolare le raccomandazioni contenute nella Convenzione europea del paesaggio riguardanti le popolazioni, favorendo la loro più ampia e attiva partecipazione alle iniziative che favoriscono una loro migliore conoscenza dei luoghi, nonché alle discussioni sulle evoluzioni future possibili e auspicabili del territorio e alle decisioni riguardanti il loro ambiente di vita;

e. scambiare informazioni sulle pratiche innovative e sull’integrazione delle disposizioni relative al paesaggio nei vari quadri giuridici, al fine di favorire la conoscenza e l’applicazione della Convenzione;

f. aderire e partecipare attivamente alle attività delle associazioni che si adoperano per favorire lo sviluppo delle politiche paesaggistiche;

g. presentare la loro candidatura al Premio del paesaggio del Consiglio d’Europa, indetto ogni due anni.

14. Il Congresso chiede inoltre alla rete RECEP di proporre attività atte a consentire agli enti locali e regionali del maggior numero possibile di Stati membri del Consiglio d’Europa di fornire il loro contributo per un’effettiva applicazione della Convenzione europea del paesaggio.

B. PROGETTO DI RACCOMANDAZIONE[3]

1. Il paesaggio contribuisce in modo rilevante al benessere dei cittadini e al consolidamento dell’identità europea. Costituisce il campo privilegiato delle relazioni dell’uomo con il suo ambiente naturale e il suo ambiente costruito ed è emblematico dello sviluppo territoriale delle attività umane.

2. Il Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa, che è stato all’origine della Convenzione europea del paesaggio, è convinto che il paesaggio sia un tema politico di interesse generale, nonché un bene comune delle popolazioni. 

3.  La sfida fondamentale nell’esame della questione del paesaggio non è più soltanto la tutela dei siti considerati aree eccezionali, ma soprattutto e ancora di più la protezione dei paesaggi urbani, peri-urbani, rurali o naturali, nei quali vive la grandissima maggioranza della popolazione europea.

4. In realtà, il paesaggio rappresenta uno degli elementi più importanti della qualità della vita delle popolazioni e richiede una responsabilità collettiva. L’azione a favore del paesaggio rappresenta un mezzo per agire nella prospettiva della democrazia di prossimità e dei diritti umani. Costituisce una risposta alle aspirazioni delle popolazioni per quanto concerne un ambiente di vita di qualità e alle loro domande di partecipare alle decisioni destinate a trasformare il loro ambiente quotidiano. 

5. Il Congresso osserva che le politiche a favore del paesaggio si stanno imponendo progressivamente in quanto mezzo destinato a conciliare gli imperativi di miglioramento del territorio degli enti locali e regionali con le esigenze dello sviluppo economico e con la preservazione sul lungo periodo delle risorse, degli ambienti naturali e della biodiversità.

6. Ritiene inoltre che la conservazione e il miglioramento della qualità dei paesaggi europei debba essere una priorità e che le problematiche poste dalle continue trasformazioni dei paesaggi debbano rientrare nella prospettiva dello sviluppo sostenibile. Al riguardo, il rapido processo di sviluppo in certi paesi e le conseguenti trasformazioni a livello dei paesaggi, richiedono una vigilanza del tutto particolare.

7. La Convenzione europea del paesaggio, primo trattato internazionale che enuncia lo stretto rapporto tra la qualità del paesaggio e la qualità della vita delle popolazioni dell’insieme del territorio europeo, racchiude uno spirito innovativo, che ha modificato il concetto di paesaggio. Ha conferito una nuova dimensione all’azione pubblica internazionale, nazionale, regionale e locale e ha conseguito autentici e significativi progressi a livello delle politiche paesaggistiche messe in opera in numerosi paesi europei.

8. Il Congresso constata con soddisfazione che la Convenzione si è rivelata uno strumento operativo che ha suscitato notevole interesse e importanti iniziative. Esprime soddisfazione per il numero significativo di firme e di ratifiche, a dieci anni dalla sua adozione a Firenze, nel  2000.

9. Il Congresso è del parere che oggi in Europa si stia registrando un reale interesse per il paesaggio, che sarebbe opportuno sostenere, poiché una mancata attenzione ai paesaggi nella pianificazione territoriale può causare la perdita irreversibile di una parte importante del patrimonio culturale e geografico delle nostre società.

10. L’applicazione della Convenzione richiede pertanto un’attenta e rigorosa interpretazione, che prenda in considerazione tutte le dimensioni delle realtà da affrontare, ossia sociale, economica ed ecologica. Un’applicazione affrettata o troppo semplificata della Convenzione potrebbe portare a un approccio superficiale, o perfino a soluzioni semplicemente palliative, con effetti perversi sul paesaggio.

11. Il Congresso ricorda che il quadro istituzionale per la messa in opera delle politiche paesaggistiche varia da un paese all’altro, e che lo sviluppo diseguale della democrazia nei paesi europei, la novità dei metodi suggeriti dalla Convenzione e la scarsa pratica in questo campo rappresentano un insieme di ostacoli da superare.

12. Ritiene pertanto necessario divulgare ampiamente le esperienze e rafforzare la cooperazione internazionale per migliorare la qualità dei paesaggi europei. Raccomanda inoltre di favorire azioni paesaggistiche transfrontaliere, poiché i paesaggi formano un’entità inscindibile che non si interrompe alla frontiera.

13. Il miglioramento dei paesaggi dipende dallo sviluppo della democratizzazione e, più particolarmente, dalla partecipazione delle popolazioni al processo decisionale. Implica inoltre lo sviluppo dell’insegnamento, della formazione e della sensibilizzazione del pubblico e degli amministratori eletti, in modo particolare.

14. Il Congresso esprime soddisfazione per la volontà espressa da un crescente numero di enti locali e regionali di intervenire sulla qualità del paesaggio delle loro aree, poiché hanno un ruolo preponderante da svolgere nella protezione, la gestione, l’assetto e la valorizzazione dei territori di loro responsabilità. Questa nuova dimensione dell’azione pubblica territoriale deve essere aiutata e sostenuta.

15. Pertanto, al fine di garantire l’effettiva applicazione e un monitoraggio ottimale della Convenzione europea del paesaggio, il Congresso raccomanda al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa di:

a. riconoscere pienamente l’esperienza dei poteri locali e regionali, accertandosi che il sistema di monitoraggio in corso di elaborazione integri ampiamente la loro azione sul paesaggio;

b. prendere in considerazione, al momento del rinnovo del mandato dei Comitati direttivi del settore del patrimonio, del paesaggio e dell’assetto territoriale, le questioni riguardanti la partecipazione democratica dei cittadini, il loro coinvolgimento nella vita locale e il loro diritto a un migliore ambiente di vita;

c. invitare il Comitato direttivo del patrimonio culturale e del paesaggio (CDPATEP) a rafforzare la partecipazione degli organi rappresentativi della società civile nelle attività di monitoraggio della Convenzione.

16. Il Congresso raccomanda al Comitato dei Ministri di incoraggiare gli Stati membri che non l’avessero ancora fatto a firmare e ratificare la Convenzione europea del paesaggio.

17. Il Congresso invita inoltre il Comitato dei Ministri a chiedere agli Stati membri, nell’ambito dell’applicazione della Convenzione europea del paesaggio:

a. di integrare il concetto di paesaggio nell’insieme delle legislazioni nazionali e delle politiche settoriali che incidono direttamente o indirettamente sulla qualità dell’ambiente di vita;

b. di rispettare l’insieme dei principi enunciati dalla Convenzione, in particolare il principio di sussidiarietà, quale definito dalla Carta europea dell’autonomia locale (STE n° 122) e il quadro di riferimento per la democrazia regionale.

18. Inoltre, il Congresso chiede all’Unione europea di prendere maggiormente in considerazione la dimensione paesaggistica nelle sue politiche territoriali e di sostenere gli scambi di esperienze tra gli enti locali e regionali grazie a programmi specifici. Sottolinea a tal riguardo l’interesse di una collaborazione rafforzata tra l’Unione europea e il Consiglio d’Europa, in particolare grazie a programmi congiunti, al fine di favorire la messa in atto sui territori dei principi enunciati dalle convenzioni del Consiglio d’Europa relative al paesaggio e ai patrimoni.

19. Infine, il Congresso invita l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa a sostenere i suoi sforzi per una maggiore partecipazione degli enti locali e regionali nell’applicazione della Convenzione europea del paesaggio.