Rapporteur: Natalia SHYMANSKA (Ukraine)

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EXPOSE DES MOTIFS

NOTE PRELIMINAIRE

Début 2000, le Bureau de la Chambre des Pouvoirs Locaux du CPLRE a décidé de lancer une activité sur la gestion des villes capitales, s'articulant autour :

- d'un questionnaire destiné à un petit nombre de capitales
- d'une réunion des maires des villes capitales des Etats membres.

Le questionnaire a été élaboré sur la base des cinq points indiqués dans l'introduction au présent rapport, lui-même fondé sur les réponses reçues.

La première réunion des maires a eu lieu en septembre 2001, à Helsinki, à l'invitation de son maire. Une deuxième réunion s'est tenue en 2002, à Kiev, à l'invitation de son maire.

Le présent rapport, mais aussi les projets de résolution et de recommandation qui l'accompagnent, rendent aussi compte, dans une certaine mesure, des débats qui ont eu lieu lors de ces deux conférences.

Le rapport a été élaboré avec le concours de Mme Aleksandra Warsztocka, à qui le Secrétariat du CPLRE tient à exprimer sa reconnaissance.

INTRODUCTION

Le principal objectif du rapport sur la « gestion de capitales européennes » est d’examiner les progrès des Etats membres en faveur de la mise en œuvre de l’autonomie locale et régionale.

Ce rapport préparé par le CPLRE porte essentiellement sur les relations entre l’administration municipale et  :

1. le gouvernement central
2. les collectivités territoriales des régions/provinces ou aires métropolitaines
3. les autorités des districts
4. le public
5. la politique internationale

L’analyse tient compte des législations et des spécificités de chaque pays. Les principes de bonne gestion des capitales sont tirés des lignes directrices et mesures législatives de la Charte urbaine européenne (1992) et de la Charte européenne de l’autonomie locale (1985). Ces deux textes ont été adoptés par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe du Conseil de l’Europe et le second a été ratifié par la plupart des Etats membres du CdE.

L’analyse porte sur la situation de 11 capitales :

- 4 capitales d’Etats membres de l’Union européenne : Berlin, Londres, Madrid et Paris ;
- 7 capitales de jeunes démocraties : Bucarest, Budapest, Kiev, Moscou, Prague, Tallinn et Varsovie

La Charte européenne de l’autonomie locale énonce la nécessité d’un fondement constitutionnel et légal de l’autonomie locale, elle définit le concept et établit les principes régissant la nature et l’étendue des pouvoirs des collectivités locales : Art.2 "Le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution". Il est important d’examiner ces principes en rapport avec la pratique dans plusieurs capitales européennes.

Législation spécifique dans les 11 capitales (justifiant le statut particulier de la capitale) :

1. Berlin : Constitution de Berlin, 1950.
2. Bucarest : Constitution roumaine (au sujet de tous les niveaux d’autonomie existant en Roumanie) ; une loi spéciale doit être élaborée pour la capitale .
3. Budapest : loi relative à l’autonomie de la capitale et de ses districts (1991) ; depuis 1994 la réglementation concernant Budapest est incluse dans la loi sur l’autonomie locale.
4. Kiev : Constitution de l’Ukraine, loi sur la capitale de l’Ukraine, la ville Héros de Kiev loi sur l’autonomie locale et loi sur l’administration publique locale.
5. Londres : Greater London Authority Act 1999.
6. Madrid : Constitution espagnole, Statut autonome de la Communauté de Madrid, Loi spéciale sur Madrid (devant être promulguée).
7. Moscou : Constitution de la Fédération de Russie, Loi fédérale sur le statut de la capitale de la Fédération de Russie, Traité sur la répartition des compétences et pouvoirs entre les autorités de la Fédération de Russie et l’administration d’Etat dans les villes d’importance fédérale comme Moscou.
8. Paris : Loi n°75-1331 de 1975 (maire élu) et loi n°82-1169 de 1982 (statut particulier de Paris, Lyon et Marseille).
9. Prague : Loi sur la ville de Prague.
10. Tallinn : Constitution estonienne de 1992 (au sujet de l’autonomie existant en Estonie) ; pas de statut particulier pour la capitale ; une loi sur Tallinn doit être élaborée.
11. Varsovie : Constitution de la République de Pologne, Loi relative à la ville de Varsovie, 1994, amendements votés par le Parlement en 2002, et enfin une nouvelle loi sur la ville de Varsovie.

I. RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION MUNICIPALE ET LE GOUVERNEMENT CENTRAL

Il convient de rappeler que la Charte urbaine européenne fait appel à des notions de "collaboration et de solidarité entre les pouvoirs nationaux et locaux, pour garantir et renforcer par un engagement tant politique que financier, la décentralisation du pouvoir de décision au bénéfice des villes et de leurs communautés".

La Charte européenne de l’autonomie locale met l’accent sur l’importance du principe de décentralisation du pouvoir : Art.4.3. "L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. (…) Art. 4.4. "Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.. "

L’étude comparative de 11 capitales et les trois conférences mettent en évidence une augmentation générale des compétences des capitales, due à des réformes de décentralisation et à l’établissement d’un statut législatif. Les rapports des capitales avec le pouvoir central résultent en général de trois points de départ possibles :

- Définition d’un statut particulier pour la capitale à partir de la loi sur l’autonomie (pour la plupart des capitales d’Europe centrale).
- Législation particulière découlant de liens forts ou d’une fusion partielle entre les deux niveaux (Berlin, Moscou, Paris, Kiev).
- Etablissement au cours de la dernière décennie de structures autonomes pour les capitales (Londres, Tallinn, 1991).

1. Instruments juridiques

Dans les 11 capitales examinées, les rapports entre les deux niveaux d’autorité sont reconnus par la Constitution, la législation relative à l’autonomie et des lois spécifiques sur le statut de la capitale.

La majorité de ces capitales (9 sur 11) jouissent d’un statut particulier établi par une loi spécifique. Seules deux capitales, Bucarest et Tallinn, ne disposent pas d’une telle loi, et en vertu des constitutions nationales pertinentes elles sont traitées à égalité avec tous les autres niveaux d’autonomie existant en Roumanie et en Estonie.

En ce qui concerne le statut autonome de Berlin et Moscou, et le statut particulier de la Greater London Authority établie récemment, plusieurs questions concernant la répartition des obligations et donc la gestion des services publics ne sont pas valables. Il convient de noter que la plupart des capitales ne sont pas soumises au contrôle des autorités centrales en dehors de la légalité des actes administratifs.

Paris et Kiev connaissent une situation opposée. A Paris, l’Etat joue en effet un rôle significatif et est responsable de nombreux services publics dans la capitale (par exemple, la police municipale, les transports, les hôpitaux).

On observe les rapports les plus étroits entre administration municipale et gouvernement central à Kiev, où la collectivité locale et l’administration municipale d’Etat sont réunies au sein d’une administration conjointe. Cet organe est dirigé par le maire de la Ville de Kiev, élu directement par les habitants et nommé par le Président ukrainien, en sa qualité de Chef de l’administration conjointe.

2. Organisation et ressources des organes exécutifs et délibérants

Aux termes de la Charte européenne de l’autonomie locale, Art 6.1, "les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace", et Art 7.1., "le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat".

En général, toutes les capitales se conforment aux articles ci-dessus, puisqu’elles sont dotées d’un corps délibérant (conseil municipal) élu par les habitants et d’autorités exécutives nommées par le conseil municipal (à l’exception de Kiev où les autorités exécutives sont désignées par l’Etat et le maire élu directement par les citoyens, avec approbation du Président ukrainien).

Dans six capitales, le Maire est élu directement au cours d’élections municipales (Budapest, Bucarest, Kiev, Londres, Moscou et depuis octobre 2002 Varsovie) et dans quatre capitales il est élu indirectement (Tallinn, Berlin, Madrid et Paris). Le nombre de représentants au conseil municipal, l’organe délibérant élu par les citoyens, est variable : il va jusqu’à 200 personnes à Berlin mais n’excède généralement pas 50 à 60 conseillers. La période législative se limite à 4 ou 5 ans. Toutefois, à Tallinn, où le mandat des représentants est de trois ans, une prolongation est préconisée afin d’assurer une cohérence de la politique. A Paris, les autorités de la ville - le Conseil de Paris et le Maire - sont élus pour six ans.

Toutes les villes ne connaissent pas de répartition claire des responsabilités entre les structures administratives du conseil municipal et celles de l’organe exécutif. A Tallinn, Paris, Londres, Berlin et Moscou, le Conseil et l’Exécutif disposent de leurs propres structures administratives indépendantes.

En Roumanie, les structures administratives sont insuffisantes au sein de la collectivité locale de la capitale Bucarest, comme dans les autres villes du pays.

L’administration est commune dans certaines capitales (Madrid et Varsovie). Madrid dispose d’une même structure administrative à la fois pour le conseil municipal et pour l’organe exécutif. A Varsovie le conseil municipal n’a pas formellement de structure administrative propre, distincte de l’organe exécutif, mais une partie de la structure de celui-ci est à son service.

Notons qu’à Budapest, contrairement à beaucoup d’autres villes en Europe , il n’y a pas de « Comité exécutif » : le maire, les maires adjoints, le chef de cabinet tiennent des réunions, mais sans rôle formel.

La situation la plus compliquée concerne Kiev, puisqu’il n’existe pas d’organe exécutif nommé par le conseil municipal, mais uniquement par l’Etat.

3. Obligations spéciales imposées par le gouvernement

La capitale ne doit pas seulement être gérée correctement dans son propre intérêt. Elle joue toujours un rôle important pour sa région et pour le pays tout entier. Les capitales sont généralement des centres principaux en matière d’éducation, de sciences, de culture et de développement économique. Elles possèdent un potentiel de croissance considérable et sont des moteurs de développement pour la région et le pays.

Il est dans l’intérêt de l’Etat d’imposer des obligations à la capitale, afin qu’elle tienne compte de la situation du pays autant que de la sienne, sans pour autant violer le droit énoncé par l’Art.4.5. de la Charte européenne de l’autonomie locale : "En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter leur exercice aux conditions locales".

Généralement, la plupart des obligations spéciales imposées par le gouvernement aux capitales concernent l’exécution de tâches liées au statut de la ville. Cette coopération est déterminée par la loi (Moscou, Kiev) ou par un accord entre deux parties, en vertu duquel la capitale est responsable de la fourniture de certains services (Tallinn, Budapest, Varsovie, Berlin).

Certaines capitales se chargent de telles tâches, même en l’absence d’obligations directes provenant de la loi ou d’un accord avec le gouvernement central (Madrid, Bucarest).

Outre le maintien des infrastructures et de la sécurité à un niveau supérieur à celui requis dans d’autres villes, les autorités de la capitale participent à des événements nationaux et internationaux, sont responsables du protocole et de la sécurité pour des autorités étrangères, organisent des élections, collectent des impôts nationaux sur leur territoire, protègent et restaurent le patrimoine national historique, culturel, religieux, architectural et naturel.

Le gouvernement apporte souvent des ressources financières spéciales pour couvrir les dépenses supplémentaires de la ville (Tallinn, Bucarest, Budapest, Moscou, Kiev, Varsovie, Berlin). Néanmoins, certaines collectivités locales estiment que ce soutien financier est inadéquat (Moscou, Kiev, Varsovie).

A Madrid le gouvernement central n’offre pas de compensation économique pour l’exécution des tâches liées aux fonction de la capitale. De même pour Moscou, le projet de budget fédéral pour 2001 ne prévoyait aucune dotation de ce type. Cette situation est contraire à la Charte européenne de l’autonomie locale, Art.9.2 "Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi".

4. Indépendance des finances municipales

L’Art. 9.1. de la Charte européenne de l’autonomie locale porte sur l’indépendance du budget de la ville : "Les collectivités locales ont le droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences"..

Les collectivités locales exercent leurs devoirs et responsabilités grâce à des recettes qu’elles collectent en coopération avec le gouvernement central. Il existe un large éventail de réglementations dans ce domaine, déterminées par des lois relatives à l’autonomie financière. De façon générale, les recettes de la ville doivent se composer dans des proportions adéquates de subventions et de revenus propres provenant des impôts et d’autres sources, conformément à l'Art.9.3. de la Charte européenne de l’autonomie locale : "Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi".

Dans les capitales, les impôts locaux et autres recettes locales représentent :

- La totalité ou quasi-totalité du budget : Moscou (auparavant des subventions fédérales étaient accordées à Moscou, en raison de ses fonctions de capitale, mais depuis 2001 ce n’est plus le cas ; en revanche, une grande partie des revenus propres de Moscou sont transférés au budget fédéral, 30 %).
- La majeure partie du budget de la ville : Berlin 59% (une subvention fédérale importante représente, et représentera dans le futur fonds spécial pour Berlin Est, 32 % des recettes totales de Berlin), Budapest 71% (il y a une tendance à l’augmentation des "recettes propres" en raison de l’importance des impôts sur le chiffre d’affaires payés par les entreprises installées dans la capitale ; impôts locaux), Madrid 68 %, Paris, Bucarest, Prague et Varsovie (environ 87,6 %).
- Environ 50 % du budget de Tallinn.
- Une proportion très faible du budget, la quasi-totalité des recettes provenant du gouvernement central : Kiev 3 % et Londres seulement Council Tax.

Le principe du contrôle par l’Etat d’une partie des recettes municipales ne reflète pas l’indépendance fiscale et financière croissante des collectivités locales pour leurs dépenses dans l’exercice de leurs compétences.

5. Répartition des responsabilités pour les services publics

De façon générale, la responsabilité de la plupart des services publics locaux est transférée aux collectivités locales, soit aux autorités municipales soit à celles du district, conformément à l’Art.4.3. de la Charte européenne de l’autonomie locale : "L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie".

Les collectivités locales sont généralement responsables dans une certaine mesure (à quelques exceptions près détaillées plus loin) de l’aménagement et de la mise en valeur de la ville. Elles s’occupent des services publics (eau, gaz, chauffage, ramassage des ordures, etc.), des transports (bon fonctionnement des rues principales et des ponts, entretien des routes), de l’éducation et de la culture (certains aspects du système éducatif, musées, expositions, etc.), de la santé, de la police municipale, etc.

A Paris, le gouvernement central joue un rôle important pour la fourniture de certains services publics comme la police municipale, les sapeurs-pompiers, les transports, les soins de santé et une partie de la culture. Bucarest, Tallinn et Kiev connaissent également une forte centralisation pour l’exécution de tâches locales, puisque le gouvernement central est chargé de l’éducation (à Tallinn uniquement enseignement supérieur et technique), de la santé et de la police locale. Le tourisme, la culture, la protection des handicapés et des enfants (à Bucarest et Kiev), la protection de l’environnement (à Kiev) ainsi que l’électricité, le gaz et l’entretien des routes (à Tallinn), relèvent également des obligations du gouvernement central.

A l’inverse Madrid, Varsovie, Moscou et Budapest jouissent de la plus grande autonomie et d’une décentralisation des services publics sur leur territoire.

Le gouvernement central demeure responsable des services publics majeurs, ce qui témoigne de l’importance des infrastructures de la capitale pour tout le pays. Il s’agit d’aménagements tels qu’aéroports, gares et métro, bien que les collectivités locales soient en train d’assumer certaines responsabilités à cet égard. Le gouvernement central est généralement responsable du système de protection sociale principal : retraites, sécurité sociale et chômage.

Dans la plupart des capitales européennes, la délivrance de permis de construire, certains impôts et l’urbanisme relèvent de la ville.

Un besoin de décentralisation a été signalé concernant l’approvisionnement en énergie et en eau, l’environnement et la gestion des déchets, les transports (métro, maintenance du réseau routier, stationnement), la police municipale et la sécurité.

Une autre question se pose quant au contrôle du prix des services publics organisés par la collectivité locale – transports, électricité et gaz (Budapest) - et des services publics fonctionnant grâce à un budget municipal déterminé par l’Etat (Tallinn). Dans certaines capitales, des initiatives d’approvisionnement extérieur pour certains services publics ont déjà été prises (Tallinn).

6. Participation aux prises de décisions concernant des projets mis en œuvre par le gouvernement central

La coexistence de différents échelons d’administration dans les capitales requiert une coopération, c’est-à-dire des accords bilatéraux, des consultations et d’autres façons d’impliquer la municipalité dans les projets gouvernementaux de grande ampleur. Une bonne coopération entre les autorités de la ville et le gouvernement central exige non seulement des réglementations et des structures formelles, mais également une volonté politique et des communications informelles.

Généralement les collectivités locales des capitales sont consultées dans une certaine mesure au sujet des projets mis en œuvre par le gouvernement central. Dans certains cas, celui-ci est légalement tenu d’organiser des consultations pour les projets situés sur le territoire de la ville (Kiev, Budapest, Varsovie, Berlin). A Budapest par exemple, le gouvernement doit obtenir l’autorisation des autorités locales avant de construire un bâtiment public, même si le site appartient à l’Etat. La législation sur Berlin oblige aussi les autorités centrales à consulter la collectivité locale et à effectuer une étude de l’impact sur l’environnement avant de mettre en œuvre un projet d’aménagement du territoire.

La participation de Moscou à la conception et à la mise en œuvre de projets d’Etat de grande envergure est également garantie par la loi, mais en réalité les opinions de la municipalité ne sont pas toujours prises en compte.

La consultation n’est pas toujours strictement régie par la loi. Il y a alors deux possibilités : soit, comme à Tallinn, il existe une bonne communication sur le plan politique entre les deux niveaux de gouvernement et les négociations sont fructueuses et profitables pour tous, soit, comme à Budapest, les rapports ne sont pas bons.

A Paris, les autorités locales sont responsables de l’aménagement urbain et accordent des permis de construire. L’Etat est toutefois en position de distribuer lui-même des permis pour les terrains qu’il possède, même si c’est en contradiction avec les plans d’urbanisme de la ville. La municipalité n’est pas consultée comme il le faudrait au sujet des grands projets du gouvernement central. La gestion des biens de l’Etat et les permis de construire ou de démolir qui ne relèvent pas des compétences de la ville posent également problème.

C’est à Bucarest que les consultations sont les plus rares. La collectivité locale n’est en effet appelée à donner son avis que sur moins de 5 % des projets gouvernementaux. Madrid a également peu d’influence sur l’aménagement urbain de la capitale.

Il est indispensable d’améliorer ou de mettre en place des mécanismes formels de consultation obligatoire entre capitales et gouvernements.

7. Coopération entre les deux niveaux – évolution récente

La responsabilité de la plupart des services publics locaux a été transférée aux collectivités locales des capitales, conformément à l’Art.4.3. de la Charte européenne de l’autonomie locale : "L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie". Il arrive que les obligations qui incombent aux villes, ou leur sont dévolues, excèdent les moyens financiers (construction de ponts, d’autoroutes, de lignes de métro, etc.). La coopération entre gouvernements et municipalités est généralement bonne dans ces situations (Berlin, Tallinn, Londres, Madrid). A Berlin, elle est prévue par des accords spéciaux concernant l’exercice des fonctions de la capitale (1992) et les charges supplémentaires imposées en raison du statut de la ville, capitale de l’Allemagne (1994). A Londres, une bonne liaison existe dans le cadre de la modernisation du logement et de la ville. A Bucarest et Madrid, contrairement à Paris, un organe relie les deux niveaux : à Bucarest, c’est une commission administrative qui décide de l’orientation de la politique en matière de services publics locaux du domaine de l’Etat ; à Madrid c’est la fédération des villes et provinces espagnoles. A Paris, la coopération se réalise par l’intermédiaire d’un représentant de l’Etat, le Préfet de la région et Préfet de Paris, et non au sein d’un organe formel.

A Tallinn la coopération entre ces deux échelons est satisfaisante, en particulier dans le domaine de l’aménagement du territoire, mais il y a parfois des problèmes, du fait que certains terrains situés à Tallinn appartiennent encore à l’Etat. Tallinn coopère généralement avec le gouvernement central pour les projets de grande ampleur à travers des confédérations de collectivités locales, comme l’association des villes estoniennes.

Même si à Kiev la coopération est la plus étroite en comparaison avec les autres villes, elle n’est pas pour autant parfaite. Cela tient à la double subordination des organes exécutifs de la ville : la nomination des divers responsables et du maire est en effet décidée en accord avec un représentant de l’Etat. Cette situation présente un équilibre entre intérêts nationaux et locaux (les autorités de la ville exercent une grande influence sur la préparation des projets de lois qui les concernent ), mais elle restreint l’indépendance de la collectivité locale.

A Budapest, la coopération est assez mauvaise. La situation a même empiré au cours des dernières années, le gouvernement central ayant retiré presque tout son soutien supplémentaire aux projets de la ville.

Les améliorations récentes comprennent :

- La rédaction de documents-cadres (concernant les contrats entre les deux niveaux, pendant une période de quatre ou cinq ans) qui définissent des règles de coopération à Paris et permettent de garantir une sécurité financière à long terme.
- L’adoption de réformes renforçant de façon générale la spécificité des structures de gouvernement local des capitales (Londres, Kiev).
- L’amélioration des procédures d’appel en cas de contestation des décisions administratives par les autorités centrales : les collectivités locales ont obtenu l’accès au Tribunal constitutionnel et l’application de règles parlementaires auparavant réservées aux régions autonomes et au gouvernement central (par exemple, un vote de confiance et de défiance en cas de destitution du président de la ville de Madrid).
- L’uniformisation des registres d’Etat civil municipaux avec les registres nationaux (Tallinn).
- La coordination de la campagne d’adhésion à l’Union européenne (Varsovie).

8. Développement économique de la capitale

La Charte urbaine européenne affirme qu’“en facilitant le développement économique, en aidant les entreprises et en créant dans la ville les conditions favorables au développement économique, les pouvoirs locaux ont un rôle à jouer”. Le développement économique d’une ville est essentiel pour la qualité de vie de ses usagers. Le contrôle de ce développement, qui devrait être exercé par la collectivité locale, est influencé par plusieurs facteurs. Pour créer des conditions favorables, il faut de bons rapports avec le gouvernement central et les pouvoirs locaux de la région environnante, des améliorations dans le domaine social (emploi et loisirs), des infrastructures adéquates (transports, télécommunications, services publics, équipements sociaux et collectifs, etc.) et une collaboration entre secteur public et secteur privé.

L’une des mesures les plus importantes pour assurer le succès du développement économique est la stimulation de la création d’emplois, notamment en faveur des jeunes en recherche d’un premier emploi. C’est un secteur important des politiques de la ville en particulier à Paris (où il existe une bonne coopération entre ville, Etat, région et Chambre de commerce), à Berlin (surtout pour les régions structurellement faibles) et à Madrid (par l’intermédiaire de l’institut municipal pour l’emploi et la formation professionnelle).

Les capitales qui exercent une influence relativement faible sur le développement économique sont Bucarest (c’est le gouvernement central qui s’occupe des politiques dans ce domaine), Kiev (il faut promulguer, entre autres, la loi sur les impôts locaux et les biens municipaux), Moscou (l’Etat possède une participation majoritaire dans beaucoup d’industries, et d’opérateurs de transports et de communications de la capitale).

Les politiques les plus dynamiques pour attirer les entreprises étrangères sont mises en œuvre à Paris (par l’intermédiaire de l’agence “Paris Développement”) et à Berlin, où de nombreux programmes de soutien aux entreprises ont été créés, en particulier en vue de la promotion des industries innovantes et selon des principes de développement durable. Le développement de relations économiques avec des pays étrangers est l’un des aspects essentiels de la politique économique de Berlin.

Dans presque toutes les capitales, la municipalité agit sur le développement économique en accordant ou en refusant des permis de construire pour de nouveaux projets. A Paris, certains quartiers sont remis en valeur afin de faciliter l’implantation d’entreprises. Tallinn influence le développement urbain en aménageant des infrastructures pour de nouveaux quartiers de logements dans des zones prioritaires, à condition que les investisseurs construisent selon des lignes directrices définies par la ville.

La municipalité de Madrid a un impact significatif sur le développement et la planification de l’activité économique dans la région, le commerce intérieur, l’industrie, la défense des consommateurs et l’agriculture.

La plupart des capitales agissent aussi sur le taux des impôts locaux. Toutefois, l’autonomie est toujours recherchée en matière de politique fiscale, impôts locaux et impôts sur le revenu. Madrid a introduit divers avantages fiscaux visant à encourager la création d’entreprises et l’activité économique dans la ville, à éliminer les obstacles bureaucratiques et à réduire les frais d’établissement des entreprises.

Les capitales d’Europe centrale et orientale sont des zones de forte transformation économique et sont donc obligées de mettre en place des infrastructures et des conditions administratives favorables aux investissements étrangers.

9. Difficultés principales pour la coopération

L’un des éléments principaux de la Charte urbaine est l’idée de collaboration et de solidarité entre pouvoirs nationaux et locaux, afin de garantir et de renforcer la décentralisation du pouvoir de décision au bénéfice des villes et de leurs communautés, par un engagement politique et financier. Malgré l’augmentation des pouvoirs accordés aux collectivités locales des capitales, des obstacles subsistent :

· Manque de réglementation de la coopération par la législation (Bucarest, Kiev, Moscou). A Moscou les modifications et les contradictions de la loi fédérale ont eu des répercussions négatives sur la gestion de la ville. Une clarification des aspects juridiques est ainsi nécessaire à Moscou et à Kiev. Les autres problèmes qui se posent dans ces deux villes sont la délimitation inadéquate par la législation des biens de l’Etat, et les tentatives constantes du gouvernement central (à Moscou, les autorités fédérales) pour réduire les ressources budgétaires de la ville.
· Problèmes politiques (Budapest, Bucarest).
· Conflits entre intérêts politiques et financiers dans des domaines liés au statut de la capitale (Berlin, Paris). A Paris, le problème majeur concerne la police municipale, qui relève des compétences d’un représentant du gouvernement central, le Préfet de Police.
· Manque de communication entre autorités centrales et locales ; insuffisance de la participation au processus décisionnel, renouvellement du personnel dans l’administration municipale et politiques gouvernementales de développement des zones rurales (Tallinn).
· Manque de fonds spéciaux au sein du budget central pour soutenir l’infrastructure de la capitale (Prague, Varsovie).
· Participation insuffisante des autorités municipales aux processus législatifs qui touchent la ville (Varsovie).
· Manque d’organes communs de coopération entre la municipalité et le gouvernement central (Bucarest).

II. RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION MUNICIPALE ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES RÉGIONS/PROVINCES OU AIRES MÉTROPOLITAINES

Selon la Charte urbaine européenne, “les frontières de la ville ne correspondent pas à celles de la société qui y vit. La ville utilise la région environnante pour faire face à des besoins qui requièrent souvent des surfaces considérables, comme par exemple les aéroports, pour diverses installations nécessaires à ses habitant(e)s, et pour des divertissements de plein air. Inversement la région a besoin de la ville pour ses services (culturel, médical, à ses habitant(e)s, et au niveau professionnel.”

Toutefois, au cours des dernières années, la métropolisation et la mondialisation se sont intensifiées. Ces processus impliquent une évolution de la relation entre la ville et sa périphérie, ainsi qu’un usage discontinu de l’espace urbanisé. Le schéma de peuplement composé d’unités hiérarchisées a été peu à peu remplacé par des flux globaux où les métropoles jouent un rôle dominant. En ce sens, les rapports entre les grandes villes et leur région sont devenus moins essentiels.

En revanche, les liens entre villes et régions, pays ou continents sont de plus en plus importants. L’économie mondiale et les technologies de l’information se situent dans des centres à forte croissance, ce qui accentue l’écart entre le centre-ville et les régions environnantes (aussi appelées hinterlands). Ce processus a lieu à l’échelle mondiale, nationale et régionale. Les périphéries des pôles de croissance voient leur rôle diminuer. Autrefois, le schéma de peuplement était limité aux frontières nationales, mais aujourd’hui il va au-delà. Les nœuds du réseau sont reliés par des moyens de transport rapides (autoroutes, trains, avions) et par des moyens de communication modernes (entre autres le téléphone satellite). Il se produit alors un effet de canalisation, les réseaux de transport rapides desservant rarement les zones situées entre deux pôles régionaux. En revanche, la mondialisation contribue à renforcer les régions, dont certaines deviennent plus indépendantes. Les régions se restructurent pour devenir compétitives sur les marchés internationaux, et il arrive ainsi qu’elles deviennent partie intégrante d’un réseau mondial. De telles mutations engendrent de nombreux défis pour les pouvoirs locaux et régionaux, car l’intensification de la mondialisation entraîne une augmentation de la pression concurrentielle sur les métropoles et les régions.

Pour être compétitive, une ville ou une région a besoin de :

· Une économie diversifiée
· Un accès facile par des transports rapides
· La proximité de pôles scientifiques et de recherche
· Une main d’œuvre qualifiée
· Des conditions de vie favorables
· De bons services pour les entreprises

Selon la Charte urbaine européenne, “une mise en valeur équilibrée de la ville et de la région environnante est nécessaire – traduite par une planification régionale, une collaboration active entre les villes et les autorités locales dans la région environnante et une prise de décision conjointe. Le résultat en serait l’exploitation des potentiels respectifs pour un bénéfice commun, la fin d’une mobilité inutile et l’usage plus rationnel des ressources de l’environnement.” Les pouvoirs locaux doivent donc tenir compte, pour élaborer des politiques, stratégies et programmes pour leur zone administrative, des relations entre la ville et sa région.

Les réponses à cette partie du questionnaire montrent une différenciation des échelons administratifs dans les pays d’Europe. Cet aspect des relations de la capitale concerne donc parfois plusieurs partenaires (département, région, autres pouvoirs locaux). Par ailleurs, les structures d’autonomie régionale n’existent pas dans tous les Etats membres du Conseil de l’Europe. Il convient également de signaler que les rapports entre les ville et leur hinterland sont différentes dans les capitales d’Etat fédéraux (Madrid, Berlin) et dans celles d’Etats unitaires.

Les liens entre la capitale et la région environnante ou voisine sont très forts à Tallinn, Berlin et Madrid, mais beaucoup moins ailleurs, comme à Budapest.

1. Fondement juridique des rapports entre les deux niveaux

La plupart des gouvernements de capitales coopèrent avec les pouvoirs régionaux/provinciaux conformément à des lois :

· En France – loi de 1976 sur la région Ile-de-France ; décentralisation de la région parisienne.
· En Espagne – réglementation des bases du système local ; tous les niveaux sont indépendants les uns des autres.
· En Roumanie – loi de 1999 sur le développement régional, qui constitue la base de la planification économique des régions.
· En Allemagne – (entre le Land de Berlin et celui de Brandebourg), 12 traités internationaux et 45 accords administratifs.
· En Pologne – loi de 1998 sur l’administration d’Etat dans les voïvodies et loi de 1998 sur l’autonomie des voïvodies.
· En Ukraine, entre autres, – loi sur l’autonomie locale, loi sur l’administration publique locale, loi sur la capitale ukrainienne, la ville Héros de Kiev.
· En Estonie – loi de 1995 sur le gouvernement de la République, loi de 1992 sur l’organisation des collectivités locales, loi de 1994 sur les impôts locaux.
· En Hongrie – loi sur les collectivités locales, loi sur le développement territorial (1996); régions établies surtout pour des raisons de planification et de statistiques (NUTS-2).

Une part importante de la coopération entre les deux niveaux est également régie par des accords administratifs spéciaux.

2. Répartition des pouvoirs et des ressources

Dans certains pays, les autorités régionales sont autonomes, tandis que dans d’autres elles sont responsables vis-à-vis du gouvernement central.

Les réponses au questionnaire font état de :
- Autonomie et structures d’Etat au niveau de la ville, du département et/ou de la région (Paris, Londres, Varsovie).
- Absence d’autonomie régionale (Budapest, Tallinn, Kiev).
- Ville comme une région, gouvernée par la même administration (Berlin, Bucarest, Moscou, Prague).

Dans la plupart des pays, les liens financiers entre les deux niveaux de collectivités sont faibles, en dehors de fonds spéciaux alloués à des tâches communes, en vertu d’accords particuliers. A Madrid, Berlin, Varsovie et Kiev il n’existe pas de liens financiers permanents entre les deux échelons, qui sont financièrement autonomes. Dans de tels cas, les rapports financiers concernent le financement des tâches déléguées à la ville par la région ou vice-versa. A Budapest, ces liens n’existent pas.

Le plus souvent, la répartition des pouvoirs est équilibrée. Les deux niveaux sont indépendants et prennent des décisions autonomes dans les limites de leurs compétences, sans intervention des autres autorités. Néanmoins, en ce qui concerne les fonctions déléguées par l’Etat ou la région, la municipalité rend des comptes au gouvernement central ou à la région. Là encore, la situation est différente à Budapest où la répartition des pouvoirs n’est pas équilibrée, la représentation de Budapest au conseil de la région centrale hongroise étant inadéquate.

En Estonie, le comté, organe du gouvernement central, assure des fonctions de supervision et de conseil pour les pouvoirs locaux. Les gouvernements des comtés sont élus pour cinq ans, alors que les gouvernements locaux ne sont élus que pour trois ans. Cela confère au comté un rôle crucial, en tant qu’intermédiaire assurant une continuité entre collectivités locales et administration centrale.

La situation est différente en Espagne et en Allemagne. Dans ces deux Etats fédéraux, les régions sont en position de force et disposent d’une grande autonomie. La coopération entre les deux niveaux se fonde sur des accords spéciaux (en Allemagne elle est en outre soutenue par un conseil de coordination). La législation régionale est contraignante pour les pouvoirs locaux. Tous les niveaux de gouvernement, local et régional, sont toutefois dotés de compétences et d’une administration propres.

En Pologne et en France uniquement il existe une distinction entre pouvoirs régionaux autonomes et autorités régionales responsables devant le gouvernement : en Pologne le gouvernement de la voïvodie coexiste avec le voïvoide, organe de l’administration d’Etat, et en France le conseil régional coexiste avec le Préfet de la région, qui est aussi un agent de l’Etat.

3. Gestion conjointe des ressources, services publics

La Charte urbaine européenne affirme que : “lorsqu'ils élaborent les projets, stratégies et programmes applicables à leur territoire administratif, les pouvoirs locaux doivent tenir compte des interactions entre leur ville et son hinterland. Ils doivent prendre en compte les projets concurrents ou complémentaires d'autres municipalités, étudier les possibilités de collaboration (par exemple, l'accès conjoint aux ressources en eau, minérales, etc.); une partie de leur population est susceptible de travailler dans une autre commune, ou d'en utiliser les services; une collectivité locale a besoin des ressources naturelles ou produites dans une autre, etc. Ces nécessités impliquent l'établissement de relations de travail avec les autres pouvoirs locaux, ainsi qu'avec les administrations qui détiennent une responsabilité en matière de planification à une échelle plus vaste.”

Dans la plupart des capitales, les terrains situés sur le territoire de la ville sont gérés par la municipalité, à l’exception de Tallinn où une part considérable des terrains appartient à l’Etat et est gérée par un comté soumis à l’autorité du gouvernement central. Seuls 5% de la superficie totale de Tallinn appartiennent à la ville.

Dans la plupart des cas, le contrôle de la terre et des autres ressources naturelles locales est exercé indépendamment par les autorités locales. La gestion conjointe repose sur des accords particuliers. La coopération est toutefois limitée et réservée à des domaines qui dépassent les frontières de la ville, comme les transports, la gestion des déchets ou l’environnement.

Un projet d’aménagement du territoire pour l’agglomération de Budapest, c’est-à-dire la capitale et les localités environnantes, est en cours de préparation. S’il est adopté, il sera contraignant pour tous les pouvoirs locaux.

La coopération entre le Land de Berlin et celui de Brandebourg porte, en vertu d’accords formels, sur l’aménagement régional, l’éducation, le patrimoine national, la lutte anti-incendie, la promotion des affaires, la gestion des déchets et l’emploi. Les institutions conjointes sont entre autres une académie des sciences, une association de promotion des affaires et une société d’assurance incendie

A Budapest, Tallinn et Varsovie aucun service public n’est géré conjointement par la ville et la région.

En ce qui concerne le contrôle du territoire et des ressources naturelles, les responsabilités semblent être bien partagées à Varsovie et Madrid. A Paris et Kiev au contraire, la municipalité manque de terrains disponibles pour le développement de nouveaux investissements. A Paris les problèmes concernent l’infrastructure municipale : beaucoup de voies navigables situées en dehors des limites territoriales de la ville appartiennent formellement à Paris, ce qui est souvent contesté par les communes concernées.

A Madrid et Paris, le réseau régional de transport est administré conjointement. A Madrid, la coopération est également bonne dans le domaine de la protection de l’environnement et à Paris pour le secteur du bâtiment et la gestion de l’enseignement secondaire.

4. Evolutions positives et négatives de la coopération

L’objectif de la coopération entre les deux niveaux devrait être la création de conditions favorables à une distribution équilibrée du potentiel de développement, afin d’offrir à tous une qualité de vie similaire. Il faut trouver un équilibre entre les intérêts de la ville et ceux de la région et donc mettre l’accent sur une planification régionale commune. Les approches diffèrent selon les pays.

Varsovie et Berlin coopèrent efficacement pour l’élaboration d’une stratégie conjointe à long terme pour leur ville et leur région. Toutefois, les pouvoirs régionaux polonais ne sont souvent pas en mesure de remplir les obligations financières découlant de tels accords. Jusqu’ici, la ville de Varsovie a reçu des revenus insuffisants pour mettre en œuvre des politiques concernant toute la ville et la région de Mazovie. La nouvelle loi sur l’administration de Varsovie (27 octobre 2002) a amélioré cette situation.

Depuis 1995, Berlin et Brandebourg coopèrent de façon très satisfaisante en matière d’aménagement régional, en vertu d’un accord. Plusieurs organes ont été créés pour renforcer cette coopération et entre autres un service de planification commune et une conférence d’aménagement régional. La coopération entre ces deux Länder est de plus en plus étroite pour les questions économiques, comme les aides et l’encouragement de la création ou de la réimplantation d’entreprises. L’établissement en 1997 d’un organe chargé de définir une politique pour les transports et la mobilité à Berlin et Brandebourg est également une évolution positive. Cet organe directeur doit développer une stratégie pour faire de la région un carrefour important pour les transports.

Des problèmes administratifs et politiques provenant de la législation ont été signalés dans les réponses de Budapest et Paris. A Budapest les pouvoirs locaux ont des pouvoirs très importants et ne sont souvent pas intéressés par une coopération territoriale.

En France le fait que les villes et départements soient responsables vis-à-vis de la région s’oppose à la règle qui voudrait il n’y ait pas de hiérarchie entre collectivités territoriales dans ce pays. La répartition des compétences est également problématique, en particulier pour la stimulation du développement économique.

En Estonie, il est généralement difficile de mener à bien l’aménagement du territoire et des grands projets de développement concernant tous les pouvoirs locaux de la région, étant donné qu’il n’existe pas de niveau régional d’autonomie. La coopération est néanmoins satisfaisante en matière de gestion des déchets et d’environnement.

La municipalité de Kiev considère que le nouveau statut de la capitale constitue une bonne base pour la coopération entre ville et région. Depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle loi relative à la capitale ukrainienne, les relations entre les deux niveaux sont plus claires. Un projet conjoint est en train d’être mis en œuvre par la ville et la région : un plan général d’aménagement pour l’agglomération de Kiev jusqu’en 2020.

A Madrid les évolutions les plus importantes en matière de coopération ont été l’application du “pacte local”, qui signifie en pratique la décentralisation de pouvoirs de l’Etat et des Communautés autonomes au bénéfice des municipalités, ainsi que depuis 1999 l’accès des institutions locales au Tribunal constitutionnel pour la défense de leur autonomie (rendu possible par un amendement de la Constitution). La coopération entre les deux niveaux est un succès pour les transports (les tarifs sont unifiés), le développement économique (une institution commune a été créée pour aider les jeunes entreprises), la sécurité, les services sociaux et les infrastructures.

A Bucarest en 1999, une loi sur le développement régional pour la planification économique des régions a été adoptée. L’absence de collectivité territoriale au niveau régional est néanmoins regrettable.

En conclusion, on peut affirmer que les capitales et leur hinterland sont inévitablement confrontées à des conflits d’intérêts, les différences d’ordre socio-économique entre zones urbaines et suburbaines étant profondes. Bien que la coopération entre ces entités soit parfois difficile, elle s’améliore progressivement dans la plupart des capitales, grâce à des réglementations et des accords législatifs, financiers et institutionnels.

III. RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION MUNICIPALE ET CELLE DES DISTRICTS

La relation entre les différents échelons d’administration d’une ville doit aboutir à une politique de la ville cohérente, capable d’assurer un développement adéquat d’une part de la ville dans son ensemble et d’autre part de chaque district. Pour une gestion efficace, une répartition claire des responsabilités s’impose. Aux termes de la Charte européenne de l’autonomie locale, Art.4.3, "l’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie". La Charte urbaine européenne met également l’accent sur les notions de collaboration et de solidarité entre les pouvoirs locaux et leurs communautés. Les organes politiques établis au niveau du district sont un moyen important d’encourager une implication plus importante des citoyens dans l’administration publique. Toutefois, il arrive que les districts aient trop de pouvoirs (Budapest et encore récemment Varsovie) ou pas assez (Kiev) pour une gestion efficace de la capitale.

1. Structure administrative des capitales

Il y a trois modèles possibles pour l’administration d’une capitale, mais dans tous les cas il y a un gouvernement municipal (conseil et comité) et des districts : arrondissements, “boroughs”, “okrugs”, “raions”.

- Un seul niveau d’administration : Madrid [21]
- Deux niveaux : Berlin [12, auparavant 23], Budapest [23], Kiev [10, auparavant 14], Paris [20], Prague [57], Bucarest [6], Varsovie [17], Tallinn [8].
- Administration à trois niveaux : Moscou [10 okrugs depuis 1991 et 125 raions depuis 1996]
Statut particulier : Greater London Authority avec 33 boroughs (pouvoirs locaux à un niveau).

2. Fondement juridique et procédures d’arbitrage

Les pouvoirs et responsabilités des districts sont généralement définis par la législation concernant l’autonomie et le statut particulier de la capitale. Les réglementations suivantes ont été mentionnées pour les capitales examinées :

- Statut du district accordé par les autorités municipales (il doit être adopté par le conseil) (Varsovie, Tallinn).
- Constitution de Berlin, lois sur l’administration des districts et les responsabilités générales (Berlin).
- Arrêté municipal (Prague).
- “Bloc de compétences” (Paris) – résultat de négociations fondées sur la loi concernant Paris.
- Loi spéciale (Madrid).
- Loi municipale spéciale sur les conseils de raion (Moscou).
- Loi sur l’autonomie (Budapest).

Par ailleurs, les autorités des districts devraient disposer de mécanismes d’arbitrage pour défendre leurs droits. Les réglementations les plus précises ont été signalées par Berlin, où une commission d’arbitrage (pour les questions financières) et un tribunal constitutionnel (pour la protection des autres droits) ont été établis. De façon générale, les autorités de district peuvent se plaindre de violations de leurs droits auprès d’un tribunal administratif. Toutefois, à Bucarest les différends entre les deux niveaux ne peuvent être résolus que par médiation, faute de procédure d’arbitrage. A Paris, le maire joue un rôle d’arbitrage dans de telles affaires. Bien qu’à Moscou et à Kiev une procédure d’arbitrage externe permette en théorie aux districts (“raions”) de défendre leurs droits devant un tribunal, le conseil de la ville de Kiev joue en pratique un rôle décisif à cet égard.

3. Structure et ressources des autorités des districts

Dans toutes les capitales il y a des districts, qui font partie de la municipalité (déconcentration – Tallinn, Varsovie et Madrid) ou sont très indépendants (décentralisation - Budapest). A Moscou et Kiev ces deux modalités existent : déconcentration pour les “okrugs” et décentralisation pour les “raions”.

A l’exception des “okrugs” de Moscou et Kiev, les districts sont dotés d’un organe délibérant (conseil) et un organe exécutif (comité). A Moscou et à Kiev les “raions” en disposent également.

Les conseils des districts, tout comme le conseil municipal, sont généralement élus au niveau local pour quatre ans (Moscou, Kiev, Budapest, Varsovie, Bucarest) ou trois ans (Tallinn), par les résidents permanents.

A Madrid, les districts sont des collectivités territoriales totalement soumises aux autorités municipales (déconcentration), sans conseil élu par les citoyens. Il incombe à la municipalité de créer des conseils de districts, dont la composition et les pouvoirs sont prévus par la loi spéciale sur Madrid : le président et les 19 membres du conseil du district sont désignés par la municipalité. Toutefois, les conseillers sont nommés par les groupes politiques représentés au sein de l’administration municipale.

Dans la plupart des capitales, les districts sont dotés d’organes exécutifs et de leur propre structure administrative. Ce n’est pas le cas à Bucarest où ni les districts, ni la municipalité ne disposent de structures administratives propres. Sauf à Madrid et à Budapest, le président du conseil est élu parmi les conseillers municipaux de la capitale (à Moscou et à Tallinn sur proposition du maire de la ville). A Budapest et à Bucarest, il est élu directement. A Tallinn, la composition du gouvernement du district doit être approuvée par la municipalité.

A Berlin les districts font partie des Länder, puisqu’ils n’ont pas de personnalité juridique propre. Les conseils des districts déterminent dans ses grandes lignes la politique administrative dans leur circonscription, mais ils doivent respecter le cadre juridique et administratif établi par le gouvernement du Land (Sénat). Leur rôle est de présenter des recommandations et des requêtes au bureau du district (maire et conseillers), qui à son tour doit les informer des mesures qui seront entreprises. Toutefois, le maire du district a le droit de s’opposer aux décisions du bureau. Les districts de Berlin peuvent influencer les décisions juridiques de la ville par l’intermédiaire du conseil des maires, un organe consultatif qui se réunit régulièrement sous la présidence du maire de Berlin et dont les avis, bien que non contraignants pour le Sénat, ont un poids politique considérable.

Afin de concilier les intérêts des districts et ceux de la ville, les mesures administratives suivantes ont été mises en œuvre :

- Des conseillers municipaux siègent aux conseils des districts.
- Des représentants des districts participent aux réunions du conseil municipal et à d’autres contacts formels entre les organes exécutifs, délibérants et administratifs. Les rapports entre les deux échelons reflètent des degrés différents de relations personnelles.
- Pas de liens personnels entre le conseil municipal et les conseils des districts (Berlin, Moscou, Bucarest).
- Les maires des districts peuvent participer aux réunions de la municipalité en tant qu’observateurs, sans droit de vote (Prague, Londres).
- Les représentants des districts peuvent participer aux réunions du conseil municipal qui les concernent, et les conseillers municipaux sont invités aux réunions des conseils des districts avec un droit de consultation (Kiev, Budapest).
- Des représentants des districts sont membres du conseil municipal ou les conseils des districts se composent en partie de conseillers municipaux (Paris, Tallinn – la moitié des membres des conseils d’arrondissement sont conseillers municipaux).

- Les districts sont administrés par des fonctionnaires ou conseillers municipaux et font partie intégrante de l’administration municipale. Le président et les conseillers des districts sont nommés par la municipalité (Madrid).

Les autorités des districts ont droit à des ressources financières suffisantes leur permettant de remplir leurs fonctions. Etant donné leur caractère subordonné, la plupart de leurs ressources sont des subventions directes provenant du budget de la ville, allouées en fonction des responsabilités.

En dehors de Kiev et de Bucarest, les districts reçoivent des ressources financières suffisantes pour exercer les responsabilités que la loi leur attribue.

A Moscou, Kiev, Berlin et Budapest les districts (”raions”) disposent librement de leurs ressources financières, à moins que celles-ci ne leur aient été allouées dans un but particulier. Ils préparent, approuvent et exécutent leur budget (en tenant compte des transferts escomptés du budget de la municipalité). A Kiev le budget des districts est préparé par la municipalité.

A Tallinn, Varsovie et Paris le budget des districts fait partie de celui de la ville, mais à Tallinn et Paris les districts ont la possibilité d’influencer la programmation budgétaire.
Dans la plupart des capitales, les dotations du budget municipal constituent la majeure partie des revenus des districts. A Budapest c’est toutefois l’inverse : les recettes propres des districts sont plus importantes, en raison des impôts payés par les entreprises locales.
Dans certains cas, la municipalité alloue davantage de fonds aux districts moins développés afin d’atténuer les inégalités de développement (Moscou, Kiev).

Comme à Budapest, les districts de Tallinn peuvent collecter des impôts locaux (taxes sur la publicité affichée à l’extérieur).

4. Pouvoirs des autorités de districts

A l’exception des boroughs autonomes de Londres et des districts de Budapest, les autorités de districts sont soumises au contrôle de la municipalité. Des responsabilités leur sont accordées, essentiellement la maintenance de certaines infrastructures situées sur leur territoire, comme les routes, les équipements, etc. Les domaines qui leur sont le plus couramment transférés sont l’assistance sociale, la culture, l’environnement, l’enseignement, l’aménagement du territoire, la lutte anti-incendie, une partie de la défense passive et l’information des citoyens.

Dans la plupart des capitales, les districts sont dans une position faible par rapport à la ville. A Budapest toutefois il n’y a pas de hiérarchie entre les gouvernements de la ville et des districts, qui sont indépendants sur le plan économique. Les districts assument des fonctions locales importantes comme la délivrance de permis de construire et les services publics de quartier, tandis que la ville possède les équipements publics et est responsable des questions concernant la ville dans son ensemble ou de grandes parties de la ville.

A Kiev la ville peut confier la gestion de certains biens municipaux aux districts. En revanche, un transfert de pouvoir dans le sens opposé requiert un référendum local.

A Moscou, les districts sont chargés de l’élaboration de programmes locaux de développement socio-économique et de la gestion de biens municipaux placés sous leur contrôle administratif. En dehors de cela, ils ont peu de pouvoirs et la municipalité peut rejeter toutes leurs décisions.

A Tallinn et Paris, les conseils des districts peuvent uniquement présenter des recommandations à la municipalité au sujet des décisions qui relèvent de leurs compétences. Ils n’ont également qu’un rôle consultatif pour la mise en œuvre des investissements publics. Ils gèrent en revanche de façon autonome certains services sociaux, culturels, sportifs et éducatifs.

Comme à Budapest, les districts de Berlin ont des pouvoirs relativement importants, et sont libres de disposer des ressources financières qui leur sont allouées ainsi que de nommer leur personnel. Ils ont également des pouvoirs importants en matière d’aménagement du territoire.

Bien que les autorités des districts de Madrid ne soient pas très autonomes, elles assurent des fonctions importantes telles que l’approbation des projets de travaux publics et des contrats qui y en découlent.

A Bucarest, les districts ont les mêmes pouvoirs que toutes les villes roumaines : ils sont ainsi responsables de l’aménagement du territoire, de la fixation des impôts locaux, de la coopération avec les autorités publiques, de la santé, de l’entretien des routes et des marchés.

5. Domaines de coopération et défis

La coopération existe dans différents secteurs et est de nature administrative. Un avis ou un accord des autorités de district est généralement nécessaire en matière de construction et d’aménagement du territoire, ainsi que pour les autres grands projets mis en œuvre par la ville.

Des conflits d’intérêts surviennent parfois dans les domaines suivants :

- politique (Budapest, Paris)
- administratif (Berlin, Tallinn)
- juridique (Moscou)
- financier (Bucarest, Kiev)

Bien qu’à Bucarest les deux niveaux coopèrent étroitement dans de nombreux domaines, le manque de clarté de la répartition des pouvoirs entraîne des conflits, notamment dans les secteurs de la santé, du logement, et de la gestion de biens publics. L’absence de procédure d’arbitrage ne fait qu’aggraver la situation.

A Budapest les difficultés les plus graves naissent de conflits politiques entre la municipalité et les districts d’une part, et entre le maire et le conseil d’autre part. Le maire, qui est élu directement, ne représente en effet pas toujours le parti qui est majoritaire au sein de l’assemblée locale. Dernièrement, les districts ont acquis plus de pouvoir vis-à-vis de la ville grâce à des dotations plus importantes du budget central. Les rares cas de coopération concernent la rénovation de monuments historiques et d’espaces publics.

A Kiev le problème majeur est la non application de la législation municipale, qui s’explique par le caractère ambigu de celle-ci et par la négligence des responsables locaux à cet égard. Il n’y a pas de loi sur les biens municipaux, ce qui entraîne des litiges entre l’Etat, la ville et les districts quant aux compétences relatives aux biens mobiliers et immobiliers. En 2001 le nombre des districts a été réduit de 14 à 10 et des pouvoirs supplémentaires leur ont été donnés (entre autres la passation de commandes pour les travaux publics liés aux infrastructures sociales). Néanmoins, seuls les districts les plus actifs de Kiev participent à des activités d’investissement sur leur territoire (construction d’écoles, de garderies, etc.). L’excessive redistribution des ressources propres des districts les plus riches au bénéfice des plus pauvres est également problématique, car elle réduit la motivation pour augmenter les revenus propres.

A Tallinn la coopération est très fructueuse, car la municipalité doit toujours intervenir sur les territoires des districts et leur demander leur avis sur l’aménagement. La décentralisation de certaines fonctions vers les districts a resserré encore davantage la coopération et rendu les services municipaux plus accessibles aux citoyens. Le principal problème pour les districts est le fait qu’ils peuvent uniquement présenter des recommandations concernant des décisions juridiques. Cette limitation vient de la loi sur l’organisation des collectivités locales, qui prévoit que certaines compétences soient réservées au conseil municipal et ne puissent pas être décentralisées vers un autre niveau.

A Berlin, la coopération entre les deux niveaux se déroule essentiellement au sein du conseil des maires. Toutefois, des problèmes se posent fréquemment lorsque l’administration principale intervient dans des secteurs qui relèvent des districts mais touchent la ville dans son ensemble. L’administration municipale principale a donc le pouvoir de donner des instructions spéciales aux districts, dans l’intérêt de la ville dans son ensemble. L’autre problème pour Berlin concerne les différences d’appréciation par la municipalité et par les districts des besoins financiers de ces derniers.

La structure antérieure étant insatisfaisante, le parlement polonais a adopté le 15 mars 2002 une nouvelle loi sur le système politique de la capitale, Varsovie. Cette loi est entrée en vigueur le 27 octobre 2002, c’est-à-dire le jour de l’élection des représentants des collectivités locales (communes, provinces, et voïvodies). Elle fait de la ville de Varsovie une commune unique et crée des districts pour remplacer les 11 communes indépendantes qui existaient précédemment. La province de Varsovie en tant qu’organe administratif disparaît et tous ses pouvoirs sont transférés à la municipalité. Le succès de cette loi tient à la clarification qu’elle a apporté. Le conseil de Varsovie a ensuite précisé les tâches et les compétences des districts. La nouvelle structure administrative de Varsovie est très moderne et elle permettra d’augmenter transparence et efficacité. Il convient de noter que Varsovie est désormais propriétaire de tous les investissements et de toute l’infrastructure technique, alors qu’auparavant la ville avait uniquement un rôle de supervision et de coordination.

A Paris la coopération est légalement obligatoire, d’où les réunions régulières entre le maire de Paris et ceux des arrondissements. La consultation des arrondissements est même meilleure que la loi ne le requiert. Elle porte entre autres sur l’urbanisme et les projets d’infrastructure mis en œuvre dans un arrondissement donné. Ces procédures de consultation ont toutefois une conséquence négative : les délais occasionnés pour la mise en œuvre des projets. Il existe par ailleurs des conflits entre les arrondissements et la ville de Paris, en raison des différentes majorités politiques.

En conclusion, dans la plupart des capitales les problèmes viennent de la répartition des pouvoirs entre les deux niveaux. Certaines capitales ont choisi d’étendre les pouvoirs des districts selon le principe de décentralisation. Dans d’autres, les difficultés découlent précisément du fait que les districts ont trop de pouvoirs et que les intérêts de la ville dans son ensemble ne sont pas correctement pris en compte. C’était le cas notamment à Varsovie et c’est toujours le cas à Budapest. La répartition équilibrée des pouvoirs entre la ville et les échelons administratifs subordonnés est un défi pour une gestion juste et efficace de la capitale.

IV. RELATIONS ENTRE LA MUNICIPALITÉ ET LE PUBLIC

L’engagement actif du public dans les processus de prise de décision, afin d’assurer une meilleure compréhension et acceptation des politiques locales, est une démarche essentielle pour la démocratie. La taille des capitales est telle qu’il est particulièrement difficile d’établir un bon dialogue entre les autorités et le public.

1. Moyens dont disposent les citoyens pour participer aux affaires locales

En dehors des élections, les autres vecteurs de démocratie directe utilisés dans toutes les capitales sont :
· référendums et enquêtes
· réunions et conférences publiques
· requêtes et pétitions des citoyens
· ONG et œuvres de bienfaisance
· associations de citoyens au niveau des districts
· réunions directes : audiences publiques, réunions publiques avec les maires/maires adjoints, conseillers, maires de districts
· médias : sites Internet de l’administration municipale offrant informations et accès aux procédures administratives, brochures sur la politique de la ville destinées aux citoyens, radio et télévision
· réunions des conseils municipal/de districts ouvertes aux citoyens et aux médias
· communications modernes et efficaces pour recevoir les plaintes des citoyens : Linea à Madrid, People’s Question Time à Londres, Morning Coffee à Tallinn
· sondages d’opinion réguliers

D’après les normes juridiques internationales en matière de libre accès à l’information, les collectivités locales sont tenues de transmettre aux citoyens des informations pertinentes. A l’ère de la "démocratie des médias", l’importance d’une communication orientée vers les citoyens est largement reconnue. Des progrès considérables ont été constatés dans les capitales, en particulier en Europe de l’est, où les décisions politiques et les informations étaient autrefois hors de portée des citoyens. A Tallinn par exemple, le site Internet de la ville présente désormais aux résidents non seulement un aperçu des initiatives de la municipalité et des lieux où s’adresser pour des questions particulières, mais aussi les salaires et coordonnées de tous les fonctionnaires de la ville.

Les autorités des capitales jugent nécessaire de créer des structures formelles de médiation regroupant des représentants d’entreprises, des professionnels, des communautés ethniques et des associations de citoyens, pour discuter de sujets de préoccupation communs et trouver ensemble des solutions appropriées. Ces organes consultatifs agissent à la fois au niveau de la ville et dans les districts. En outre, on peut considérer que leur représentation des intérêts de la population est plus légitime que celle de groupes de pression informels. En pratique, des groupes d’intérêts à l’attitude offensive ont tendance à jouer un rôle majeur dans les consultations publiques.

Parmi les organes consultatifs de ce type créés récemment, on peut citer : le Mayor’s Advisory Cabinet (Londres), OKiDS (Varsovie), le CICA Comité d’initiative et de consultation d’arrondissement (Paris) et l’assemblée de la ville de Kiev.

En ce qui concerne les pétitions, les autorités sont obligées d’y répondre selon les modalités et dans les délais prévus par la législation pertinente (ou par l’intermédiaire de représentants comme le mediador à Madrid).

2. Consultation du public au sujet des projets de grande envergure entrepris par les collectivités locales ou l’administration centrale

Des élections, référendums ou autres procédures de vote sont organisées quand les autorités locales ou centrales entreprennent des projets importants qui pourraient affecter la vie quotidienne des citoyens. Ce sont les procédures légales les plus importantes que les autorités soient tenues d’organiser et elles sont rarement mises en œuvre.

Les différences des droits des citoyens à cet égard sont considérables : à Bucarest, à la demande des citoyens le conseil municipal peut décider d’étendre les consultations publiques sur une question particulière à un référendum (sauf pour les questions financières – impôts locaux, etc.). La ville de Berlin prévoit des référendums pour l’interruption prématurée de la période législative de la Chambre des Représentants, les traités entre Länder et les amendements de la Constitution. A Tallinn les référendums ont été utiles dans des cas de fusion de collectivités locales.s

3. Questions liées à la répartition des pouvoirs entre les différents niveaux d’administration de la ville et impact sur la participation des citoyens

Le dialogue avec des membres du public est le résultat de la démocratie directe, une conséquence évidente de la décentralisation. Il a été démontré qu’une répartition claire des pouvoirs favorise un dialogue efficace. Les pouvoirs locaux des capitales qui ont réformé leur administration en transférant des tâches liées aux districts aux autorités de ceux-ci sont donc en mesure de renforcer la participation des citoyens. Toutefois, certaines capitales connaissent des conflits de responsabilités entre différents niveaux d’administration. Tallinn suggère par exemple que la coopération avec le gouvernement du comté devrait être plus précise, et signale certains problèmes avec les districts, dont les fonctions devraient être étendues ou réduites. Les décisions sont véritablement prises au conseil municipal et le pouvoir des districts est restreint à quelques domaines comme la délivrance de permis de publicité. D’après les experts de Tallinn cela devrait changer. Varsovie se trouvait dans une situation semblable avant la réforme du 27 octobre 2002.

Toutes les villes insistent sur l’importance de la répartition des pouvoirs et présentent la décentralisation comme le meilleur moyen d’améliorer le processus de prise de décision en accord avec l’opinion publique.

V. RELATIONS INTERNATIONALES

La Charte urbaine européenne et la Charte européenne de l’autonomie locale mentionnent le droit des collectivités locales à mener une politique internationale comme une prérogative essentielle. L’Art. 10 de la Charte européenne de l’autonomie locale stipule que “les collectivités locales ont le droit, dans l’exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s’associer avec d’autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d’intérêt commun." Par ailleurs, les réseaux internationaux de coopération et d’échanges sont actuellement un aspect essentiel de la construction d’une Europe plus large.

1. Fondement juridique du droit à des relations internationales

Toutes les capitales sont habilitées à mener leur propre politique internationale. La coopération internationale est confiée à un service spécial de la municipalité et supervisée par le maire. Elle est régie par la législation : constitution, lois fédérales, statut particulier. Certaines capitales (Varsovie, Paris, Kiev) rendent compte de leurs activités internationales au gouvernement central.

L’autonomie des capitales en matière de relations internationales fait parfois partie du statut légal de la ville. Par exemple, Berlin, qui fait partie d’un Etat fédéral, peut exercer ses droits fédéraux garantis par la constitution entre autres en contribuant à l’élaboration de la politique de la République fédérale envers l’Union européenne. La ville de Moscou organise directement relations internationales et commerce avec les autorités exécutives de villes et de régions étrangères et participe également aux travaux d’organisations internationales intergouvernementales. En revanche Varsovie, Tallinn, Budapest, Bucarest et Londres n’ont aucun droits garantis par la loi dans ce domaine.

2. Formes institutionnelles de coopération internationale

Les capitales entretiennent des relations internationales à la fois grâce à des contacts directs et par l’intermédiaire de réseaux établis.

La coopération internationale prend la forme de :
- Signature et respect d’accords et de projets avec des partenaires étrangers
- Coopération dans différents secteurs comme la politique, les investissements conjoints et autres accords économiques, l’infrastructure urbaine, la culture, l’éducation et la science ainsi que les transferts de technologie
- Représentation de la capitale auprès des institutions internationales et dans les événements internationaux
- Allocation de fonds spéciaux au budget municipal pour la coopération internationale

Ces activités sont organisées par les services des relations internationales, qui font désormais partie intégrante de l’administration globale de la ville. Jusqu’à présent, les organisations et événements suivants concernant des coopérations spécifiques entre capitales ont été cités : Union des capitales de l’Union européenne (UCUE), Sommet “Villes-capitales pour l’élargissement” (Varsovie 2000), Sommet mondial des maires (Paris 2000), 3^ème Conférence des capitale européennes du sud-est (Bucarest 1998).

3. Objectifs principaux de la coopération internationale

- Représentation des intérêts des capitales sur la scène internationale face aux intérêts nationaux et géopolitiques plus larges
- Renforcement de la coopération dans différents domaines de la ville et en particulier les politiques des capitales, afin de permettre des échanges d’expériences et de conseils sur les projets de réforme et d’informations politiques, culturelles, économiques et socio-politiques
- Attraction d’investissements étrangers et collecte de fonds
- Maintien de contacts culturels (Association internationale des maires des villes francophones, partenariat de Londres avec Delhi et Kingston en Jamaïque)

Pour mener à bien ces objectifs, les capitales coopèrent avec des organisations telles que :

- Union européenne : participation aux travaux de l’UCUE (Vienne, Varsovie, Budapest), en tant que membres ou observateurs ; réseau des capitales des pays candidats ; bureau spécial à Bruxelles (Berlin, Paris, Vienne) chargé de réunir des informations, de représenter les intérêts de la capitale auprès des institutions européennes et de collecter des fonds de l’UE.
- Organisations pour une Europe plus large : Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe (Budapest, Bucarest), Eurocities (Berlin, Budapest, Tallinn, Varsovie), Educating Cities (Budapest) Metropolis (Varsovie).
- Régions européennes et réseaux particuliers, regroupant des capitales des pays baltes et méditerranéens et du sud-est de l’Europe, “villes francophones”.
- Réseaux internationaux – accords d’amitié entre capitales et villes étrangères (Londres avec Delhi et Dhaka, Berlin avec Istanbul, Buenos Aires et Los Angeles, Varsovie avec Fort Worth, etc.), relations privilégiées au sein du Commonwealth, transfert de savoir-faire vers les pays en développement (Association pour la diffusion des techniques municipales, Paris).

Beaucoup de villes mettent l’accent sur la nécessité du développement de la coopération internationale et souhaitent entretenir des liens forts avec d’autres capitales afin de résoudre ensemble les problèmes qui les caractérisent.