DREIZEHNTE TAGUNG
(Herbsttagung, Moskau, 14. – 15. November 2006)
Empfehlung 201 (2006) 1
über
Gemeinde- und Regionaldemokratie in Albanien
1 Diskussion und Annahme durch den Ständigen Ausschuss des Kongresses am 14. November 2006 (siehe Dokument CG(13)29, Empfehlungsentwurf vorgelegt durch J.-C. Van Cauwenberghe (Belgium, R, SOC) im Namen von G. Rhodio (Italien L; EVP/CD), Berichterstatter).
Der Kongress,
1. Unter Bezug auf:
a. Artikel 2, Absatz 1b der Statutarischen Entschließung (2000) 1 betreffend den Kongress, der als eines der Ziele „die Vorlage von Vorschlägen zur Förderung der lokalen und regionalen Demokratie an das Ministerkomitee" festlegt;
b. Artikel 2, Absatz 3 der Statutarischen Entschließung (2000) 1 betreffend den Kongress, der festlegt, dass „der Kongress regelmäßig – Land für Land - Berichte über die Situation der Gemeinde- und Regionaldemokratie in sämtlichen Mitgliedstaaten sowie in den sich um einen Beitritt zum Europarat bewerbenden Staaten ausarbeitet und sich insbesondere um die tatsächliche Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung kümmert";
c. seine Entschließungen 31 (1996), 58 (1997) und 106 (2000), die die Leitlinien für die Erstellung dieser Berichte festlegen;
2. Unter Berücksichtigung des Berichts über die Lage der Gemeinde- und Regionaldemokratie in Albanien, den die beiden Berichterstatter Guido Rhodio (Italien, EVP/CD, L) und Jean‑Claude Van Cauwenberghe (Belgien, SOC, R) nach den beiden offiziellen Besuchen in Albanien (11. -12. Mai 2005 und 10.-12. April 2006) mit Unterstützung von Professor John Loughlin, Berater (Irland), Mitglied der Gruppe unabhängiger Experten für die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung erstellt haben, dem für seinen Beitrag zu danken ist;
3. Unter Verweis auf Empfehlung 28 (1997) und Entschließung 45 (1997) betreffend den Stand der Gemeinde- und Regionaldemokratie in Albanien;
4. Dankt allen Regierungs- und Parlamentsbehörden, den gewählten Vertretern der Regionen und Gemeinden Albaniens, sowie den Experten, NRO und Vertretern der internationalen Gemeinschaft in Albanien für die erhaltenen Informationen, die Dokumentation und die Kommentare bei den Treffen mit den Berichterstattern;
5. Weist die albanischen Behörden, das Ministerkomitee und die Parlamentarische Versammlung des Europarates auf die nachstehenden Kommentare und Empfehlungen hin;
6. Bezüglich des globalen Reformprozesses im Bereich der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung und der Dezentralisierung:
a. trotz der Absicht, ein ehrgeiziges Reformprogramm durchzuführen, die die Regierung nach den allgemeinen Wahlen 2005 bekundete, ist festzustellen, dass gemessen an der tatsächlich verabschiedeten und umgesetzten Gesetzgebung bisher wenig geschehen ist, um das System der Gemeinde- und Regionalregierung in Albanien zu reformieren;
b. begrüßt den Entschluss der neuen Regierung, Korruption und Kriminalität zu bekämpfen, ein besseres Regieren, die Transparenz und die Beteiligung der Bürger sowie die Förderung der Wirtschaftsentwicklung des Landes zu begünstigen, unterstreicht jedoch gleichzeitig, dass dies nicht auf Kosten der Dezentralisierung und der Prinzipien der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (im Folgenden „die Charta“) geschehen darf;
c. begrüßt die Errungenschaften und positiven Projekte im Bereich der Dezentralisierung und fordert die albanischen Regierungs- und Parlamentsbehörden auf, die Bemühungen um den Reformprozess fortzusetzen;
7. Der Kongress empfiehlt den albanischen Behörden:
a. die Reformen und die Modernisierung der Rechtsgrundlage der Gemeinden und Regionen in enger Absprache mit den albanischen Gemeindeverbänden, den Gemeinden und den Regionalräten fortzusetzen und die Reformen im Bereich der Dezentralisierung zu beschleunigen;
b. die allgemeine Raumordnung, insbesondere die Zahl der Regionen und Gemeinden zu überdenken und eine Reform des Gemeindesystems durchzuführen, bei der die kleinen Gemeinden, die nicht in der Lage sind, ihre Aufgaben zu erfüllen, zu größeren Einheiten zusammengeschlossen werden oder sich freiwillig assoziieren. Diese Reform sollte parallel zur Verringerung der Zahl der Regionen durchgeführt werden, wobei die Vorschriften in der Verfassung für die Konsultation der betroffenen Bevölkerung in einem demokratischen und partizipativen Verfahren zu achten und die Koordinierung der Regierungsbehörden auf allen Ebenen zu berücksichtigen ist;
c. die Gesetze, die vor dem Gesetz Nr. 8652 „über die Organisation und Funktionsweise der Gemeinden“ aus dem Jahre 2000 erlassen wurden, erneut zu prüfen, damit sie mit diesem in Einklang stehen und neue Gesetze gemäß dem in Gesetz Nr. 8652 festgelegten Zeitplan auszuarbeiten;
d. die Konsultation und Beteiligung der Gemeinden und Regionen an der Dezentralisierung zu institutionalisieren;
e. innerhalb einer angemessenen Frist, den Europarat und den Kongress bei der Ausarbeitung der Gesetzesentwürfe für die kommunale und regionale Selbstverwaltung zu konsultieren;
f. außerdem mit den wichtigsten politischen Parteien, den albanischen Behörden und der Zivilgesellschaft einen Konsens zu finden, damit die Dezentralisierung in Albanien als Priorität betrachtet wird;
8. Bezüglich der derzeitigen Situation der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung und der Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung:
a. begrüßt die beträchtlichen Fortschritte in Albanien bei der Umsetzung des konstitutionellen und legislativen Rahmens, der für die Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung notwendig ist, die das Land im Jahre 2000 ratifiziert hat;
b. stellt jedoch fest, dass die Bestimmungen der Charta nicht immer völlig umgesetzt werden;
c. erinnert daran, dass die Befugnisse der Gemeinden soweit wie möglich umfassend und ausschließlich sein müssen (Artikel 4.4 der Charta), zwischen dem Staat und den Gebietskörperschaften aufgeteilt werden und sich auf das Prinzip der Subsidiarität gründen müssen (Artikel 4.3 der Charta);
9. Der Kongress empfiehlt den albanischen Zentralbehörden:
a. mit den Gemeinden und Regionen an der schrittweise Übertragung der Befugnisse und an der Aufteilung der Aufgaben auf die verschiedenen Ebenen der Kommunal-, Regional- und Zentralregierung zu arbeiten;
b. die Dezentralisierung der Wasserversorgung und der Abwasserentsorgung, wie im Gesetz festgelegt, als Befugnis der Gemeinden und Städte zu betrachten und insbesondere die finanziellen Auswirkungen der Übertragung dieser Befugnis zu berücksichtigen;
c. die notwendigen Maßnahmen für die praktische Umsetzung der neuen Gesetzgebung im Bereich der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung zu ergreifen und darauf zu achten, dass die Anwendung dieser Texte im Sinne der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung steht;
d. das Verfahren für den Erlass „normativer Gesetze“ durch normale Beschlussverfahren zu ersetzen, indem das Parlament die Gesetze verabschiedet, wobei die Prinzipien, die in der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung festgelegt sind, eingehalten werden müssen;
10. Bezüglich der Finanzautonomie der Gemeinden und Regionen (Artikel 9 der Charta):
a. ist überzeugt, dass die Finanzautonomie der Gemeinden eine wichtige Komponente der kommunalen Selbstverwaltung ist und dass nur eine echte Dezentralisierung zusammen mit einer weit reichenden Finanzautonomie eine Garantie für die Autonomie der Gemeinden gegenüber den Zentralbehörden ist;
b. begrüßt das neue Steuerpaket, das in dem Gesetz aus dem Jahre 2000 festlegt ist, das die Steuerautonomie der Gemeinden ausbaut und zweifellos das Gleichgewicht zwischen der Finanzierung durch den Staat (darunter auch das Ermessen der Gemeinden bei der Verwendung dieser Mittel) und den Gemeinderessourcen verbessert;
c. ist jedoch der Auffassung, dass die Finanzmittel, die den Gemeinden zur Verfügung stehen, weiterhin ein großes Problem für die kommunale Selbstverwaltung in Albanien darstellen und bis heute die meisten Gemeinden, insbesondere die kleinen ländlichen Gemeinden, keine ausreichenden Finanzmittel haben (proportional zu den ihnen zugewiesenen Befugnissen), über die sie bei der Ausübung ihrer Verantwortung frei verfügen können;
d. stellt fest, dass sie stärker von Subventionen und Übertragungen der Zentralregierung als von den Steuern und Gebühren auf kommunaler Ebene abhängig sind;
11. Der Kongress empfiehlt:
a. sich mit der Diskrepanz zwischen den Befugnissen der Gemeinden und den für ihre Ausübung notwendigen Finanzressourcen zu befassen, im Hinblick auf Artikel 9.1 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung;
b. dass ein Großteil der Einnahmen der Gemeinden aus Eigenmitteln stammen sollte, insbesondere Gemeindesteuern und Gebühren. Außerdem sollten die geteilten Steuern wie die Einkommenssteuer und die Körperschaftssteuer angemessen verwendet werden;
c. die Zuweisungen des Staates klarer zu definieren und die nicht gebundenen Zuweisungen stärker hervorzuheben;
d. die Gemeinden vor der Entscheidung, die Unternehmenssteuer für Kleinunternehmen zu halbieren und allgemein vor der Umsetzung ähnlicher Maßnahmen, zu konsultieren, um gegebenenfalls diese Entscheidung zu überprüfen;
e. das Finanz- und Steuerpaket im Hinblick auf die jüngsten Änderungen zu überprüfen, die einen wichtigen Teil der Gemeindesteuern ausmachen wie die Unternehmenssteuer für Kleinunternehmen, die vereinfachte Körperschaftssteuer und die Hotelsteuer, um den Gemeinden angemessene Finanzressourcen zu sichern, damit sie diese steuerliche Befugnis auf kommunaler Ebene effizient ausüben können;
12. Bezüglich der Verwaltungskontrolle der Gemeinden (Artikel 8 der Charta):
a. ist der Auffassung, dass das alte Prinzip der staatlichen Überwachung und Kontrolle der Gemeinden noch nicht völlig abgeschafft wurde und dass die Präfekten sich noch zu stark in die kommunalen und regionalen Belange einmischen. Sie sind immer noch eher ein Kontrollinstrument der Zentralregierung als eine Unterstützung bei der Verwaltung;
b. nimmt den Konflikt zwischen der albanischen Regierung und der Stadt Tirana bei mehreren Arbeiten in Tirana und in diesem Zusammenhang insbesondere beim Bau der Überbrückung von Zogu i Zi und zur Kenntnis:
i. erkennt an, dass gemäß der albanischen Gesetzgebung die Stadtplanung in die Kompetenz der Gemeinden fällt, die gemäß Artikel 4.4 der Charta „in der Regel umfassend und ausschließlich“ sein müssen;
ii. unterstreicht, dass es nicht in der Kompetenz des Kongresses liegt, zu entscheiden, ob ein Verstoß gegen die Regeln der Stadtplanung vorliegt oder nicht oder sich in die Gerichtsverfahren einzumischen, bei denen noch kein endgültiges Urteil gefällt wurde;
iii. stellt fest, dass die Mehrheit der Mitglieder der territorialen Anpassungsräte nicht die Gemeinde vertritt;
iv. bedauert, dass in der Praxis, z.B. beim Bau der Überbrückung von Zogu i Zi der Anpassungsrat der Republik Albanien in kommunale Entscheidungen über die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit hinaus eingreifen kann, obwohl er rechtlich diese Befugnis nicht inne hat und nur dann als Kontrollinstanz fungieren kann, wenn das Gemeindeinteresse nicht mit dem zentralen Stadtplanungsprogramm zusammenfällt;
c. erinnert daran, dass gemäß Artikel 8 der Charta die Kontrolle der Gemeinden nur die Gesetzmäßigkeit der Aktionen betreffen darf und jede andere Kontrolle von Aktionen ausschließt, die in die Eigenverantwortung der Gemeinden fallen. Außerdem bleibt das Prinzip der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit ein Schlüsselelement jeder Verwaltungskontrolle durch eine vorgesetzte Behörde;
d. ist der Auffassung, dass die derzeitigen Befugnisse der albanischen Baupolizei, die es ihr erlauben, ohne Gerichtsurteil in Tätigkeiten der Gemeinden im Bausektor und der Stadtplanung einzugreifen, den europäischen Normen widersprechen;
13. Der Kongress empfiehlt:
a. den albanischen Behörden, die Zusammensetzung und Funktionsweise des territorialen Anpassungsrates der Republik Albanien und der kommunalen territorialen Anpassungsräte erneut zu prüfen, damit sie im Einklang mit den Artikeln 4.4 und 8 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung und dem Gesetz Nr. 8652 „über die Organisation und die Funktionsweise der Gemeinden“ stehen;
b. die Baupolizei durch eine Inspektionsbehörde zu ersetzen, die unabhängig von der Regierung die Anwendung der technischen Normen vor Ort kontrolliert und den Gemeinden untersteht;
c. einer unabhängigen Gerichtsbehörde die Kontrolle über die Gesetzmäßigkeit der Entscheidungen des territorialen Anpassungsrates der Republik Albanien und der kommunalen territorialen Anpassungsräte zu übertragen;
d. darauf zu achten, dass jede Initiative zur Verbesserung der Gesetze über Stadtplanung und Baupolizei dazu dient, diese Gesetzgebung mit den Bestimmungen der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung und dem Gesetz Nr. 8652 „über die Organisation und die Funktionsweise der Gemeinden“ aus dem Jahr 2000 in Einklang zu bringen;
e. der Zentralregierung, sich nicht in die Politik der Gemeinden einzumischen, um nicht die politische Autonomie der Gemeinden zu beeinträchtigen;
f. das System und den Status der Präfekten erneut zu überprüfen, um jede politische Einmischung in die kommunalen und regionalen Angelegenheiten bei der Ausübung ihrer Kontrollfunktion zu vermeiden und die Rolle des Präfekten auf eine a posteriori Kontrolle der Gesetzmäßigkeit zu beschränken;
g. die Rolle des Präfekten und des Regionalrates zu spezifizieren, um Überschneidungen zu vermeiden und die regionale und die präfektorale Verwaltung klar voneinander zu trennen;
14. Bezüglich der regionalen Selbstverwaltung:
a. begrüßt die Schaffung von zwölf Regionen im Jahr 2000, stellt jedoch fest, dass noch einige Lücken bei der Definition ihrer Rolle und ihrer Funktion in der Politik und der Verwaltung bestehen;
b. bedauert, dass es den Regionen an finanziellen und administrativen Ressourcen und an politischer Legitimität fehlt und sie in der breiten Öffentlichkeit nur wenig bekannt sind;
15. Der Kongress empfiehlt:
a. die Anzahl der Regionen zu verringern, damit sie effektiv und angemessen in den Rahmen eines Programms zur Raumordnung eingebunden werden können und ihre institutionellen Fähigkeiten gestärkt werden;
c. Albanien, gemäß den Empfehlungen des Kongresses der Gemeinden und Regionen, ein Wahlverfahren anzustreben, in dem die Regionalräte direkt gewählt werden, in Verbindung mit einem System der proportionalen Vertretung;
d. im Rahmen der Raumordnung der Regionen, die Regionalräte mit ausreichenden Eigenmitteln aus Gemeindesteuern und Gebühren auszustatten;
e. ein neues Gesetz für die Regionen zu verabschieden, das alle diese Elemente enthält;
g. die Regionalversammlung und die Exekutive voneinander zu trennen, unabhängig davon, ob letztere direkt oder indirekt gewählt ist;
h. eine bessere Integration von Tirana in das System der Regionalregierung vorzusehen, sowie ihre Rechtsstellung und die Beziehungen zwischen der Stadt Tirana und der Region Tirana zu verbessern, indem sie zum Beispiel als Stadt-Region anerkannt und ihr ein vergleichbarer Status wie der einer Region zugestanden wird. Diese Lösung wäre im Interesse der Kooperation zwischen der Hauptstadt und der Region, ohne jedoch eine mögliche Ausweitung der Stadtgrenzen zu beeinträchtigen;
16. Bezüglich des Wahlsystems und der kommenden Gemeindewahlen stellt der Kongress fest, dass verschiedene Fragen (Wählerliste, Wahlkommissionen usw.) zu einer größeren Krise zwischen der Mehrheit und den Oppositionsparteien im Sommer 2006 führten und begrüßt, dass die Regierungspartei und die Opposition Ende August ein politisches Übereinkommen in den meisten dieser Punkte gefunden haben;
17. Der Kongress empfiehlt:
a. das Mandat der Gemeinde- und Regionalräte und Bürgermeister auf mindestens vier Jahre festzulegen;
b. das Datum für die Gemeindewahlen schnellst möglich festzulegen, gemäß dem Zeitplan, der in der Verfassung und in dem Wahlgesetz vorgesehen ist, das früh genug ist, damit die Wahlen gut vorbereitet und eine gerechte Wahlkampagne unter Einhaltung der internationalen Normen für freie und gerechte Wahlen durchgeführt werden können;
18. Der Kongress fordert die albanische Regierung auf, die interregionale und grenzüberschreitende Kooperation auszubauen und Albanien so voll und ganz an der Adria-Euroregion zu beteiligen und die Einbindung der Regierung in die Aktivitäten dieser Euroregion zu unterstützen;
19. Der Kongress fordert daher:
a. das Ministerkomitee auf, diese Empfehlung und ihren Begründungstext an die albanischen Behörden weiterzuleiten;
b. die albanischen Behörden, die für die kommunale und regionale Selbstverwaltung zuständig sind, auf:
i. dem Präsidenten des Kongresses vor dem 1. Dezember 2008 einen schriftlichen Bericht vorzulegen, in dem detailliert die zur Umsetzung der Empfehlung ergriffenen Maßnahmen dargelegt werden;
ii. einen hohen Regierungsvertreter vor Ablauf dieser Frist zu benennen, der bei einer der Tagungen des Kongresses über die ergriffenen und/oder beabsichtigten Maßnahmen zur Umsetzung der Empfehlung Bericht erstatten kann;
c. die Parlamentarische Versammlung auf, die obenstehenden Kommentare und Empfehlungen bei der Überprüfung der Einhaltung der Verpflichtungen Albaniens zu berücksichtigen;