Chambre des pouvoirs locaux

SESSION D’AUTOMNE
CPL(15)7REP
31 octobre 2008

Démocratie locale en Lettonie :
la participation des non-citoyens lettons à la vie publique et politique
au niveau local

Jean-Claude Frécon, France (L, SOC)

Exposé des motifs
Commission institutionnelle

R : Chambre des régions / L : Chambre des pouvoirs locaux
GILD : Groupe Indépendant et Libéral Démocratique du Congrès
PPE/DC : Groupe Parti Populaire Européen - Démocrates Chrétiens du Congrès
SOC : Groupe Socialiste du Congrès
NI : Membre n’appartenant à aucun groupe politique du Congrès

I           Introduction

1.             Conformément à l’article 2.3 de la Résolution statutaire (2000) 1 du Comité des Ministres, le Congrès prépare régulièrement des rapports sur l’état de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres ainsi que dans les Etats candidats à l’adhésion.

2.             La Lettonie est membre du Conseil de l’Europe depuis le 10 février 1995. Elle a signé et a ratifié la Charte européenne de la démocratie locale le 5 décembre 1996. Elle est entrée en vigueur à son égard le 1^er avril 1997. Elle a également signé le 11 mai 1995 et ratifié, le 6 juin 2005, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales.

3.         La situation de la démocratie locale et de la participation des non citoyens à la vie publique et politique en Lettonie a déjà fait l’objet d’un rapport du Congrès en 2005, et d’une recommandation comportant des dispositions à cet égard en 1998[1].

4.         Ce rapport fait suite à un certain nombre d’autres élaborés par des organes du Conseil de l’Europe, notamment l’Assemblée Parlementaire, le Commissaire aux Droits de l’Homme ou encore la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance (ECRI).

5.         En l’absence d’informations du Gouvernement depuis 2005, le Bureau a décidé d’envoyer une mission d’observation en Lettonie pour examiner le problème de la participation des non citoyens à la vie publique et politique au niveau local depuis le dernier rapport du Congrès sur le sujet.

6.         Le Bureau de la Chambre des Pouvoirs Locaux a nommé pour cette mission le Rapporteur de la Commission Institutionnelle pour la Lettonie, Jean-Claude Frécon (France) et Anders Knape (Suède). Ce dernier a dû renoncer à la mission en raison d’autres engagements. La délégation a reçu l’aide du Prof. Jean-Marie Woehrling (France), membre du Groupe d’experts indépendants sur la Charte européenne de l’autonomie locale, et l’en remercie.

7.         Lors de la visite, la délégation d’enquête du Congrès s’est entretenue avec un certain nombre d’autorités lettones, notamment avec le Ministre spécialement mandaté pour l’intégration sociale, avec des représentants des institutions gouvernementales en charge des questions d’intégration, avec un député au Parlement de Lettonie, avec un représentant du Ministère du développement régional et du Gouvernement local ainsi qu’avec des représentants de la délégation lettonne au Congrès et  des représentants de l’ALGLR (Association lettonne des gouvernements locaux et régionaux).

8.         Le présent rapport a été établi sur la base des informations rassemblées lors de la visite, de l’étude de l’ensemble de la législation pertinente et d’autres informations et documents fournis par les représentants des autorités lettones et par les experts, ainsi que de la Charte européenne de l’autonomie locale.

9.              Le Rapporteur souhaite remercier les autorités lettones ainsi que l’association lettone des gouvernements locaux et régionaux pour leur accueil et l’aide qu’elles ont apportée à l’organisation de la visite, ainsi que tout ceux qui ont contribué à fournir les informations présentées dans ce rapport.

II.                    Les caractéristiques démographiques de la Lettonie[2]

10.        La Lettonie compte 2,3 millions d’habitants dont 1 342 215 habitants sont d’origine lettonne, 367 035 d’origine russe, 40 635 sont d’origine polonaise ; le reste se répartit selon des origines diverses, notamment, biélorusses, lituaniennes et ukrainiennes. On estime que les citoyens d’origine lettone représentent environ 59,1 % de la population, ceux d’origine russe 28 %.

11.        Sur ces 2,3 millions d’habitants, seulement 1 857 508 sont des citoyens lettons. Les autres sont des résidents non-citoyens. Ils sont au total 372 421 qui ne possèdent aucune nationalité : 245 665 sont d’origine russe, 50 008 sont d’origine biélorusse, 35 290 sont d’origine ukrainienne, 12 693 sont d’origine polonaise.

12.        Les particularités de la démographie de ce pays tiennent donc d’une part, à sa composition multiethnique, et d’autre part, au fait que plus de 16% de la population résidant en Lettonie ne possède pas la nationalité lettone, et détient un « statut » de non-citoyens.

13.        Les non-citoyens sont essentiellement, mais pas seulement, des personnes d’origine russe dont la présence est souvent considérée dans la population lettone comme la conséquence de l’ère soviétique. Ils ne sont donc pas considérés comme faisant partie intégrante de la société sur un pied d’égalité avec les citoyens.

14.        Sans revenir en détail sur les origines historiques[3] de cette situation, il faut rappeler brièvement qu’au cours du XX^ème siècle, des changements majeurs dans la composition de la population se sont produits avec notamment, la disparition d’une partie de la population autochtone (déportations, invasion nazie, exil massif etc.), et l’arrivée d’immigrants russes ou russophones.

15.        Il faut également souligner que parmi les russophones composant la population lettone, une fraction importante est constituée de citoyens, qu’ils soient d’origine russe ou originaires d’une autre nationalité. Ainsi, les russophones ne sauraient être assimilés, comme c’est parfois le cas, à des non-citoyens.

III.        Le statut des non-citoyens et leurs droits politiques

16.        Les non-citoyens bénéficient d’un statut législatif : la loi sur le statut des ressortissants de l’ex-URSS qui ne sont ni citoyens de la Lettonie ni d’un autre Etat. Etant dotés d’un « statut », ils ne peuvent être qualifiés juridiquement d’ « apatrides ». D’ailleurs, les non-citoyens disposent d’un passeport : un « passeport de non-citoyens ».

17.          Ce statut de résidents permanents leur confère l’ensemble des droits des citoyens, sauf le droit de vote et l’accès à la fonction publique. Leur participation à la vie politique locale en tant qu’électeurs, ou en tant que candidats, est exclue.

18.        Le statut de résidents permanents confère également aux non-citoyens le droit à disposer d’un passeport. Ils possèdent ainsi un passeport leur permettant de se déplacer à l’étranger et, depuis l’adhésion de la Lettonie à l’Union Européenne, ils peuvent se déplacer sans visa au sein de l’Union ; par ailleurs, la Russie et d’autres pays de l’Est leur ont accordé aussi des avantages en matière de visas.

19.        Le Rapporteur a noté, au cours de sa mission, que le Gouvernement letton est bien conscient de la situation et qu’il déploie des efforts importants pour intégrer les non-citoyens dans la société lettone. Le Ministère qui a été créé pour traiter tout particulièrement les questions d’intégration sociale met en œuvre diverses politiques d’intégration visant notamment à permettre aux non-citoyens de participer à la vie publique locale. La délégation du Congrès a également appris que des solutions souples sont souvent adoptées dans les travaux courants des municipalités pour inclure les non-citoyens dans la vie locale et pour s’adresser à eux dans leur langue, le cas échéant.

20.        Néanmoins, si la Lettonie se trouve aujourd’hui avec, au niveau national, un taux de 16 % de sa population de non-citoyens, il apparaît que dans certaines communes, ces « non-citoyens » peuvent représenter plus de 25 % de la population.

21.        Un autre élément doit être pris en considération : une partie des personnes concernées a ressenti le refus d’attribution de plein droit de la citoyenneté comme un rejet, voire comme un affront, et refuse par principe de se soumettre à la procédure de naturalisation.

22.        Inversement, une partie de la population lettonne suspecte les personnes en cause de manquer de loyauté à l’égard de la Lettonie et de refuser la langue nationale. Il existe donc une hostilité à tout aménagement supplémentaire en considérant que l’accès à la citoyenneté est aisé pour toutes les personnes qui font un minimum d’efforts.

IV.        Une procédure de naturalisation en panne

23.        La loi sur la citoyenneté du 22 juillet 1994, modifiée le 22 juin 1998, confère de manière automatique la citoyenneté à toutes les personnes qui résidaient en Lettonie au 17 juin 1940 et à leurs descendants. Pour accéder à la citoyenneté, les autres habitants, résidant depuis au moins 5 ans en Lettonie, doivent la solliciter et, à cette fin, effectuer un serment de loyauté ainsi que se soumettre à un examen linguistique de connaissance de la langue lettonne et à des questions sur les institutions et les symboles nationaux. En 1994, après l’adoption de la loi sur la citoyenneté, 735 000 personnes habitant la Lettonie se sont retrouvées dans une position de non-citoyens.

24.        Cependant, depuis 1999, les conditions pour obtenir la citoyenneté (modalités de l’examen ; montant de la redevance à payer) ont été sensiblement assouplies ; les délais d’instruction des demandes ont été raccourcis ; aujourd’hui, selon tous les témoignages recueillis, l’examen est relativement facile (moins de 10 % d’échecs) et les autorités font des efforts pour en faciliter la réussite, et pour inciter les non-citoyens à solliciter leur naturalisation : des campagnes d’information ont été organisées ; les personnes âgées de plus de 65 ans sont exemptées de la partie écrite de l’examen ; des facilités particulières sont prévues pour les personnes handicapées ; la demande peut être présentée dès l’âge de 15 ans, etc. Les enfants nés en Lettonie après le 21 août 1991 et scolarisés en Lettonie peuvent demander à être enregistrés comme citoyens sans autre condition selon une procédure distincte de la demande de naturalisation.

25.        Malgré toutes ces mesures, les naturalisations sont restées relativement peu nombreuses. Depuis 1995, elles ont été de l’ordre de 12 000 naturalisations par an en moyenne, avec une baisse sensible à partir de 2007 (3200), soit au total à ce jour 121 000 personnes naturalisées en 10 ans. Si le nombre de non-citoyens a sensiblement diminué du fait d’autres facteurs (décès, émigration), il reste qu’en mars 2008, près de 370 000 personnes demeurent encore dans la situation de non-citoyens.

26. Sur le plan juridique, au regard des standards internationaux, la situation reste complexe : D’un côté, les critères retenus par la loi sur la nationalité ne sont pas déraisonnables ni discriminatoires, compte tenu de la situation de la Lettonie au moment de son accès à l’indépendance (grand nombre d’immigrants russes après la seconde guerre mondiale, faiblesse de la langue lettone, voire situation de minorité de population lettonne de souche, crainte de manque de loyauté d’une partie de la population à l’égard du nouvel Etat, etc.). Il paraissait logique pour le nouveau gouvernement de l’indépendance (1994), de ne pas accorder automatiquement la citoyenneté à tous les habitants. Le critère de résidence en Lettonie en 1940 présente un caractère objectif qui a bénéficié à de nombreux habitants de langue russe. Par conséquent, en elle-même, la législation adoptée par la Lettonie ne viole aucun standard international[4] et ne méconnait aucun des engagements internationaux souscrits par la Lettonie.

D’un autre côté, le résultat auquel cette législation aboutit est d’exclure du droit de vote une partie importante de la population que l’on ne peut considérer comme étrangère.

27.        A cet égard, la position officielle du Gouvernement demeure très réticente, puisqu’il continue de refuser les droits politiques aux non-citoyens. La réponse officielle qui est systématiquement opposée est qu’il existe la possibilité de la naturalisation, laquelle permet aux résidents de prendre part aux élections.

28.        Si un nombre significatif de non-citoyens a été naturalisé les années précédentes, la plus grande partie d’entre eux n’a pas fait cette démarche pour des raisons de nature complexe et souvent psychologiques (les non-citoyens qui résident depuis longtemps en Lettonie font partie de la société et ne comprennent pas pourquoi ils devraient se soumettre à une examen ; ils font de leur refus une question de principe). Le fait est là, une partie de la population est privée de facto de droits politiques.

29.        Compte tenu de la persistance probable des réserves, de la part de ces non-citoyens, à entamer une procédure de naturalisation, cette situation peut perdurer encore de nombreuses années d’autant que la population concernée est en partie « dépolitisée » et se résigne à l’absence de droit de vote. En outre, le statut de résident permanent lui donne accès à tous les autres droits et avantages dont jouissent les habitants de la Lettonie.

V.         Les recommandations préconisées par le Rapporteur

30.        Le Rapporteur estime nécessaire de séparer la question des droits politiques de la question de la naturalisation. En effet, il estime que les droits politiques doivent être accordés à tous les résidents non citoyens indépendamment de leur naturalisation. Dans la plupart des cas, ces non-citoyens sont des résidents de longue durée, ou même, sont nés dans le pays ; ils font partie intégrante de la société lettone.

31.        A cet égard, le Rapporteur souligne que la participation à la vie politique locale constitue un élément facilitateur d’intégration. Exclure les non-citoyens de la vie politique ne favorise en rien leur intégration. Au contraire, cette exclusion ne les incitera guère à demander la naturalisation, et risque même de renforcer les diverses raisons psychologiques qui limitent déjà leur démarche d’intégration.

32.        Il est intéressant de noter que l’Estonie, pays voisin de la Lettonie, qui a rencontré des problèmes similaires et a adopté sensiblement la même législation sur la nationalité, a accepté de donner le droit de vote aux non-citoyens aux élections locales. Cette mesure n’a pas entraîné de difficultés particulières. Une mesure de cet ordre a été demandée à plusieurs reprises par diverses instances internationales à la Lettonie. Il est d’ailleurs probable que l’octroi du droit de vote aux élections locales serait perçu comme un geste d’apaisement et de bonne volonté de la part des autorités publiques à l’égard des résidents non-citoyens de Lettonie.

33.        Dans un Memorandum au Gouvernement letton en date du 16 mai 2007[5], consécutif à une visite de suivi de son Bureau, le Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe est également revenu sur ces questions, notant que des progrès avaient certes été réalisés en matière de naturalisation, mais que d’autres mesures restaient à prendre car « le fond du problème est toujours présent : la persistance du statut de non-citoyen, détenu en majorité par des représentants des minorités nationales, crée un fossé symbolique dans la population lettone, dommageable en termes d’égalité réelle ou perçue, et de cohésion sociale ».

34.        A l’issue de cette visite et des différents entretiens ayant eu lieu entre la délégation du Congrès et les représentants des autorités lettones, la situation actuelle en Lettonie appelle deux remarques contrastées : En premier lieu, il ressort clairement de cette visite qu’il existe une volonté réelle de la part des autorités de trouver une solution afin que les résidents non-citoyens soient mieux intégrés dans le pays. En second lieu, il n’en demeure pas moins que la situation actuelle n’est pas conforme à l’esprit de la Charte européenne de l’autonomie locale, notamment à la lumière de son Préambule, en raison de l’absence de droit de vote accordé aux non-citoyens.

35.        Le caractère contestable de la situation est plus marquant pour ce qui est de l’accès aux élections locales, à la fois pour des raisons juridiques, politiques et pratiques : comme l’a rappelé le rapport du Congrès en 1998, l’on peut considérer que l’esprit de la Charte européenne de l’autonomie locale implique que l’ensemble de la population locale puisse participer à la vie politique locale par l’élection des responsables locaux.

36.        Dans le même temps, le Rapporteur salue la ratification, le 6 juin 2005, de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et félicite les autorités de cette décision. Cette ratification est une grande avancée et témoigne de l’engagement des autorités nationales dans la promotion des droits des minorités nationales. Mais il appelle l’attention des autorités lettones sur l’article 15 de la Convention[6] et les invite à prendre les mesures nécessaires pour en respecter la lettre, y compris à l’égard des non-citoyens et indépendamment de toute demande de naturalisation.

37.        Comme l’a déjà préconisé le Congrès, le Rapporteur ne peut que réitérer les recommandations faites à la Lettonie en rappelant l’importance d’intégrer ces résidents dans la vie démocratique du pays, et que la participation à la démocratie locale constitue la voie idoine pour cette intégration. Il est donc important que les autorités lettones franchissent ce pas en concevant une législation, ou amendent la législation existante, afin d’accorder le droit de vote aux résidents non citoyens pour faciliter leur intégration dans la vie politique, et partant, dans la société lettone.

38.          Enfin, il appelle les autorités lettones à réfléchir, dans un premier temps, à la possibilité d’accorder une naturalisation automatique aux personnes âgées, et à celles qui sont nées en Lettonie afin de relancer le processus de naturalisation. Ceci, dans un esprit de réconciliation avec des populations qui risquent de disparaître sans avoir connue une société lettone réconciliée.

39.        Outre les points qui ont été soulevés ci-dessus et les solutions qui sont préconisées afin d’y remédier pour que la situation en Lettonie soit pleinement en conformité avec les dispositions de la Charte, le Rapporteur considère qu’il est également fondamental que les autorités lettones reconsidèrent la ratification du Protocole n°12 à la Convention européenne des Droits de l’Homme qui porte interdiction générale de la discrimination (STE n°177)  ainsi que  la  signature et la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (STE n° 148).

40.        Le Rapporteur recommande également que la Lettonie adhère à la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique locale (STE n°144).

41.          La mise en œuvre des mesures précitées par les autorités lettones, qui peuvent compter sur le soutien et la coopération du Congrès à cet égard sera un gage de leur bonne volonté, et plus encore, le signe d’une démocratie vivante.

42            Le gouvernement a la possibilité de « dédramatiser » la situation de la société lettone du point de vue de sa composition, de ses origines et de son histoire. Il lui appartient de saisir cette occasion de tourner la page d’une histoire douloureuse pour se tourner vers un avenir où la société lettone sera réconciliée avec elle-même.

43.        Maintenir une position stricte sur la naturalisation est de peu d’intérêt objectif. Les non-citoyens bénéficient de presque tous les avantages de la citoyenneté, sans en avoir le titre. A cet égard, le refus du droit de vote qui leur est opposé est de courte vue : le droit de vote, exercé ou non, sera un facteur d’intégration et constituera un signe cohésif fort.

44.        Le rapporteur engage le gouvernement à rouvrir un débat au sein des forces politiques de la coalition du gouvernement avec courage, et avec la volonté d’aboutir, dans l’esprit de construire une société cohésive dans un pays jeune qui le mérite.

Visite du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux en Lettonie

14 -15 avril 2008

Participants:

Jean-Claude Frécon, vice-président du Congrès,Rapporteur, Chef de la délégation

Jean-Marie Woehrling, expert, membre du Groupe d’Experts Indépendants de la Charte Européenne de l’autonomie locale

Jean-Philippe Bozouls, Secrétaire Exécutif de la Chambre des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe

Almut Schroeder, Secrétaire a.i. de la Commission Institutionnelle du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe

Programme

LUNDI 14 AVRIL
10:00 – 11:00	Bureau des naturalisations 1/3 rue Smilsu, 4 ième étage
	Mme Eizenija Aldermane, Chef du bureau des naturalisations
11:30 – 13:30	Secrétariat du Ministre spécialement mandaté pour l’intégration sociale 39 rue Brivibas, 4ième étage Réunion avec les représentants des ONG sur les questions d’intégration Société russe en Lettonie, Société de la culture russe en lettonie, Association lettonne de soutien des cours en langue russe à l’école, Association Pouchkine letonne, «Initiative Civique 21», Association des enfants et adolescents issus des minorités «Jeunesse, traditions, éternité». Réunion avec les représentants des institutions gouvernementales sur les questions d’intégration
	M. Oskars Kastens, Ministre spécialement mandaté pour l’intégration sociale M. Vjaceslavs Stepaņenko, Secretaire d’Etat parlementaire, Secrétariat du Ministre spécialement mandaté pour l’intégration sociale Mme Irina Viņnika, Directrice du Service des questions sur les minorités, Secrétariat du Ministre spécialement mandaté pour l’intégration sociale M. Deniss Hanovs, Directeur adjoint, Service des questions sur les minorités, Secrétariat du Ministre spécialement mandaté pour l’intégration sociale
15:30 – 17:00	Municipalité de Vangazi 1 rue Meza, Vangazi
	M. Vilmars Lucans, Président du Conseil municipal de Vangazi Mme Jana Bunkus, spécialiste des relations publiques

MARDI, 15 AVRIL
9:00 – 10:00	Secrétariat du Ministre spécialement mandaté pour l’intégration sociale 39 rue Brivibas, 4ième étage Réunion avec des experts et des universitaires M. Nils Muiznieks, membre de l’ECRI et  Directeur de l’Institut de recherche sociale et politique avancée (ASPRI)  Faculté des Sciences sociales, Université de Lettonie Mme Sigita Zankovska-Odiņa, Centre letton des études éthniques et des Droits de l’Homme, chercheuse Mme Marija Golubeva, Centre des politiques publiques “Providus” Prof. Leo Dribins, chercheur, Institut de Philosophie et Sociologie, Université de Lettonie
10:00 – 10:30	Réunion avec M. Sergejs Dolgopolovs, Député au Parlement de Lettonie (union des  organisations politiques “ Centre Concord ”)
10:45 – 12:00	Ministère du développement régional et du Gouvernement local (MRDLG)
	27 rue Lacplesa
	Mme Kristine Jaunzeme, Directrice du Service des affaires juridiques, MRDLG Mme Anda Vecteva, Conseillère juridique, Service juridique du MRDLG (à confirmer) Mme Ilze Dislere, Directrice adjointe de la Division de la Communication, MRDLG Mme Fatma Fridenberga, Directrice adjointe, Service juridique de la municipalité de Riga
13:45 – 14:45	Réunion avec les représentants de la délégation lettonne du Congrès et représentants de la ALGLR (Association lettonne des gouvernements locaux et régionaux) Reval Hotel Latvija, 55 rue Elizabetes, hall Sigma 1
	Mme Valentina Lazovska, Présidente du Conseil municipal de Ludza, représentante  de la Chambre des Pouvoirs Locaux du Congrès M. Uldis Rozenbergs, Président de la commune rurale de Gibuli, représentant de la Chambre des pouvoirs locaux du Congrès M. Andris Jaunsleinis, Président, ALGLR Mr. Janis Teikmanis, membre du conseil municipal de Bauska, suppléant à la Chambre des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Congrès M. Maris Pukis, Conseiller supérieur, ALGLR  Mme Olga Kokane, Conseiller du Président, ALGLR