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Evaluation de la démocratie locale et régionale dans les Etats membres depuis novembre 1998 : contribution du Congrès a la procédure de monitoring du comite des ministres en matière de démocratie locale - CG (7) 17 Partie II

Au cours des années 1999-2000, dans le cadre de ses responsabilités statutaires, le Congrès s’est spécialement penché sur l’état de la démocratie locale et/ou régionale en préparant des rapports spécifiques sur les Etats membres suivants : Allemagne, Finlande, Pays-Bas, et Saint-Marin (1999), Estonie, France, Moldova, "ex-République yougoslave de Macédoine", et République tchèque (2000)¹. Les représentants gouvernements de l’Allemagne, Finlande, Pays Bas et Saint Marin ont été invités lors des Mini-sessions du Congrès en novembre 1999 et en mars 2000 en vue de présenter les mesures adoptées par leurs autorités afin de mettre en oeuvre les recommandations du Congrès². Les représentants des gouvernements de l’Estonie, de "l'ex-République yougoslave de Macédoine", France, Moldova et République tchèque ont été invités à la Mini-Session du Congrès prévue pour le mois de novembre 2000.

Par ailleurs, toujours dans le cadre de ses compétences statutaires, un rapport général de contrôle politique de l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale relatif aux ressources financières des autorités locales par rapport à leurs compétences a également été réalisé. Ce rapport (CPL (7) 3 Partie II), qui examine également le thème de l’application du principe de subsidiarité, a été aussi préparé au cours des années 1998-2000 et il a été approuvé par le Congrès lors de sa 7ème Session Plénière en mai 2000. Il a donné lieu à la Recommandation 79 (2000) et à la Résolution 97 (2000).

Afin de réaliser la présente synthèse, fondée sur les rapports susmentionnés, pour présenter synthétiquement l’évolution générale de l’autonomie territoriale dans les Etats concernés, il a été jugé plus utile de suivre une approche horizontale par thèmes. La situation pays par pays est présentée en tant qu’exemple de cette évolution.

Avant de passer systématiquement en revue les problématiques les plus importantes ou intéressantes revenant au travers de l’examen de la situation dans les Etats considérés, on ne peut manquer de souligner l’importance croissante accordée à la démocratie locale et régionale en Europe. Celle-ci se trouve de plus en plus fréquemment au devant de l’actualité politique. Le nombre significatif de réformes législatives opérées dans les Etats examinés en témoigne de manière éloquente :

La réflexion sur l’autonomie territoriale témoigne également d’une grande vitalité :

Relevons encore que la Charte européenne de l’autonomie locale suscite toujours beaucoup d’intérêt. Sept Etats membres du Conseil de l’Europe l’ont ratifiée durant la période couverte par le présent rapport, à savoir le Royaume-Uni, la Roumanie et la Russie en 1998, la Lituanie et la République tchèque avec un grand nombre de réserves en 1999 ainsi que l’Albanie et la Slovaquie en 2000. Le processus de ratification suit un long et lent parcours en Belgique. Le 22 avril 1999, le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale a promulgué une ordonnance portant assentiment à la Charte ; cette Région est la première des composantes de la fédération belge à marquer son accord 14 années après que la Belgique a figuré parmi les premiers Etats à signer la charte le 15 octobre 1985. Ce nombre très important de nouvelles ratifications donne une idée de l’importance du suivi de l’application de la Charte dans les prochaines années et des efforts que le Congrès devra déployer pour ce faire.

La question de la taille des communes et de leur éventuelle fusion, classique s’il en est, continue à se poser de manière récurrente dans certains Etats, bien que le mythe de l’optimum dimensionnel ne soit aujourd’hui plus de mise.

C’est certainement en France qu’elle se’ pose avec le plus d’acuité. Cet Etat compte encore aujourd’hui, avec 36.551 communes sur son territoire métropolitain, à lui seul presque autant de communes que tous les autres Etats membres de l’Union européenne. Parmi celles-ci, 1087 ont moins de cinquante habitants, 4082 moins de 100 habitants, 28183 moins de 1000 habitants, de sorte que seulement 1739 communes ont plus de 5000 habitants et 841 plus de 10.000 habitants. Un tel émiettement communal poussé à l’extrême est la véritable spécificité française. Cet héritage n’a pas été remis en cause par les promoteurs de la décentralisation au cours des années 1980. On ne doit dès lors pas être surpris de l’extraordinaire développement que la coopération intercommunale connaît dans ce pays : les établissements publics de coopération intercommunale sont en 1996 au nombre de 14.614 syndicats à vocation unique, 2.221 à vocation multiple, 1.216 syndicats mixtes, 318 districts, 10 communautés urbaines, 1348 communautés de communes (chiffres pour 1999), 4 communautés de villes, sans compter les 7 nouvelles communautés d’agglomération créées en 1999. Son institutionnalisation constitue en réalité la réponse que la France apporte à la problématique de l’émiettement communal. Les réticences des élus locaux face à une évolution qui pourrait à terme remettre en cause l’existence de nombre de petites communes, ne peuvent en réalité être vaincues que par l’offre d’incitants financiers par l’Etat aux communes prêtes à coopérer, sans que le principe du volontariat dans la coopération soit véritablement remis en cause. La coopération intercommunale paraît avoir ainsi acquis en France une spécificité certaine en passant d’un siècle à l’autre (avec une accélération au cours des années 1990) d’une logique d’association par la gestion de services communs à une logique fédérative de projet.

Il reste que la méthode de la coopération intercommunale ne va ni sans inconvénients sur le plan démocratique, ni sans risque pour ce qui est de l’empilement des niveaux d’administration. S’il paraît aujourd’hui vain de vouloir encore débattre en France de l’opportunité des fusions en méditant sur les avantages (notamment l’implication d’un grand nombre de citoyens dans la vie politique locale, en particulier 506.796 conseillers municipaux pour 60 millions d’habitants) et inconvénients (autonomie factice d’entités trop petites, exacerbation de la concurrence entre communes, inégalités dans la répartition des charges comme des richesses) d’un très grand nombre de petites communes, et s’il convient de laisser se développer la dynamique de l’intercommunalité en plein développement, on ne peut manquer de souligner les défauts s’attachant à l’institutionnalisation d’une telle formule comme alternative au regroupement des communes. L’interrogation, classique à vrai dire, porte sur le caractère démocratique de la coopération intercommunale et se pose en France avec d’autant plus d’acuité que certains formes d’établissements tendent en réalité à la supracommunalité en constituant, avec le pouvoir fiscal propre qui leur est dans certaines cas octroyés, d’ores et déjà un demi-niveau d’administration territoriale supplémentaire venant se superposer à celui des communes. La démocratisation des formes les plus intégrées des établissements de coopération intercommunale constitue dès lors un débat auquel la France n’échappera pas. Au-delà, la question des rapports entre les structures intercommunales et les communes constitutives finira par se poser.

La question de la fusion se pose également en Estonie et en Tchéquie. Dans ce dernier Etat où il existe 6244 communes dont la majorité (plus de 80%) ont moins de 1000 habitants, la trop grande atomisation des communes est une question à l'ordre du jour, pour laquelle on cherche actuellement des solutions. La nouvelle loi sur les communes actuellement en cours d’examen exige que toute nouvelle commune ait au moins 1000 habitants.

On relèvera enfin que, comme beaucoup d’Etats, les Pays-Bas connaissent des difficultés, apparemment insolubles dans ce pays, pour gérer les grandes villes où la commune centre et les communes périphériques l’entourant, sont entrées en conflit. L’idée de constituer des « villes-provinces » en englobant la commune centre et les communes périphériques dans une entité cumulant les compétences communales et provinciales tout en divisant la commune-centre en plusieurs communes plus petites afin d’éviter qu’elle ne domine la nouvelle province et qui s’était pourtant prudemment traduite par une loi-cadre prévoyant une expérience-pilote à Rotterdam, s’est heurtée à l’hostilité profonde de la population de la commune-centre consultée par référendum.

Comme déjà indiqué, la problématique des compétences a fait l’objet d’un rapport général de contrôle politique de l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale englobant l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe à partir des réponses apportées à un questionnaire par les membres du groupe d’experts assistant le Congrès.

L’évaluation des compétences locales a été rendue particulièrement difficile et même impossible avec précision, par le fait qu’aucun Etat, à une exception près, n’a dressé dans un texte une liste exhaustive des compétences attribuées aux collectivités locales. On peut cependant observer deux situations extrêmes. D’abord celles où les collectivités locales sont restées à un niveau qualifié de « traditionnel », c’est à dire des compétences directement liées à la gestion d’un territoire et des intérêts collectifs des personnes y résidant. Ce niveau correspond à ce noyau dur de compétences que la Charte dénomme « compétences de base » (administration du patrimoine de la commune ; services à la population : eau, assainissement, transports ; gestion du territoire ; environnement ; police et sécurité civile ; culture et loisirs). A l’autre extrême, figurent des pays dans lesquels le niveau local s’est vu attribuer, soit comme compétence propre, soit comme compétence déléguée des attributions supplémentaires souvent lourdes, ce que la Charte appelle « attribution de compétences à des fins spécifiques » ; les principaux secteurs concernés sont l’action sociale, la santé et l’éducation.

L’importance plus ou moins grande des compétences recouvre des différences importantes dans la conception que chaque pays se fait du « pouvoir local ». Dans les pays qui s’en tiennent au noyau dur, l’autonomie locale est conçue comme s’opposant à la centralisation étatique, contre laquelle elle doit être défendue. Les dépenses étant moins importantes, elles peuvent être assumées grâce au recours aux ressources fiscales traditionnelles (impôt foncier principalement). Dans les pays où les collectivités locales sont invitées à assumer de lourdes tâches de gestion, leur insertion dans l’Etat peut être vécue différemment. Elles se conçoivent elles-mêmes comme des éléments d’un ensemble plus vaste entretenant tout naturellement -et nécessairement en raison de la nature de leurs tâches, des relations étroites de coopération avec l’échelon central. La contrepartie est que les collectivités locales ne peuvent avoir, en général, qu’une marge de manœuvre plus étroite pour des raisons financières et de péréquation. Si l’énumération précise et exhaustive des compétences des compétences des collectivités locales dans un texte paraît constituer un objectif impossible à atteindre, il paraît opportun pour protéger au mieux l’autonomie locale que des législations sectorielles clarifient, domaine par domaine, les contours précis des différentes responsabilités des pouvoirs centraux d’une part, et de chaque niveau de collectivités concernées d’autre part.

L’examen approfondi de la situation en France montre que la question des compétences reste délicate malgré la lisibilité exceptionnelle du système de répartition en vigueur dans cet Etat. L’objectif à la base de la décentralisation des années 80 était de transférer aux collectivités territoriales des blocs de compétences les plus homogènes possibles. Le fait de procéder à une énumération précise des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales par rapport à l’Etat dans des lois-cadres confère au système de répartition des compétences une grande lisibilité. Ainsi est-il sans doute ainsi plus difficile en France de faire modifier par le Parlement les compétences des collectivités décentralisées sans organiser à ce sujet un débat précis, alors que la logique de gestion du secteur concerné par la législation passe souvent au premier plan dans d’autres pays sans que les répercussions sur les compétences locales soient abordées comme une question à part entière.
La plupart des observateurs s’accordent aujourd’hui pour considérer que l’objectif visant à constituer des blocs de compétences homogènes n’a soit pas été atteint, soit s’est révélé vain dans la pratique. Par ailleurs, la pratique des transferts de compétences en dehors de toute disposition législative ajoutée au maintien de la traditionnelle clause générale de compétences qui coexiste avec les attributions particulières de compétences, ne contribue pas à la clarté du système. Les opinions au sujet du système divergent par contre : certains le jugent insuffisamment clair et trop désordonné, d’autres considèrent au contraire que la complexité est inhérente à un système véritablement décentralisé et que le foisonnement des initiatives est le reflet du dynamisme nouveau des communes, départements et régions.
De manière générale, l’impossibilité d’atteindre dans certains domaines, comme l’aménagement du territoire ou le développement économique, une homogénéité idéale mais impossible dans la pratique, incite à rechercher des solutions visant à combiner plus harmonieusement les compétences dans le cadre de la répartition existante à travers diverses formes de partenariat. Le phénomène majeur affectant la répartition initiale des compétences est d’ailleurs certainement celui de la contractualisation, non pas seulement entre collectivités locales de même niveau, mais aussi entre différents niveaux de collectivités, ainsi qu’avec l’Etat. La généralisation du recours au procédé de la contractualisation devenu beaucoup plus systématique avec la mise en œuvre de la décentralisation depuis le début des années quatre-vingts, à tel point qu’aucune synthèse reprenant une simple liste des nombreux types de contrat pouvant être conclus avec indication de leur base légale et des objectifs poursuivis, n’est aujourd’hui disponible en France, mérite qu’on s’arrête à sa signification. Si la contractualisation n’est pas contestable lorsqu’elle n’est rien d’autre que la mise en œuvre nécessairement concertée par les institutions publiques de leurs compétences qui resteront en fait toujours complémentaires quel que soit le degré de sophistication de leur système de partage, et ce même dans les Etats fédéraux affirmant l’exclusivité des compétences, celle-ci n’est pas un phénomène homogène et recouvre une variété de phénomènes dont la signification n’est pas identique. Les contrats entre collectivités de même niveau -par exemple les contrats entre régions- ne présentent pas le risque de relations inégalitaires en droit et traduisent la volonté ou la nécessité d’agir en commun, voire l’inadaptation du découpage territorial et le fait que les collectivités territoriales n’atteignent pas la taille critique. Les contrats entre collectivités locales relevant de niveaux différents méritent d’être étudiés pour découvrir leur signification qui est certainement multiple selon les cas.

En République tchèque, on relèvera une utilisation trop extensive du mécanisme des compétences déléguées aux collectivités locales qui semble contraire à l'art. 4.4 de la Charte, selon lequel « les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières ». Pour ce qui concerne la Moldova, on peut douter de l’opportunité de doter la région d’une compétence générale de coordination de l’activité des communes. En effet, si la coordination de certaines activités communales s’avère indispensable, il paraît nécessaire de confier ces activités plutôt directement à la région ; à l’inverse, les compétences qui paraissent devoir être traitées au niveau communal doivent être protégées de l’emprise de la région.

De la même manière que les compétences, la problématique des finances locales a fait l’objet d’un rapport général de contrôle politique de l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale susmentionné englobant l’ensemble des Etats membres du Conseil de l’Europe.

Les efforts ont d’abord porté sur une clarification des concepts utilisés par la Charte qui est indispensable si l’on veut éviter que les évaluations ne soient faussées par des ambiguïtés dues à la comparaison entre Etats. Par ressources propres, on entend des ressources financières dérivant de décisions autonomes des collectivités locales, dont elles peuvent disposer librement et, s’agissant d’impôts, dont elles peuvent fixer les taux elles-mêmes en fonction de leurs besoins. Les impôts exclusifs sont ceux qui se rapprochent le plus de cette définition ; en font partie les impôts attribués en propre à la catégorie à laquelle la collectivité concernée appartient, c’est-à-dire ceux qu’elle est la seule à pouvoir percevoir. Les impôts partagés qui sont intégralement perçus par d’autres autorités, ne doivent pas être inclus dans la catégorie de la fiscalité propre des collectivités locales. Ces ressources sont en effet plus proches d’un transfert que d’un impôt. Les impôts qui sont fondés sur une assiette commune à d’autres autorités mais dont les collectivités locales peuvent faire varier le taux, rentrent dans la catégorie des impôts communs ; tout en n’étant pas des impôts exclusifs, ils peuvent être considérés comme des ressources propres.

Sur cette base, le Congrès a mis en évidence les défauts affectant le financement des collectivités locales en Europe :

- la part limitée des ressources propres en provenance d'une fiscalité locale réelle dont les autorités locales peuvent fixer le taux : dans seulement huit Etats membres du Conseil de l'Europe, les autorités locales ont un niveau de ressources propres égal ou supérieur à 50% de leurs ressources financières totales ;
- la tendance à une diminution des impôts locaux exclusifs ou communs et la pratique des autorités centrales ou régionales à les remplacer par des ressources de transfert ou des impôts partagés ;

Le Congrès s’est également penché sur la très délicate question de l’adéquation des ressources financières des collectivités locales à leurs compétences dont le principe n’est pas clairement posé dans les textes normatifs des Etats membres et dont l’application, sauf pour ce qui concerne les exigences de la charte locale, est renvoyée au bon vouloir des législateurs et au hasard des lois de finances annuelles. D’un point de vue général, la plupart des collectivités locales européennes ne dispose pas de moyens financiers suffisants par rapport aux compétences exercées. Les difficultés financières d’un grand nombre de collectivités dérivent de toute une série de mécanismes aboutissant à des transferts de charges non compensés.

Sans exclure l’établissement de tableaux globaux comparant exactement le coût des compétences exercées et le montant des ressources potentielles, il paraît préférable que les gouvernements s’orientent vers la recherche de systèmes assurant, au moment de chaque changement dans la répartition des compétences, une transparence afin que la vigilance des autorités locales et de leurs représentants puisse s’exercer de manière efficace et qu’ils puissent avoir la garantie qu’au transfert de charges correspond bien un transfert financier équivalent. Ces systèmes devraient se fonder sur un principe juridique, fixé dans la loi ou dans la Constitution que l’on pourrait appeler « principe de connexité » selon lequel à chaque transfert de compétence envisagé doit être clairement associé le mode de financement correspondant. Dans la pratique, la solution de ces problèmes repose beaucoup sur la vigilance des collectivités et de leurs associations elles-mêmes et sur leur possibilité de participer à la prise des décisions qui les affectent. Parmi les solutions possibles, on peut imaginer de mettre en place des commissions mixtes Etat / collectivités locales d’évaluation contradictoire de l’équilibre existant entre les ressources et les charges. A défaut de la décentralisation d’impôts nouveaux, les collectivités locales devraient négocier avec l’administration centrale des pactes de stabilité financière amenant une certaine stabilité des ressources locales.

La situation des finances locales a encore fait l’objet d’un examen plus approfondi dans trois Etats à l’occasion des rapports spécifiques qui leur étaient consacrés.

La situation des finances locales en Allemagne qui s'est beaucoup détériorée ces dernières années, a fait l’objet d’un rapport particulier entièrement consacré à cette seule question.

Les ressources propres locales sont en moyenne de l'ordre de 50% par rapport aux dépenses, ce taux étant toutefois bien inférieur dans les Länder de l'Est (entre 13 et 37 %). Si les ressources propres des collectivités locales allemandes sont suffisamment diversifiées, stables et flexibles par rapport à la situation économique, leur taux n’est cependant pas satisfaisant si l'on considère que la part des impôts partagés constitue environ la moitié de leurs ressources propres. Par ailleurs, il existe une tendance constante de la Fédération de fixer des règles et des normes pour l'exécution des tâches relevant de l'autonomie locale en ôtant ainsi aux collectivités locales quasiment toute marge d'appréciation, ce qui conduit à une violation de l'article 9, alinéa 2 de la Charte européenne de l'autonomie locale étant donné l'absence d'une obligation directe de financement de la Fédération à l'égard de collectivités locales. Les pouvoirs locaux ont ainsi été obligés de diminuer considérablement les dépenses facultatives qui représentent en fait leur marge d'autonomie financière réelle. La situation financière des collectivités locales allemandes est devenue critique et il convient de leur donner une marge de manœuvre financière suffisante pour qu'elles puissent assumer leurs tâches. Dans ce but, le Congrès a formulé les recommandations suivantes :
- mettre en place d'une commission institutionnelle réunissant des représentants du Bundestag et du Bundesrat avec les représentants des communes, des villes et des Landkreise, chargée de faire le point sur la situation financière des collectivités locales et de proposer des mesures d'amélioration, ainsi que d'évaluer en permanence cette situation;
- renforcer la fiscalité locale en application de l'article 28, alinéa 2 de la Constitution, en particulier les impôts locaux qui accordent aux pouvoirs locaux la faculté de fixer le taux d'imposition, et, comme l'article 106, alinéa 5 de la Constitution fédérale le permet, accorder aux pouvoirs locaux la possibilité de fixer des centimes additionnels sur l'impôt sur le revenu ;
- introduire dans la Constitution de chaque land des dispositions sur le principe de connexité s'inspirant des modèles du Bade-Wurtemberg, Thuringe, Schleswig Holstein et Brandebourg qui prévoient expressément une compensation financière « correspondante » ou « adéquate » par rapport aux nouvelles tâches déléguées aux pouvoirs locaux;
- oeuvrer à l'avenir, une fois que la nécessité de l'effort de solidarité pour l'unité allemande se fera moins sentir, pour un meilleur équilibre entre les impératifs de la péréquation financière et les intérêts des Länder et des collectivités locales à bénéficier d'une autonomie financière raisonnable;
- aux Länder qui pratiquent la politique des fonds spéciaux en nombre excessif de les transformer, du moins pour une partie d'entre eux, en dotations globales.

Les ressources des collectivités territoriales françaises se répartissent à concurrence de 42% pour la fiscalité propre, 29% pour les transferts, 9% pour les emprunts, 8% pour les redevances et les prix et 12% de ressources diverses. La France se situe ainsi largement au-dessus de la moyenne de la fiscalité propre (25,7%) et largement au-dessous de la moyenne des transferts (49%) dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. Cette situation satisfaisante pour l’autonomie locale est progressivement remise en cause par une évolution paradoxale où la fiscalité locale régresse en même temps que la décentralisation progresse. La fiscalité locale connaît en effet une véritable érosion suite aux diverses mesures qui ont été intégrées au fil des deux dernières décennies au travers des lois annuelles de finances : réduction de l’assiette taxable, dégrèvement d’impôt, exonération de certains contribuables, plafonnement des taux. Le Congrès a été confronté à de telles mesures durant ses travaux : parmi les plus importantes, certaines ont commencé à sortir leurs effets comme la suppression sur une période de cinq ans à partir de 1999 de la part salariale dans la base d’imposition de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 1999 ou la suppression de la taxe d’habitation au niveau régional annoncée par le gouvernement dans le courant du mois de mars 2000.

Ces mesures entraînent une étatisation de la fiscalité locale puisque l’Etat compense les pertes financières dues à la limitation de la fiscalité locale par des dotations supplémentaires. 25,5% de la fiscalité locale directe sont aujourd’hui ainsi pris en charge par l’Etat, ce qui en fait le premier contribuable. Une telle évolution n’est pas sans conséquence pour l’autonomie et la démocratie locales. Sans même entrer dans la discussion sur l’équivalence entre les pertes et les compensations qui a au fil du temps été écorné, il est incontestable qu’il en résulte une perte d’autonomie dans la mesure où les collectivités ont de moins en moins de liberté pour se procurer des recettes propres et de possibilités pour faire face aux charges nouvelles qui peuvent leur incomber. De plus, une telle évolution altère également la démocratie locale d’un point de vue traditionnellement jugé fondamental en France : l’étatisation de la fiscalité locale remet en effet en cause le lien que l’élection établit entre la levée de l’impôt et la responsabilité politique devant les électeurs. De plus, l’un des moteurs du processus d’étatisation de la fiscalité locale semble bien être devenu au cours du débat sur la «cagnotte » apparue durant l’année 2000, la volonté de baisser le taux des prélèvements, les bonnes rentrées fiscales du pouvoir central permettant, par un effet de vase communiquant, de financer la suppression de la fiscalité des collectivités territoriales, comme par exemple la vignette automobile dont le gouvernement vient d’annoncer qu’elle va disparaître alors qu’elle constitue une importante recette pour les départements. Sans vouloir contester la ratio legis d’une succession de mesures qui ont sans doute toutes été adoptées pour satisfaire des soucis louables, il serait souhaitable de sortir d’une logique d’ajustements annuels par le biais de lois de finances ne donnant pas une vision d’ensemble et qui font peu de cas de l’autonomie financière des collectivités territoriales. La France ne peut plus se satisfaire du constat de l’impossibilité de réformer la fiscalité locale dont les défauts (archaïsme dans la mesure où elle est basée sur des stocks plutôt que des flux), surtout lorsqu’ils incombent en partie au pouvoir central (inéquité entre les contribuables pour les taxes foncières en raison du fait la réévaluation effectuée en 1990 n’a toujours pas été appliquée, de sorte que les bases de référence datent de 1961 pour les propriétés non bâties et de 1970 pour les propriétés bâties) ne peuvent justifier la suppression, pour autant que l’on considère qu’une certaine autonomie financière est inhérente à une décentralisation authentique. Un grand débat sur la réforme de la fiscalité locale pour lui garantir un avenir apparaît ainsi inévitable et viendrait combler l’une des carences du processus décentralisateur des années quatre-vingts.

Il convient tout d’abord de relever que les communes macédoniennes sont très largement privées d'un patrimoine leur permettant d'exercer réellement leurs compétences. Les biens et équipements immobiliers (bâtiments administratifs, stades, piscines, etc…) semblent avoir été transférés à l'administration d'Etat, alors même que ces équipements ont été réalisés au moyen de ressources locales. Le droit d’établir leur propre budget qui est la condition sine qua non de toute autonomie financière leur est également refusé Celui-ci est en effet fixé par l’Etat par voie législative, la loi sur le plafonnement des dépenses publiques de consommation comprenant une liste des dépenses maximales autorisées pour chaque commune, et les assemblées communales doivent se plier aux directives du Ministère des finances. De plus, les communes n’ont pas non plus le droit d’instaurer leurs propres impôts et taxes, à l’exception d’une taxe sur l’espace habitable des logements et la surface utile des entreprises

A l’heure actuelle, les budgets des communes ne représentent que 1 % des dépenses publiques de la "l'ex-République yougoslave de Macédoine". Si l’on ajoute, pour rendre ces chiffres comparables à ceux d’autres Etats, 1 à 2 % au titre des dotations spéciales provenant des fonds centraux et des budgets spécifiques des communes pour la prestation de services publics, on obtient tout au plus 2 à 3 %. Il en ressort que les communes ne disposent que d’un petit nombre de compétences et de moyens de financement extrêmement faibles. Le Ministère des Finances envisage d’augmenter leur budget de 10% par an dans les années à venir ; ainsi, la part des communes passerait de 1 à 1,1% l’an prochain, et il faudrait attendre dix ans pour que cette part dépasse quelque peu la barre des 2% ! Une telle perspective n’est évidemment pas acceptable par le Congrès qui appelle au contraire à des réformes de grande envergure.

La problématique de la régionalisation reste pleinement d’actualité dans nombre des Etats étudiés.

On rappellera tout d’abord que la France a transformé les établissements publics régionaux qu’elle connaissait en véritables régions décentralisées en 1986 et connaît depuis, avec le sort des départements, un débat récurrent sur la meilleure organisation du territoire au niveau intermédiaire. Le débat sur la régionalisation a pris ces derniers mois une tournure particulière à partir de la problématique corse à propos de laquelle on rappellera que le Congrès avait recommandé en mai 2000 l’octroi d’un pouvoir législatif par référence aux pouvoirs de la plupart des autres régions insulaires de la Méditerranée dans le but de saisir la chance historique de réconciliation qui s’offre, tout en rappelant la nécessaire loyauté dont toutes les régions doivent faire preuve envers l’Etat dont elles relèvent et dont la souveraineté et l’intégrité territoriale ne sauraient être remis en cause.

Le mouvement d’autonomisation de la collectivité intermédiaire, qui va souvent de pair avec un net agrandissement de leur échelle territoriale, se vérifie dans deux Etats. En République tchèque tout d’abord où les régions instituées par la loi constitutionnelle n°347 de 1997 devraient finalement effectivement être mises en place le 1^er janvier 2001. C’est à ce moment que les 14 régions qui ont été découpées au regard de la politique régionale en vue de l’entrée du pays dans l’Union européenne, succéderont aux 77 districts qui n’étaient que des circonscriptions déconcentrées de l’administration de l’Etat. En Moldova, ce sont neuf et puis finalement 10 nouvelles régions (judets) suite à l’autonomie accordée à Taraklya (infra) qui vont succéder aux 37 districts (raïons) existants.

Le statu quo prévaut par contre en Finlande qui connaît une forme originale d’organisation au niveau intermédiaire. Les 19 « conseils régionaux » qui existent ne sont en effet que des syndicats intercommunaux composés de représentants des communes concernées et dont ils tirent leurs moyens financiers. Même si cette régionalisation plutôt technique que politique sous forme de coopération intercommunale fonctionne actuellement à la satisfaction générale, une telle formule pourrait dans l’avenir évoluer vers la mise en place d’une véritable collectivité autonome dans la ligne de la loi sur le développement régional de 1994.

L’évolution en Estonie fait de cet Etat une exception par rapport à l’évolution décrite ci-dessus. Les comtés autonomes ont en effet été supprimés en 1993, de sorte qu’on ne trouve plus au niveau intermédiaire dans cet Etat qu’un gouverneur prenant en charge l’administration de l’Etat déconcentrée au niveau régional. Une évolution qui n’est pas sans rappeler la situation dans la Finlande voisine, voit cependant le jour avec un début de transfert de certaines attributions du comté vers des associations de communes.

La problématique des minorités a principalement été examinée dans les Etats d’Europe centrale et orientale :

¨ En "ex-République yougoslave de Macédoine", les langues des groupes culturels représentant au niveau communal une majorité ou minorité substantielle peuvent être utilisées par les organes communaux et les actes des communes sont rédigés dans plusieurs langues, de même, que l'affichage public. Il est même prévu que dans les communes comportant plusieurs groupes culturels, un effort peut être fait pour assurer une représentation ethnique adéquate au sein du personnel municipal, sans pour autant remettre en cause le critère de la compétence professionnelle.

¨ En Estonie, le parlement et le gouvernement devraient veiller à protéger les langues minoritaires, notamment en autorisant l'usage de la langue maternelle durant les séances des conseils municipaux lorsque les russophones sont majoritaires. Il faudrait également reconsidérer, dans un avenir proche, la disposition de la loi relative à l'élection au conseil municipal qui impose à tout candidat de parler couramment l'estonien.

¨ En Moldova, même si l’on doit se réjouir de la réconciliation intervenue en 1994 entre les autorités moldaves et la minorité gagaouze avec la reconnaissance de la Gagaouzie en tant que région autonome, le véritable imbroglio juridique qui entoure la question de la hiérarchie entre les normes gagaouzes et moldaves semble recouvrir une divergence de vue beaucoup plus fondamentale quant à la nature même, unitaire ou fédérale, de l’Etat. Le sort réservé à la minorité bulgare de Taraklya qui s’est opposée à son inclusion dans le district de Cahul à l’occasion du nouveau découpage du pays en régions, a connu quelques péripéties. Suite au boycott des premières élections régionales à Taraklya, la population a finalement été appelée à choisir ses représentants régionaux le 23 janvier 2000 après qu’une loi créant une région propre à Taraklya ait, non sans surprise, été adoptée le 22 octobre 1999 en dépit de l’opposition de la coalition formant le gouvernement moldave.

On ne peut manquer de relever le rôle précurseur que les Pays-Bas ont joué dans la protection des langues minoritaires avant même de figurer parmi les premiers à avoir ratifié la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires. La langue frisonne a depuis longtemps un statut tout à fait spécifique dans la province du Friesland et les Pays-Bas ont même reconnu des langues dépourvues de territoire, comme le yiddish ou le romanes.

La question du mode de désignation des organes exécutifs locaux ne pose, pour ce qui concerne la période limitée aux années 1999 et 2000 prise en considération par le présent rapport, un véritable problème politique qu’aux Pays-Bas.

Les maires néerlandais sont toujours nommés par la Couronne (en réalité le gouvernement en la personne du Ministre de l’Intérieur) sur la base d’une recommandation du conseil communal qui ne doit cependant pas être suivie. Un tel système de désignation des organes exécutifs locaux ne se rencontre pas qu’aux Pays-Bas, mais il leur est particulier dans la mesure où le bourgmestre néerlandais est considéré comme remplissant une mission d’arbitre neutre et est pour cette raison choisi en général à l’extérieur à la commune auprès de laquelle il est nommé. Si ce système de nomination pose plus de problème au regard de la Charte statutaire du Congrès que de la Charte européenne de l’autonomie locale dont les dispositions sur ce point suscitent des questions d’interprétation, il n’en reste pas moins vrai que quelques amendements apportés au droit positif pourraient aisément mettre les Pays-Bas en ordre avec les exigences des traités du Conseil de l’Europe qu’ils ont ratifiés. L’examen d’un projet de loi qui avait été déposé devant le Parlement en ce sens a été suspendu pendant la discussion des conclusions de la Commission « dualisme et démocratie » (supra), mais il devrait reprendre à la fin de l’année 2000.

La petite taille des Etats ne constitue pas, contrairement à une idée reçue, un critère absolument déterminant pour évaluer les besoins de démocratie locale. Même un micro-Etat comme Saint-Marin reconnaît la nécessité d’une décentralisation authentique en son sein, dernièrement encore en adoptant une loi du 24 février 1994 qui a rendu plus démocratique la désignation des organes des bourgs (castelli). Ces progrès n’ont cependant pas empêché le Congrès de constater que les giunte (assemblées) di castello, présidées par les capitani, restent des organes faibles sur le plan institutionnel, qui gèrent de manière décentralisée une proportion minime des ressources publiques, interviennent à titre consultatif dans plusieurs domaines et jouent le rôle d'interfaces entre les citoyens et les institutions centrales, sans disposer d'une autonomie locale au sens politique du terme. Il ne semble cependant pas y avoir d'obstacles de nature constitutionnelle au renforcement d'un système local aujourd'hui embryonnaire passant par un élargissement des compétences des giunte di castello dans des secteurs importants pour les communautés locales. Il est possible sur le plan juridique, et devrait l'être sur le plan politique, de trouver un équilibre de manière à ce que, sans méconnaître les spécificités de cette très ancienne République, l'organisation locale de Saint-Marin se rapproche des principes de la Charte européenne de l'autonomie locale.

9. La distance éventuelle entre une évolution positive du droit applicable et la réalité de l’autonomie locale sur le terrain

Au travers des recherches effectuées sur le terrain par ses membres envoyés en délégation et dont les résultats constituent une source incomparable de renseignement sur la situation réelle dans les Etats concernés, le Congrès n’a pas manqué de relever la distance qui peut parfois exister entre les prescriptions juridiques et la réalité de l’autonomie locale. Les progrès législatifs accomplis par un Etat pour satisfaire aux exigences de la Charte européenne de l’autonomie locale, aussi satisfaisants et méritoires qu’ils puissent être, peuvent malgré tout s’avérer insuffisants. Cette question se pose avec acuité en "l'ex-République yougoslave de Macédoine" où la loi sur l’autonomie locale de 1995 constitue certes un cadre globalement conforme aux exigences de la Charte européenne de l'autonomie locale, mais a en réalité créé des communes faibles, aux compétences juridiques limitées et aux attributions de fait encore plus réduites, avec des ressources très restreintes dans un contexte politique et économique peu favorable et qui font dès lors pâle figure par rapport à l'appareil d'Etat présent localement dans le même cadre territorial.

Elle n’est pas absente en Moldova où les représentants du Congrès ayant visité le pays ont pu relever que les nouvelles institutions régionales dénommées judets (infra) ne sont pas encore vraiment opérationnelles plusieurs mois après les élections. D'un point de vue financier, elles dépendent encore complètement des autorités centrales et certains d’entre eux ne disposent même pas de service financier.

Comme déjà mis en évidence dans l’introduction de ce rapport³, sur la base des considérations contenues dans les rapports spécifiques sur la démocratie locale et/ou régionale dans les Etats membres et dans le dernier rapport général de contrôle politique de l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale, le Congrès a adressé un certain nombre de recommandations aux Etats concernés soit directement soit, dans le cas de la Charte, par l’intermédiaire du Comité des Ministres.

Par ailleurs, les représentants des Etats concernés continuent à être invités par le Congrès à ses Mini-Sessions afin de présenter les mesures adoptées pour mettre en oeuvre les recommandations du Congrès.
Cette procédure, fondée sur des principes de coopération et favorisant au maximum le dialogue entre les acteurs de la démocratie locale et régionale en Europe a permis la réalisation de résultats importants en ce qui concerne les réformes législatives et la pratique en la matière dans les Etats en question.

Les recommandations concernant le contrôle de l’application de la Charte européenne de l’autonomie locale adressées au Comité des Ministres ont été préparées en consultation avec le Comité directeur de la démocratie locale et régionale (CDLR) (qui est également concerné par le suivi de la Charte) sur la base d’un mécanisme de coopération très étroite fondé sur la consultation réciproque. Cette procédure a permis des résultats importants dans l’acceptation et l’application concrète des dispositions de la Charte par les Etats concernés grâce notamment à l’établissement d’un dialogue permanent entre les différents acteurs de la démocratie locale et régionale au sein de l’Organisation.

Outre les recommandations susmentionnées, en 1999 et 2000, le Congrès a adopté aussi un certain nombre de résolutions³. Par ces textes, qui constituent aussi des conclusions en la matière, le Congrès :

a) a exprimé sa vive préoccupation face à l’insuffisante mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale notamment en matière de ressources financières des collectivités locales et de l’application du principe de subsidiarité
b) a exprimé son souhait d’organiser une conférence internationale réunissant les représentants des instances judiciaires nationales, afin d’examiner les conditions juridiques d’application des dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale dans les pays l’ayant ratifiée ;
c) a précisé que les garanties visant le respect du principe de subsidiarité à tous les niveaux de gouvernement ne sont pas complètes tant que le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe n’aura pas adopté le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale ;
d) a considéré que l’adoption du projet de Charte européenne de l’autonomie régionale permettrait la constitution d’un système européen de garantie juridique et politique pour les autonomies locales et régionales dans l’Europe des années 2000 ;
e) a exprimé son sa volonté d’approfondir par une étude spécifique la compatibilité de la nomination des chefs des exécutifs des collectivités locales par rapport aux normes contenues dans la Charte européenne de l’autonomie locale ;
f) s’est dit prêt à assister les Etats ayant fait l’objet de ses recommandations dans leurs réformes en matière de démocratie locale et régionale, le cas échéant, par l’organisation de séminaires, conférences facilitant la prise de décision ou, à la demande des autorités concernées, par l’observation des élections locales et/ou régionales
g) a manifesté sa disponibilité pour fournir son assistance et son conseil en vue du renforcement des associations représentatives des pouvoirs locaux et régionaux dans les pays concernés de l’Europe centrale et orientale également en ce qui concerne la coopération transfrontalière et interterritoriale.

¹ Lors de sa 6^e session, le Congrès a examiné les rapports et adopté les Recommandations et/ou Résolutions afférentes, pour les pays suivants : Allemagne (rapport : CPL (6) 3 Partie II, Recommandation 64 (1999); Finlande (rapport : CPR (6) 2 Partie II, Recommandation 66 (1999) ; Pays-Bas (rapport : CG (6) 4 Partie II révisé, Recommandation 55 (1996), Résolution 77 (1999) ; Saint-Marin (rapport : CPL (6) 4 Parie II, Recommandation 63 (1999), Résolution 82 (1999). Lors de sa 7^e session, le Congrès a examiné les rapports et adopté les Recommandations et/ou Résolutions afférentes, pour les pays suivants : Estonie (rapport : CPL (7) 7 Partie II, Recommandation 81 (2000) ; France (rapport : CG (7) 7 Partie II, Recommandation 78 (2000), Résolution 94 (2000) ; Moldova (rapport : CPR (7) 4 Partie II, Recommandation 84 (2000), Résolution 103 (2000) ; "L'ex-République yougoslave de Macédoine" (rapport : CPL (7) 8 Partie II, Recommandation 82 (2000), Résolution 100 (2000) ; République tchèque (rapport : CG (7) 4 Partie II, Recommandation 77 (2000), Résolution 93 (2000).

² Les déclarations des représentants de ces Etats sont contenus dans les procès verbaux des réunions concernées de la Mini-Session : documents (CG/CP (6) PV 2) et (CG/CP (6) PV 3 prov. Partie 2)