Entschliessung 97 (2000)¹ betreffend die Finanzmittel der Gemeinden im Verhältnis zu ihren Kompetenzen: ein konkreter Subsidiaritätstest

beruhend auf dem 4. allgemeinen Bericht
über die politische Kontrolle der Anwendung
der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung

[Anwendung der Artikel 3.1,4 (Abschnitte 1-5) & 9 der Charta]

Der Kongress,

Mit Bezug auf den Vorschlag der Kammer der Gemeinden,

1. Feststellend, dass die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung das einzige internationale Übereinkommen für den Schutz der Rechte der Gemeinden in Europa darstellt, und dass sie bis jetzt durch 34 Mitgliedstaaten des Europarats unterzeichnet und ratifiziert, durch drei weitere Mitgliedstaaten nur unterzeichnet und durch vier weitere Mitgliedstaaten noch nicht unterzeichnet worden ist²;

2. Feststellend, dass es der Charta gelungen ist, sich einzuführen als juristisches und politisches Bezugswerk aus der Tätigkeit des Europarats für die Einführung der Gemeindedemokratie in den neuen zentral- und osteuropäischen Mitgliedstaaten und dass die Parlamentarische Versammlung deshalb beschlossen hat, sie zu einer der Bedingungen für die Aufnahme in den Europarat zu machen, sodass in Zukunft sämtliche Mitgliedstaaten in der Lage sein sollten, die Charta zu ratifizieren;

3. Erwägend, dass die Charta aber auch ein kostbares Instrument darstellt zur Stärkung der Gemeindedemokratie in den "alten Demokratien" Westeuropas, welche die Organisation ihrer inneren Verwaltung an die wachsende Auffächerung der Bedürfnisse unserer Gesellschaften anpassen möchten. Deshalb ist sie durch den Ausschuss der Europäischen Union in dessen (in der Plenarversammmlung vom 10. und 11. März 1999 angenommenen) Stellungnahme zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips als juristische Garantie für kommunale die Selbstverwaltung anerkannt worden;

4. Erinnernd:

a) an die Zustimmung des Ministerkomitees und den erläuternden Bericht zur Charta, welche dem Kongress seit 1994 die politische Kontrolle über die Anwendung der Charta gestatten. Diese Kontrolle wird durch eine ad hoc-Arbeitsgruppe des Kongresses besorgt, unterstützt von einer die Signatarstaaten der Charta repräsentierenden Gruppe unabhängiger Experten. Die Arbeitsgruppe kommt ihrer Aufgabe nach, indem sie zum einen allgemeine Berichte über die Anwendung der verschiedenen Artikel der Charta ausarbeitet (Kontrolle ex officio), zum anderen den expliziten Klagen von Gemeinden nachgeht, die der Meinung sind, dass die Bestimmungen der Charta durch die zuständigen Behörden ihres eigenen Landes nicht eingehalten werden (Kontrolle auf Verlangen);

b) daran, dass diese von der Arbeitsgruppe seit 1994 durchgeführten Kontrollen zur Annahme dreier Entschliessungen und dreier Empfehlungen³ betreffend die Beachtung einer grossen Anzahl von Vorschriften aus der Charta sowie die Verfahren zur Kontrolle ihrer Anwendung führten. Diese an das Ministerkomitee gerichteten Texte stützten sich auf drei verschiedene Kontrollberichte und die vorläufige Version eines vierten Berichts, welche durch durch die oben erwähnte Arbeitsgruppe zwischen 1994 und 1998, unterstützt durch die Gruppe unabhängiger Experten, ausgearbeitet wurden;

c) daran, dass die Arbeitsgruppe zum Zwecke der Bereinigung dieser Berichte und um die Charta besser bekanntzumachen - ausserdem in der Folge einer vom 23.-25. Januar 1992 in Barcelona durchgeführten ersten Konferenz, die entscheidend zur Einführung durch den Kongress des gegenwärtigen Systems für die politische Kontrolle der Anwendung der Charta beitrug - einige spezifische Konferenzen organisierte, nämlich:

i) die Konferenz zur Feier des 10. Jahrestages der Charta, welche durch das Ministerkomitee des Europarats zusammen mit dem dänischen Innenministerium am 17. und 18. April 1996 in Kopenhagen organisiert wurde;

ii) die Konferenz über die Anwendung der Charta durch die Gerichtshöfe, die vom 24. bis 26. April 1997 in Barcelona stattfand;

5. Erfreut über diese Arbeiten und insbesondere über das bei der Erarbeitung der ersten drei Berichte über die politische Kontrolle der Anwendung der Charta angewendete Verfahren, durch welches ein offener und konstruktiver Dialog mit den Behörden der Signatarstaaten eröffnet wurde, und zwar dank der über den Lenkungsausschuss für die kommunale und regionale Demokratie (CDLR) des Europarats laufenden Zusammenarbeit mit dem Ministerkomitee;

6. Die Tatsache begrüssend, dass diese in seiner Verantwortung durchgeführte Kontrolltätigkeit eine Stärkung erfahren hat durch die statutarische Reform, welche seine Strukturen dahingehend umgeformt hat, dass der Kongress seine Rolle als politischer Garant sowohl der kommunalen Selbstverwaltung in Europa als auch der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips innerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats nun konsolidiert hat;

7. Nach der Prüfung des neuen Berichts der Arbeitsgruppe über die politische Kontrolle der Anwendung der Charta unter dem Titel "Die Finanzmittel der Gemeinden im Verhältnis zu ihren Kompetenzen: ein konkreter Subsidiaritätstest⁴", welcher das Ende der 4. ex officio-Kontrollphase markiert und die Schlussfolgerungen einer weiteren internationalen Konferenz verarbeitet, welche die Arbeitsgruppe vom 14.-16. Oktober 1999 in Ancona (Italien) zum Thema "Die Charten des Europarats der kommunalen und der regionalen Selbstverwaltung: Subsidiarität in Aktion, Finanzen und Kompetenzen der Gemeinden und der Regionen" durchführte;

8. Bekundet seine lebhafte Besorgnis angesichts der ungenügenden Anwendung von Artikel 9 der Charta betreffend die finanziellen Ressourcen der Gemeinden, und insbesondere:

a) angesichts der Tendenz zur Verringerung der kommunalen Eigenmittel in zahlreichen Mitgliedstaaten des Europarats;

b) angesichts der zahlreichen Fälle, in denen die Finanzmittel der Gemeinden den ihnen durch den Gesetzgeber zugewiesenen oder von Behördenseite übertragenen Kompetenzen nicht entsprechen;

9. Ist der Ansicht, dass die Stabilität der kommunalen Finanzmittel und die Angemessenheit dieser Mittel an die kommunalen Kompetenzen sowie an die Kostenentwicklung Gegenstand einer permanenten paritätischen Verhandlung zwischen den Vertretern der kommunalen Gebietskörperschaften und den zuständigen zentralstaatlichen und/oder regionalen Behörden werden muss;

10. Fordert die kommunalen Gebietskörperschaften und die sie repräsentierenden Verbände auf:

a) gut achtzugeben auf die finanzielle Kompensation der ihnen zugewiesenen oder delegierten Kompetenzen;

b) gemischte Ausschüsse Zentralstaat/kommunale Gebietskörperschaften für die Evaluation des Gleichgewichts zwischen den Mitteln und den Kompetenzen⁵ einzusetzen;

c) in Ermangelung der Dezentralisation neuer Steuern mit der zentralstaatlichen Verwaltung finanzielle Stabilitätsabkommen auszuhandeln, die den kommunalen Mitteln eine gewisse Stabilität verleihen;

d) über ein optimales Verteilungsmass der Kompetenzen zwischen dem Staat und den diesen bildenden Gebietskörperschaften nachzudenken;

e) eine Wahl zu treffen hinsichtlich des Umfanges der Kompetenzen, die zu übernehmen sie willens sind (beispielsweise nach Massgabe ihrer Einwohnerzahl);

f) sicherzustellen, dass die ihnen übertragenen Mittel entwicklungsfähig sind (wie dies bei Steuern der Fall ist) oder neu eingeschätzt werden können;

g) allgemeiner, den ihnen vorgeschlagenen Kompetenzenübetragungen gegenüber sehr vorsichtig zu sein und angesichts von Übertragungen ihre Meinung zu äussern;

11. Ist der Ansicht,

a) dass das Subsidiaritätsprinzip bedeutet: volle Dezentralisation der Verwaltungsmacht auf die bürgernächsten Gebietskörperschaften sowie grosse Flexibilität bei der Zuweisung von Verwaltungsmacht an die grossen Städte einerseits, die kleinen Städte und ländlichen Gemeinden sowie die dazwischen situierten Gemeinwesen andererseits;

b) dass die Anwendung dieses Prinzips als eines die Beziehungen zwischen kommunalen Gebietskörperschaften, Regionen, Zentral- oder Bundesstaat und gegebenenfalls europäischen Institutionen regelnden Grundsatzes auch bedeutet, dass der nationale, regionale oder gegebenenfalls europäische Gesetzgeber auf eine übermässige Regelung hinsichtlich der Aufgaben verzichtet, die unter die Kompetenz der Gemeinden oder der Regionen fallen sollen, damit diesen diesbezüglich genügend Spielraum bleibt;

c) dass die Entsprechung zwischen den Finanzmitteln und den kommunalen Kompetenzen einen besonders aussagekräftigen Prüfstand darstellt hinsichtlich der Anwendung des Subsidiaritätsprinzips durch die zentralstaatlichen und regionalen, aber auch durch die europäischen Behörden den Gemeinden gegenüber;

12. Ist entschlossen, seine Bemühungen um die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips auf die Beziehungen zwischen sämtlichen Regierungsebenen Europas im Rahmen eines kohärenten, harmonisierten europäischen Systems rechtlicher Garantien weiterzuführen;

a) ist bereit, gestützt auf die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung seine Rolle als politischer Wächter über die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in den landesinternen Beziehungen zwischen der zentralen oder Bundesebene, der regionalen und der kommunalen Ebene zu konsolidieren;

b) möchte eine internationale Konferenz von Vertretern nationaler Rechtsbehörden organisieren, um die rechtlichen Bedingungen für die Anwendung der Bestimmungen der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung in den sie ratifiziert habenden Ländern zu untersuchen;

13. Ist der Ansicht, dass die Garantien betreffend die Befolgung des Subsidiaritätsprinzips auf allen Regierungsebenen so lange nicht vollständig sind, wie das Ministerkomitee des Europarats den Entwurf einer Europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung nicht angenommen hat. Der Kongress erinnert in diesem Zusammenhang daran, dass dieser Konventionsentwurf faktisch eine Ergänzung darstellt zu der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung und dass er bereits die einstimmige Unterstützung sowohl der Parlamentarischen Versammlung des Europarats als auch diejenige der Versammlung der Regionen Europas sowie des Rates der Gemeinden und Regionen Europas erhalten hat;

14. Würdigt die Anstrengungen des Ausschusses der Regionen der Europäischen Union, die Anwendung des in Artikel 5 des Vertrages über die Europäische Union niedergelegten Subsidiaritätsprinzips innerhalb der Institutionen der Gemeinschaft zu überwachen. Er hebt die Notwendigkeit hervor, dass die Europäische Union dieses Prinzip nicht nur in ihren Beziehungen zu den sie bildenden Mitgliedstaaten, sondern auch in ihren Beziehungen zu den Regionen und Gemeinden - insbesondere dann, wenn sie rechtliche Massnahmen annimmt, welche Angelegenheiten in deren Zuständigkeitsbereich regeln - anwendet;

15. Begrüsst die Tatsache, dass der Ausschuss der Regionen seine Bemühungen intensiviert hat, um zu erreichen, dass der Vertrag über die Europäische Union anlässlich der nächsten zwischenstaatlichen Konferenz über die Europäische Union dahingehend revidiert wird, dass der Anwendungsbereich des Subsidiaritätsprinzips in Berücksichtigung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, und möglicherweise in naher Zukunft auch der Europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung, auf die Gemeinden und Regionen ausgedehnt wird;

16. Ist der Meinung, dass die einander derart ergänzenden Vorkehrungen im Europarat einerseits und in der Europäischen Union andererseits im Europa des dritten Jahrtausends ein europäisches System rechtlicher und politischer Garantien für die Selbstverwaltung der Gemeinden und Regionen schaffen würden. Damit könnte eine dynamische und entwicklungsfähige neue Kultur der Subsidiarität es in Achtung vor den Menschenrechten, den Erfordernissen der Demokratie und der Vielfalt Europas aufnehmen mit den Herausforderungen der Globalisierung und der europäischen Integration;

17. Erinnert daran, dass er die in den Vereinten Nationen laufenden Vorarbeiten zu einer Weltcharta der kommunalen Selbstverwaltung unterstützt und bestätigt seine Bereitschaft, diese Vorarbeiten weiterhin aufmerksam zu verfolgen.

ANHANG

EUROPÄISCHE CHARTA DER KOMMUNALEN SELBSTVERWALTUNG
STE Nr.: 122
Zur Unterzeichnung durch die Mitgliedstaaten aufgelegter Vertrag
Situation am 18.04.00
ZUR UNTERZEICHNUNG AUFGELEGT:
Ort: Strassburg
Datum: 15.10.85
INKRAFTTRETEN:
Bedingungen: 4 Ratifikationen.
Datum: 01.09.88

Mitgliedstaaten des Europarats:

Nichtmitgliedstaaten des Europarats:

Internationale Organisationen:

Anmerkungen:

(a) Beitritt - (s) Unterzeichnung bedarf der Ratifikation - (su) Rechtsnachfolge - (r) Unterzeichnung "ad referendum". - R.: Vorbehaltsklausel - D.: Deklarationen- A.: Behörden - T.: räumlicher Geltungsbereich -C.: Mitteilung - O.: Einrede.

^{1 Diskussion und Zustimmung durch die Kammer der Gemeinden am 23. Mai 2000 und Annahme durch den Ständigen Ausschuss am 25. Mai 2000 (siehe Dok. CPL (7) 3, Entschliessungsentwurf, vorgelegt durch Herrn J.C. Frécon, Berichterstatter).}

^{2 Die Liste der Unterzeichnungen und Ratifikationen figuriert im Anhang zu dieser Empfehlung.}

^{3 Es handelt sich um die Entschliessungen 3 (1994), 34 (1996) und 71 (1998) und um die Empfehlungen 2 (1194), 20 (1996) und 39 (1998).}

^{4 Dieses Prinzip wird in Artikel 4.3 der Charta folgendermassen definiert: "Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben obliegt im allgemeinen den Behörden, die den Bürgern am nächsten sind. Bei der Aufgabenzuweisung an andere Stellen sollte Umfang und Art der Aufgabe sowie den Erfordernissen der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit Rechnung getragen werden."}

^{5 Diese Massnahme wurde bereits in der Empfehlung des Kongresses Nr. 64 (1999) betreffend die Situation der kommunalen Finanzen in der Bundesrepublik Deutschland vorgeschlagen.}