Empfehlung 28 (1997)¹ betreffend den Stand der Gemeinde- und Regionaldemokratie in Albanien

Der Kongress,

1. Tief berührt von der Tragödie, die das albanische Volk in den letzten Wochen durchgemacht hat, und überzeugt davon, dass einzig Transparenz, die Information der Bevölkerung über sämtliche Aspekte des Problems sowie eine offene, kooperative Gesinnung aller politischen Kräfte in einem Prozess der Reflexion wie auch beim zukünftigen Regieren dazu beitragen können, der Gewalt, von wo sie auch komme, Einhalt zu gebieten und Albanien auf den Weg der demokratischen Sicherheit zurückzuführen;

2. Überzeugt von der Wichtigkeit der Gemeinde- und Regionaldemokratie für die Entwicklung einer pluralistischen Demokratie allenthalben;

3. Erinnernd an die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung (STE 122) und den Entwurf einer Europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung (Entschliessung 137);

4. Erfreut über den Wunsch Albaniens, seine Gesetzgebung im Bereich der kommunalen und regionalen Demokratie nach den durch den Europarat vorgegebenen Normen auszurichten;
5. Erinnernd an sein stetiges Interesse für Albaniens diesbezügliche Entwicklung, welches sich bekundete in der Beobachtung der Kommunalwahlen vom 26. Juli 1992, in der Erstellung eines ersten Berichts über die Lage der Gemeindedemokratie in diesem Lande 1995, in der Beteiligung des KGRE am dem Programm für die albanischen Schulen und in Besuchen von KGRE-Mitgliedern in Albanien wie etwa dem 1996 durch Baroness Farrington und Herrn Claude Haegi durchgeführten;

6. Erinnernd an die durch Berater verschiedentlich abgegebenen Empfehlungen hinsichtlich der Entwicklung der albanischen Gesetzgebung, insbesondere an die am 29. September 1996 durch Berater des Europarats abgegebene Stellungnahme zum Gesetzentwurf betreffend die Änderung des Gesetzes 7572 vom 10. Juni 1992 über die Organisation und das Funktionieren der Kommunalverwaltungen;

7. Daran erinnernd, dass Albanien seit dem 13. Juli 1995 Mitglied des Europarats ist;

8. Erinnernd an die gemeinsam mit der Parlamentarischen Versammlung zur Beobachtung der Kommunalwahlen am 20. und 27. Oktober 1996 nach Albanien entsandte Mission sowie den entsprechenden, durch das Präsidium des KGRE am 18. November 1996 angenommenen Bericht [CG/Bur (3) 52];

9. Der Parlamentarischen Versammlung für den ausgezeichneten Geist der Zusammenarbeit dankend, den sie anlässlich dieser Beobachtungsmission bewiesen hat, und den Wunsch formulierend, dass sich dieser Geist der Zusammenarbeit in Zukunft noch weiter entfalten werde;

10. Die durch die Parlamentarische Versammlung am 29. Januar 1997 angenommene Entschliessung 1114 (1997) und Empfehlung 1312 (1997) betreffend die Erfüllung der durch Albanien eingegangenen Zusagen und Verpflichtungen zur Kenntnis nehmend;

11. Den Gesandten und diplomatischen Vertretern einiger Mitglied- wie auch Nichtmitgliedstaaten in Tirana für die Unterstützung und das Interesse dankend, die sie der Mission des KGRE und der Parlamentarischen Versammlung zuteil werden liessen;

12. den albanischen Behörden für ihre diesbezügliche Hilfe und Gastfreundschaft dankend;

Empfiehlt

I. der Regierung Albaniens

A. betreffend gewisse Fragen allgemeiner Art bezüglich der kommunalen und regionalen Verwaltung:

1. die folgenden Konventionen des Europarats so bald wie möglich zu unterzeichnen und zu ratifizieren:

1.1. die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung (STE 122);

1.2. das Europäische Rahmenübereinkommen betreffend die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Gebietskörperschaften oder Behörden (STE 106) sowie dessen Zusatzprotokoll (STE 159);

1.3. die Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen (STE 148);

2. unverzüglich eine Delegation beim Kongress der Gemeinden und Regionen Europas zu ernennen;

3. mit dem KGRE zusammenzuarbeiten bei der Ernennung eines einstweiligen Verbindungsmannes, der beauftragt ist, mit der im Aufbau befindlichen Nationalen Vereinigung der Bürgermeister Albaniens zu kooperieren, indem er sie mit Informationen von aussen versorgt. Die Anwesenheit eines solchen Beauftragten würde auch die im Einverständnis mit den albanischen Gemeinden und Regionen vorgenommene Erstellung einer Prioritätenliste hinsichtlich der in Punkt II.2. der vorliegenden Entschliessung gemachten Vorschläge erleichtern;

4. angesichts der durch die Berater vom Europarat geäusserten Empfehlung unverzüglich die das Gesetz 7572 vom 10.6.1992 "Für die Organisation und das Funktionieren der Gemeinde" abändernden Bestimmungen anzunehmen;

B. im Hinblick auf eine Verbesserung der gesetzlichen Bestimmungen und allgemeinen Bedingungen für die Organisation zukünftiger Kommunalwahlen:

1. die Annahme eines allgemeinen Wahlgesetzes ins Auge zu fassen, worin die für die nationalen wie für die kommunalen Wahlen geltenden Bestimmungen festgehalten wären;

2. die im Anhang I der vorliegenden Empfehlung figurierenden Vorschläge aufmerksam zu prüfen;

3. gewissenhaft dafür sorgen, dass die Ergebnisse von Kommunalwahlen dem Gesetz entsprechend unverzüglich veröffentlicht werden;

II. dem Ministerkomitee des Europarats,

1. die Entfaltung der kommunalen und regionalen Demokratie in Albanien durch die Förderung gemeinsam mit den albanischen Behörden durchgeführter Aktivitäten (beispielsweise über den KGRE und über LODE-Programme), unter Umständen auch unter Hinzuziehung des Programms Phare der Europäischen Union, zu erleichtern, und zwar:

1.1. durch die Organisation von Ausbildungsseminarien und/oder Studienaufenthalten insbesondere zu den in den folgenden Abschnitten aufgeführten Fragen. Es versteht sich, dass die Prioritäten innerhalb dieser sehr umfassenden Liste im Einverständnis mit den albanischen Verantwortlichen nach Massgabe ihrer Bedürfnisse festgelegt würden. Für die Umsetzung solcher Programme würden die Gemeinde- und Regionalverbände der Mitgliedstaaten sowie die Ausbildungszentren des Netzes ENTO um ihre Hilfe gebeten;

1.1.1. Rolle und Funktionieren der Gemeindeverbände insbesondere im Hinblick auf folgende Aspekte:

- die Gemeindedemokratie;

- den Haushalt kommunaler Gebietskörperschaften;

- das Personal kommunaler Gebietskörperschaften;

- Status und Aktivitäten gewählter Kommunalvertreter (Bürgermeister und Kommunalräte);

- das Funktionieren der Kommunalverbände

- die Rekrutierungs- und Beförderungsprozedere für das Gemeindepersonal;

- die Partnerschaft auf lokaler Ebene zwischen öffentlichem und privatem Sektor;

1.1.2. Eintragung in die Wählerliste und Organisation von Wahlen, insbesondere im Hinblick auf folgende Aspekte:

- die Medien in einer pluralistischen Demokratie (in Zusammenarbeit mit dem CDMM);
- die Ausbildung der Polizei und der Medien (Definition des Konzepts eines pluralistischen demokratischen Staats oder einer solchen Regierung als Ausdruck des Willens des/der an der Macht befindlichen Partei(en)) dank einer speziellen Hilfe vonseiten des Europarats;

1.1.3. Ausbildung für besondere Probleme insbeondere im Zusammenhang mit folgenden Aspekten:

- Verwaltung der öffentlichen Gebäude von kommunalen Gebietskörperschaften: Schulen, Kulturzentren usw.;

- Heranbildung zur Demokratie (staatsbürgerliche Erziehung);

- Urbanistik;

- Umwelt- und Landschaftsschutz;

- Abfallbewirtschaftung;

- städtische Verkehrsbetriebe;

- städtische Infrastrukturen: Strassen, Wasserversorgung und Kanalisation, Gas- und Elektrizitätversorgung;

- Bürgerpartizipation;

- grenzüberschreitende Zusammenarbeit;

- Schutz von Minderheiten und Beziehungen zwischen den Gemeinschaften;

- lokale Entwicklung des Tourismus;

1.2. durch die Möglichkeit, aufgrund der Bereitstellung der nötigen Mittel die Basistexte des Europarats betreffend die unter 2.1. genannten Fragen ins Albanische zu übersetzen, um dadurch die Wirkung der Ausbildungsmassnahmen zu verstärken;

1.3. durch die Förderung einer engeren Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Information mit der kürzlich erst gegründeten Nationalen Vereinigung der Bürgermeister Albaniens und insbesondere durch die Ermöglichung der Rekrutierung eines Verbindungsmannes u.a. mit dem Ziel, die Prioritäten unter den in 2.1. genannten Bereichen besser feststellen zu können;

1.4. durch die Sicherstellung, dass der Europarat sich darauf einrichtet, den albanischen Behörden, wann immer sie darum bitten, bei der Ausarbeitung neuer oder der Änderung bestehender Gesetze im Bereich der kommunalen oder regionalen Verwaltung juristische Hilfe bieten zu können;

III. der Parlamentarischen Versammlung des Europarats,

die obenstehenden Empfehlungen zu unterstützen, wo immer ihnen dies möglich ist.

ANHANG I

Vorschläge für Massnahmen zur Verbesserung der rechtlichen
und materiellen Bedingungen für die Organisation
zukünftiger Gemeindewahlen in Albanien

1. Gestützt auf das heute geltende Gesetz über die Wahlen der Gemeindeorgane ( Nr. 7573 vom 16.6.1992, durch verschiedene Gesetze abgeändert, worunter das Gesetz Nr. 8151 vom 12.9.1996) dringende Massnahmen ergreifen:

1.1. Dieses Gesetz vollständig anwenden und seine Anwendung durch eine Verbesserung der Ausbildungsgrundlagen und der Anwendungsvorschriften sowie durch die Abgabe von angemessenem Material verbessern. Insbesondere:

1.1.1. für die strenge Anwendung von Artikel 67, vor allem hinsichtlich folgender Punkte, sorgen:

die Identität der Wähler dürfte einzig aufgrund der in diesem Gesetz erwähnten Papiere, die unbedingt eine Fotografie enthalten müssen, geprüft werden. Nur persönliche Identitätsnummern (und nicht Seitenzahlen des Einwohnerverzeichnisses) dürfen anlässlich der Wahl auf der Wählerliste verzeichnet werden. Diese Nummern sollen nicht schon auf der Liste verzeichnet werden, bevor der Wähler seine Papiere gezeigt hat.

1.1.2. für eine strenge Anwendung von Artikel 76.7 (welcher fordert, dass die Resultate durch die Kommission des Wahlbüros unmittelbar nach der Auszählung an einer Stelle bekanntgegeben werden, die ausserhalb des Wahlbüros einsehbar ist) sowie des Artikels 78.3 ("unmittelbar nach der Auszählung der Stimmen gibt die Wahlkommission der Gemeinde oder Stadt das Ergebnis an einem einsehbaren Ort ausserhalb der Räume der Kommission bekannt") sorgen. Es wäre kostbare Zeit gewonnen, wenn vorläufige Resultate entsprechend den in jedem Wahlbüro offiziell bekanntgegebenen und durch sämtliche Mitglieder der betreffenden Wahlkommission unterzeichneten Berichte gemeldet würden. Die Resultate könnten danach im Fall eines Streits im Wahlbüro und/oder nach der Nachzählung der Stimmen korrigiert werden. Die unverzügliche Veröffentlichung ist jedenfalls ein wesentliches Element demokratischer Transparenz für den Bürger und kann das Aufkommen von Gerüchten oder den Verdacht der Manipulation verhüten helfen. Weiter ist es wesentlich für die Gemeindedemokratie, dass die Ankündigung und Veröffentlichung der örtlichen Wahlresultate als erstes am Ort selbst stattfinden. Die örtlichen wie auch die Bezirkskommissionen müssen sich ihrer diesbezüglichen Rechte bewusst sein und wissen, dass hierzu keinerlei Erlaubnis aus Tirana nötig ist;

1.1.3. Anweisungen zur strikten Anwendung von Artikel 68.3 betreffend die Anwesenheit eines einzigen Wählers pro Wahlzelle geben. Dies ist wesentlich für das Wahlgeheimnis, auch wenn es vielleicht, besonders auf dem Lande und unter Familienmitgliedern, dem Brauch widerspricht, zumal es dabei auch um die Gleichberechtigung der Geschlechter geht. Die Mitglieder der Wahllokal-Kommissionen sollten diesbezüglich ausgebildet werden. Das selbe gilt für Artikel 68.5 (Aufenthaltsverbot im Abstand von 3 Metern um eine besetzte Wahlzelle herum).

2. Aus praktischen Gründen die in der Gesetzgebung geforderten oder zeitaufwendigeren Vorkehren treffen:

2.1. die Darstellung der Wählerverzeichnisse müsste verbessert werden, beispielsweise durch alphabetische Anordnung (für jedes Wahlbüro), was deren Konsultation durch die Bürger und politischen Parteien erheblich erleichtern und die Möglichkeiten einer doppelten Einschreibung (zumindest in ein und demselben Wahllokal) erheblich reduzieren würde; eine derartige Massnahme würde durch eine bessere Ausstattung der Gemeinden (Computer) erleichtert;

2.2. jede Anleitung und jedes Rundschreiben müsste genügend lang im voraus veröffentlicht und es müsste sichergestellt werden, dass alle Adressaten sie auch geraume Zeit vor den Wahlen erhalten haben. Solche Anleitungen sollten im übrigen erst nach hinreichender Rücksprache mit den Oppositionsparteien veröffentlicht werden;

2.3. jede Wahlpropaganda (Plakate usw.) in öffentlichen Gebäuden müsste, besonders auch während der Wahlkampagne und am Wahltag, vollkommen verboten sein, ausgenommen in den kurzen Zeitspannen, während derer die sich zur Wahl stellenden Kandidaten oder die politischen Parteien ihre Zusammenkünfte abhalten. Ein solches Verbot würde den Artikel 42 vervollständigen;

2.4. es sollte jedoch sichergestellt werden, dass die Listen der Wahlkandidaten am Tag der Wahl in offizieller, die Gleichberechtigung der Kandidaten berücksichtigender Form am Eingang und/oder im Inneren der Wahllokale und überall sonst, wo die Wählerlisten konsultiert werden können, deutlich angeschlagen sind;

2.5. die Einrichtung von Wahllokalen in privaten Räumlichkeiten sollte verboten sein. Faktisch gibt es überall öffentliche Gebäude (Schulen o.ä.), auch auf dem Dorf. Wenn gar keine andere Lösung gefunden werden kann, dürfte dem privaten Eigentümer während der Wahl die Anwesenheit in seinem Gebäude (ausser um selbst zu wählen) nicht gestattet sein, und er dürfte unter gar keinen Umständen ein Mitglied der Wahlkommission dieses betreffenden Wahllokals sein;

2.6. Artikel 20 auferlegt den Wahlkommissionen der Wahllokale mit den 1399 Wählern, die er pro Wahllokal vorsieht (was bis zu 4197 Wahlzettel ergeben kann), eine zu grosse Last. Die Höchstzahl von Wählern sollte pro Wahllokal 500 bis 600 nicht übersteigen - jedenfalls solange, bis das Wahlsystem richtig installiert ist;

2.7. bei der Auszählung der Wahlzettel ist Artikel 63.4 bisweilen zu streng ausgelegt worden, indem jeder Zettel, der nicht ausgefüllt war wie vorgesehen, als null und nichtig erklärt wurde, obschon jener Text nur besagt, dass der Wähler den Wahlzettel in bestimmter Weise ausfüllen "kann". Vielmehr sollte der Wille des Wählers, sofern dieser nur deutlich und zweifelsfrei ausgedrückt ist und keinerlei Markierung die Identität des Wählers verrät, Priorität haben. Der endgültige Beschluss hierüber könnte dann bei der Wahlkommission des betreffenden Wahllokals liegen;

2.8. für die Mitglieder der Wahlkommissionen auf jeder Stufe sollten angemessene Ausbildungsmöglichkeiten geboten werden, die sie auch dazu ermutigen, bei der Wahlprozedur unabhängig von ihrer Parteizugehörigkeit bürgerliches Verantwortungsbewusstsein zu zeigen.

3. Die nachfolgenden Vorschläge für eine mittelfristige Verbesserung des Wahlverfahrens aufmerksam prüfen:

3.1. die in Artikel 24 vorgesehene neue Zusammensetzung der Wahlkommissionen stellt gegenüber dem zuvor geltenden System einen offenkundigen Fortschritt dar, muss doch der Vizepräsident der Wahlkommission zwangsläufig der Opposition angehören. Es wäre jedoch in einem pluralistischen gemeindedemokratischen System logischer, wenn der Präsident von der in dem betreffenden Wahlkreis herrschenden Partei bestimmt und das Amt des Vizepräsidenten einem Mitglied der örtlichen Opposition anvertraut würde (wobei er ja durchaus der staatlichen Regierungsmehrheit angehören kann). Es wird deshalb vorgeschlagen, Artikel 24 entsprechend zu ändern;

3.2. in Anbetracht der technischen Schwierigkeiten sollte das Intervall zwischen dem ersten und dem zweiten Wahlgang auf mindestens zwei Wochen verlängert werden, sodass genügend Zeit für die Vorbereitungen bleibt;

3.3. das Gesetz sollte deutlich anordnen, dass gewisse schwere Verletzungen seiner, welche das Wahlresultat hätten beeinflussen können, zur Annullierung des Wahlresultats in dem betreffenden Wahllokal, der betreffenden Gemeinde, Stadt oder dem betreffenden Verwaltungsbezirk führen können. Eine entsprechende Bestimmung liesse sich in Artikel 30 c, 39 oder 40 einfügen. Die darauf bezugnehmenden Beschlüsse könnten sodann durch die zentrale Wahlkommission oder das Verfassungsgericht getroffen werden;

3.4. die Militärbehörden müssten Weisung zur Befolgung von Artikel 67.3 geben, wonach die Anwesenheit von bewaffneten, formierten Gruppen in Aufstellung in Wahllokalen verboten ist;

3.5. es sollte möglich sein, den Parteien, die Kandidaten zur Wahl gestellt haben, kostenlos ein Exemplar der Wählerliste zu überlassen;

3.6. es wäre von Nutzen, wenn in den Wahllokalen eine Mitgliederliste der Wahlkommission des betreffenden Lokals sowie eine Mitgliederliste der Wahlkommissionen der Stadtgemeinde und des Bezirks mit den Adressen ausgehängt würde, wo diese Mitglieder anzutreffen sind;

3.7. längerfristig könnten die folgenden Punkte in Betracht gezogen werden:

3.7.1. es könnte eine Änderung des die Ausübung des Wahlrechts durch Militärpersonen betreffenden Artikels 13 ins Auge gefasst werden. Es ist nicht sehr sinnvoll, wenn diese an einem Ort wählen, wo sie erst seit wenigen Monaten oder einem Jahr leben und die Gemeindewahlen sie nicht unmittelbar betreffen. Das Wahlgesetz müsste in den durch die staatliche Rechtsordnung gesetzten Grenzen im Sinne der Demokratie für Militärpersonen die Erlaubnis vorsehen, sich zur Ausübung ihres Wahlrechts in ihre Wohngemeinde zu begeben;

3.7.2. die in den Abschnitten 4, 5 und 6 von Artikel 66 genannten Bedingungen sind schwer herstellbar, häufig sogar unrealistisch. Die Beobachtung zeigt, dass viele Wahlkommissionen es gar nicht schaffen, alle Wahlzettel (die für ein einziges Wahllokal bis zu 4000 betragen können) zu stempeln und zu unterzeichnen. In der Vergangenheit sind deshalb viele von ihnen (Hunderte) am Abend des Wahltages ungestempelt und unsigniert an die Wahlkommission der Stadt zurückgeschickt worden. Es erscheint daher realistischer, für die Wahlzettel ein anderes Kontrollsystem vorzusehen;

3.7.3. Artikel 23 des Gesetzes könnte dahingehend abgeändert werden, dass er deutlich besagt, dass es vier - und nicht drei - Kategorien von Wahlkommissionen gibt. Tatsächlich sollte deutlich unterschieden werden zwischen den Kommissionen der Städte bzw. der Gemeinden einerseits und den Bezirkskommissionen andererseits, während sich die beiden Kategorien heute noch unter Abschnitt b vereinigt finden.