Empfehlung 179 (2005)¹ über die Gemeindedemokratie in Moldowa

Der Kongress, mit Bezug auf einen Vorschlag der Kammer der Gemeinden,

1. Unter Hinweis auf:

a. Artikel 2, Absatz 3 der statutarischen Entschießung (2000) 1 des Kongresses, in der festgelegt wird, dass „der Kongress regelmäßige Länderberichte über die Situation der Gemeinde- und Regionaldemokratie in allen Mitgliedstaaten, sowie in den Beitrittskandidatenländern des Europarates ausarbeitet und insbesondere über die effektive Umsetzung der Prinzipien der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung wacht“;

b. seine Entschließungen 31 (1996), 58 (1997) und 106 (2000), in denen die Leitlinien für die Ausarbeitung der oben erwähnten Berichte festgelegt werden;

2. Eingedenk:

a. der Empfehlungen 38 (1998), 84 (2000) und 110 (2002) über die Situation der Gemeinde- und/oder Regionaldemokratie in der Republik Moldowa, in denen einige Überlegungen an die Adresse der moldawischen Behörden gerichtet werden;

b. der Entschließungen 59 (1998), 103 (2000) und 132 (2002) über die Situation der Gemeinde- und/oder Regionaldemokratie in der Republik Moldowa, in denen er entschied, die Entwicklung der Gemeinde- und Regionaldemokratie in diesen Ländern weiterzuverfolgen;

3. Unter Berücksichtigung:

a. des Begründungstextes über die Gemeindedemokratie in Moldowa, den Pascal Mangin (Frankreich, EVP/CD, L), Berichterstatter für den institutionellen Ausschuss der Kammer der Gemeinden, anlässlich einiger offizieller Besuche in Moldowa (Chisinau, Comrat, Tiraspol und Bendery) am 17. und 18. Januar 2005, am 11. und 12. Juli und am 25. und 26. Juli 2005, mit Unterstützung von Vadym Proshko (Ukraine) und Professor John Loughlin (Irland), Mitglieder der Gruppe unabhängiger Experten für die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, denen hier zu danken ist, ausgearbeitet hat;

b. des Berichtes über die Beobachtung der Gemeindewahlen in Moldowa am 25. Mai und am 8. Juni 2003, den das Präsidium des Kongresses am 4. Juli 2003² verabschiedete, des Informationsberichtes über die jüngsten Entwicklungen in der Gemeindedemokratie in Moldowa, der am 22. März 2004 vom Präsidium des Kongresses gebilligt wurde (Berichterstatter: Pascal Mangin, Frankreich)³ und des Berichtes über die Beobachtung der Nachwahlen in Moldowa am 10. und 24. Juli 2005, den das Präsidium des Kongresses am 19. September 2005⁴ annahm;

4. Dankt:

a. den Parlaments- und Regierungsbehörden in Moldowa, den Gemeindeverbänden, den Regionalbehörden von Gagauzien sowie den Experten des Institutes für die Entwicklung sozialer Initiativen „Viitorul“ für die Informationen, Dokumente und Kommentare bei den Treffen mit dem Berichterstatter;

b. Vladimir Philipov, Sondervertreter des Generalsekretärs des Europarates in Moldowa, für die wertvolle Hilfe, die er bei der Ausarbeitung des Berichtes geleistet hat;

c. den internationalen Organisationen in Moldowa und insbesondere William Hill, dem Leiter der Mission der OSZE in Moldowa und seinen Mitarbeitern für die politische Hilfe, die sie dem Berichterstatter angedeihen ließen;

5. Möchte die moldawischen Behörden, das Ministerkomitee und die Parlamentarische Versammlung des Europarates auf die nachstehenden Bemerkungen und Empfehlungen aufmerksam machen;

6. Bezüglich der allgemeinen Entwicklung der Gemeindedemokratie in Moldowa seit 2002 und der Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (im Folgenden „die Charta“):

a. stellt für die kommunale Selbstverwaltung fest, dass die Republik Moldowa im März 2003 seine Gesetzgebung geändert und ein neues Gesetz über die kommunale öffentliche Verwaltung verabschiedet hat⁵;

b. stellt weitere Veränderungen in der nationalen Gesetzgebung im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung fest, insbesondere die Annahme der Gesetze Ende 2003 über den Rechtsstand der Gemeindepolitiker⁶ und die Gemeindefinanzen⁷ und bedauert, dass die endgültigen Fassungen dieser Gesetze nicht - wie vereinbart - dem Europarat vor ihrer Annahme zur Begutachtung vorgelegt wurden;

c. wünscht, dass diese legislativen Veränderungen in der Praxis zu mehr kommunaler Selbstverwaltung gemäß dem Buchstaben und dem Geist der Charta führen;

d. ist der Auffassung, dass die geltende Gesetzgebung so umgesetzt werden sollte, dass sie die Kluft zwischen den Gesetzesbestimmungen und ihrer Anwendung schließt. Diese Anwendung ist nur möglich, wenn eine effiziente und autonome Gemeindeverwaltung besteht;

e. erinnert hierbei an die Ergebnisse der Konferenz zum Thema „Dezentralisierung in Moldowa: Jüngste Entwicklungen und künftige Tendenzen“, die am 8. und 9. Juli 2003 in Chisinau organisiert wurde, an deren Ende ein Aktionsplan für die Reformen im Bereich der Dezentralisierung und zur Verbesserung des Gesetzesrahmens der kommunalen Selbstverwaltung verabschiedet wurde, sowie an die Schlussfolgerungen der Podiumsdiskussion über die Umsetzung der Ergebnisse der Konferenz, die am 21. – 23. Oktober 2003 in Chisinau stattfand;

f. stellt zahlreiche Fälle fest, bei denen sich die Zentralbehörden in die Angelegenheiten der Gemeinden eingemischt haben. Dies beeinträchtigt und verzögert die Entwicklung der Gemeindedemokratie in Moldowa und zeigt, dass keine effiziente Dezentralisierung besteht;

g. stellt fest, dass der Präsident von Moldowa das Jahr 2005 zum „Jahr der kommunalen Selbstverwaltung“ erklärt hat und hofft auf eine gute Bilanz der konkreten und positiven Effekte dieser Initiative für die Gemeinden;

h. begrüßt die Einrichtung einer ad hoc Arbeitsgruppe im moldawischen Parlament, die für die Ausarbeitung von Änderungsvorschlägen zur Gesetzgebung bei der Dezentralisierung der Kompetenzen und der Gemeindeverwaltung zuständig ist;

i. empfiehlt den moldawischen Behörden:

i. die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, damit die neue Gesetzgebung konkret bei der Gemeindeverwaltung umgesetzt werden kann und darauf zu achten, dass diese Texte im Sinne der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung angewendet werden;

ii. eine effektive Umsetzung der prioritären Maßnahmen des Aktionsplanes über die Reform der Dezentralisierung sicherzustellen, die sich auf die Legislativarbeit der Direktion für juristische Angelegenheiten des Generalsekretariats des Europarates stützt unter Einhaltung des festgelegten Zeitplans;

iii. darauf zu achten, dass die Umsetzung des Hauptzieles der moldawischen Zentralbehörden, die stabile Wirtschaftsentwicklung des Landes mit Hilfe einer starken zentralisierten Verwaltung nicht zu Lasten einer echten Dezentralisierung und der kommunalen Selbstverwaltung geht, die ebenfalls wichtige Faktoren für die Wirtschaftsentwicklung auf kommunaler Ebene sind;

iv. die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um institutionelle und verfahrenstechnische Hindernisse für die Abhaltung von Misstrauensvoten gegen die Bürgermeister zu beseitigen, unter Achtung des Rechtes der Bürger der Gemeinden, das in der innerstaatlichen moldawischen Gesetzgebung vorgesehen ist;

7. Bezüglich der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Zentralbehörden, den Gemeinden und der administrativen Selbstverwaltung der kommunalen Gebietskörperschaften (Artikel 4 der Charta):

a. ist der Auffassung, dass eine fehlende klare Verteilung der Kompetenzen zwischen den Zentralbehörden und den Gemeinden die Vollendung des Dezentralisierungsprozesses verhindert und sich die Überschneidung bestimmter Kompetenzen zwischen den beiden Ebenen der Gemeindeverwaltung negativ auf die Erbringung der öffentlichen Dienste auswirkt;

b. erinnert daran, dass die Zuständigkeiten der Gemeinden soweit wie möglich, ausschließlich und umfassend sein müssen (Artikel 4.4 der Charta) und zwischen dem Staat und den kommunalen Gebietskörperschaften unter Achtung des Subsidiaritätsprinzips aufgeteilt werden müssen (Artikel 4.3 der Charta);

c. unterstreicht, dass die Überwachung der Umsetzung der an die Gemeinden von der Zentralverwaltung übertragenen Zuständigkeiten nicht zu einer Abhängigkeit der Gebietskörperschaften von den Zentralbehörden führen darf;

d. bedauert, dass die Fähigkeit der Gemeinden sich frei zu organisieren stark eingeschränkt ist, insbesondere aufgrund der Verpflichtung, eine bestimmte Anzahl von Beamten für bestimmte Aufgaben einzustellen;

e. empfiehlt den moldawischen Behörden:

i. im Einzelnen die Verantwortlichkeiten der Gemeinden auf erster und zweiter Ebene in einem angemessenen Gesetz festzulegen, um zu vermeiden, dass sie sich untereinander oder mit den Verantwortlichkeiten des Zentralstaates überschneiden;

ii. klar zu unterscheiden zwischen dem Rechtsstand der Staatsbeamten und dem der Gemeindebediensteten, damit letztere vor ihren Gebietskörperschaften und nicht vor dem Zentralstaat verantwortlich sind;

8. Bezüglich der Finanzautonomie der Gemeinden (Artikel 9 der Charta):

a. ist weiterhin überzeugt, dass die Finanzautonomie der Gemeinden ein wichtiger Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung ist;

b. unterstreicht, dass nur eine echte Dezentralisierung mit einer umfassenden Steuerautonomie die Unabhängigkeit der Gemeinden gegenüber den Zentralbehörden gewährleistet und die Gemeinden anregt, den Fragen der örtlichen Wirtschaftsentwicklung größtes Interesse zu schenken;

c. bedauert:

i. dass diese Selbstverwaltung in Moldowa zu stark eingeschränkt ist und die Gemeinden so gut wie keine Entscheidungsfreiheit in Finanzfragen haben;

ii. die Tatsache, dass die Entscheidungen über die Verwaltung der Haushaltsmittel der Gemeinden in der Praxis der Genehmigung der Zentralbehörden oder der Bezirke (raïony) unterliegen;

iii. dass die Einnahmen der Gemeinden hauptsächlich aus Übertragungen des Zentralstaates und der Bezirke stammen. Dies führt offensichtlich zu einer starken Abhängigkeit gegenüber dem Staat und seinen Organen;

iv. den engen Rahmen bei der Verwaltung der Gemeindefinanzen durch die Bezirke, die die staatlichen Subventionen an die Gemeinden weiterleiten;

v. dass die Kriterien zur Definition der Höhe des Transfers, die das Finanzministerium festlegt, nicht transparent genug sind;

vi. dass es kaum echte Gemeindesteuern gibt. Sie werden durch Abgaben ersetzt, die nur die Kosten für einige Dienste abdecken;

vii. das Fehlen eines effizienten Mechanismus zur Erhebung der Gemeindesteuern. Dies schränkt die Rechte und Fähigkeiten der Gemeinden ein;

d. empfiehlt den moldawischen Behörden:

i. zur Stärkung der Finanzautonomie der Gemeinden den Anteil der Eigenmittel der Gemeinden zu erhöhen, damit die Abgaben und Gemeindesteuern ausreichen, um einen Großteil der Zuständigkeiten der Gemeinden zu finanzieren und die Subventionen des Staates nur dem Schutz der Gemeinden dienen, die finanziell am schwächsten sind;

ii. zunächst das gegenwärtige System zur Berechnung und Verteilung des Finanztransfers der Zentralbehörden an die Gemeinden zu revidieren und zu garantieren, dass durch eine regelmäßige Zuweisung des Gemeindehaushalts eine langfristige Planung ermöglicht wird;

iii. die allgemeine Definition des Gemeindehaushalts abzuändern und sie auf beiden Ebenen der Gemeinden als unabhängige Haushalte zu sehen, damit sie über ausreichende Ressourcen verfügen, eigene Steuern erheben und Veränderungen innerhalb der gesetzlich festgelegten Grenzen vornehmen können;

iv. einen präzisen, einheitlichen und operationellen Finanzierungsmechanismus des Staates für die übertragenen Kompetenzen mit Hilfe von Subventionen oder vorher zugewiesenen Beihilfen einzurichten;

9. Bezüglich der Klage und des Drucks, den die Zentralbehörden auf die Gemeindepolitiker und –beamte ausüben (Artikel 7 und 8 der Charta), insbesondere vor Wahlkämpfen und nach den den Parlamentswahlen, die am 6. März 2005 stattfanden:

a. nimmt die zahlreichen Aufrufe und Erklärungen bezüglich der Strafverfolgung gegen den ehemaligen Oberbürgermeister von Chisinau, die Angestellten des Bürgermeisteramtes von Chisinau sowie andere Gemeindepolitiker aus der Opposition wegen angeblicher Unregelmäßigkeiten und Korruption bei der Ausübung ihrer politischen und administrativen Funktionen zur Kenntnis;

b. erkennt die Bedeutung der Bekämpfung von Korruption im öffentlichen Dienst für die Einhaltung der Grundsätze der Unparteilichkeit und der Rechtmäßigkeit an, die insbesondere in der Europäischen Menschenrechtskonvention dargelegt werden;

c. da er keine Kompetenz hat, sich zum Inhalt der Anschuldigungen und der Vorschriftsmäßigkeit der Verfahren zu äußern, stellt er mit Bedauern fest, dass:

i. diese Strafverfolgung politisch sehr spannungsgeladen ist und die eingeleiteten Verfahren oft die Funktionsweise der betroffenen Gemeindebehörden lahm legen, da die Untersuchung dieser Rechtssachen sowie das Verfahren selbst unverhältnismäßig lange dauern und kein Urteil gefällt wird;

ii. laut mehrerer Zeugenaussagen solche Maßnahmen hauptsächlich bei Fällen gegen Gemeindepolitiker der Opposition, nicht aber gegen die, die der Regierung angehören, angewandt werden; 

iii. die Maßnahmen, die gegen die Bürgermeister der Opposition und ihre lokalen Mitarbeiter ergriffen wurden, oft unverhältnismäßig erscheinen angesichts der gegen sie vorgebrachten Beschuldigungen und das fehlende definitive Urteil innerhalb einer angemessenen Frist als Druckmittel gegen die Gemeindepolitiker der Opposition eingesetzt werden kann;

iv. einige Bürgermeister, die den Oppositionsparteien angehören, unter Druck gesetzt, des Amtes enthoben oder sogar gezwungen werden, zurückzutreten;

v. die moldawische Gesetzgebung Maßnahmen vorsieht, wie die Amtsenthebung des Bürgermeisters, ohne jedoch die Bedingungen dafür festzulegen oder die Frage des Gehaltes für den enthobenen Bürgermeister zu regeln. Das bedeutet, dass ein Bürgermeister, der seines Amtes enthoben wird, keiner anderen bezahlten Beschäftigung nachgehen kann und über einen beträchtlichen Zeitraum, angesichts der Länge der Gerichtsverfahren, ohne Einkommen bleibt;

vi. das Organ, das mit der Untersuchung dieser Rechtssachen betraut ist (Zentrum zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität und der Korruption), allein gegenüber der Regierung und nicht einer anderen Stelle oder einer unabhängigen Gerichtsbehörde verantwortlich ist;

d. fordert die moldawischen Behörden auf, diese Überlegungen zu berücksichtigen und alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass diese Gerichtsverfahren nicht zu politischen Zwecken missbraucht werden und die Untersuchungen bei diesen Rechtssachen rasch und transparent durchgeführt werden;

10. Bezüglich der Absetzung des Bürgermeisters von Comrat durch die Parlamentarische Versammlung in Gagauzien im März:

a. erinnert an die gemeinsamen Schreiben des Europarates, des Kongresses und der OSZE an die zuständigen moldawischen Behörden, in denen sie ihrer Besorgnis Ausdruck geben, angesichts der Absetzung von Herrn Constantin Tausanji, Bürgermeister von Comrat, bezüglich der Rechtmäßigkeit und der Vorschriftsmäßigkeit des Verfahrens;

b. verweist darauf, dass die Gesetzgebung in Gagauzien sich vom Rest des Landes unterscheidet und wundert sich, dass diese teilweise im Widerspruch zur moldawischen Verfassung steht;

c. stellt eine willkürliche Anwendung der widersprüchlichen Bestimmungen über den Rechtsstatus von Gemeindepolitikern in Gaugauzien und insbesondere bei den Amtsenthebungsverfahren fest;

d. ist daher der Auffassung, dass die Absetzung eines Bürgermeisters durch Beschluss der Volksversammlung von Gagauzien und Dekret des Bachkan (Gouverneur) von Gagauzien, der diese Entscheidung bestätigt, eine Verletzung der Artikel 7.1, 8.1 und 8.3 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung darstellt, die Moldowa ratifiziert hat:

i. die Bestimmungen der Satzung („Ulozhenie“) der autonomen Region von Gagauzien, die das oben erwähnte Verfahren zulassen, ohne dass die Gründe für eine solche Amtsenthebung dargelegt werden müssen, widersprechen den Gesetzes- und Verfassungsnormen der Republik Moldowa (Gesetz über die Gemeindeverwaltung und Wahlgesetz), die ein Amtsenthebungsverfahren eines Bürgermeisters durch Abhaltung eines Gemeindereferendums vorsehen, das der Stadtrat oder die betroffenen Bürger einleiten;

ii. in der fraglichen Rechtssache scheint die Amtsenthebung eine unverhältnismäßige Maßnahme zu sein;

e. unterstreicht die Bedeutung, ein kohärentes Rechtssystem in der Republik Moldowa auf dem gesamten Hoheitsgebiet des Landes einzurichten und eine einheitliche Auslegung der moldawischen Gesetzgebung zu gewährleisten, um jede Möglichkeit auszuschließen, dass Gesetzesbestimmungen von den Behörden in Gagauzien willkürlich angewendet werden;

f. empfiehlt den Behörden in Gagauzien, die fraglichen Bestimmungen der Satzung von Gagauzien zu überprüfen, damit sie mit der Verfassung und der Gesetzgebung der Republik Moldowa und insbesondere mit den Prinzipien der kommunalen Selbstverwaltung der Charta in Einklang stehen;

11. Bezüglich des Gesetzes über den Status der Hauptstadt:

a. stellt mit Befriedigung fest, dass die alten Gesetzesprojekte über den Status der Stadt Chisinau und den Gemeindeverband nach der Kritik und den Vorbehalten der Experten des Europarates von der Tagesordnung des Parlaments genommen wurden;

b. stellt fest, dass ein neuer Gesetzesentwurf über den Status der Stadt Chisinau, der von der moldawischen Regierung gebilligt wurde, derzeit im Parlament erörtert wird;

c. bedauert, dass dieser neue Gesetzesentwurf, trotz Aufforderung des Kongresses, dem Europarat nicht zur Stellungnahme vorgelegt wurde;

d. empfiehlt den moldawischen Behörden, dem Europarat die Gesetzesentwürfe bezüglich der Fragen der kommunalen Selbstverwaltung zur Stellungnahme zuzuleiten, insbesondere den über den Status der Stadt Chisinau und zwar regelmäßig und rechtzeitig vor ihrer Annahme durch das nationale Parlament;

12. Bezüglich der Regierungsstrukturen für die Gemeinden:

a. stellt die Einrichtung einer Regierungsagentur für die Regionalentwicklung fest, die für die Politik der moldawischen Regierung im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung und der Kooperation mit den Gemeinden zuständig ist;

b. bedauert, dass:

i. der Gedanke der moldawischen Behörden im Februar 2005, ein Fachministerium einzusetzen, das alle Fragen bezüglich der Gemeinden koordiniert, offensichtlich aufgegeben wurde;

ii. die Agentur für Regionalentwicklung keinen wirklichen Einfluss auf die Entwicklung der Gemeindedemokratie hat, insbesondere auf die Wirtschaftsentwicklung der Gebietskörperschaften;

c. empfiehlt der Regierung der Republik Moldowa, zur Verbesserung der Effizienz der Reformen für die Gemeindedemokratie in Moldowa, ein Fachministerium einzurichten, dass für die Koordinierung aller Gemeindefragen sowie die Ausarbeitung einer Reformpolitik in diesem Bereich zuständig ist;

13. Stellt allgemein fest, dass es an einem institutionalisierten und effektiven Dialog zwischen den Zentral- und Gemeindebehörden mangelt und die Praxis besteht, wichtige Beschlüsse über die Rechte und Interessen der Gemeinden ohne Vorabkonsultation zu fassen;

14. Fordert die moldawischen Behörden auf, regelmäßig eine offene und offizielle Konsultation mit den institutionellen Akteuren zu führen, die von den Reformen der kommunalen Selbstverwaltung betroffen sind;

15. Der Kongress fordert daher:

a. das Ministerkomitee auf, die vorliegende Empfehlung und den Begründungstext an die moldawischen Behörden zu übermitteln;

b. die Parlamentarische Versammlung auf, die oben genannten Bemerkungen und Empfehlungen bei der Überwachung der Einhaltung der Verpflichtungen der Republik Moldowa zu berücksichtigen;

c. einen hohen Vertreter der moldawischen Behörden auf, der für kommunale Selbstverwaltung zuständig ist, bei einer der nächsten Sitzungen der Kammer der Gemeinden zu intervenieren, um die ergriffenen und/oder beabsichtigten Maßnahmen für die Umsetzung dieser Empfehlung vorzustellen.

¹ Diskussion und Zustimmung durch die Kammer der Gemeinden am 8. November 2005 und Annahme durch den Ständigen Ausschuss des Kongresses am 9. November 2005 (siehe Dok. CPL (12) 9, Empfehlungsentwurf vorgelegt durch P. Mangin (France, L, EVP/CD), Berichterstatter).
² CG/Bur (10) 19
³ CG/BUR (10) 103
⁴ CG/BUR (12) 34
⁵ Gesetz Nr..123-XV vom 18. März 2003
⁶ Gesetz Nr. 481-XV vom 4. Dezember 2003
⁷ Gesetz Nr. 397-XV vom 16. Oktober 2003