Empfehlung 172 (2005)1 über die Gemeindedemokratie in Luxemburg

Der Kongress, mit Bezug auf einen Vorschlag der Kammer der Gemeinden,

1. Unter Hinweis auf:

a. Artikel 2(1) b der statutarischen Entschließung (2000) 1 des Kongresses, in dem festgelegt wird, dass ein Ziel des Kongresses des Europarates „die Einreichung von Vorschlägen an das Ministerkomitee zur Förderung der Gemeinde- und Regionaldemokratie“ ist;

b. Artikel 2(3) der statutarischen Entschließung (2000) 1 des Kongresses, in dem festgelegt wird, dass „der Kongress regelmäßige Länderberichte über die Situation der Gemeinde- und Regionaldemokratie in allen Mitgliedstaaten und Beitrittsstaaten des Europarates ausarbeiten und insbesondere sicherstellen soll, dass die Prinzipen der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung umgesetzt werden”;

c. Entschließungen 31 (1996), 58 (1997) und 106 (2000) des Kongresses, in denen die Leitlinien für die Erstellung dieser Berichte festgelegt werden;

2. Verweist auf den Bericht über die Situation der Gemeindedemokratie in Luxemburg, den Christopher Newbury (EVP/CD, L, Vereinigtes Königreich), Berichterstatter, nach einem offiziellen Besuch in Luxemburg (27. – 29. Oktober 2004) mit Hilfe von Professor Jean-Marie Woehrling, Mitglied der Gruppe unabhängiger Experten für die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung ausarbeitete, dem bei dieser Gelegenheit gedankt werden soll;

3. Dankt allen Vertretern der Regierungen und Parlamente, den gewählten Kommunalvertretern und ihrem Verband SYVICOL sowie den Experten, die bereit waren, mit der Delegation des Kongresses (Berichterstatter, Experten, Sekretariat) während ihrer Besuche zusammenzutreffen und zur Ausarbeitung des Berichtes beigetragen haben;

4. Lenkt die Aufmerksamkeit der luxemburgischen Behörden, des Ministerkomitees und der Parlamentarischen Versammlung des Europarates auf alle hierin enthaltenen Bemerkungen und Empfehlungen;

5. Bezüglich der Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (im Folgenden „die Charta“) und der allgemeinen Situation der Gemeindedemokratie in Luxemburg:

a. erinnert daran, dass Luxemburg die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung am 18. März 1987 ratifiziert und über das Gesetz gestellt hat und es so den Gerichten ermöglicht, sich direkt auf sie zu berufen;

b. stellt fest, dass die revidierte Gemeindegesetzgebung, die am 13. Dezember 1988 nach Ratifizierung der Charta eingeführt wurde, klar das Anliegen zum Ausdruck bringt, dass die kommunale Selbstverwaltung im Sinne der Charta zu stärken ist;

c. begrüßt die positive Rolle von SYVICOL, dem Gemeindeverband von Luxemburg, bei diesem Prozess;

d. stellt jedoch fest, dass die Bedingungen zur Umsetzung der Charta einige Fragen aufwerfen und einiger Verbesserungen bedürfen;

6. Bezüglich der Befugnisse, die den Gemeinden zugestanden werden,

a. verweist darauf, dass:

i. der Teil der öffentlichen Angelegenheiten, der auf die Gemeinden in Luxemburg übertragen wird, bedeutend und vergleichbar ist mit dem, was den Gemeinden in anderen europäischen Ländern übertragen wird;

ii. jedoch wie in anderen Staaten der Trend, der zur Standardisierung der Dienstleistungen und der Lebensbedingungen geht, die Kontrolle der Gemeinden in einigen Bereichen verringert;

iii. Gegengewichte und Ausgleichsmaßnahmen daher erforderlich sind, um dieser Tendenz entgegen zu wirken;

b. empfiehlt daher, dass dieser Einflussverlust der Gemeinden in einigen Bereichen zu berücksichtigen ist und Maßnahmen ergriffen werden sollten, um die Befugnisse der Gemeinden in anderen Bereichen wie öffentliche Ordnung, Bildung, Raum und Stadtplanung zu stärken.

7. Bezüglich der Kontrolle der Gemeindeentscheidungen:

a. verweist darauf, dass:

i. obwohl das Gesetz 1988 viele Fälle einer „a priori” Regierungskontrolle abschaffte, doch noch verschiedene Kontrollinstrumente überlebt haben und die Regierung auch die Macht hat, alternative Maßnahmen zu ergreifen, zum Beispiel durch Ernennung eines Sonderkommissars;

ii. die Zentralbehörden die Macht haben, den Gemeinderat aufzulösen und Bürgermeister oder einzelne Mitglieder des Gemeinderates zu suspendieren oder zu entlassen; obwohl dies nicht im Gesetz bestimmt ist, können solche Suspendierungen und Entlassungen nur aus schwerwiegenden Gründen vorgenommen werden und in solchen Fällen wird das Recht auf Verteidigung und Berufung garantiert;

iii. Absatz 2 in Artikel 8 der Charta festlegt, dass die Verwaltungskontrolle der Tätigkeiten der Gemeinden normalerweise nur dazu dienen sollte, sicherzustellen, dass das Gesetz eingehalten wird. Dies gibt Anlass zu der Frage, ob das Kontrollsystem in Luxemburg diese Beschränkung einhält;

iv. die Kontrollbehörde, nach dem System der Verwaltungskontrolle der Gemeinden in Luxemburg, Maßnahmen, die mit dem allgemeinen Interesse unvereinbar sind, für ungültig zu erklären kann und dass das Konzept des allgemeinen Interesses recht vage zu sein scheint und unterschiedlich ausgelegt werden kann;

v. viele Maßnahmen der Genehmigung der Zentralregierung unterliegen. Bei der Entwicklung der Instrumente zur Raumplanung zum Beispiel bestätigt die steigende Zahl der Genehmigungsverfahren eine Stärkung der Staatskontrolle in diesem besonderen Bereich;

vi. die zunehmende Anzahl der Maßnahmen, die der Genehmigung der Zentralregierung bedürfen, kaum vereinbar mit Absatz 3 in Artikel 8 ist, in dem eine Kontrolle im Verhältnis zur Bedeutung der Interessen, die zu schützen sind, gefordert wird. Wenn recht bescheidene Maßnahmen einer vorherigen Genehmigung bedürfen, zeigt dies eine Unverhältnismäßigkeit zwischen der Strenge der Kontrolle und den öffentlichen Interessen, die verletzt werden könnten;

vii. nicht zu leugnen ist, dass in der Praxis die luxemburgischen Behörden ihre Kontrollfunktion in Maßen ausüben und die Vertreter der Gemeinden wenig oder keinen Grund zur Klage über Machtmissbrauch haben;

b. empfiehlt daher, dass die luxemburgischen Behörden ihr Gemeindegesetz über die Kontrolle der Gemeinden im Hinblick auf die Beschränkung einer solchen Kontrolle auf „a posteriori” Überprüfung der strikten Gesetzmäßigkeit revidieren sollten;

8. Bezüglich der demokratischen Ernennung der Gemeindeexekutive,

a. verweist darauf, dass:

i. nach Artikel 3, Abs. 2 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung das Recht der Gemeinden, ihre eigenen Angelegenheiten zu verwalten, von den Räten oder Versammlungen ausgeübt wird, die sich aus Mitgliedern zusammensetzen, die in freien, direkten, gerechten und universellen Wahlen bestimmt wurden und die über Exekutivorgane verfügen, die ihnen unterstehen;

ii. die Ernennung der Gemeindeexekutive durch eine staatliche Behörde unvereinbar mit dem Geist der Charta ist, selbst wenn die Charta diese Möglichkeit nicht explizit ausschließt;

iii. in Luxemburg die Bürgermeister und Gemeinderatsmitglieder in den Städten vom Großherzog, in den kleineren Gemeinden (Kommunen) jedoch vom Innenminister ernannt werden. Beide müssen jedoch aus den Mitgliedern des Stadt- oder Gemeinderates ausgewählt werden, und in der Praxis legt die Mehrheitsfraktion im neu gewählten Stadt- oder Gemeinderat der staatlichen Verwaltung einen Vorschlag vor;

iv. sehr wenige Gemeindebeamte in Luxemburg jemals das derzeitige System zur Ernennung der Gemeindeexekutive kritisiert haben. Außerdem sieht das Gemeindegesetz ein Misstrauensvotum vor, wenn der Haushalt abgelehnt wird, so dass die Gemeindeexekutive tatsächlich dem gewählten Rat untersteht;

v. abgesehen von den Formalien des Verfahrens, die zumindest erfordern sollten, dass die Ernennungen dem Großherzog vorgelegt und offiziell vom Gemeinderat diskutiert werden und dem Argument, dass der Bürgermeister und die Gemeinderatsmitglieder ebenfalls Vertreter der Regierung in den Gemeinden sind, entspricht dieses Ernennungsverfahren nicht mehr der heutigen Vorstellung von kommunaler Selbstverwaltung;

b. empfiehlt aus all diesen Gründen, ein Verfahren zur direkten Ernennung durch den Gemeinderat einzuführen;

9. BEZÜGLICH DES STATUS DER KOMMUNALEN GEWÄHLTEN VERTRETER UND DER GEMEINDEMITARBEITER IN LUXEMBURG:

a. verweist darauf, dass:

i. der Status der gewählten Gemeindevertreter in Luxemburg den Anforderungen der Charta entspricht, obwohl die Gemeindevertreter Verbesserungen bei der Ausbildung der Gemeinderatsmitglieder und ihrer Sozial- und Steuerrechte fordern;

ii. in Luxemburg, wie in vielen anderen europäischen Ländern, sich die Frage nach einer Vollzeitbeschäftigung der Gemeindeexekutive stellt. Insbesondere bei einer bestimmten Größe der Gemeinde und den Gemeindeverbänden scheint dies ein Weg zu sein, den es zu verfolgen gilt;

iii. obwohl die Gemeindebeamten insgesamt zufrieden mit dem kommunalen Staatsdienst in Luxemburg sind, ihre Sachkenntnis, die geringer zu sein scheint als die der staatlichen Behörden, doch verbessert werden kann. Unter anderem würde dies bedeuten, vermehrt Verwaltungsbeamte mit Universitätsabschluss oder ähnlichen Qualifikationen wie die der Regierungsbeamten einzustellen;

b. empfiehlt daher:

i. dass die luxemburgische Regierung konkret die Möglichkeit der Vollzeitbeschäftigung der Gemeindeexekutive erwägen sollte, zumindest in den größeren Städten und Gemeinden;

ii. dass sie eine Verbesserung der Organisation der inter-kommunalen Kooperation erwägen sollte, um unter anderem bei der beruflichen Qualifikation auf den gleichen Standard zu kommen wie die Zentralregierung.

10. Bezüglich der Gemeindefinanzen:

a. verweist darauf, dass:

i. die Gemeinden 32% der Staatsausgaben in Luxemburg ausmachen, was Luxemburg an die fünfte Stelle in Europa rückt (obwohl zu berücksichtigen ist, dass im Gegensatz zu vielen anderen Ländern die Staatsausgaben in Luxemburg sich auf eine Gemeindeebene konzentrieren: die Kommunen);

ii. die Aufteilung der Staatsmittel auf Gemeinden und Staat schlechter zu werden scheint und die kommunalen Staatsausgaben im Vergleich zu anderen europäischen Ländern recht gering zu sein scheinen;

iii. es drei Kategorien der Gemeindesteuer gibt: kommunale Gewerbesteuer, Grundsteuer und sonstige Steuern;

iv. die kommunale Gewerbesteuer einen großen Teil der Gemeindeeinnahmen darstellt. Sie gründet sich auf die Gewinne der örtlichen Unternehmen und unterliegt einem Finanzausgleich, der recht unklar ist. Sie schwankt auch je nach herrschender Wirtschaftslage und erschwert dadurch die Vorausplanung;

v. die Grundsteuer stetig an Bedeutung verloren hat, obwohl sie für die Diversifizierung der Steuereinnahmen interessant sein könnte;

vi. der Gemeindefonds (fonds communal de dotation financière) eine staatliche Subvention ist, die etwa 20% der Gemeindeeinnahmen ausmacht, über den die Gemeinden verhandeln möchten, damit dieser Fonds im Einklang mit den Aufgaben, die der Staat ihnen überträgt, ausgebaut wird;

b. empfiehlt, dass:

i. die Einnahmequellen der Gemeinden weiter diversifiziert werden sollten, um zu vermeiden, dass die kommunale Handelssteuer einen zu großen Teil der Gemeindeeinnahmen in Luxemburg ausmacht;

ii. allgemein die Finanzlage der Gemeinden in Luxemburg im mancherlei Hinsicht verbessert werden könnte, um die Kontrolle der Gemeinden über ihre Eigenmittel zu stärken und ein System zur Verwaltung der Gemeindefinanzen zu fördern, das zu mehr Konsultation und Kooperation zwischen Staat und Gemeinden führt;

11. Bezüglich der Stärkung der Gemeindestruktur:

a. verweist darauf, dass:

i. Luxemburg über 118 Gemeinden verfügt, von denen nur 7 mehr als 10.000 Einwohner haben und die Hauptfrage für die Zukunft der Gemeinden in Luxemburg die Organisation der inter-kommunalen Kooperation ist;

ii. die geringe Größe der meisten Gemeinden auf eine bürgernahe Verwaltung abgestimmt ist, aber ihre Fähigkeit einschränkt, komplexe Aufgaben zu übernehmen und Fachpersonal einzustellen, was sie abhängig von der fachmännischen Beratung des Zentralstaates macht;

iii. trotz der löblichen Bemühungen der luxemburgischen Regierung, die Gemeinden zusammenzuschließen, die Zahl der Gemeinden nicht wesentlich verringert wurde;

iv. offenbar die Gemeindestrukturen in Luxemburg durch Zusammenschlüsse nie wesentlich verändert werden;

v. in den letzten zwanzig Jahren die Zahl der inter-kommunalen Verbände gestiegen ist (von 30 auf 70), aber die meisten von ihnen nur einen Zweck verfolgen und keine Eigenmittel oder direkt gewählten Organe haben;

vi. dieses System sie außerdem davon ausschließt, Aufgaben zu übernehmen, die derzeit vom Staat ausgeführt werden;

vii. in den Dokumenten über die Raumplanung von 6 „Planregionen” gesprochen wird. Das scheint darauf hinzuweisen, dass zusätzlich zur Gemeindenebene auch eine Zwischenebene für Planungszwecke erforderlich ist;

b. empfiehlt:

i. die inter-kommunale Kooperation zu wählen, die sich nicht, wie das im Augenblick der Fall ist, auf das Zusammenlegen der Dienste beschränkt, sondern spezifische Arten von Gemeindeaktionen durchführt;

ii. über eine Zusammenlegung der Gemeinden in Gruppen von etwa 20 nachzudenken, was der Ebene der 6 Planungsregionen entsprechen würde und die so gebildeten Gruppen nicht auf die reine dezentralisierte Rolle der Staatsplanung zu beschränken, sondern der betroffenen Bevölkerung die Möglichkeit zur Meinungsäußerung zu geben und ihr Verantwortung innerhalb der Struktur zu übertragen, damit sie auf regionaler Ebene ihrem Willen zur Demokratie Ausdruck verleihen kann;

12. Bezüglich der Konsultation der Gemeinden:

a. verweist darauf, dass:

i. in Anwendung der Artikel 4.1, 5, 9.6 und 10 der Charta die Gemeinden bei allen Angelegenheiten, die sie direkt betreffen, zu konsultieren sind;

ii. diese Konsultation, insbesondere während der Planungs- und Entscheidungsphase entsprechend durchzuführen ist;

b. empfiehlt daher, eine Rechtsgrundlage für die obligatorische Konsultation der Gemeinden durch ihren repräsentativsten Verband bei allen Angelegenheiten, die sie direkt betreffen, zu schaffen;

13. Bezüglich der allgemeinen Situation der Gemeindedemokratie in Luxemburg:

a. verweist darauf, dass:

i. die Institutionen in Luxemburg im Allgemeinen den Anforderungen der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung entsprechen;

ii. eine Reihe technischer und sozialer Entwicklungen de facto zu einer Intensivierung der Zentralisierung führen, was eine neue Dynamik der Gemeindeverwaltung erforderlich macht;

b. empfiehlt:

i. eine Reihe von Maßnahmen zu ergreifen, um den Gemeinden einen besseren Rahmen für die Stärkung ihrer Managementfähigkeiten zu geben und ihre allgemeine Gerichtsbarkeit auszuweiten;

ii. hierzu der Umstrukturierung der inter-kommunalen Ebene Priorität einzuräumen und insbesondere eine neue Form der intensiven inter-kommunalen Kooperation auf einer Ebene hervorzuheben, die den sechs Planungsregionen entsprechen könnte;

iii. dass dieses neue System dynamisch die Verantwortlichkeiten kombinieren sollte, um sicherzustellen, dass hoch qualifizierte Mitarbeiter zur Verfügung stehen und bei der Reform der Gemeindefinanzen diese inter-kommunale Struktur berücksichtigt wird, die die Ressourcen direkt auf diese Ebene leitet.

1 Diskussion und Zustimmung durch die Kammer der Gemeinden am 1. Juni 2005 und Annahme durch den Ständigen Ausschuss des Kongresses am 2. Juni 2005 (siehe Dok. CPL (12) 6, Empfehlungsentwurf vorgelegt durch C. Newbury (Vereinigtes Königreich, L, EVP/CD), Berichterstatter).