SESSION D’AUTOMNE (Moscou, 13-15 novembre 2006)

Elections locales en Géorgie observées le 5 octobre 2006

Rapporteur: Wim VAN GELDER, Pays-Bas
Chambre des régions, groupe politique : PPE/DC

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EXPOSE DES MOTIFS

RESUME DU RAPPORT

Suite à l’invitation des autorités géorgiennes, le Congrès a observé les élections locales tenues le 5 octobre 2006 en Géorgie.

Les observateurs du Congrès ont conclu que les élections se sont déroulées dans le respect général des libertés fondamentales et qu’elles ont reflétés les efforts mise en place pour conduire le processus électoral d'une façon professionnelle, transparente et ordonnée. Toutefois, le Congrès considère que des progrès significatifs doivent être accomplis si la Géorgie veux respecter entièrement ses engagements concernant les principes et normes électorales du Conseil de l'Europe. Dans son rapport, le Congrès soulève certaines préoccupations.

Concernant la législation électorale, le rapport attire l'attention sur le fait qu’en lien avec la réforme territoriale globale en cours, une part importante des récents amendements porte sur les chapitres du Code Electoral relatifs aux élections locales ; cependant, ces amendements n'ont pas été soumis à l'évaluation de la Commission de Venise avant adoption et mise en œuvre.

L'annonce inattendue des élections et le court délai imposé de ce fait a confronté les parties d'opposition, l'administration électorale et les observateurs à des difficultés considérables.

Concernant la participation des forces politiques, le rapport note que, dans un nombre considérable de scrutins majoritaire (27.5%) et proportionnels (8.7%), les électeurs n'ont pas été confrontés a un véritable choix puisque seulement un candidat ou une liste avait été soumis aux vote ; à une exception près, le candidat ou la liste représentait le parti au pouvoir.

De plus, la campagne s’est caractérisée avant tout par une distinction peu claire entre les activités d'Etat et la campagne menée par le parti au pouvoir. En outre, le manque de structure au sein des partis ainsi que des plateformes en dehors de la capitale a également été relevé dans le rapport du Congrès en tant que déficience cruciale qui doit être améliorée afin d’assurer une démocratie locale efficace.

Dans sa Recommandation XXX (2006), le Congrès invite les autorités géorgiennes a prendre un certain nombre de mesures visant à :

- améliorer la législation électorale, et s'assurer à l'avenir que les amendements au Code Electoral soit adoptés en tant qu'élément d'un processus inclusif et qu’ils soient soumis à l'évaluation de la Commission de Venise et du BIDDH avant adoption et mise en oeuvre.

- assurer, à l'avenir, que les élections soient annoncés en tant qu'élément d'un processus inclusif laissant aux partis et candidats politiques suffisamment de temps pour une campagne d'électorale significative informative.
- prendre des mesures appropriées afin d'éviter des abus dans l’utilisation de ressources administratives à des fins électorales partisanes lors de futures élections.

- améliorer l'administration électorale en s'assurant en particulier que lors de futures élections, les limites des circonscriptions électorales soient délimitées au moins un an avant les élections ainsi que d’améliorer le registre des électeurs à temps pour les prochaines élections parlementaires.

Table des matières

1. Introduction ……………….4

2. Contexte général 5
2.1 Organisation territoriale de la Géorgie
2.2 Contexte juridique

3. Les élections 7

3.1 La campagne électorale
3.2 Les listes électorales
3.3 Le jour du scrutin
3.4 Les résultats

4. Conclusions 12

Annexes

Annexe I – Communiqué de presse 14

Annexe II – Programme des réunions et réunions d’information de la
délégation du Congrès (2-4 octobre 2006) ..17

Annexe III – Zones de déploiement .21

Annexe IV – Bibliographie ……………………………………………………………………. 22

1. Introduction

1. Le Président géorgien, S. E. M. Mikheil Saakashvili, a, par décret du 26 août 2006, fixé la date officielle des élections locales au 5 octobre.

2. Suite à l’invitation de S. E. M. Gela Bezhuashvili, ministre géorgien des Affaires étrangères¹, le Bureau du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe a décidé d’envoyer une délégation chargée d’observer les élections locales².

3. La délégation, présidée par M. Wim Van Gelder (Pays-Bas, PPE/DC, R), se composait de Mme Susan Bolam (Royaume-Uni, PPE/DC, R), M. Joseph Borg (Malte, PPE/DC, R), Mme Myriam Constantin (France, SOC, L), M. Gintautas Geguzinskas (Lituanie, PPE/DC, R), M. Ott Kasuri (Estonie, GILD, L), Mme Marie-Rose Koro (France, SOC, R), M. Günther Krug (Allemagne, SOC, R), M. Lars Molin (Suède, PPE/DC, L), M. Petru Radu Paun-Jura (Roumanie, GILD, L), M. Fabio Pellegrini (Italie, SOC, L), Mme Mariacristina Spinosa (Italie, NI, R), M. Nikolajs Stepanovs (Lettonie, PPE/DC, R) et M. Roger Kaliff (Suède), Vice-Président du Comité des régions de l’Union européenne. A la délégation se sont joints Mme Mirjana Lazarova (« L’ex-République yougoslave de Macédoine »), membre de la Commission de Venise, et M. Pierre Garrone, du secrétariat de la Commission de Venise, en qualité de conseillers juridiques, ainsi que Mlles Inkeri Aarnio-Lwoff et Olena Petsun, du secrétariat de la Direction générale des Affaires politiques du Conseil de l’Europe, en qualité de conseillères politiques. Le jour des élections, dix équipes étaient déployées à Tbilissi, Poti, Batoumi, Koutaisi, Akhalkalaki, Zougdidi et Roustavi. La délégation était accompagnée de Mmes Pilar Morales et Mlle Elena Piscopo du secrétariat du Congrès.

4. Le Congrès souhaite remercier M. l’ambassadeur Geert Ahrens, responsable de la Mission restreinte d’observation des élections de l’OSCE/BIDDH, pour son excellente collaboration. Le Congrès est convaincu que l’union des efforts déployés pour le suivi des élections a profité à la fois à l’OSCE/BIDDH et au Conseil de l’Europe sur le plan du renforcement de la coordination, de la capacité technique et de la cohérence des conclusions. Le Communiqué de presse conjoint présenté lors de la conférence de presse qui s’est tenue à Tbilissi le 6 octobre figure en Annexe I.

5. Le Congrès souhaite également exprimer ses remerciements à la Commission de Venise et à la Direction générale des Affaires politiques du Conseil de l’Europe pour les précieux conseils prodigués durant l’ensemble de la mission, ainsi qu’à M. Igor Gaon, représentant spécial du Secrétaire Général auprès de la Géorgie et à son équipe pour l’aide apportée lors de la préparation et tout au long de la mission d’observation.

6. Pour des raisons pratiques, les membres du Congrès se sont répartis en deux délégations dans les jours qui ont précédé les élections et ont assisté à une série de réunions d’information parallèles avec les autorités nationales, notamment le Président géorgien, le ministre des Affaires étrangères, le ministre pour le Règlement des conflits, le président du Parlement, le maire de Tbilissi, le président de la Commission électorale centrale et les membres de la délégation géorgienne du Congrès. Les délégués ont également rencontré l’équipe restreinte de l’OSCE/BIDDH, plusieurs ambassadeurs des Etats membres du Conseil de l’Europe, les représentants des partis de l’opposition, des organisations observatrices nationales, ainsi que des observateurs internationaux de longue durée dans les zones de déploiement. Le programme final des réunions et la composition des deux délégations figurent en Annexe II.

7. Le Congrès adresse ses remerciements à toutes les personnes mentionnées dans ce programme et qui, grâce aux informations extrêmement précieuses qu’elles ont fournies, ont facilité la mission des observateurs le 5 octobre.

2. Contexte général

2.1. Organisation territoriale de la Géorgie

8. Bien que la Constitution géorgienne énonce expressément le principe de l’autonomie locale, elle ne définit pas l’organisation administrative et territoriale du pays, en attendant le rétablissement de la souveraineté de la Géorgie sur l’ensemble de son territoire³. Les conflits sécessionnistes n’ont en effet toujours pas trouvé de règlement dans les entités autonomes d’Ossétie du Sud et d’Abkhazie.

9. La Géorgie a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale (CEAL) le 8 décembre 2004, dans le cadre des engagements pris envers le Conseil de l’Europe. Quelques temps avant cette ratification, le Congrès avait invité les autorités géorgiennes à se pencher sur un certain nombre de questions essentielles, en vue d’améliorer la situation de la démocratie locale et régionale⁴. Depuis lors, la démocratie locale a connu plusieurs évolutions positives en Géorgie. D’importantes mesures restent cependant à prendre, afin de garantir une parfaite conformité du pays avec la Charte et les autres normes du Conseil de l’Europe.

10. Les élections locales de 2006 se sont déroulées dans un contexte de complète réorganisation du système de l’autonomie locale, menée en étroite collaboration avec le Conseil de l’Europe. Contrairement aux précédentes élections locales, les électeurs étaient invités à élire directement les membres des sakrebulos. En vertu des nouvelles dispositions en vigueur, l’ensemble des maires et gamgebelis municipaux sont élus par le sakrebulos compétent, y compris à Poti et Tbilissi, dont les maires étaient autrefois nommés et révoqués par le Président géorgien. Il convient de noter que ces nouvelles dispositions tiennent compte des recommandations formulées précédemment par le Congrès au titre de l’article 3 de la CEAL.

2.2. Contexte juridique

11. Le cadre juridique des élections locales est constitué par le Code électoral unifié géorgien (CEU), modifié à plusieurs reprises depuis son adoption en 2001. La Commission de Venise et le BIDDH ont procédé à l’évaluation du Code électoral et d’une partie de ses amendements ultérieurs. Outre les améliorations apportées par les dernières modifications, l’Avis conjoint adopté en juin 2006⁵ constatait que la parfaite observation des normes internationales en matière d’élections démocratiques imposait encore la réalisation d’avancées significatives. Il convient de noter que les derniers amendements n’ont pas été soumis à l’appréciation de la Commission de Venise avant leur adoption. Il est par ailleurs regrettable que ces modifications aient été effectuées si tardivement avant la tenue des élections. Un nouvel avis conjoint de la Commission de Venise/BIDDH sur ces modifications est en cours d’élaboration et devrait être rendu d’ici à la fin 2006.

12. Considérant la réforme territoriale et administrative générale à laquelle procède actuellement la Géorgie, une part importante des modifications adoptées récemment remanient de façon substantielle les chapitres XV à XVII du Code électoral, consacrés aux élections locales⁶. En vertu de ces nouvelles dispositions, les membres des sakrebulos sont élus selon un système électoral mixte (dix membres au scrutin proportionnel avec un seuil de 5 % et les autres au scrutin majoritaire au sein de chaque circonscription). Dans le cas d’une ville autonome, cinq membres du sakrebulo sont élus au scrutin majoritaire, tandis que dans le sakrebulo des communes, le scrutin majoritaire est utilisé pour l’élection d’ « un membre de chaque communauté et ville sur le territoire correspondant de l’arrondissement en question », sans tenir compte de la population des différentes communautés.

13. Un nouveau système a également été mis en place pour élire les membres du conseil municipal de Tbilissi. Dans 10 districts, avec deux ou trois représentants chacun, il prévoit d’attribuer vingt-cinq des trente-sept sièges selon un dispositif de prime à la liste groupée de partis gagnante, en vertu duquel la totalité des sièges d’une circonscription est attribuée à la liste parvenue en tête du scrutin. Le reste des sièges est réparti proportionnellement entre les partis ayant obtenu 4 % au moins des voix dans l’ensemble des dix circonscriptions de Tbilissi. Contrairement au système en vigueur dans les autres municipalités, l’électeur a une seule voix (plutôt que deux voix séparées pour le scrutin majoritaire et proportionnel). Le maire de Tbilissi, choisi parmi les membres du conseil municipal, est élu à la majorité des deux tiers par ces derniers (soit vingt-cinq membres sur trente-sept) pour un mandat de quatre ans⁷.

14. La réforme de la législation électorale a fait l’objet de vives critiques de la part de l’opposition et a été adoptée sans la présence de cette dernière au Parlement. Les partis de l’opposition contestaient en particulier le système électoral mis en place à Tbilissi, au motif que ce scrutin majoritaire permettrait à une coalition de forces politiques non seulement d’entrer au conseil municipal, mais encore de former des factions d’opposition.

15. S’agissant de l’annonce des élections, il convient de noter que l’article 129.¹ du Code électoral, dans sa version modifiée du 23 juin 2006, autorise le Président à annoncer la tenue d’élections dans un délai de quarante jours. Le décret fixant la date des élections locales a été signé par le Président géorgien le 26 août, soit précisément quarante jours avant le scrutin. Bien que sa fixation puisse être considérée comme intervenue dans le délai imparti par la loi, la brièveté de celui-ci⁸ et son caractère inattendu ont placé les partis de l’opposition, l’administration électorale et les organisations chargées de son observation face à des difficultés considérables. Les partis de l’opposition ont eu du mal à respecter les délais d’inscription des candidats et de nomination de leurs représentants auprès des commissions électorales de bureau de vote. La Commission électorale centrale (CEC) a par ailleurs été contrainte de repousser un certain nombre de délais légaux (par exemple pour la formation des commissions électorales de bureau de vote, l’annonce du nombre préalable d’électeurs inscrits, etc.)⁹.

16. Les nouvelles dispositions imposaient aux membres des organes d’autonomie locale désireux de se présenter aux élections locales de démissionner au préalable de leurs fonctions¹⁰. Cette exigence ne s’appliquait cependant pas au maire et aux membres du conseil municipal de Tbilissi. Gigi Ugulava, nommé auparavant par le Président, fut par conséquent le seul maire en exercice à se porter candidat aux élections.

17. Concernant des modalités de l’observation, le Congrès juge important de souligner que l’article 69 du CEU fait obligation aux organisations internationales chargées de cette mission, pour qu’elles puissent inscrire leurs observateurs, d’indiquer « les circonscriptions électorales où ils observeront les élections ». Le Congrès considère que cette disposition contrevient aux principes qui fondent l’observation des scrutins. Néanmoins il s’avère que, après avoir abordé cette question avec la CEC, les observateurs du Congrès ont uniquement été tenus de mentionner qu’ils exerceraient leurs fonctions « sur l’ensemble du territoire », sans en préciser les circonscriptions.

3. Les élections

18. Le 5 octobre 2006, 3 229 658 électeurs¹¹ ont été invités à élire directement les membres de soixante-neuf sakrebulos (conseils locaux) dans soixante communes, quatre villes autonomes, quatre communautés non incorporées dans un arrondissement et la capitale, Tbilissi, où est domicilié environ un tiers de la population géorgienne et de l’ensemble des électeurs¹². Ces élections locales se sont également déroulées dans la République autonome d’Adjarie. Le gouvernement ayant pris le contrôle des gorges de Kodori (Haute Abkhazie) à la fin du mois de juillet 2006, les élections ont également eu lieu pour la première fois dans cette nouvelle circonscription. Les élections n’ont pas eu lieu ni en Ossetie du Sud ni dans le reste d’Abkhazie.

19. Les élections locales ont été gérées par une administration présente à trois niveaux : la Commission électorale centrale (CEC), soixante-seize commissions électorales de district (CED) et environ 3000 commissions électorales de bureau de vote. Une Commission électorale suprême a par ailleurs été mise en place en République autonome d’Adjarie.

20. Les commissions électorales de bureau de vote se composaient de neuf membres : trois membres élus à la majorité de l’ensemble de la commission supérieure d’arrondissement et deux membres (assistés de deux suppléants) désignés par chacun des trois premiers partis sortis vainqueurs des dernières élections législatives. Dans la pratique, il y avait 4 représentants de l'opposition dans les commissions électorales, mais ils ne représentaient pas toujours le deuxième et troisième parti sortis vainqueurs.

21. L’article 112 du Code électoral unifié charge la CEC de procéder au découpage des circonscriptions prévues pour les élections locales dans un délai de quelques jours à compter de la fixation de la date du scrutin. Il s’agit d’une disposition contraire au Code de bonne conduite en matière électorale, qui précise que « le découpage des circonscriptions ne devrait pas pouvoir être modifié moins d’un an avant une élection, ou devrait être traité au niveau constitutionnel ou à un niveau supérieur à celui de la loi ordinaire¹³ ». La Commission de Venise a recommandé la modification de cette disposition.

22. Les élections locales du 5 octobre ont été disputées par quatre partis de l’opposition, une coalition de deux forces politiques et le parti au pouvoir. Le Parti national démocratique et le Parti des nouveaux droits ont décidé de se retirer de la course électorale en septembre. Dans les déclarations publiques annonçant leur boycott du scrutin, ils motivaient ce choix par la concurrence déloyale à leurs yeux à laquelle se livrait le Mouvement national et évoquaient, entre autres, la fixation inattendue de la date des élections, les obstacles rencontrés pour l’inscription des candidats et le système électoral mis en place pour le conseil municipal de Tbilissi.

23. Tous les partis politiques qui prenaient part aux élections ne présentaient pas systématiquement un candidat à l’échelon local et régional. Dans un grand nombre de scrutins majoritaires (27,5 %) et proportionnels (8,7 %), les électeurs n’avaient guère le choix, puisqu’il n’existait qu’un seul candidat ou une seule liste; à une seule exception près, ces derniers représentaient le parti au pouvoir. A cet égard, le Congrès a pris note des allégations (et quelquefois des preuves fournies, document à l’appui, par les partis de l’opposition) de menaces proférées à l’encontre de candidats pour qu’ils se retirent de la course électorale.

3.1. La campagne électorale

24. Conformément au Code électoral, la campagne débute au jour de la fixation de la date des élections. Néanmoins, les partis et les candidats indépendants ne peuvent effectivement se lancer dans la campagne qu’à l’issue de leur inscription. Comme indiqué plus haut, la procédure suivie pour l’annonce des élections a réduit davantage le temps déjà limité dont disposait l’opposition pour faire campagne.

25. Les libertés fondamentales ont, dans l’ensemble, été respectées durant la campagne. Parmi les points positifs figurent le temps d’antenne gratuit attribué aux partis politiques sur les chaînes de télévision publiques et privées, ainsi que les débats publics, qui se sont malheureusement déroulés sans la participation du parti au pouvoir. Les observateurs nationaux et de l’opposition ont dénoncé la visibilité assez limitée que leur assurait ce temps d’antenne gratuit, accordé en dehors des heures de grande écoute. Le parti au pouvoir avait entre-temps bénéficié d’une plus grande visibilité, en faisant l’acquisition d’espaces publicitaires aux heures de grande écoute.

26. Selon l’OSCE/BIDDH et les nombreuses organisations nationales observatrices qui ont procédé à l’évaluation de la période préélectorale, la campagne s’est avant tout caractérisée par une distinction assez floue entre les activités étatiques et électorales exercées par le parti au pouvoir. Les observateurs du Congrès ont également remarqué cette ambiguïté dans les jours qui ont précédé le scrutin, comme le jour même des élections. Ils ont notamment constaté que les logos et les slogans apposés sur le matériel électoral du parti au pouvoir, que l’on peut encore voir à Tbilissi et dans d’autres régions, étaient porteurs d’un message qui entretenait une certaine confusion entre l’action du gouvernement et celle du parti au pouvoir. Ainsi, à Batoumi, le portrait du Président, et non celui des candidats aux élections locales, apparaissait sur les affiches. Les observateurs ont également signalé que des électeurs s’étaient présentés aux bureaux de vote avec des imprimés qui leur avaient été envoyés par le Mouvement national dans le cadre de sa campagne et qu’ils avaient confondu avec une convocation officielle au scrutin.

27. Les observateurs nationaux et internationaux de longue durée ont également indiqué que le parti au pouvoir avait abondamment profité de sa position et des avantages dont il disposait à des fins électorales. Le rapport réalisé par Transparency International Georgia¹⁴ sur l’utilisation abusive des moyens administratifs à Tbilissi offre des informations précises sur l’emploi des fonds publics à des fins électorales. Celui-ci comprenait, notamment, la mise en oeuvre de programmes d’aide sociale bien visibles durant la campagne, y compris sous forme de distribution de bons, versement de primes de retraite et lancement de plans temporaires en faveur de l’emploi des jeunes.

28. Les observateurs de longue durée ont également signalé au Congrès le caractère discret de la campagne active des forces politiques autres que celles du parti au pouvoir. A Tbilissi même, qui concentrait pourtant l’essentiel des activités électorales, les partis politiques se sont lancés dans la campagne à peine quelques temps avant sa clôture. Les observateurs du Congrès considèrent que l’absence de structure et de plateforme qui caractérisait les partis en dehors de la capitale représente une autre lacune à combler pour assurer l’existence d’une démocratie locale effective.

3.2. Les listes électorales

29. Les événements récemment survenus en Géorgie montrent à quel point l’exactitude des listes électorales s’avère capitale pour le déroulement des élections. La CEC a privilégié avant les élections locales la mise à jour et l’amélioration de la qualité des listes électorales. Des « groupes spéciaux », chargés de vérifier l’exactitude des données relatives aux électeurs en pratiquant le « porte-à-porte », ont été créés à cette fin. Mais la fixation inattendue de la date des élections à la fin du mois d’août a mis un terme à l’activité de ces groupes peu de temps après leur lancement effectif. Leur mission a été confiée aux commissions électorales de bureau de vote, qui ont reçu pour consigne de s’en acquitter dans un très bref délai.

30. Au cours des réunions d’informations auxquelles a participé le Congrès avant le jour du scrutin, les partis de l’opposition et les organisations observatrices ont souligné un nombre considérable d’erreurs relevées dans les listes électorales, lesquelles comporteraient, selon une organisation nationale, jusqu’à 60 % de données erronées. Le président de la CEC estime que seuls 3 % environ des listes comportent des informations inexactes.

31. Il est impossible aux observateurs de déterminer le nombre d’électeurs qui n’ont pu se présenter dans les bureaux de vote le jour du scrutin uniquement parce qu’ils n’étaient pas inscrits et par conséquent de juger de l’exactitude globale des listes électorales. Les membres du Congrès considèrent, au vu des observations faites le jour des élections, que la mise à jour et l’exactitude de ces listes étaient supérieures à ce qu’ils avaient imaginé.

32. Le principal problème posé par ces inexactitudes concernait le grand nombre d’électeurs qui n’étaient pas inscrits dans le bon bureau de vote, à cause notamment du nouveau découpage des circonscriptions effectué pour les élections locales. Les électeurs concernés ont néanmoins pu, la plupart du temps, trouver le bureau de vote où ils devaient se présenter grâce à l’aide des membres des commissions électorales de bureau de vote, qui ont contacté au cas par cas les CED compétentes. Les électeurs déplacés à l’intérieur du pays (IDP’s), qui avaient changé d’arrondissement depuis les dernières élections, semblaient particulièrement confrontés à cet obstacle, puisqu’ils étaient bien souvent enregistrés dans des bureaux de vote très éloignés de leur domicile. C’est, par exemple, ce qu’a observé le Congrès dans un bureau de vote de Tbilissi, où 15 % des électeurs inscrits sur les listes se composaient de personnes déplacées à l’intérieur du pays ; ces mêmes listes portaient encore mention de leur ancien domicile à l’hôtel Iberia.

33. Les observateurs du Congrès se sont félicités de l’abandon récent de la possibilité de s’inscrire sur les listes électorales le jour du scrutin, suite aux recommandations en ce sens de la Commission de Venise. Ils ont également jugé transparente et conforme à la législation l’utilisation de listes électorales spéciales et de bureaux de vote mobiles.

34. Les électeurs semblaient dans l’ensemble informés sur le mode de scrutin. Outre les informations communiquées par la télévision, chaque bureau de vote disposait d’une documentation mise à la disposition des électeurs, dont le panneau d’information réalisé par le Conseil de l’Europe¹⁵. Ce matériel électoral existait également dans les langues minoritaires dans les bureaux de vote concernés, bien que les observateurs aient souvent souligné l’inexactitude des traductions.

3.3. Le jour du scrutin

35. La journée du scrutin s’est déroulée dans l’ordre et le calme, malgré la conduite, signalée par le Congrès, de militants du Mouvement national qui avaient tenté d’influencer les électeurs dans quelques bureaux de vote. Le Congrès a porté une appréciation positive sur la présence des observateurs nationaux dans chaque bureau de vote.

36. Le jour des élections, la composition de la plupart des commissions électorales de bureau de vote semblait conforme à la législation, ou au moins elles comprenaient un nombre de membres désignés par l’opposition conformément à la loi, y compris des représentants des partis politiques qui boycottaient le scrutin, ce que les observateurs du Congrès ont accueilli avec faveur. Les membres des commissions ont agi avec une grande rigueur. Les observateurs du Congrès se sont par ailleurs félicités du nombre important de femmes qui siégeaient (et bien souvent présidaient) les commissions électorales de bureau de vote. Les minorités nationales y étaient également représentées dans les régions concernées.

37. L’ouverture tardive de certains bureaux de vote a montré que, malgré leur bonne volonté, certains membres des commissions électorales de bureau de vote n’étaient pas toujours pleinement au fait de la procédure en la matière. Les observateurs ont fait état de situations confuses similaires, à l’issue de la fermeture des bureaux de vote et pendant le dépouillement. L’immixtion des observateurs nationaux dans le décompte des voix au sein de certains bureaux de vote n’a fait qu’ajouter à cette confusion.

38. Le nombre d’électeurs inscrits dans quelques bureaux de vote dépassait le seuil de 2 000 personnes prévu par la loi. De fait, certains bureaux de vote étaient bondés aux heures de pointe, malgré un taux de participation global assez peu élevé. Les observateurs du Congrès estiment qu’il convient de remédier à cette situation, afin d’éviter qu’elle ne se reproduise lors des prochaines élections.

39. A de très rares exceptions près, les forces de police n’étaient pas présentes dans les bureaux de vote, mais s’étaient déployées en nombre autour de ceux-ci ou à proximité de leur entrée. Bien que les fonctionnaires de police aient eu une conduite correcte, les observateurs considèrent que leur présence aurait pu intimider les électeurs. Cela vaut également pour les caméras installées dans les bureaux de vote de la plupart des arrondissements. Les membres des commissions électorales de bureau de vote et les électeurs n’avaient en général qu’une vague idée de la raison d’être de ces caméras. Par ailleurs,des sondages à la sortie des urnes ont été souvent conduits à l’intérieur des bâtiments où le bureaux de vote étaient situés.

40. Les bureaux de vote étaient, pour l’essentiel, inaccessibles aux personnes handicapées. En dépit du bon fonctionnement général des bureaux de vote mobiles, il convient également de remédier à cette situation.

41. Enfin, les observateurs du Congrès se félicitent de l’abandon, peu de temps avant les élections, de la procédure d’apposition d’un deuxième tampon sur le bulletin de vote (une fois celui-ci rempli par l’électeur). Ils estiment toutefois que le fait que les électeurs insèrent leur bulletin rempli dans une enveloppe après avoir déjà quitté l’isoloir risque de compromettre le secret du vote. Ils signalent notamment que les membres des commissions électorales de bureau de vote ont parfois aidé des personnes âgées à mettre leur bulletin dans l’enveloppe ; ils soulignent également que la transparence du papier, associée à la présence des logos identifiables et parfaitement visibles de certains partis politiques, permettaient en principe de connaître le choix de l’électeur.

3.4. Les résultats

42. Selon la Commission électorale centrale, le taux de participation moyen aux élections locales était de 33 % dans l’ensemble du pays et de 34,42 % à Tbilissi. Le Mouvement national a obtenu une majorité écrasante des voix validées à travers le pays (77,08 %). Quelques partis de l’opposition ont recueilli une faible portion des voix : la coalition des Républicains et Conservateurs (8,56 %), le Parti travailliste (6,42 %), le Parti des Industrialistes (3,79 %) et la Voie de la Géorgie (1 %). Les résultats obtenus à partir des tableaux de vote établis en parallèle par les observateurs officiels des élections sont conformes aux données officielles.

43. A Tbilissi, le Mouvement national est également parvenu en tête et a obtenu trente-quatre des trente-sept sièges du conseil municipal. Les trois sièges restants ont été attribués respectivement à un candidat de la coalition des Républicains et Conservateurs, du Parti travailliste et des Industrialistes. Le conseil municipal de la capitale a rejeté la plainte déposée par la coalition des Républicains et Conservateurs ; celle-ci demandait l’annulation de la décision de répartition des sièges dudit conseil municipal prise par la CEC, considérant que deux sièges lui revenaient.

44. Selon la CEC, de graves infractions ont été signalées dans six circonscriptions électorales. Les résultats de la circonscription d’Abasha (Géorgie occidentale) ont été annulés et un nouveau scrutin y a été organisé le 17 octobre. Un deuxième scrutin a également eu lieu le même jour dans les circonscriptions suivantes : les circonscriptions n° 13 et n° 21 de la commission électorale de district n° 18 d’Akhmeta ; les circonscriptions n° 58, n° 64 et n° 28 de la commission électorale de district de Gardabani ; la circonscription n° 49 de la commission électorale de district n° 28 de Dusheti.

4. Conclusions

45. Le déroulement des élections a, dans l’ensemble, respecté les libertés fondamentales. D’après les observateurs, les élections du 5 octobre témoignent de la volonté des autorités de mener à bien le processus électoral avec rigueur, transparence et discipline. Bien que l’appréciation portée sur les élections par le Congrès repose exclusivement sur ses observations du 5 octobre, la délégation du Congrès a souligné les progrès considérables réalisés dans l’organisation du scrutin, conformément aux normes internationales, par rapport aux élections locales suivies en 2002.

46. Le Congrès estime toutefois qu’il reste encore beaucoup à faire pour que la Géorgie satisfasse pleinement aux obligations qui découlent des principes et des normes internationales et du Conseil de l’Europe en matière électorale. A cet égard, il invite les autorités géorgiennes à mettre en œuvre les recommandations qu’il a formulées en se fondant sur l’observation des élections locales du 5 octobre, ainsi que des recommandations pertinentes de l’Assemblée parlementaire, de la Commission de Venise et des autres organisations internationales. Il rappelle également l’importance de ces mêmes recommandations au regard des élections législatives à venir.

47. Le Congrès juge les élections locales décisives pour l’appréciation du degré de priorité conféré par les autorités gouvernementales et les forces politiques en présence aux questions locales, ainsi que de la sensibilisation des citoyens à ces dernières et de leur participation à la vie publique. A cet égard, les observateurs du Congrès constatent le faible taux de participation aux élections locales. Ces chiffres font ressortir, selon eux, la nécessité de prendre des mesures qui garantissent une plus forte participation des citoyens et des forces politiques aux affaires locales.

48. La Géorgie connaît une évolution positive depuis qu’elle a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale, comme en témoignent la création de l’Association nationale des pouvoirs locaux de Géorgie (NALAG) en 2004, les récentes modifications de la législation et les travaux actuels relatifs à la réforme territoriale du pays. Le Congrès juge cependant indispensable que les autorités géorgiennes prennent des mesures significatives, qui garantiront l’existence d’un régime démocratique fondé sur le respect scrupuleux des principes de la démocratie locale. Le Congrès se déclare une nouvelle fois prêt, en sa qualité d’organe du Conseil de l’Europe et de tribune réunissant plus de 200 000 pouvoirs locaux et régionaux d’Europe, à accompagner les autorités géorgiennes tout au long de ce processus.

Les recommandations adressées par le Congrès aux autorités géorgiennes à partir de l’observation des élections locales figurent dans le document CG/BUR (13) 40, Recommandation.

ANNEXE I

COMMUNIQUE DE PRESSE CONJOINT DU CONGRES et de l’OSCE/ODIHR PRESENTE LORS DE LA CONFERENCE DE PRESSE
ORGANISEE A TBILISSI LE 6 OCTOBRE 2006

Elections en Géorgie : Respect général des libertés fondamentales mais distinction insuffisante entre l’Etat et le parti au pouvoir

TBILISSI, 6 octobre 2006 – Le 5 octobre 2006, les élections municipales en Géorgie se sont déroulées dans le respect général des libertés fondamentales ; toutefois, la distinction floue entre les autorités et le parti au pouvoir a renforcé l’avantage des élus sortants. Telles sont les conclusions des observateurs internationaux du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme de l’OSCE et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe.

« Nous avons apprécié les efforts des autorités pour mener à bien le processus avec professionnalisme et sans exclusion et nous nous félicitons de l’empressement de la Géorgie à poursuivre la coopération internationale pour améliorer encore la pratique électorale de manière à se conformer pleinement à tous les engagements de l’OSCE et d’autres instances internationales » a déclaré M. l’ambassadeur Geert Ahrens, chef de la mission restreinte d’observation des élections de l’OSCE/BIDDH, déployée un mois avant les élections.

Wim van Gelder, chef de la délégation du Congrès, a souligné : « Nous avons observé des progrès notables dans la conduite du scrutin ». Se référant, en particulier, au fait que, suite à ces élections, les maires des grandes villes ne seront plus nommés par le Gouvernement central, il a ajouté : « La Géorgie a également pris des mesures encourageantes pour garantir une démocratie locale effective conformément à ses engagements vis-à-vis du Conseil de l'Europe. Toutefois, les premiers chiffres concernant le taux de participation montrent qu’il y a encore des progrès à faire pour assurer une large participation des citoyens et des forces politiques aux affaires locales ».

Cinq partis politiques, une coalition électorale et plusieurs candidats indépendants se sont présentés aux élections municipales 2006, bien que deux partis politiques aient annoncé le boycott des élections. Les partis et la coalition électorale n’ont rencontré aucune difficulté dans la procédure d’enregistrement. Toutefois, il est à déplorer que dans 27,5 % des scrutins majoritaires et 8,7 % des scrutins proportionnels, seul un candidat ou une liste de parti figurait sur le bulletin de vote, représentant, dans tous les cas sauf un, le parti au pouvoir. En outre, 30 % de l’ensemble des candidats indépendants n’ont pu s’inscrire, à cause, dans une grande mesure, de l’incapacité de l’administration électorale à fournir des instructions précises sur la constitution des fonds de campagne. En conséquence, dans certaines circonscriptions, les électeurs n’ont pas eu de choix.

Les candidats ont pu sans entrave présenter leur programme aux électeurs dans un climat de campagne caractérisé par le respect général des libertés et des droits fondamentaux. Toutefois, il s’est agi d’une campagne en demi-teinte jusqu’à la dernière semaine précédant les élections ; elle s’est essentiellement caractérisée par du porte-à-porte pour solliciter les suffrages, des petits meetings et le recours au temps d’antenne gratuit. A l’exception du parti au pouvoir, le Mouvement National Uni (MNU), les partis politiques n’ont pas établi de programme de campagne détaillé, et n’ont entrepris que des démarches limitées auprès des électeurs en région.

Les médias ont proposé aux électeurs une pluralité de points de vue et leur ont rendu compte des principaux événements de la campagne électorale, en accordant une grande attention aux activités des autorités. Les diffuseurs ont, dans la plupart des cas, respecté la réglementation concernant l’attribution de temps d’antenne gratuit et l’organisation des débats. Malheureusement, le parti au pouvoir a choisi de ne pas participer à ces débats.

Les candidats du parti de gouvernement ont largement poussé leur avantage en tant qu’élus sortants et lancé, en leur donnant un grand retentissement, des programmes d’aide sociale comportant la distribution de bons pour certains services collectifs, le versement de compléments de pension et des dispositifs favorisant le travail temporaire. Ces programmes, menés parallèlement à la campagne électorale et largement couverts par les médias ont estompé la ligne de démarcation entre les activités de l’Etat et la campagne électorale. Le recours à des slogans, des logos et des images identiques dans les documents électroniques et imprimés ont rendu difficile la distinction entre la documentation de relations publiques financée sur le budget de l’Etat et les tracts de campagne diffusés par le MNU. En outre, dans certains cas, des bâtiments administratifs abritaient des sections du MNU et certaines commissions électorales ont apparemment participé aux activités de campagne du parti au pouvoir.

Le droit électoral a fourni un cadre adéquat pour la conduite d’élections démocratiques ; toutefois, il serait bon de l’améliorer dans un certain nombre de domaines. Les changements introduits dans le système électoral pour les élections locales ont été adoptés sans que les acteurs politiques aient été largement consultés et ont fait l’objet de critiques de la part des partis d’opposition. L’OSCE/BIDDH et la Commission de Venise du Conseil de l'Europe publieront une analyse approfondie des amendements récents à la fin de 2006.

L’administration des élections a permis, dans une large mesure, le bon déroulement du scrutin, malgré les contraintes de temps auxquelles elle était soumise. Toutefois, la commission électorale centrale n’a pas respecté tous les délais légaux et a laissé subsisté une certaine ambiguïté dans les instructions qu’elle a adressées aux commissions électorales locales. Le droit des minorités ethniques de recevoir des informations relatives aux élections dans leur langue préférée n’a pas été pleinement respecté dans l’ensemble du pays.

Certains partis ont mis en doute l’impartialité de l’administration électorale. Toutefois, les observateurs internationaux n’ont pas constaté de cas concrets de décisions partiales. Les partis politiques ont eu l’occasion de désigner des membres au sein des commissions au niveau des circonscriptions électorales et de nommer des représentants aux commission électorales à tous les niveaux ; les observateurs nationaux et internationaux ainsi que les médias ont généralement joui d’un libre accès à toutes les phases du processus électoral.

Le jour des élections, les observateurs internationaux ont évalué le déroulement du scrutin et observé les opérations de dépouillement et de collecte des résultats dans un nombre limité de bureaux de vote à travers le pays. Malgré les louables efforts des autorités pour améliorer l’exactitude des listes d’électeurs, un certain nombre de votants n’ont pas trouvé leur nom sur le registre. Dans les bureaux de vote visités, les agents électoraux étaient apparemment assez bien organisés et formés et les règles de procédure ont été largement suivies. Les observateurs et représentants du MNU étaient ostensiblement présents et se sont parfois immiscés dans la procédure électorale. Au cours du dépouillement, les observateurs ont relevé de sérieux problèmes de procédure dans certaines régions, principalement dans celles où vivent des minorités.

L’OSCE/BIDDH publiera un rapport final deux mois environ après l’achèvement du processus.

Les recommandations du Congrès fondées sur cette observation seront adressées aux autorités géorgiennes suite à leur adoption par le Congrès lors de sa session institutionnelle d’automne à la mi-novembre.

Pour de plus amples informations :
Urdur Gunnarsdottir, porte-parole OSCE/BIDDH, +995 95 296118 [email protected]
Pilar Morales, Congrès du Conseil de l’Europe, +33 650 392910, [email protected]

ANNEXE II

PROGRAMME DES REUNIONS ET REUNIONS D’INFORMATION
DE LA DELEGATION DU CONGRES
LES 2, 3 et 4 OCTOBRE 2006

DELEGATION RESTREINTE¹⁶

2 octobre 2006
(Membres de la délégation présents à Tbilissi)

15:30-16:30 Réunion de travail des ambassadeurs de l’OSCE/BIDDH
Lieu : siège de l’OSCE

3 octobre 2006

9:00- 9:30 Débriefing de la délégation et questions pratiques
Lieu : Hôtel Marriott Courtyard

9:30-10:00 M. Igor Gaon

Représentant spécial du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe auprès de la Géorgie

Lieu : Hôtel Marriott Courtyard

10:00-10:45 M. Gigi Ugulava Maire de Tbilissi

Lieu : Bureau du maire, Hôtel de ville

11:00-11:45 M. Merab Antadze
Ministre d’Etat géorgien pour le Règlement des conflits
Lieu : Bureau du ministre d’Etat

12:00-12:50 M. Guram Chalagashvili

Président de la Commission électorale centrale géorgienne
Lieu : Bureau de la Commission électorale centrale

13:00-14:30 Déjeûner de travail avec les ambassadeurs des Etats membres du Conseil de l’Europe
Lieu : Bureau du Conseil de l’Europe, 7 Erekle II Lane, 0105 Tbilissi, Géorgie

15:15-16:30 S.E.M. Gela Bezhuashvili
Ministre géorgien des Affaires étrangères

Lieu : ministère géorgien des Affaires étrangères

17:00-17:45 S.E. Mme Nino Burjanadze
Présidente du Parlement géorgien

M.Pavle Kublashvili

Président et membre de la commission parlementaire de la politique régionale et de l’autonomie locale

M. Vano Khukhuneishvili

Commission nationale de la décentralisation/commission parlementaire de la politique régionale, de l’autonomie locale et des régions montagneuses

Lieu : Parlement géorgien

18:00-19:00 Compte rendu des programmes parallèles de la délégation

Lieu : Hôtel Marriott Courtyard

19:00-20:15 Partis de l’opposition

Lieu : Hôtel Marriott Courtyard

20:15-20:45 Réunion des équipes avec les interprètes et les chauffeurs

Lieu : Hôtel Marriott Courtyard

22:30-23:30 S.E. M. Mikheil Saakashvili

Président géorgien
Lieu : Présidence

Mercredi 4 octobre

10:00- 11:00 Délégation géorgienne du Congrès
Lieu : Association nationale de pouvoirs locaux de Géorgie, appt. 22, entrée III, 2, Avenue Gamsakhurdia

12:00 Déploiement des équipes d’observateurs de Poti, Batoumi, Koutaisi, Akhalkalaki et Zougdidi

Jeudi 5 octobre

Jour des élections

Vendredi 6 octobre

15:00 Conférence de presse
Lieu : Hôtel Sheraton, Issani, 3803 Tbilissi

DELEGATION COMPLETE¹⁷

Mardi 3 octobre

9:00- 9:30 Débriefing de la délégation et questions pratiques
Lieu : Hôtel Marriott Courtyard

9:30-10:00 M. Igor Gaon

Représentant spécial du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe auprès de la Géorgie

10:00-10:50 Membres de l’équipe restreinte de l’OSCE / observateurs à long terme du BIDDH

11:00-11:50 Mme Tamar Zhvania

Directrice exécutive
International Society for Fair and Democratic Elections (SFED)

12:00-12:50 Mme Tamar Karosanidze

Directrice exécutive
International Transparency Georgia

13:00-14:30 Déjeuner de travail avec les ambassadeurs des Etats membres du Conseil de l’Europe
Lieu : Bureau du Conseil de l’Europe, 7 Erekle II Lane, 0105 Tbilissi, Géorgie

15:00-15:50 Mme Ana Dolidze

Directrice exécutive

Association géorgienne des jeunes avocats

16:00-16:50 M. Tim Baker

Directeur par intérim
National Democratic Institute (NDI)

17:00-17:50 M. Koki Ionatamishvili

Président
New Generation – New Initiatives

18:00-19:00 Compte rendu des programmes parallèles de la délégation
Lieu : Hôtel Marriott Courtyard

19:00-20:15 Partis de l’opposition
Lieu : Hôtel Marriott Courtyard

20:15-20:45 Réunion des équipes avec les interprètes et les chauffeurs

Lieu : Hôtel Marriott Courtyard

Mercredi 4 octobre

10:00- 11:00 Délégation géorgienne du Congrès
Lieu : Association nationale de pouvoirs locaux de Géorgie, appt. 22, entrée III, 2, Avenue Gamsakhurdia

12:00 Déploiement des équipes d’observateurs de Poti, Batoumi, Koutaisi, Akhalkalaki et Zougdidi

Jeudi 5 octobre

Jour des élections

Vendredi 6 octobre

15:00 Conférence de presse
Lieu : Hôtel Sheraton, Issani, 3803 Tbilissi

ANNEXE III

ZONES DE DEPLOIEMENT le 5 octobre 2006

ANNEXE IV

BIBLIOGRAPHIE

· Constitution géorgienne
· Code électoral unifie georgien
· Recommandation 157 (2004) du Congres sur la démocratie locale et régionale en Géorgie
· Resolution 188 (2004) du Congres sur la démocratie locale et régionale en Géorgie
· Rapport du Congres sur les élections locales en Géorgie en 2002 : CG/BUR (9) 17 et Rapport sur les élections régionales en Adjarie en 2004 : CG/Bur (11) 40
· Recommandation 1643 (2004) et Resolution 1363 (2004) de l’assemblée parlementaire sur le Fonctionnement des institutions démocratiques en Géorgie
· Avis conjoint Commission de Venise/BIDDH : CDL-EL(2006)017rev.
· Avis de la Commission de Venise n° 358 / 2005- CDL-AD(2005)042
· Note de la Commission de Venise sur les prochaines élections locales en georgie, 28 Septembre 2006

· Rapport Transparency International “Monitoring misuse of administrative resources 2006 Local Government Elections – Tbilisi, Georgia”.

¹ Lettre adressée par M. Gela Bezhuashvili, ministre géorgien des Affaires étrangères, à M. Terry Davis, Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, le 1er mai 2006.

² CG BUR (13) DEC 1

³ Article 2.3 de la Constitution.

⁵ CDL-EL(2006)017rev.
⁶ Modifications adoptées par le Parlement le 9 décembre 2005 (pour le conseil municipal de Tbilissi) et le 23 décembre 2005 (pour les autres « organes représentatifs de l’autonomie locale – Sakrebulos »).
⁷ Ces modifications ont été évaluées par la Commission de Venise, sans la participation de l’OSCE/BIDDH [Avis n° 358 / 2005- CDL-AD(2005)042].
⁸ Le décret a été signé le 26 août et publié le dimanche 27 août au soir ; le 28 août était férié en Géorgie. En raison de ce fait, il y a lieu d’affirmer que le décret aurait dû être publié le 26, ou même le 25 août.
⁹ OSCE/ODIHR Limited Election Observation Mission – Georgia, Municipal Elections 2006 - Interim report (8-27 September 2006).
¹⁰ Paragraphes 4 et 5 de l’article 129.
¹¹ Population totale de la Géorgie : 4 474 000 habitants en 2005 – Réseau d'information des Nations Unies sur la population (POPIN).
¹² Selon la CEC, les dix arrondissements de Tbilissi comptaient 889 905 électeurs inscrits.
¹³ CDL-AD(2002)023rev, II.2.b ; CDL-AD(2005)043, qui souligne qu'un tel principe ne devrait pas être appelé pour maintenir une situation contraire aux normes de l'héritage électoral européen, ou pour empêcher la mise en œuvre des recommandations des organisations internationales. ¹⁴ Report on “Monitoring misuse of administrative resources 2006 Local Government Elections – Tbilisi, Georgia”.
¹⁵ Panneau d’information à l’intention des électeurs parrainé par la Commission de Venise, le Congrès et la DGAP.
¹⁶ La délégation restreinte se composait des personnes suivantes : M. Wim Van Gelder, Mme Myriam Constantin, M. Ott Kasuri, M. Günther Krug, M. Lars Molin, M. Roger Kaliff et Mlle Mirjana Lazarova. Mme Pilar Morales accompagnait cette délégation restreinte.
¹⁷ La délégation complète se composait de Mme Susan Bolam, M. Joseph Borg , M. Gintautas Geguzinskas, M. Petru Radu Paun-Jura, M. Fabio Pellegrini, Mme Mariacristina Spinosa, M. Nikolajs Stepanovs. M. Pierre Garrone, Mlle Inkeri Aarnio-Lwoff, Mme Olena Petsun et Mlle Elena Piscopo se sont joints à la délégation.