Empfehlung 60 (1999)1 betreffend die politische Integrität der kommunalen und regionalen Volksvertreter

1. Der Kongress,

2. In Anbetracht des an der Dritten Tagung des Kongresses vorgelegten Entschliessungsentwurfs betreffend die politische Integrität der kommunalen und regionalen Volksvertreter;

3. Nach Kenntnisnahme des von Herrn Viorel COIFAN (Rumänien) an der gegenwärtigen Tagung vorgelegten Berichts;

4. In Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips, das in der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung folgendermassen definiert ist: "Die Wahrung öffentlicher Aufgaben obliegt im allgemeinen vorzugsweise den Behörden, die den Bürgern am nächsten sind";

5. Der Überzeugung, dass die kommunalen und regionalen Volksvertreter, denen durch die Wahlen ein politisches Mandat anvertraut worden ist, ihre Aufgaben vor der gesamten Kommunal- oder Regionalbevölkerung verantwortungsvoll, unter Wahrung des Gesetzes und der Interessen der Allgemeinheit leisten sollen;

6. In Erwägung, dass die Ausübung ihrer Verantwortung durch die kommunalen und regionalen Volksvertreter des erweiterten Europa einhergehen müsse mit der Respektierung de Grundsätze der Ethik und mit unbedingter persönlicher Integrität;

7. In der Erkennntis, dass jede Nichtbefolgung dieser Prinzipien die Gefahr birgt, nicht nur der Glaubwürdigkeit der kommunalen und regionalen Volksvertreter Abbruch zu tun, sondern der Demokratie allgemein zu schaden und so die eigentlichen Fundamente der Rechtsstaatlichkeit zu untergraben;

8. Die Tatsache beklagend, dass Korruptionsaffären, in welche Vertreter der kommunalen oder regionalen Politik verwickelt sind, die Glaubwürdigkeit sämtlicher kommunaler und regionaler Volksvertreter beeinträchtigen;

9. Festgestellt habend, dass Korruption unter den Bedingungen wirtschaftlicher Veränderung zu einem ernsthaften Problem werden kann;

10. Überzeugt, dass es dem Verhaltenskodex für kommunale und regionale Volksvertreter so, wie er im Anhang zu der vorliegenden Empfehlung figuriert, gelingen wird, seine Adressaten bei der Erfüllung ihrer täglichen Aufgaben zu leiten, indem er die zu befolgenden ethischen Grundsätze mit Präventivmassnahmen gegen die Gefährdung durch Korruption verbindet;

11. Bedenkend, dass es das Hauptziel der Annahme und europaweiten Förderung eines Verhaltenskodex für kommunale und regionale Volksvertreter ist, das Vertrauen zwischen den Bürgern und ihren Volksvertretern zu stärken;

12. Die in den übrigen Sektoren des Europarats, in der Europäischen Union, in der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sowie in der Organisation der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Korruption durchgeführten Arbeiten berücksichtigend;

13. Erinnernd an den Abschnitt III,2 "Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität" aus dem anlässlich des II. Gipfels der Staats- und Regierungschefs der 40 Mitgliedstaaten des Europarats angenommenen Aktionsplan und hier insbesondere an den Unterabschnitt 2, worin die rasche Fertigstellung internationaler Rechtsinstrumente entsprechend dem Aktionsprogramm des Europarats gegen Korruption gefordert wird;

14. Daran erinnernd, dass das im November 1996 durch das Ministerkomitee angenommene Aktionsprogramm des Europarats der Ausarbeitung von Verhaltenskodizes für die Volksvertreter im Rahmen des Kampfes gegen die Korruption hohe Priorität einräumt;

15. Erinnernd an die durch das Ministerkomitee des Europarats angenommene Entschliessung (97) 24 mit zwanzig leitenden Grundsätzen zur Bekämpfung der Korruption und darin insbesondere an Abschnitt 15, welcher die Annahme von Verhaltenskodizes und Regeln betreffend die Finanzierung von politischen Parteien und Wahlkampagnen durch die Volksvertretern empfiehlt;

16. Berücksichtigend vor allem auch die Arbeiten der Multidisziplinären Gruppe über Korruption (GMC) zu dem Strafrechtsübereinkommen über Korruption, das in der Januartagung 1999 der Parlamentarischen Versammlung des Europarats zur Unterzeichnung aufgelegt wurde;

17. Berücksichtigend die Schlussfolgerungen der Dritten europäischen Konferenz der auf den Kampf gegen Korruption spezialisierten Dienste (Madrid, 28.-30. Oktober 1998) betreffend illegale Finanzierung politischer Parteien und unstatthafte Beeinflussung, worin die Notwendigkeit betont wird, auf gesamteuropäischer Ebene Verhaltenskodizes für die Volksvertreter zu fördern;

18. Berücksichtigend schliesslich die Arbeit der OECD an der Förderung ethischer Werte im öffentlichen Dienst und für die Schaffung einer "Ethik-Infrastruktur";

19. Erinnernd an die durch den Rat der OECD am 23. April 1998 angenommenen zwölf ethischen Grundsätze zur Förderung ethischen Verhaltens im öffentlichen Dienst;

20. Festgestellt habend, dass manche Mitgliedstaaten des Europarats mit der Förderung ethischen Verhaltens in den Gemeindegeschäften bereits begonnen und sie zu einer vorrangigen Aufgabe im Rahmen der Sanierung des öffentlichen Lebens gemacht haben;

21. Fordert die Parlamentarische Versammlung des Europarats auf:

- den Europäischen Verhaltenskodex für die politische Integrität der kommunalen und regionalen Volksvertretern zu unterstützen;

22. Fordert das Ministerkomitee des Europarats auf:

Anhang

Europäischer Verhaltenskodex
für die politische Integrität
kommunaler und regionaler Volksvertreter

Präambel

Der Kongress der Gemeinden und Regionen Europas,

Unterstreichend, dass die kommunalen und regionalen Volksvertreter ihre Funktionen im Rahmen des Gesetzes und entsprechend dem ihnen von den Wählern anvertrauten Mandat ausüben und dass sie der kommunalen oder regionalen Gesamtbevölkerung gegenüber, einschliesslich jener Wähler, die sie nicht gewählt haben, verantwortlich sind;

Bedenkend, dass die Respektierung des Wählermandats einer Respektierung ethischer Normen gleichkommt;

Tief betroffen von der Zunahme der Fälle, in welchen politische Verantwortungsträger aufgrund von während ihrer Amtszeit begangenen Taten in Rechtsskandale verwickelt sind, und feststellend, dass diese Entwicklung vor der kommunalen und regionalen Ebene nicht Halt macht;

Überzeugt, dass die Verbreitung von Verhaltenskodizes für kommunale und regionale Volksvertreter das Vertrauen zwischen den kommunalen und regionalen Politikern und der Bürgerschaft stärken wird;

Überzeugt, dass diese Vertrauensbeziehung für eine erfolgreiche Amtsführung durch die Volksvertreter unerlässlich ist;

Feststellend, dass die Rechtsvorschriften zunehmend ergänzt werden durch Verhaltenskodizes in verschiedenen Bereichen wie etwa dem Handel, dem Bankgewerbe oder der Verwaltung;

Der Meinung, dass es die Pflicht der kommunalen und regionalen Volksvertreter ist, entsprechendes auch in ihrem eigenen Bereich einzuführen;

Überzeugt, dass die Festlegung der auf den kommunalen und regionalen Volksvertretern liegenden ethischen Verpflichtungen in einem Verhaltenskodex dazu angetan ist, deren Rolle und Aufgaben zu klären und in ihrer Bedeutung zu stärken;

Überzeugt, dass ein solcher Kodex den gesamten Handlungsbereich des Volksvertreters so weitgehend wie möglich erfassen muss;

Unterstreichend, dass die Festlegung von Verhaltensregeln den Geboten der Ethik folgen muss;

Hervorhebend, dass die Wiederherstellung eines Klimas des Vertrauens die Einbeziehung der gesamten Zivilgesellschaft erfordert; diesbezüglich auch auf die Rolle der Bürger und der Medien hinweisend;

Schliesslich bekräftigend, dass eine Auferlegung von Pflichten nicht möglich ist ohne die gleichzeitige Abgabe von Garantien, die den kommunalen und regionalen Volksvertretern die Ausübung ihres Mandats ermöglichen; in diesem Zusammenhang an die in der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung und in der Europäischen Charta der regionalen Selbstverwaltung enthaltenen sachdienliochen Vorschriften erinnernd;

Schlägt unter Berücksichtigung der in den Mitgliedstaaten geltenden Texte und der einschlägigen internationalen Arbeiten den folgenden Verhaltenskodex für die Integrität der kommunalen und regionalen Volksvertreter vor:

TITEL I - ANWENDUNGSBEREICH

Artikel 1 - Definition des Volksvertreters

Im Sinne des vorliegenden Kodex bezeichnet der Begriff "Volksvertreter" jeden politischen Verantwortungsträger, der ein ihm durch Primärwahl (Wahl durch die Wählerschaft) oder Sekundärwahl (Wahl in Exekutivfunktionen durch den Kommunal- oder Regionalrat) überantwortetes kommunales oder regionales Mandat ausübt.

Artikel 2 - Definition der Funktionen

Im Sinne des vorliegenden Kodex bedeutet der Begriff "Funktionen" das durch Primär- oder Sekundärwahlen übertragene Mandat sowie sämtliche durch einen gewählten Volksvertreter aufgrund dieses primären oder sekundären Mandats ausgeübte Funktionen.

Artikel 3 - Gegenstand des Kodex

Gegenstand dieses Kodex ist die Spezifizierung von Verhaltensnormen, deren Observanz von den Volksvertretern bei der Ausübung ihrer Funktionen erwartet wird, sowie die Information der Bürger über die Verhaltensstandards, die sie Rechtens von den Volksvertretern erwarten dürfen.

TITEL II - ALLGEMEINE PRINZIPIEN

Artikel 4 - Vorrang des Rechts und des Interesses der Allgemeinheit

Die Volksvertreter üben ihr Amt aufgrund des Gesetzes aus und müssen jederzeit gesetzeskonform handeln.

Bei der Ausübung seiner Funktionen verfolgt der Volksvertreter das Interesse der Allgemeinheit und nicht ausschliesslich sein persönliches direktes oder indirektes Interesse oder das partikuläre Interesse von Individuen oder Gruppen von Individuen mit dem Ziel, daraus einen unmittelbaren oder mittelbaren persönlichen Vorteil zu ziehen.

Artikel 5 - Die Ziele der Mandatsausübung

Der Volksvertreter garantiert eine speditive, transparente und motivierte Ausübung seiner Funktionen.

Artikel 6 - Ausübung des Mandats

Bei der Ausübung seiner Funktionen respektiert der Volksvertreter die Zuständigkeiten und Vorrechte jedes anderen politischen Mandatsträgers und jedes öffentlich Bediensteten.

Er vermeidet es, irgendeinen anderen politischen Mandatsträger oder öffentlich Bediensteten bei der Ausübung seiner Funktionen zu einer Verletzung der in dem vorliegenden Kodex aufgeführten Grundsätze anzuregen oder ihn dabei zu unterstützen, und er widersetzt sich einer solchen.

TITEL III - SPEZIFISCHE PFLICHTEN

Kapitel 1 - Amtsübernahme

Artikel 7 - Regeln betreffend die Wahlkamagne

Die Wahlkampgne des Kandidaten zielt darauf ab, sein politisches Programm zu verbreiten und zu erläutern.

Er vermeidet es, Stimmen durch irgendein anderes Mittel als durch Argumentation und Überzeugung zu gewinnen.

Insbesondere sieht er von jedem Versuch ab, Stimmen durch die Diffamierung anderer Kandidaten, durch Gewalt und/oder Drohung, durch Manipulation der Wahllisten und/oder der Wahlresultate oder durch die Gewährung oder das Versprechen von Vorteilen zu erhalten.

Kapitel 2 - Ausübung der Funktion

Artikel 8 - Begünstigung einer Klientel

Der Volksvertreter vermeidet die Ausübung seiner Funktionen oder der mit seinen Funktionen verbundenen Vorrechte im partikulären Interesse von Inividuen oder Gruppen von Individuen mit dem Ziel, sich dadurch einen direkten oder indirekten Vorteil zu verschaffen.

Artikel 9 - Ausübung von Befugnissen zum eigenen Vorteil

Der Volksvertreter vermeidet die Ausübung seiner Funktionen oder der mit seinen Funktionen verbundenen Vorrechte zugunsten eines eigenen partikulären direkten oder indirekten persönlichen Interesses.

Artikel 10 - Interessenkonflikt

Wenn der Volksvertreter in den dem Kommunal- oder Regionalrat oder einem kommunalen beziehungsweise regionalen Exekutivorgan zur Prüfung vorliegenden Geschäften direkte oder indirekte persönliche Interessen hat, verpflichtet er sich dazu, diese seine Interessen vor den Beratungen und der Beschlussfassung bekanntzugeben.

Der Volksvertreter vermeidet die Teilnahme an jeder Beratung oder Abstimmung, an deren Gegenstand er ein direktes oder indirektes persönliches Interesse hat.

Artikel 11 - Ämterkumulierung

Der Volksvertreter unterwirft sich allen geltenden Bestimmungen zur Beschränkung der Kumulierung von politischen Mandaten.

Der Volksvertreter vermeidet es, andere politische Mandate auszuüben, die ihn an der Ausübung seines Mandats als kommunaler oder regionaler Volksvertreter hindern.

Der Volksvertreter vermeidet die Ausübung von Funktionen, Mandaten, Berufen oder Pflichten, die eine Kontrolle über seine Funktionen als Volksvertreter voraussetzen oder deren Kontrolle zu seinen Aufgaben als Volksvertreter gehört.

Artikel 12 - Ausübung von Ermessensbefugnissen

Bei der Ausübung seiner Ermessensbefugnisse vermeidet es der Volksvertreter, sich selbst einen direkten oder indirekten Vorteil zu verschaffen oder einem Individuum oder einer Gruppe von Individuen einen Vorteil zu verschaffen mit dem Ziel, sich selbst dadurch einen direkten oder indirekten persönlichen Vorteil zu verschaffen.

Er fügt seinen Entscheidungen eine ausführliche Begründung bei, worin er sämtliche Elemente aufführt, die seine Entscheidungen beeinflusst haben, insbesondere auch die Bestimmungen aus den zur Anwendung gelangenden Vorschriften sowie die die Konformität seiner Entscheidungen mit diesen Vorschriften belegenden Elemente.

Bei Fehlen einer Vorschrift führt seine Begründung jene Elemente an, welche die Angemessenheit, Billigkeit und das dem Interesse der Allgemeinheit entsprechende Wesen seiner Entscheidung belegen.

Artikel 13 - Verbot von Korruption

Bei der Ausübung seiner Funktionen vermeidet der Volksvertreter jedes Verhalten, das in der geltenden nationalen oder internationalen Gesetzgebung als aktive oder passive Bestechung definiert ist.

Artikel 14 - Einhalten von Haushalts- und Finanzdisziplin

Der Volksvertreter verpflichtet sich zur Einhaltung der Haushalts- und Finanzdisziplin als der Garantie einer guten Verwaltung der öffentlichen Gelder so, wie diese durch die geltende einschlägige nationale Gesetzgebung definiert ist.

Bei der Ausübung seines Amtes vermeidet der Volksvertreter jede Handlung, die darauf angelegt wäre, öffentliche Gelder und/oder Subventionen von ihrer Bestimmung wegzulenken. Er vermeidet jedes Vorgehen, welches zum Ziel hätte, öffentliche Gelder und/oder Subventionen direkt oder indirekt zu persönlichen Zwecken zu nutzen.

Kapitel 3 - Amtsniederlegung

Artikel 15 - Verbot von Arrangements "für später"

In Ausübung seiner Funktionen vermeidet es der Volksvertreter, Massnahmen zu treffen, die ihm einen persönlichen beruflichen Vorteil für die Zeit nach Ablauf seines Amtes verschaffen sollen:

- innerhalb öffentlicher oder privater Gremien, die während seiner Amtszeit unter seiner Kontrolle standen;

- innerhalb öffentlicher oder privater Gremien, mit denen er während seiner Amtszeit vertragliche Beziehungen knüpfte;

- innerhalb öffentlicher oder privater Gremien, die während seiner Amtsausübung und aufgrund ihrer geschaffen wurden.

TITEL IV - KONTROLLINSTRUMENTE

Kapitel 1 - Amtsübernahme

Artikel 16 - Begrenzung und Offenlegung der Wahlausgaben

Bei seiner Wahlkampagne begrenzt der Amtsanwärter seine Wahlausgaben auf ein angemessenes und vernünftiges Mass.

Er führt jede durch die geltende Gesetzgebung vorgeschriebene Massnahme betreffend die Offenlegung von Herkunft und Höhe der in seiner Wahlkampagne verwendeten Mittel wie auch der Art und Höhe seiner Ausgaben aus.

Wenn eine solche Gesetzgebung fehlt, macht er diese Angaben auf eine einfache Anfrage hin.

Kapitel 2 - Ausübung der Funktion

Artikel 17 - Offenlegung von Interessen

Der Volksvertreter führt jede durch die geltende Gesetzgebung vorgeschriebene Massnahme betreffend die Veröffentlichung oder Kontrolle seiner direkten oder indirekten persönlichen Interessen sowie der durch ihn ausgeübten Mandate, Funktionen und Berufe oder auch der Entwicklungen seines Vermögens angelegentlich durch.

Wenn eine solche Gestzgebung fehlt, macht er diese Angaben auf eine einfache Anfrage hin.

Artikel 18 - Respektierung interner und externer Kontrollen

Der amtierende Volksvertreter vermeidet es, sich einer begründeten und transparenten Kontrolle der Ausübung seiner Funktionen durch die zuständigen internen oder externen Kontrollstellen zu widersetzen.

Er führt die vollstreckbaren oder definitiven Beschlüsse dieser Stellen rasch durch.

Er fügt seiner Begründung der diesen Kontrollstellen vorzulegenden Handlungen oder Beschlüsse einen ausdrücklichen Hinweis auf das Vorhandensein einer Kontrolle sowie die genaue Angabe der zuständigen Kontrollstelle bei.

TITEL V - BEZIEHUNGEN ZU DEN BÜRGERN

Artikel 19 - Öffentlichkeit und Begründung der Beschlüsse

Der Volksvertreter ist für die Dauer seines Mandats vor der gesamten kommunalen Bevölkerung verantwortlich.

Der Volksvertreter fügt allen seinen Beschlüssen, etwas zu tun oder zu unterlassen, eine ausführliche Begründung bei, worin alle ihnen zugrundeligenden Elemente, insbesondere auch die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen sowie die die Konformität seiner Beschlüsse mit diesen Bestimmungen belegenden Elemente aufgeführt sind.

Bei vertraulichen Beschlüssen begründet er die Vertraulichkeit, indem er die diese Vertraulichkeit fordernden Elemente darlegt.

Vonseiten der Bürger kommende Fragen betreffend die Ausübung seiner Funktionen, die Begründung dieser Ausführung oder betreffend das Funktionieren von Diensten, für die er verantwortlich ist, beantwortet der Volksvertreter angelegentlich.

Er unterstützt und fördert jede Massnahme, welche die Transparenz seiner Befugnisse, die Ausübung dieser seiner Befugnisse sowie das Funktionieren der unter seiner Verantwortung stehenden Dienste begünstigt.

TITEL VI - BEZIEHUNGEN ZUR VERWALTUNG

Artikel 20 - Einstellung von Personal

Der Volksvertreter verpflichtet sich, jede Rekrutierung von Verwaltungspersonal zu verhindern, die nicht auf der Anerkennung von Verdiensten und beruflichen Kompetenzen beruht und/oder die anderen als dienstlichen Zwecken dienen soll.
Bei der Rekrutierung und Beförderung von Personal ist die Entscheidung des Volksvertreters objektiv, begründet und speditiv.

Artikel 21 - Respektierung der Rolle der Verwaltung

Bei der Ausübung seines Amtes respektiert der Volksvertreter die Aufgaben der Verwaltung, für welche er die Verantwortung trägt, unbeschadet der legitimen Ausübung seiner hierarchischen Amtsgewalt.

Er vermeidet es, von einem öffentlich Bediensteten irgend eine Handlung oder Unterlassung zu erbitten oder zu fordern, welche ihm einen direkten oder indirekten persönlichen Vorteil verschafft oder welche Individuen oder Gruppen von Individuen einen Vorteil verschafft mit dem Ziel, einen direkten oder indirekten persönlichen Vorteil hieraus abzuleiten.

Artikel 22 - Achtung der Verwaltungsaufgaben

Bei der Ausübung seines Amtes sorgt der Volksvertreter für die Wertschätzung der Rolle und der Aufgaben der ihm zugeordneten Verwaltung.

Er unterstützt und fördert jede Massnahme, welche der Leistungsfähigkeit der ihm zugeordneten Dienste und der Motivation ihres Personals Vorschub leistet.

TITEL VII - BEZIEHUNGEN ZU DEN MEDIEN

Artikel 23

Auf alle Nachfragen vonseiten der Medien betreffend die Ausübung seiner Funktionen antwortet der Volksvertreter rasch, ehrlich und vollständig, es sei denn, es handle sich um vertrauliche Auskünfte oder solche, die sein Privatleben oder dasjenige einer Drittperson betreffen.

Er unterstützt und fördert jede Massnahme, die der Verbreitung von Informationen betreffend seine Befugnisse, die Ausübung seiner Funktionen oder das Funktionieren der unter seiner Verantwortung arbeitenden Dienste durch die Medien dient.

TITEL VIII - INFORMATION, VERBREITUNG UND SENSIBILISIERUNG

Artikel 24 - Verbreitung des Kodex bei den Volksvertretern

Der Volksvertreter verpflichtet sich, sämtliche Bestimmungen des vorliegenden Kodex wie auch die gesetzlichen Bestimmungen, auf die er verweist, gelesen und verstanden zu haben und willens zu sein, sich von den Bestimmungen des Kodex leiten zu lassen.

Artikel 25 - Verbreitung des Kodex bei den Bürgern, den öffentlich Bediensteten und den Medien

Der Volksvertreter unterstützt und fördert jede Massnahme, welche die Verbreitung des vorliegenden Kodex und die Sensibilisierung für die darin enthaltenen Grundsätze bei den öffentlich Bediensteten, für die er verantwortlich ist, sowie bei den Bürgern und bei den Medien begünstigt.

1 Diskussion und Annahme durch den Kongress am 17. Juni 1999, 3. Sitzung (siehe Dok. CG (6) 8, Empfehlungsentwurf, vorgelegt durch Herrn V. Coifan, Berichterstatter).