Empfehlung 12 (1995)¹ betreffend die Lokaldemokratie in Rumänien

Der Kongress

1. In Erwägung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung sowie der Europäischen Konvention über den Schutz der Menschenrechte;

2. Angesichts der Ergebnisse der im Oktober 1994 in Bukarest durch die rumänische Regierung in Zusammenarbeit mit dem Europarat, der Europäischen Union und der Weltbank durchgeführten Konferenz über Entwicklung und Lokaldemokratie;

3. Angesichts des Ende 1994 und anfangs 1995 stattgefundenen Briefwechsels zwischen dem Präsidenten des Kongresses und dem Präsidenten der Republik Rumänien insbesondere über die Angelegenheit der Absetzung oder der vorläufigen Amtsenthebung zahlreicher rumänischer Bürgermeister;

4. Alarmiert durch die vom rumänischen Gemeindebund und der Vereinigung der Präsidenten der rumänischen Judete wie auch von manchen Oppositionsparteien Rumäniens in der selben Angelegenheit unternommenen Schritte;

5. Nach einem Aufenthalt vor Ort zur Feststellung der Tatsachen und einer Untersuchung über den Stand der Lokaldemokratie in Rumänien, wozu insbesondere gehörte:
5.1 die Befragung der abgesetzten und der in ihrem Amt suspendierten Bürgermeister mittels Fragebogen sowie die Analyse der sie betreffenden gerichtlichen Verfügungen mit Hilfe rumänischer Juristen;

5.2 vertiefte Kontakte mit den zuständigen hochrangigen Vertretern der rumänischen Regierung;

5.3 die Anhörung von etwa fünfzehn suspendierten oder abgesetzten Bürgermeistern, deren Fall von Juristen als für die beobachteten Probleme besonders bezeichnend ausgewählt worden war;

5.4 die Anhörung der Vertreter der beiden bereits erwähnten wichtigsten Gemeinde- und Regionalverbände Rumäniens;

6. Dankt all jenen, die zum guten Gelingen dieser Studienreise beigetragen haben, vor allem auch den hohen Regierungsvertretern, die dem Vorhaben nicht nur kein Hindernis in den Weg gelegt, sondern zweimal den Berichterstatter und die Mitglieder der Gruppe getroffen und mit ihnen ein vertieftes Gespräch geführt haben;

7. Hat Kenntnis genommen von dem eingehenden Bericht, den die durch das Präsidium des Kongresses zur Durchführung dieser Studie eingesetzte Arbeitsgruppe erstellt hat;

8. Hebt hervor, dass es sich dabei um den ersten Bericht über die Lage der Lokaldemokratie in einem Mitgliedstaat des Europarats handelt, der zwar durch die Aktualität erforderlich wurde, sich aber faktisch einschreibt in die Überprüfung der durch die Regierung bei ihrem Beitritt eingegangenen Verpflichtungen, wie sie durch die Parlamentarische Versammlung vorgeschlagen und durch das Ministerkomitee beschlossen worden ist;

9. Stellt die folgenden, durch die Arbeitsgruppe und die ihr beistehenden Juristen erhobenen Tatsachen fest:

9.1 dass das Grundgesetz über die Kommunalverwaltung (Gesetz Nr. 69 vom 28. November 1991), wennschon im ganzen auf den Prinzipien der kommunalen Selbstverwaltung basierend, Schwächen, Lücken und Ungenauigkeiten - insbesondere hinsichtlich der Selbstverwaltung der Judete und ihrer Beziehungen zu den Präfekten - sowie andere Artikel (Artikel 34, 35, 41 und 46) über die Kontrolle der Bürgermeister und der Abgeordneten sowie die Artikel 48 und 69 enthält, die mit der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung nicht konform sind, ja, nicht einmal mit dem einen Monat nach dem genannten Gesetz verabschiedeten Artikel 122 der rumänischen Verfassung übereinstimmen;

9.2 dass, abgesehen von einem ersten Gesetz über Gemeindesteuern - das jedoch in der in Abschnitt 1 erwähnten Konferenz über Entwicklung und Lokaldemokratie als ungenügend bezeichnet wurde -, seit Dezember 1991 kein Gesetz durch das rumänische Parlament verabschiedet worden ist, wie es doch für das gute Funktionieren des Abgeordnetenmandats auf Gemeindeebene notwendig gewesen wäre;

9.3 einen offenkundigen Mangel an Ausbildung bei den Gemeindeabgeordneten wie auch bei dem kommunalen Verwaltungspersonal in dieser gesetzgeberisch schwierigen und komplexen Situation, obschon ein Projekt für die Einführung einer leistungsfähigen, dezentralisierten Ausbildungsstruktur durch die Europäische Union (Programm Phare) vorgeschlagen worden war;

9.4 eine gewisse Anzahl von Exzessen, vor allem vonseiten mancher Präfekte, bei der Heranziehung des Gesetzes Nr.69 über die kommunale Selbstverwaltung, dessen Bestimmungen der Behörde zuviel Ermessensspielraum lassen, zur vorläufigen Amtsenthebung oder Absetzung von Bürgermeistern;

9.5 eine Zahl von Absetzungen und vorläufigen Amtsenthebungen sowie von Abdankungen von Bürgermeistern, die dazu angetan ist, das Ergebnis der Gemeindewahlen bedeutsam in Frage zu stellen, nämlich:

9.5.1. 133 abgesetzte Bürgermeister sind gleich 4,8% der gewählten Bürgermeister, von ihnen gehören 116 zu oppositionellen Parteien oder sind unabhängig, während 17 den nationalen Mehrheitsparteien angehören (welche Parteien jedoch etwa 20% der 1992 gewählten Bürgermeister stellen);

9.5.2. von diesen 133 abgesetzten Bürgermeistern sind nur 26 gerichtlich verurteilt worden;

9.5.3. dazu kommen etwa fünfzig suspendierte Bürgermeister (was etwa 1,8% der gewählten Bürgermeister entspricht);

9.5.4. 264 Bürgermeister haben ihr Rücktrittsgesuch eingereicht (das sind etwa 9% der gewählten Bürgermeister), was ein echtes Unbehagen und gestörtes Funktionieren der Lokaldemokratie in Rumänien anzeigt;

9.6. Stellt nach den durch die Arbeitsgruppe und die ihr beistehenden Juristen vorgenommenen Überprüfungen die folgenden Verdrehungen rechtsstaatlicher Prinzipien fest:

9.6.1. Überschreitungen der Amtsgewalt wie im vorliegenden Fall die Suspendierung von Bürgermeistern durch Präfekte aus administrativen Gründen, welche Suspendierung weder im Gesetz noch in der Verfassung vorgesehen ist;

9.6.2. die Nichtbeachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit, insofern die Kontrolle zunächst und hauptsächlich die als Straftat eingestuften Handlungen betreffen und mit einer begangenen Vorschriftswidrigkeit in Zusammenhang stehen muss, während die Suspendierung oder Absetzung kommunaler Abgeordneter nur als "ultima ratio" vorkommen darf;

9.6.3. die Nichtanwendung des Grundsatzes der Unschuldsvermutung, wie er in der rumänischen Verfassung (Artikel 23, 8), insbesondere aber in der Anwendung von Artikel 46 des Gestzes Nr.69 vorgesehen ist;

9.6.4. Rechtsverweigerungen wie die durch gewisse regionale Berufungsgerichte betriebenen, welche die Berufungen mancher abgesetzter Bürgermeister unter dem Vorwand als unzulässig erklärten, dass bereits eine neue Wahl stattgefunden habe;

9.6.5. die Heimlichkeit der administrativen Kontrollverfahren, d.h. die Nichtbenachrichtigung der in Frage gestellten Abgeordneten über die genauen Beweggründe für diesen Beschluss, was die Ausübung ihres Rechts auf Verteidigung erschwert (s.Artikel 24 der rumänischen Verfassung);

10. Nimmt mit Interesse einen von Herrn Hrebenciuc, Generalsekretär der rumänischen Regierung, unter dem Datum vom 9.Mai 1995 geschickten Brief zur Kenntnis, worin insbesondere steht, dass die rumänische Regierung:

10.1. die Absicht habe, dem Parlament so rasch wie möglich einen verfassungskonformen Revisionsentwurf für das Gesetz Nr. 69 (1981) vorzulegen, damit dieses noch vor den für Februar 1996 vorgesehenen Wahlen in die Praxis umsetzbar ist;

10.2. wünscht, dass die Sachverständigen in Rechtsfragen des Europarats hinsichtlich dieses Revisionsentwurfs des Gesetzes Nr. 69 konsultiert werden können;

I- Im Wunsch, das Reformwerk der rumänischen Gesetzgebung auf dem Gebiet der Lokaldemokratie anzuregen und zu unterstützen, um diese Gesetzgebung mit der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung sowie den Grundsätzen eines Rechtsstaats in Einklag zu bringen, empfiehlt den rumänischen Regierungsbehörden und Parlamentsorganen:

11. Betreffend das Gesetz Nr.69 über die Kommunalverwaltung:

11.1. die Anwendung der Artikel 34, 35, 41 und 46 des Gesetzes auszusetzen bis zu ihrer Ausserkraftsetzung und ihrem Ersatz durch neue, mit der rumänischen Verfassung (Artikel 119, 120, 121 und 122) und den Grundsätzen der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (insbesondere Artikel 7 und 8) konforme Artikel;

11.2. die unrechtmässig suspendierten Bürgermeister und Gemeindeabgeordneten wieder in ihr Amt einzusetzen und den abgesetzten Bürgermeistern, die ihre Unschuld bewiesen haben, Ausgleichsentschädigungen in Höhe der erlittenen Verluste sowie die moralische Rehabilitierung - vor allem auch im Hinblick auf die nächsten Gemeindewahlen - anzubieten;

11.3. rechtzeitig vor den nächsten, für Februar 1996 vorgesehenen Gemeindewahlen eine Revision der unter 11.1. genannten Artikel auszuarbeiten, und dies unter Respektierung der sich aus der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung ergebenden Grundsätze sowie der in der überwiegenden Mehrheit der Mitgliedstaaten des Europarats geübten Praxis;

11.3.1. den Akzent auf die Kontrolle der Handlungen der Abgeordneten zu legen statt auf die Kontrolle der Abgeordneten selbst, wobei jeder gesetzeswidrig erscheinende Akt durch die Aufsichtsbehörden vertagt werden kann, bis die zuständige Gerichtsbehörde einen Entscheid getroffen hat;

11.3.2. alle Zweckmässigkeitsprüfungen hinsichtlich der Handlungen von Gemeindeabgeordneten als von Handlungen abzuschaffen, die aufgrund eigener Befugnisse durchgeführt wurden, die so, wie sie im Gesetz Nr.69 definiert sind, integrierender Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung sind, und diese Verwaltungsaufsicht auf das Gebiet der durch eine übergeordnete Behörde an die Gemeindebehörden delegierten Befugnisse zu beschränken;

11.3.3. hinsichtlich der Kontrolle von Abgeordneten für die Einhaltung des Grundsatzes der Zweckmässigkeit besorgt zu sein und so vorzugehen, dass Gemeindeabgeordnete nur im Falle des offenkundigen Begehens einer neuen Straftat oder auf ausdrückliches Verlangen der Gerichtsbehörden im Rahmen einer Strafuntersuchung in dem Masse suspendiert werden, wie dies zum Zwecke der laufenden Untersuchung tatsächlich notwendig ist;

11.3.4. alle anderen Interventionsmöglichkeiten auszuschöpfen, bevor zum Äussersten, nämlich der Suspension und der Absetzung von Bürgermeistern geschritten wird, insbesondere auch die Möglichkeit des Staats, nach Mahnungen vonseiten der Kontrollbehörde selbst für den Bürgermeister einzutreten zur Anwendung eines Gesetzes oder zur Ausführung einer obligatorischen Aufgabe, bei welcher der Bürgermeister versagt hat;

11.3.5. zum Verfahren der Absetzung eines Gemeindeabgeordneten erst nach einer gesetzlich vorgesehenen strafrechtlichen Verurteilung zu schreiten, die schwer genug ist, um die in allgemeinen Wahlen gefallene Entscheidung in Frage zu stellen;

11.3.6. die b) und c) von Artikel 34 abzuschaffen;

11.3.7. vorrangig die folgenden Artikel des Gesetzes zu revidieren:
. Artikel 35; vor allem auch den Satz "oder wenn er die Interessen der Gemeinde oder Stadt böswillig aufs Spiel setzt".
. Artikel 46 unter der Präzisierung, dass es sich um eine Strafuntersuchung (nicht um eine gerichtliche Untersuchung) handelt, und dass die Suspenion erst dann verfügt werden darf, wenn die Anklagebehörde die Anklage unterzeichnet;
. Artikel 48 über die Ernennung und die Absetzung des Gemeindesekretärs und Artikel 69 über den Sekretär des Judets;

11.4. die Fristen für die Wahl eines neuen Bürgermeisters, die erst nach vollständiger Beendigung des die Absetzung bestätigenden Gerichtsverfahrens erfolgen darf, vor allem so anzusetzen, dass die Berufung des abgesetzten Bürgermeisters aufschiebende Wirkung auf die Vorbereitung von Neuwahlen hat;

11.5. das Kapitel V des Gesetzes Nr. 69 betreffend den Departmentsrat (Judet) zu revidieren mit dem Ziel:

11.5.1. die Zuständigkeiten des Judet-Rates zu stärken und die exekutiven Befugnisse des Präsidenten und der ständigen Delegation gegenüber denjenigen des regionalen Regierungsvertreters (des Präfekten) sowie des Verwaltungsausschusses und der übrigen dekonzentrierten staatlichen Behörden zu klären;

11.5.2. aus dem Judet einen echten Motor regionaler Aktivität und einen Vertreter der geographischen, wirtschaftlichen und kulturellen Vielfalt des Landes zu machen;

11.5.3. die Möglichkeit der Einführung einer direkten Wahl der Judet-Mitglieder zu prüfen, um diesen zu einer vollgültigen Gebietskörperschaft zu machen;

11.6. die Anwendung von Artikel 21, Buchstaben X und Z, betreffend die Aussenbeziehungen der Gemeinderäte und insbesondere die grenzüberschreitende Zusammenarbeit, in Übereinstimmung mit den in dem Rahmenübereinkommen zu dieser Frage sowie in dem im Annahmeverfahren befindlichen Zusatzprotokoll enthaltenen Regeln des Europarats zu gewährleisten und jeden die Prinzipien des Gesetzes übermässig verletztenden Verwaltungsakt ausser Kraft zu setzen;

11.7. in den Artikel 59 des Gesetzes betreffend die Befugnisse des Judet-Rates die selben Zuständigkeiten auf dem Gebiet der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit einzufügen, wie die Gemeinden sie besitzen, in Berücksichtigung der Tatsache, dass sich die grenzüberschreitende Zusammenarbeit vor allem auf regionaler Ebene entfaltet;

11.8. hinsichtlich der Entwürfe für die Revision des Gesetzes sowie der Verfahren zur Kontrolle der kommunalen Gebietskörperschaften die Stellungnahme der Sachverständigen des Europarats einzuholen und sich durch die Arbeiten des zwischenstaatlichen Ausschusses des Europarats (Lenkungsausschuss für kommunale und regionale Gebietskörperschaften) anregen zu lassen;

12. hinsichtlich des Bodengesetzes Nr. 18 (1991), die durch Artikel 17 des Regierungserlasses Nr. 728 (1992) eröffneten Möglichkeiten der Enthebung abzuschaffen;

13. hinsichtlich der Bereitstellung des gesetzgeberischen Pakets zur kommunalen Selbstverwaltung unter guten Bedingungen:

13.1. im Geiste der Verfassung sowie der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung die Ausarbeitung und Verabschiedung folgender Gesetze beschleunigt zu betreiben:

13.1.1. Finanzgesetz und kommunales Haushaltsgesetz, das die kommunale Steuerhoheit fundiert und objektive Kriterien für die Geldüberweisung an Gemeinden einführt, unter Orientierung an den Zielen des für die ausgeglichene Entwicklung des Landes unerlässlichen Finanzausgleichs;

13.1.2. Gesetz über das Vermögen der Kommunal- und der Judet-Räte, das für die Ausübung einer wirksamen kommunalen Geschäftsführung unerlässlich ist;

13.1.3. Städtebaugesetz, zu welchem bereits ein Gutachten der Sachverständigen des Europarats vorliegt;

13.1.4. ein vom Beamtenstatut unterschiedenes Statut der Kommunalabgeordneten, das in der Lage ist, die Abgeordneten bei der Ausübung ihrer Funktionen zu schützen, und das über den derzeitigen Artikel 111 des Gesetzes Nr. 69 hinausgeht;

13.1.5. ein Statut für Kommunalbedienstete, das sich hinreichend vom Statut der Staatsbeamten unterscheidet und entsprechend Artikel 6 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung die kommunale Selbstverwaltung schützt;

13.2. parallel zur Revision des Gesetzes Nr. 69 über die Kommunalverwaltung gemäss den in den vorhergehenden Abschnitten enthaltenen Grundsätzen die Ratifizierung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung zu betreiben und hernach dafür zu sorgen, dass sämtliche Gesetze und deren Anwendungsbestimmungen den Grundsätzen der Charta nachkommen;

14. Hinsichtlich der Ausbildung der Gemeindeabgeordneten und der Bediensteten, den im Vergleich mit anderen neuen Demokratien auf diesem Gebiet akkumulierten Rückstand zu überwinden durch die unverzügliche Einrichtung eines wirklich dezentralisierten Ausbildungssystems für Gemeindeabgeordnete einerseits und für die Bediensteten von Gemeinden und Judeten andererseits, und hierzu:

14.1. die Angebote an technischer und/oder finanzieller Hilfe vonseiten der internationalen Organisationen - insbesondere des Europarats (Programm Lode), der Europäischen Union (Programm Phare), der OECD und der Weltbank - zu nutzen;

14.2. die notwendige Partnerschaft mit den repräsentativen Gemeinde- und Regionalverbänden Rumäniens sowie anderer europäischer Länder zu finden, die bereit sind, den rumänischen Verbänden zu helfen;

15. sich darum bemühen zu wollen, für die bei der in den Abschnitten 9.6. der vorliegenden Empfehlung erwähnten Faktenerhebung festgestellten Rechtsverdrehungen Abhilfe zu schaffen und insbesondere dafür besorgt zu sein,

15.1. dass die Präfekten instruiert werden, sich an die Verwaltungsverfahren und an das Gesetz, sowohl dem Buchstaben wie auch dem Geist nach, zu halten;

15.2. dass der Abgeordnete im Falle seiner vorläufigen Amtsenthebung unverzüglich von der gebührend begründeten Entscheidung benachrichtigt sowie über die gegen diese Entscheidung offenstehenden Berufungsmöglichkeiten informiert wird, damit er seine Verteidigung organisieren kann, und dass er über die Gründe einer gegebenenfalls angeordneten gerichtlichen Ermittlung im voraus informiert wird;

15.3. dass er bei den zuständigen gerichtlichen Instanzen verwaltungsrechtlichen Einspruch erheben kann;

15.4. dass er nicht, wie dies jetzt der Fall ist, von allen Einkünften abgeschnitten ist, sondern dass ihm seine Bezüge garantiert werden, bis die gerichtliche Entscheidung, zu der es kommen muss, gefallen ist;

15.5. dass abgesetzte oder suspendierte Bürgermeister die gleichen Rechtssicherhheiten geniessen wie sie die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte fordert;

II- Allgemeine Bestimmungen

16. Empfiehlt der Parlamentarischen Versammlung, die Umsetzung dieser Empfehlung zu unterstützen und insbesondere über die Delegation Rumäniens in der Parlamentarischen Versammlung die nötigen Beziehungen zum rumänischen Parlament aufzunehmen, um im Rahmen der Überwachung der Einlösung der mit der Mitgliedschaft eingegangenen Verpflichtungen dafür zu sorgen, dass den gesetzgeberischen Reformen, die damit anstehen, die ihnen gebührende Priorität zuteil wird;

17. Empfiehlt dem Ministerkomitee des Europarats, diese Empfehlung im Rahmen der Überwachung der von den Mitgliedsländern eingegangenen Verpflichtungen berücksichtigen zu wollen und den Kongress informiert zu halten über die Folge, die den einzelnen Empfehlungen geleistet wird;

18. Ruft die Regierungs- und die Oppositionsparteien Rumäniens auf, frei von Parteiendenken und im Interesse der bürgerlichen und wirtschaftlichen Entwicklung des Landes zu dem Konsens zu finden, der notwendig ist, um die Demokratie in ihrem Land voranzubringen und die Einrichtungen von Demokratie und Recht zu festigen;

19. Empfiehlt dem Ministerkomitee des Europarats und appelliert an die europäischen und die internationalen Institutionen (insbesondere die Europäische Union, die OECD und die Weltbank),

19.1. ihre Tätigkeiten in Rumänien noch enger zu koordinieren und vor allem für parallele Fortschritte einerseits der demokratischen und rechtsstaatlichen Institutionen und andererseits der notwendigen wirtschaftlichen Liberalisierung und des wirtschaftlichen Aufschwungs - als der unumgänglichen Begleitumstände der Modernisierung des Landes und der Vorbereitung seiner Integration in die Europäische Union - zu sorgen;

19.2. ihre technische Hilfe und ihre wirtschaftlichen Hilfeleistungen an Rumänien in dieser schwierigen und heiklen Phase des demokratischen und wirtschaftlichen Übergangs deutlich zu verstärken und an einem wahrhaften Modernisierungsprojekt der Kommunalverwaltung im Lande mitzuwirken;

19.3 eine Beihilfe zugunsten der kommunalen und regionalen Entwicklung zu leisten als Pfand für eine nachhaltige und harmonische Entwicklung des Landes, sofern es gegründet ist auf kommunale Einrichtungen und auf Judete, die mit hinreichenden Befugnissen und Mitteln ausgestattet und mit hochwertigen politischen und administrativen Arbeitskräften versehen ist.