Empfehlung 35 (1997)¹ betreffend die Anwendung der europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung in Italien

Der Kongress,

mit Bezug auf den Vorschlag der Kammer der Gemeinden,

1. Im Hinblick auf die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung;

2. In Erwägung, dass dieser internationale Vertrag durch Italien am 11. Mai 1990 ratifiziert wurde und dort am 1. September des selben Jahres in kraft trat; weshalb die Charta Vorrang hat über die italienische interne Rechtsordnung, zu welcher sie gehört, sodass sie bei jeder Rechtsreform berücksichtigt werden muss;

3. In Erwägung der Entschliessung 31 über die durch den Kongress zu befolgenden Grundsätze bei der Erarbeitung von Berichten über die Lage der kommunalen und regionalen Demokratie in den Mitgliedländern des Europarats und den sich um eine Mitgliedschaft bei diesem bewerbenden Ländern, welche der KGRE an seiner dritten Tagung im Juli 1996 angenommen hat;

4. In Erwägung der Entschliessung 34 über die Folgearbeiten zu der Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, welche der KGRE ebenfalls an seiner dritten Tagung im Juli 1996 angenommen hat;

5. Nach Prüfung des Berichts über die Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung in Italien, den die zu diesem Zweck durch den KGRE gebildete Arbeitsgruppe, deren Berichterstatter Herr Claude Casagrande (Frankreich) war, vorgelegt hat;

6. Allen dankend, die die Erarbeitung dieses Berichts ermöglicht haben, insbesondere dem italienischen Innenministerium, dem italienischen Parlament, dem Nationalen Verband der italienischen Gemeinden, der Vereinigung der italienischen Provinzen und der italienischen Sektion des Rats der Gemeinden und Regionen Europas;

7. Die italienische Gesetzgebung und die laufenden Reformen zur Kenntnis nehmend;

8. Mit Befriedigung zur Kenntnis nehmend, dass die in letzter Zeit beschlossenen oder auch gegenwärtig laufenden Reformen in Richtung einer vermehrten Berücksichtigung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung gehen, ohne allerdings alle Unvereinbarkeiten der italienischen Gesetzgebung mit der Charta aus der Welt zu schaffen;

9. Mit Befriedigung die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips in der neuen italienischen Gesetzgebung, so wie es in den Artikeln 2 und 4.3a) des Gesetzes Nr. 59 vom 15. März 1997 definiert ist, zur Kenntnis nehmend;

10. STELLT die folgenden Tatsachen FEST:

Status und Rolle der Kommunal- und Provinzialsekretäre:

10.1 Aufgrund der Artikel 52 und 53 des Gesetzes Nr. 142 vom 8. Juni 1990, die teilweise durch das Gesetz Nr. 549 vom 28. Dezember 1995 modifiziert worden sind, sind die italienischen Kommunal- und Provinzialsekretäre, mit Ausnahme der in den Gemeinden der autonomen Region Trient-Südtirol amtierenden, waren Beamte im Dienste des Innenministeriums, weshalb sie der Abhängigkeit von der institutionellen Hierarchie der gewählten Kommunal- und Provinzialorgane entgingen;

10.2 Neben anderen Aufgaben oblag es den Kommunal- und Provinzialsekretären, sich zu der Rechtmässigkeit eines jeden Entschliessungsentwurfs zu äussern, die dem Rat und der Exekutive ihrer Gebietskörperschaft vorlag;

10.3 Das neue Gesetz 127 vom 15. Mai 1997 führt auf diesem Gebiet eine Reihe von Reformen ein, worunter insbesondere:

- die Schaffung einer unabhängigen Einrichtung mit der Aufgabe, den Kommunal- und Provinzialsekretären Ermächtigungsatteste zu verleihen;

- die Auswahl der Kommunal- und Provinzialsekretäre aus den auf der nationalen Liste eingetragenen Personen und deren Ernennung durch den Bürgermeister bzw. den Präsidenten der Provinz;

- das Recht des Bürgermeisters und des Präsidenten der Provinz, die Sekretäre im Falle von Pflichtverletzungen ihres Amtes zu entheben;

- die Abschaffung der zwingenden Wirkung der von den Sekretären über die den Kommunal- oder Provinzialräten und deren Exekutivorgane vorliegenden Entschliessungsentwürfe abgegebenen Stellungnahmen;

- die für Gemeinden von mehr als 15000 Mitgliedern bestehendem Möglichkeit, einen Generaldirektor an die Spitze der Gemeindeverwaltung zu wählen;

Kontrolle über die Akte der kommunalen Gebietskörperschaften

10.4 Nach der vor dem 18. Mai 1997 geltenden Gesetzgebung unterlagen sämtliche durch die Gemeinde- und Provinzialräte gutgeheissenen, in ihrer Zuständigkeit liegenden Akte einer vorgängigen Rechtmässigkeitskontrolle durch ein Regionales Aufsichtskomitee (CORECO);

10.5 In der Zusammensetzung dieses Komitees bilden die Juristen nicht die Mehrheit;

10.6 Die genannte Kontrolle bezog sich im Prinzip nur auf die Prüfung der Konformität des durch das kommunale und regionale Gremium gutgeheissenen Aktes mit den geltenden Vorschriften sowie den statutarischen Vorschriften des betreffenden Gremiums, doch netrafen die Entscheidungen dieses Komitees in der Praxis oft Fragen der Zweckmässigkeit; nach dem neuen Gesetz darf diese Kontrolle einzig die Gesetzmässigkeit (ausschliesslich die Zuständigkeit, die Form und das Verfahren) betreffen; um übrigen bleiben die Kontrollkompetenzen des CORECO hinsichtlich der Haushalte der Gemeinden und Provinzen sehr ausgedehnt;

10.7 Zwar können die Kommunen und Provinzen diese Entscheidungen vor einem Gerichtshof anfechten, aber diese Rechtsmittel erweisen sich wegen der Fristen, die darauf Anwendung finden, hinsichtlich der Beaufsichtigung der Haushalte als sehr langsam, kostspielig und unwirksam;

10.8 Die nun im gange befindliche Rechtsreform soll die Zahl dieser vorgängigen Rechtmässigkeitskontrolle unterliegenden Akte reduzieren, doch sollen ihr gerade die Haushaltsbeschlüsse weiterhin unterliegen;

Überwachung der gewählten Organe

10.9 Der Präsident der Republik kann auf Vorschlag des Innenministeriums und nach Anhörung des Parlaments einen Gemeinde- oder Provinzialrat auflösen. In gewissen Fällen ist der Präfekt ermächtigt, provisorische Massnahmen zu ergreifen. Unter den festgelegten Auflösungsgründen könnten etliche als recht summarisch und vage umschrieben gelten, doch hält sich die Zahl der aus solchen Gründen erfolgten Auflösungen in engen Grenzen (8 im Zeitraum 1990 bis 1994);

10.10 Auch kann der Präsident der Republik auf Vorschlag des Innenministeriums die Absetzung eines gewählten Lokalabgeordneten anordnen. In ernsten und dringenden Fällen kann der Präfekt eine entsprechende provisorische Entscheidung fällen. Wie im vorangegangenen Fall sieht das Gesetz auch hier Gründe vor, die für summarisch und vage gelten können. Seit 1990 sind 288 Absetzungen mittels dieser Massnahme erfolgt;

10.11 Das "Anti-Mafia"-Gesetz (Nr. 221 vom 22. Juli 1991), das aussergewöhnliche Massnahmen zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens vorsieht, lag 90 Auflösungen von Gemeinderäten zugrunde, die zwischen 1991 und 1996 wegen mafioser Unterwanderung erfolgten;

10.12 Nach den Gesetzen Nr. 55 vom 19. März 1990 und Nr. 16 vom 18. Januar 1992 veranlasst eine Strafverurteilung eines gewählten Lokalabgeordneten, selbst wenn sie aus geringfügigem Anlass erfolgt und nicht rechtskräftig ist, dass dem Betreffenden das passive Wahlrecht entzogen und er als Abgeordneter abgesetzt wird;

10.13 Artikel 39 Absätze 1b) und 3 des Gesetzes 142 vom 8. Juni 1990 stellt eine Folgeverbindung von der Absetzung des Bürgermeisters (oder des Präsidenten der Provinz) zu der Auflösung des Gemeinderats (oder des Provinzialrats) her, was die Ernennung eines mit der Leitung der Körperschaft bis zu den nächsten Wahlen beauftragten Kommissars zur Folge hat;

Autonomie der kommunalen Personalwirtschaft

10.14 Das Gesetzesdekret Nr. 504 vom 30. Dezember 1992 beschränkt die Mittel, welche die lokalen Gebietskörperschaften für Personalausgaben einsetzen dürfen, auf 50% des Haushalts und auferlegt den diese Begrenzung nicht einhaltenden Gemeinden die Pflicht, für die Rekrutierung zusätzlichen Personals eine staatliche Genehmigung einzuholen;

10.15 Das Gesetz Nr. 549 von 1995 verbiete eine Erhöhung der Personalausgaben über deren am 31. August 1993 erreichte Höhe hinweg, obschon das Reformgesetz diese Massnahme für Gemeinden ohne "Strukturdefizit" abgeschafft hat;

10.16 Das Aushandeln der Arbeits- und Entlöhnungsbedingungen des Gemeindepersonals besorgt immer noch in zentralisierter Weise ein staatliches Büro, das Anweisungen vonseiten des Vorsitzes des Ministerrats erhält, wennschon diese Anweisungen in Absprache mit den nationalen Gemeinde- und Provinzialverbände beschlossen werden;

Finanzielle Selbstverwaltung der lokalen Gebietskörperschaften

10.17 Was die Einkünfte der italienischen Gemeinden betrifft, so hat sich der durchschnittliche Prozentsatz der aus eigenen Quellen erzielten Einkommen zwischen 1991 (38% des Gesamteinkommens) und 1994 (57% des Gesamteinkommens) ständig erhöht;

10.18 Dies ist zum Teil auf die zunehmende Entpflichtung des Staats von der Finanzierung der lokalen Gebietskörperschaften zurückzuführen;

10.19 In Italien sind die Gemeindesteuern nicht "vielfältig und dynamisch", wie die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung dies wünscht;

10.20 Die kommunalen Gebietskörperschaften dürfen Hebesätze nur für kleinere Gemeindesteuern festlegen;

10.21 Es ist zu beobachten, dass die Entsprechung zwischen den Finanzaufkommen und den Zuständigkeiten der Gemeinden abnimmt, dies umsomehr, als mit einer Zunahme der Zuständigkeiten nach Massgabe der Anwendung des Gesetzes Nr. 59 vom 15. März 1997 zu rechnen ist;

10.22 1994 machte das eigene Aufkommen der Provinzen nur 7,7% ihrer Einkommen aus; überdies setzt der zu hohe Anteil gebundener Zuweisungen dem Grundsatz der freien Verfügungsgewalt über die Einkommen auf Provinzebene ernsthafte Grenzen. Allerdings wurde mit dem Gesetz Nr. 662 vom 23. Dezember 1996 eine neue Provinzialsteuer auf die Transportgebühren eingeführt;

10.23 Andererseits unterliegen die Haushalte der Gemeinden einer a priori-Kontrolle durch die Regionalen Aufsichtskomitees (s.oben), die auch die Zweckmässigkeit miteinbezieht;

11. MEINT hinsichtlich der Vereinbarkeit der italienischen Gesetzgebung und Verwaltungspraxis mit der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung,

11.1 Es besteht noch immer das Risiko, dass die Kommunal- und Provinzialsekretäre eine technische oder geschäftsführende Macht auf der selben Ebene wie die durch die Abgeordneten repräsentierte politische Macht bilden; die mit der Leitung des Corps der Kommunal- und Provinzialsekretäre beauftragte berufsständische Agentur müsste vollständig der Kontrolle der Kommunalabgeordneten unterstehen; im übrigen ist auch die Beziehung zwischen den Kommunalsekretären und den neuen Generaldirektoren nicht völlig geklärt, was in der Zukunft zu Konflikten führen könnte;

11.2 dass die gegenwärtig geltende Gesetzgebung, insoweit sie eine Zweckmässigkeitskontrolle, und diese "a priori", der Gemeindehaushalte vorsieht, im Widerspruch steht zu der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, deren Artikel 8 Zweckmässigkeitskontrollen kommunaler Akte verbietet und deren Artikel 9 das Recht der Gemeinden festlegt, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten frei über ihre Einkommen zu verfügen;

11.3 dass die Ursachen für die Auflösung von Räten oder die Absetzung von Abgeordneten aus allgemeinen Gründen öffentlicher Natur im Gesetz zu vage unmschrieben sind und das Recht der Abgeordneten, ihr Mandat frei auszuüben (Artikel 7.1 der Charta) beeinträchtigen können;

11.4 dass die Begründung einer Nichtwählbarkeit oder einer Absetzung mit nicht rechtskräftigen Strafurteilen oder geringfügigen Ordnungswidrigkeiten ebenfalls Artikel 7.1 der Charta zuwiderläuft;

11.5 dass die Einsetzung eines Kommissars zur Leitung einer kommunalen Gebietskörperschaft, nachdem deren Bürgermeister oder Provinzpräsident abgesetzt wurde, unnötig erscheint, da der Rat bis zu den nächsten Wahlen im Amt bleiben und interimistische Massnahmen treffen könnte;

11.6 dass die ausserordentlichen administrativen Kontrollmassnahmen, wie sie im "Anti-Mafia"-Gesetz vorgesehen sind, über das Gebiet der kommunalen Selbstverwaltung hinausgehen und eher in dasjenige der Menschenrechte und des Rechtsstaats gehören, weshalb sich der Kongress dazu nicht äussern will, umsomehr, als diese Massnahmen von den italienischen Gemeindeverbänden als notwendig angesehen werden;

11.7 dass dagegen die Ausgabenbegrenzungen für Personal dann nicht der Charta zuwiderlaufen, wenn sie durch ein Gesetz auferlegt, vorübergehend, vernünftig und hinsichtlich der zentralstaatlichen Behörden nicht diskriminierend sind;

11.8 dass die Finanzhoheit der italienischen kommunalen Gebietskörperschaften sich zwar seit 1990 verbessert hat, aber dennoch den folgenden Artikeln der Charta nicht entsprechen, insofern:

a) die Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften den neuen Verantwortungen, die ihnen durch Gesetz vor kurzem übertragen worden sind, nicht entsprechen (Artikel 9.2),

b) das Recht der kommunalen Gebietskörperschaften, den Hebesatz der Gemeindesteuern selber festzulegen, noch immer nicht hinreichend gewährleistet ist (Artikel 9.3),

c) die Einkommensquellen der kommunalen Gebietskörperschaften nicht genügend vielfältig und dynamisch sind (Artikel 9.4);

11.9 dass der niedrige Anteil der eigenen Finanzmittel der Provinzen und der grosse Anteil spezifischer objektgebundener Zuweisungen ihre Selbstverwaltung ernsthaft beeinträchtigen und mit Artikel 9 der Charta nicht vereinbar sind;

12. Möchte einen Beitrag leisten an die Stärkung der Lokaldemokratie in Italien und seinen Rat beisteuern, damit sich die italienische Gesetzgebung und Verwaltungspraxis den in der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung niedergelegten Grundsätzen stärker annähern, weshalb er den italienischen Regierungsbehörden EMPFIEHLT:

12.1 Hinsichtlich des Gesetzes Nr. 142 vom 8. Juni 1990 und des Gesetzes Nr. 127 vom 15. Mai 1997;

12.1.1 sicherzustellen, dass die berufsständische Agentur der Kommunal- und Provinzialsekretäre nicht andere Aufgaben dem Staat gegenüber zugewiesen bekommt als wirklich nur das Management der Berufsgruppe der Sekretäre,

12.1.2 sicherzustellen, dass die Stellung der Kommunal- und Provinzialsekretäre in ihren Beziehungen zum Staat sich in Zukunft nicht von derjenigen anderer Kommunal- und Provinzialbeamter unterscheidet,

12.1.3 in der Erwartung der Eröffnung einer internen Debatte über die in Artikel 130 der italienischen Verfassung angesprochenen Regionalen Aufsichtskomitees,

12.1.3.1 die in Artikel 17, Abschnitt 33 des Gesetzes Nr. 127 vom 15. Mai 1997 vorgesehene vorgängige Kontrolle, welche diese Komitees auf Kosten des Haushalts der kommunalen Gebietskörperschaften durchführen, abzuschaffen,

12.1.3.2 alle notwendigen Massnahmen einschliesslich einer Revision ihrer Zusammensetzung zu ergreifen, um zu gewährleisten, dass sich diese Komitees in der Praxis einzig zu der Frage der Rechtmässigkeit der ihnen vorgelegten Abgeordnetenentscheide äussern,

12.1.3.3 alle notwendigen Massnahmen zu ergreifen, um die Rechtsmittel flexibler und weniger kostspielig zu gestalten, die den Gemeinden offenstehen, um vor den Gerichtshöfen gegen die Entscheidungen der Regionalen Aufsichtskomitees Einspruch zu erheben,

12.1.4 die in Artikel 39.1 a) und 40.1 angesprochenen allgemeinen Gründe öffentlicher Art, welche die Absetzung eines Abgeordneten und die Auflösung eines kommunalen Abgeordnetenorgans ermöglichen, durch eine Liste klar definierter Gründe zu ersetzen,

12.1.5 die Abgeordneten in Fällen eines Rücktritts, einer Aberkennung, Absetzung oder des Ablebens eines Bürgermeisters zu einer provisorischen Geschäftsführung beizuziehen, statt hierfür einen Kommissar zu ernennen;

12.2 hinsichtlich der Gesetze Nr. 55 vom 19. März 1990 und Nr. 16 vom 18. Januar 1992, Sanktionen in Form von Nichtwählbarkeit und einstweiliger Absetzung nur für hinreichend schwere Delikte vonseiten eines Abgeordneten vorzubehalten, und dann aufgrund eines endgültigen Urteils durch einen Gerichtshof, gegen das kein Rekurs mehr zu erwarten ist (ausgenommen provisorische Massnahmen, die durch Gerichte verfügt werden könnten);

12.3 hinsichtlich des Gesetzes Nr. 549 von 1995, die auferlegte Ausgabenbegrenzung im Personalwesen nach Möglichkeit abzuschaffen;

12.4 alles zu unternehmen, um sicherzustellen:

12.4.1 dass die Finanzquellen der kommunalen Gebietskörperschaften den ihnen neu von Gesetzes wegen überbundenen Aufgaben entsprechen,

12.4.2 eine bessere Gewährleistung des Rechtes der kommunalen Gebietskörperschaften, den Hebesatz der Gemeindesteuern selber festzulegen,

12.4.3 eine vermehrte Vielfalt und Dynamik der kommunalen Finanzquellen,

12.5 die finanzielle Selbstverwaltung der Provinzen in Übereinstimmung mit Artikel 9 der Charta zu bringen, dies insbesondere durch eine Verminderung der gebundenen Zuweisungen.