Empfehlung 165 (2005)1 über Bekämpfung von Menschenhandel und sexueller Ausbeutung: Die Rolle der Städte und Regionen

Berichterstatterin: Sandra BARNES, Vereinigtes Königreich,
Kammer der Gemeinden
Fraktion: EVP/CD

Der Kongress,

1. nach Prüfung des Begründungstextes zur „Bekämpfung von Menschenhandel und sexueller Ausbeutung: Die Rolle der Gemeinden und Regionen“;

2. äußerst besorgt über die Zunahme des Menschenhandels;

3. teilt das Engagement des Europarates auf höchster Ebene, der sich für den Schutz missbrauchter oder ausgebeuteter Menschen einsetzt;

4. unter Hinweis auf:

a. das Zusatzprotokoll zur Konvention der Vereinten Nationen gegen die transnationale organisierte Kriminalität mit dem Ziel, den Menschenhandel - insbesondere von Frauen und Kindern - zu verhindern, zu ahnden und unter Strafe zu stellen (Protokoll von Palermo 2000), das Aktionsprogramm, das bei der vierten Weltfrauenkonferenz (Peking, 1995) verabschiedet wurde sowie die Resolution über neue Maßnahmen und Initiativen zur Umsetzung der Erklärung und des Aktionsprogramms von Peking, die die Vollversammlung der Vereinten Nationen verabschiedete (23. außerordentliche Sitzung, New York, 5. – 9. Juni 2000);

b. die Konvention der Vereinten Nationen für die Rechte der Kinder (1989), ihr fakultatives Protokoll (2002) über den Verkauf von Kindern, die Kinderprostitution und Pornographie mit Kindern und die Prinzipien und Richtlinien die Menschenrechte und den Menschenhandel (2002) betreffend;

c. die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten des Europarates und insbesondere Artikel 3, der das Recht aller, einschließlich der Frauen und Kinder, anerkennt, keiner „unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung“ ausgesetzt zu werden sowie Artikel 4, der die Sklaverei verbietet;

d. die Abschlusserklärung der Staats- und Regierungschefs beim 2. Gipfel des Europarates (Straßburg, 1997), in der alle Formen der sexuellen Ausbeutung von Frauen als Bedrohung für die Sicherheit der Bürger und der Demokratie in Europa gesehen werden und ihre Entschlossenheit, diese zu bekämpfen, bekräftigt wird;

e. die revidierte Strategie der sozialen Kohäsion des Europarates (2004);

f. die Arbeiten des Ministerkomitees und der Parlamentarischen Versammlung in den Bereichen Menschenhandel, Ausbeutung und Gewalt gegen Frauen und Kinder;

g. die zwischenstaatlichen Aktivitäten des Europarates in diesem Bereich, wie das Projekt Lara zur Reform des Strafrechts, das im Rahmen der Task Force des Stabilitätspaktes für den Menschenhandel eingesetzt wurde, die die Gesetzgebung zur Bekämpfung des Menschenhandels koordinieren und harmonisieren sollen sowie zahlreiche Seminare und Pilotprojekte, die in diesem Bereich durchgeführt wurden;

h. die Arbeiten der Fachleute im Europarat, d.h. die Expertengruppe über die Auswirkungen des Einsatzes neuer Informationstechnologien auf den Menschenhandel zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung (2000-2002) und die Expertengruppe für den Schutz der Kinder vor sexueller Ausbeutung (2002-);

i. die enge Kooperation des Europarates mit anderen internationalen Organisationen und die zahlreichen Aktivitäten, die mit der Europäischen Union, Europol, Interpol, der IOM und diversen internationalen Netzen durchgeführt werden, sowie die Einsetzung von Koordinationsmechanismen wie der Task Force des Stabilitätspaktes für Menschenhandel, durch die der Europarat gehalten ist, technischen Beistand bei der Reform des Strafrechtes in Südosteuropa zu leisten;

5. Begrüßt die Konvention des Europarates über den Kampf gegen Menschenhandel, die beim 3. Gipfel der Staats- und Regierungschefs am 16. Mai in Warschau vorgelegt wurde;

6. Überzeugt, dass die Konvention einen großen Fortschritt für den effektiven Schutz der Opfer des Menschenhandels darstellt;

7. Bedauert jedoch, dass nur 14 Mitgliedstaaten die Konvention bei ihrer Auflegung unterzeichnet haben und unterstützt vorbehaltlos den Aufruf zur weitest möglichen Ratifizierung und ihrem raschen Inkrafttreten, das im Aktionsplan niedergelegt ist, den die Staats- und Regierungschefs beim Gipfel angenommen haben;

8. in der Erwägung, dass:

a. der Menschenhandel unbedingt als schwere Menschenrechtsverletzung anzuerkennen ist;

b. der Menschenhandel und besonders der Handel mit Frauen und Kindern zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung ein prioritärer Aktionsbereich auf lokaler und regionaler Ebene ist und er verweist darauf, dass dieses Phänomen nicht nur ausschließlich Frauen und Kinder betrifft und sich nicht nur auf die Sexindustrie beschränkt. Offensichtlich existiert die Zwangsarbeit im Bauwesen, Gartenbau und der Landwirtschaft oder der Bekleidungsindustrie und der Menschenhandel bedient auch den Organhandel;

c. der Menschenhandel eine sehr schwere Menschenrechtsverletzung ist, da er eine moderne Form der Sklaverei darstellt und so die Grundprinzipen der Demokratie und des Rechtsstaates verletzt;

d. die rasante Entwicklung dieser Form der Kriminalität in den letzen Jahren nicht nur unverzüglich Maßnahmen aller Länder, sondern auch - angesichts der Tragweite der Bedrohung – einen konzertierten Ansatz auf lokaler und regionaler Ebene erfordert, zusätzlich zu den internationalen Texten und nationalen Politiken, damit gesamteuropäisch und weltweit agiert werden kann;

e. der Menschenhandel eine kriminelle „transversale“ Tätigkeit ist, die insbesondere die Gleichstellung der Geschlechter, die organisierte Kriminalität, die Geldwäsche, die Migration usw. betrifft. Daher sind verschiedene Initiativen – Ausarbeitung von Rechtsnormen, Erforschung der Ursachen und Funktionsweise des Phänomens, juristische und technische Zusammenarbeit, Follow-up, Schutz der Opfer und Sensibilisierungs- und Informationskampagnen – notwendig, um sich diesen Herausforderungen zu stellen;

f. die Diskriminierung aufgrund von Geschlecht, die ungleiche Verteilung der Macht zwischen Männern und Frauen sowie die Gewalt, Armut und fehlende Bildung und berufliche Perspektiven sind einige der Gründe, warum Frauen und Kinder in die Falle des Menschenhandels zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung geraten;

9. stellt fest, dass:

a. die Netze oft die gleichen für den Menschenhandel wie für Rauschgift oder Waffen sind, mit den gleichen Vertriebsstrukturen und den gleichen Geldquellen;

b. der Menschenhandel global bekämpft werden muss und man sowohl gegen das Angebot wie auch gegen die Nachfrage vorgehen und die Schwächen der Bestimmungsländer ebenso wie die der Herkunftsländer berücksichtigen muss;

10. überzeugt, dass:

a. die Gemeinden und Regionen eine grundlegende Rolle als Garant der sozialen Kohäsion zu spielen haben und diese Rolle ein wesentlicher Bestandteil bei der Ausübung ihrer Verantwortung ist;

b. da die rechtlichen oder administrativen Maßnahmen nicht immer auf lokaler oder regionaler Ebene ergriffen werden können, die Interventionsmöglichkeiten der territorialen Gebietskörperschaften im Kampf gegen den Menschenhandel hauptsächlich im sozialen Bereich zu finden sind;

c. trotz ihrer beschränkten Befugnisse die Gemeinden und Regionen die Möglichkeit haben, zu agieren und die Öffentlichkeit zu mobilisieren, insbesondere mit Hilfe von Informations- und Sensibilisierungskampagnen;

d. die Gemeinden und Regionen besonders in der Lage sind, auf die Besorgnisse der Bürger einzugehen und die Politik auf ihre Bedürfnisse und die tatsächlichen Probleme abzustimmen;

e. in den Städten und Regionen die letzte Etappe des Menschenhandels stattfindet und daher auf regionaler Ebene, aber auch besonders auf lokaler Ebene, am leichtesten die Opfer ermittelt und ihnen geholfen werden kann;

f. die Städte – durch Netze, Städtepartnerschaften und andere solide Partnerschaften – sich von den Praktiken anderer Gemeinden inspirieren lassen können. So können sie viel Zeit und Energie sparen und vermeiden, Maßnahmen zu ergreifen, die sich als ineffizient erweisen;

g. die Gemeinden und Regionen, da sie direkt von diesem Phänomen betroffen sind, ebenfalls voll und ganz in die Ausarbeitung und Umsetzung des auf nationaler Ebene beschlossenen Aktionsplanes einbezogen werden müssen;

11. ist der Auffassung, dass angesichts des Vorhergesagten und zur Prävention des Menschenhandels und Schutz der Opfer die wichtige Rolle der Gemeinden und Regionen anerkannt werden muss und daher folgende Ziele zu verfolgen sind:

a. Sensibilisierung: Unentbehrlich in den Herkunfts-, Transit- und Bestimmungsländern. Die Sensibilisierung ist bei allen Aspekten nötig: Moral, Menschenrechte, Kriminalität, Ungleichheit zwischen den Geschlechtern, Rassismus und Gesundheit;

b. Bildung und Fachausbildung: Der Kongress ist der Auffassung, dass der Mangel an Bildung und beruflichen Perspektiven bei Frauen einer von vielen Faktoren ist, die dazu beitragen, dass diese oft leichte Beute für den Menschenhandel sind. Bildung muss beiden Geschlechtern ohne Unterschied zugänglich sein, und die Schulprogramme müssen die Erziehung zu den Menschenrechten beinhalten, die Gleichheit zwischen den Geschlechtern hervorheben und Stereotype vermeiden. Allen Akteuren in diesem Bereich sollte eine besondere Ausbildung angeboten werden, nicht nur zur Erkennung und Prävention des Menschenhandels, sondern auch für den Beistand der Opfer. Der Einfluss der neuen Informationstechnologien muss anerkannt und berücksichtigt werden;

c. Schutz, Rehabilitation und Wiedereingliederung der Opfer: Die Einrichtung von Informationszentren, Hilfsstrukturen oder Fachdiensten auf lokaler und regionaler Ebene als Beistand für die Opfer des Menschenhandels muss prioritär sein. Diese Strukturen sollten den Opfern in enger Zusammenarbeit mit den betroffenen Nichtregierungsverbänden helfen und ihnen eine sichere Unterkunft (vorübergehende oder langfristige Unterbringung) sowie medizinischen und psychologischen Beistand, Informationen (insbesondere dank einer Internetseite und einer kostenlosen Hotline rund um die Uhr), Ausbildung – insbesondere Sprachunterricht –, kostenlose juristische Vertretung und Übersetzungs-/Dolmetschdienste anbieten;

12. fordert die politischen Organe auf allen Ebenen (nationale, regionale und lokale) auf, enger untereinander und mit der Zivilgesellschaft zusammenzuarbeiten;

13. ermutigt die Europäische Union, die Initiativen der Gemeinden und Regionen und der Nichtregierungsorganisationen in diesem Bereich finanziell zu unterstützen, insbesondere mit dem Ziel, den Menschenhandel zu verhindern und die Opfer zu schützen;

14. fordert die Entwicklungsbank des Europarates auf, Programme und Aktivitäten zur Unterstützung der Gemeinden und Regionen einzurichten, die die Ausbildung und Beschäftigung von Jugendlichen – insbesondere der Frauen – finanziell unterstützen und ihnen helfen, mit der Rückkehr ins normale Leben fertig zu werden, um zu vermeiden, dass sie erneut zu Opfern gemacht werden;

15. fordert die Mitgliedstaaten des Europarates auf:

a. die oben definierten Ziele umzusetzen;

b. auf europäischer Ebene Erfahrungen auszutauschen, um gute Praktiken in diesem Bereich weiterzuverbreiten und zur Forschung und Sammlung von Beispielen für gute Praktiken für die Bekämpfung des Menschenhandels beizutragen;

16. empfiehlt in diesem Zusammenhang dem Ministerkomitee, alle Mitgliedstaaten aufzufordern:

a. die Konvention der Vereinten Nationen über die Beseitigung aller Formen von Diskriminierung gegenüber Frauen (1979) und ihr Protokoll (1999) zu ratifizieren und, wenn sie es noch nicht getan haben, umzusetzen ;

b. das Übereinkommen des Europarates über Computerkriminalität (2001) zu ratifizieren, das sich insbesondere mit Kinderpornographie im Internet befasst;

c. insbesondere das Übereinkommen des Europarates über die Bekämpfung des Menschenhandels zu unterzeichnen und zu ratifizieren;

d. die Bemühungen der Task Force des Stabilitätspaktes für Südosteuropa gegen Menschenhandel zu intensivieren und die finanzielle Unterstützung der verschiedenen Organisationen wie Unicef aufzustocken;

e. in enger Kooperation mit den Gemeinden und Regionen nationale Programme und Strategien zur Prävention des Menschenhandels und zum Schutz der Opfer zu erstellen und umzusetzen, die zahlreiche Maßnahmen beinhalten, darunter: Einrichtung von Informationszentren, Diensten oder speziellen Strukturen auf regionaler und lokaler Ebene zur Bekämpfung des Menschenhandels, Sensibilisierungskampagnen, eine besondere Ausbildung für die Polizei und die Fachdienste, die in Kontakt mit den Opfern des Menschenhandels kommen, Verbesserung der Ausbildungsmöglichkeiten für Frauen und Kinder und Verbesserung der wirtschaftlichen Perspektiven der benachteiligten Bevölkerungsgruppen usw.;

f. im Sinne der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (1985) die Gemeinden und Regionen mit den notwendigen Befugnissen und Finanzressourcen zur Umsetzung von Aktionen und Programmen zur Bekämpfung von Menschenhandel auszustatten, damit sie den Opfern beistehen können;

g. die Initiativen des Kongresses, wie die Verbindungsbüros für örtliche Demokratie (LDA) und das Netz der nationalen Gemeindeverbände in Südosteuropa (NALAS) und die Aktivitäten dieser Organisationen zur Förderung der Gemeindedemokratie, der grenzüberschreitenden und regionalen Zusammenarbeit, der interkulturellen Dialoge, Achtung der Menschenrechte, Gleichheit zwischen den Geschlechtern und die Wirtschaftsentwicklung in den Ländern Südosteuropas besonders finanziell zu unterstützen;

h. die Wirtschaftsmaßnahmen in den Bereichen Beschäftigung, Sozialpolitik und Infrastruktur insbesondere in den unterentwickelten Gebieten zu stärken und die Investitionen in die Herkunftsländer, insbesondere in den Regionen, in denen die Bevölkerung von Ausbeutung bedroht ist, zu erhöhen;

i. Kleinkreditprogramme einzurichten, damit die Frauen unabhängiger werden und weniger anfällig für die Netze des Menschenhandels sind;

j. die wichtige Rolle der NRO in diesem Bereich anzuerkennen und – insbesondere finanziell - zu unterstützen, diesen Organisationen bei der Sensibilisierung zu helfen und ihnen Aktivitäten zur Bekämpfung des Menschenhandels zu übertragen;

k. die Kooperation unter der Schirmherrschaft von Interpol und Europol zu intensivieren und die Kooperation und Interaktion zwischen den Nichtregierungsorganisationen und den Diensten der Polizei, die für die Bekämpfung des Menschenhandels zuständig sind, zu unterstützen;

l. auf eine bessere Repräsentation der Frauen in den Polizeikräften zu achten;

m. den Vorschlag der europäischen Beobachtungsstelle für Kriminalität zu unterstützen und einen Fachdienst zu schaffen, in dem Daten und Statistiken gesammelt werden und der ein Ort ist, an dem die Experten ihre Kenntnisse und guten Praktiken austauschen und den Handel mit Frauen und Kindern untersuchen können;

n. Spezifische Instrumente für die Grenzposten einzusetzen, um mögliche Opfer zu ermitteln;

o. noch mehr als bisher gegen Diskriminierung, Fremdenhass und Intoleranz mit Hilfe von Gesetzgebung, Überwachung der Umsetzung und regelmäßigen Informations- und Sensibilisierungskampagnen der Öffentlichkeit anzukämpfen;

p. Maßnahmen zur Ermittlung von Anzeigen (in Zeitungen, Agenturen usw.) zu ergreifen, hinter denen sich der Menschenhandel verbirgt;

q. Verfahren zur regelmäßigen Bilanz der ergriffenen Maßnahmen einzusetzen, um sie zu verbessern oder zu ersetzen, je nach Erfolg und Entwicklung der Bedürfnisse;

17. fordert die Parlamentarische Versammlung auf, ihre wichtigen Arbeiten im Bereich der Empfehlungen gegen Menschenhandel und Gewalt gegen Frauen fortzusetzen und auszubauen;

18. ersucht das Ministerkomitee:

a. einen Aktionsplan in diesem Bereich zu erstellen, der insbesondere den Schwerpunkt auf den Schutz der Opfer legt und ergänzend wirkt zur Konvention zur Bekämpfung von Menschenhandel;

b. eine Sensibilisierungskampagne zum Menschenhandel unter Einbeziehung der Gemeinden und Regionen ins Leben zu rufen;

c. die zuständigen zwischenstaatlichen Ausschüsse aufzufordern, die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung einer kompetenten Gesetzgebung für Menschenhandel zu unterstützen, bei der die lokale und regionale Dimension dieses Problems gemäß der Konvention des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels berücksichtigt wird und für eine Abänderung des Strafrechtes und der Einwanderungsgesetze einzutreten.

1 Diskussion und Annahme durch den Kongress am 2. Juni, 3. Sitzung (siehe Dok. CG (12) 9, Empfehlungsentwurf vorgelegt durch S. Barnes (Vereinigtes Königreich, L, EVP/CD), Berichterstatter)