Empfehlung 127 (2003)1 betreffend die Gemeinde- und Regionaldemokratie in Portugal
Der Kongress
1. Erinnert:
a. an Artikel 2, Abschnitt 1 b, der Statutarischen Entschliessung (2000)1 des Kongresses, der besagt, dass ein Ziel des KGRE "die Vorlage, an das Ministerkomitee, von Vorschlägen zur Förderung der lokalen und regionalen Demokratie" ist;
b. an Artikel 2, Abschnitt 3, der Statutarischen Entschliessung (2000)1 des Kongresses, der lautet:"Der Kongress arbeitet regelmässig - Land für Land - Berichte über die Situation der Gemeinde- und Regionaldemokratie in sämtlichen Mitgliedstaaten sowie in den sich um einen Beitritt zum Europarat bewerbenden Staaten aus und sorgt insbesondere für die tatsächliche Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung";
c. an seine Entschliessungen 31(1996), 58(1997) und 106(2000), welche Leitlinien für die Ausarbeitung der genannten Berichte enthalten;
2. Gestützt auf den Bericht CG(10)5 über die Gemeinde- und Regionaldemokratie in Portugal, den Frau Kathryn Smith (Vereinigtes Königreich, G) und Herr Miljenko Doric (Kroatien, R), in dankenswerter Weise unterstützt von Herrn Eivind Smith, Vizepräsident der Gruppe unabhängiger Experten für die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung (im folgenden: die Charta), nach zwei offiziellen Besuchen von Lissabon (30.-31. Januar und 21. März 2003) sowie einem offiziellen Besuch von Funchal (5.-6. März 2003) ausgearbeitet haben;
3. Dankt:
a. dem nationalen Verband der Stadtgemeinden von Portugal für seine wertvolle Hilfe bei der Ausarbeitung des Berichts über die Gemeinde- und Regionaldemokratie in Portugal;
b. dem Ministerium für Stadt, Raumordnung und Umwelt; dem Parlament der Republik; dem nationalen Gemeindeverband Portugals; den Mitgliedern der portugiesischen Delegation beim KGRE; den regionalen Regierungen von Madeira und den Azoren; sowie Herrn Montalvo, Mitglied der Gruppe unabhängiger Experten für die Charta für ihre Hilfe bei der Ausarbeitung des Berichts und ihre wertvollen Kommentare anlässlich der Besuche;
4. Möchte die Aufmerksamkeit der nationalen Behörden Portugals auf die folgenden Bemerkungen und Empfehlungen lenken:
a. hinsichtlich der demokratischen Errungenschaften:
i. gratuliert Portugal für seine im Bereich der kommunalen und regionalen Selbstverwaltung seit der Einführung des geltenden demokratischen Systems durch die Verfassung von 1976 erzielten Erfolge;
ii. anerkennt, dass seit 1976 bemerkenswerte Fortschritte hinsichtlich des Funktionierens sowohl der beiden autonomen Regionen Azoren und Madeira als auch der Städte und Gemeinden im ganzen Lande zu verzeichnen sind;
b. hinsichtlich der Berücksichtigung der in der Charta niedergelegten Grundsätze:
i. stellt fest, dass das gegenwärtige System territorialer Selbstverwaltung der beiden autonomen Regionen wie auch der Städte und Gemeinden hinsichtlich der in der Charta niedergelegten Grundsätze kaum zu Bemerkungen Anlass gibt;
ii. stellt mit Befriedigung fest, dass Portugal die Charta ohne besondere Erklärungen und Vorbehalte als eines der ersten Länder unterzeichnet (15. Oktober 1985) und ratifiziert (18. Dezember 1990) hat (in Kraft getreten am 1. April 1991);
iii. stellt mit Befriedigung fest, dass die Charta vor portugiesischen Gerichten geltend gemacht werden und bei der Beilegung von Streitfällen zwischen Gemeinden oder Regionen und Staat wie auch zwischen Gemeinden und autonomen Regionen herangezogen werden kann;
c. hinsichtlich der verfassungsmässigen Grundlage der Gemeinde- und Regionaldemokratie:
i. stellt fest, dass Portugal seiner Verfassung zufolge ein unitarischer Staat ist;
ii. stellt fest, dass die portugiesische Verfassung (Teil III, Titel VII und VIII) die Grundlage für die kommunale und regionale Selbstverwaltung enthält, indem sie nicht weniger als vier verschiedene Ebenen von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften vorsieht;
iii. stellt mit Befriedigung fest, dass die Verfassung umfangreiche Garantien für die demokratische und leistungsfähige Selbstverwaltung der Gemeinden und Regionen in den beiden autonomen Regionen Madeira und Azoren vorsieht;
iv. nimmt mit Genugtuung den durch die gegenwärtige Regierung bekundeten Willen zur Kenntnis, die Dezentralisierung im Lichte der Verfassung und der Charta fortzusetzen;
5. Möchte die Aufmerksamkeit der nationalen Behörden Portugals betreffend die Gemeinden auf folgende Bemerkungen und Empfehlungen lenken:
a. stellt mit Befriedigung fest, dass die Gemeinden gemäss der Verfassung den selben "allgemeinen Grundsätzen" (s. Teil III, Titel VII, Kapital I) unterliegen wie die übrigen Kategorien von Lokalbehörden, nämlich die Stadtgemeinden (auf dem gesamten portugiesischen Territorium) und die Verwaltungsregionen (auf dem Festland);
b. hebt hervor, dass die die Gemeinden betreffenden Verfassungsbestimmungen auf eine alte Tradition zurückgehen, wonach die öffentlichen Angelegenheiten auf der Basisebene des Orts organisiert werden;
c. stellt fest, dass die wichtigsten der durch die Charta für die Gemeinden festgelegten Bedingungen in die portugiesische Gesetzgebung Eingang gefunden haben und in der Praxis tatsächlich umgesetzt werden;
d. stellt mit Befriedigung fest, dass der kürzlich gegründete Nationale Gemeindeverband von Portugal eine beträchtliche Anzahl gewählter Gemeindeabgeordneter vertritt;
e. begrüsst die Tatsache, dass die spezifisch portugiesische Institution der (Klein)-Gemeinde erhebliches Vertrauen und Zuneigung bei der Bevölkerung geniesst, während sie zugleich einen besonders ursprünglichen Beitrag Portugals an das europäische Erbe auf dem Gebiet der lokalen Selbstverwaltung darstellt;
f. stellt fest, dass die Gemeinden dank ihrer Bürgernähe zuweilen Aufgaben erfüllen, die über die ihnen durch das Gesetz zugewiesenen hinausgehen;
g. empfiehlt den portugiesischen Behörden:
i. eine Erhöhung der den Gemeinden zustehenden, durch die Zentralregierung zugewiesenen Einkommen (gegenwärtig 2,5 %) ernstlich ins Auge zu fassen, damit sich die Gemeinden den vielen für die Bevölkerung wichtigen Aufgaben besser widmen können;
ii. zu prüfen, wie die Gemeindevertreter, insbesondere im Hinblick auf ihre zukünftigen Zuständigkeiten, durch den KGRE informiert und in seine Arbeiten einbezogen werden könnten;
6. Möchte die Aufmerksamkeit der nationalen Behörden auf folgende Bemerkungen und Empfehlungen betreffend die Stadtgemeinden lenken:
a. ist der Ansicht, dass die Gemeinden zwar die bürgernächsten, die Stadtgemeinden jedoch die grössten Gebietskörperschaften sind und eine besonders wichtige Rolle auf lokaler Ebene spielen;
b. stellt mit Befriedigung fest, dass die portugiesischen Stadtgemeinden über generelle Zuständigkeit für eigenständiges Handeln im Interesse ihrer Bürger verfügen und dass das Gesetz (Kapitel II des Gesetzes Nr. 159/99) eine Reihe von "Funktionen der Stadtgemeinden" nennt (die Liste ist nicht erschöpfend);
c. stellt diesbezüglich fest, dass Kapitel III des Gesetzes Nr. 159/99 die Möglichkeit einer erheblich erweiterten Übertragung von Aufgaben und Zuständigkeiten an die Stadtgemeinden enthält;
d. bedauert indessen, dass diese Bestimmung aus politischen und finanziellen Gründen noch nicht vollständig umgesetzt ist, zumal die tatsächliche Übertragung der in dem betreffenden Kapitel vorgesehenen, sehr ausgedehnten Zuständigkeiten erst im Jahre 2002 begonnen hat;
e. stellt fest, dass auch die Stadtgemeinden dank ihrer Bürgernähe Aufgaben erfüllen, die zuweilen über die ihnen durch das Gesetz zugewiesenen hinausgehen;
f. stellt hinsichtlich der lokalen Finanzen fest, dass sich die Lage seit 1993, dem Jahr, da die Anwendung des Gesetzes über die lokalen Finanzen suspendiert wurde, gesamthaft verbessert hat;
g. stellt allerdings fest, dass sich die Lage in letzter Zeit aufgrund des Verbots des Zugangs zu Krediten verschlechtert hat und gibt der Hoffnung Ausdruck, dass diese Einschränkung wieder aufgehoben wird, sobald die Finanzlage des Landes saniert ist;
h. äussert eine gewisse Besorgnis angesichts des Ausmasses, in welchem zur Zeit zwischen dem Zentralstaat und einzelnen Stadtgemeinden Verträge über die Mitfinanzierung lokaler Entwicklungsprojekte abgeschlossen werden; äussert ausserdem einigen Zweifel hinsichtlich einerseits der tatsächlichen Möglichkeit einer Beeinflussung der Vertragsbedingungen vonseiten der Stadtgemeinden und hinsichtlich andererseits der Zweckmässigkeit solcher Vertragsabschlüsse zu rein lokalen Zwecken (Parkplätze, Strassenarbeiten und dergleichen);
i. nimmt die Originalität der Verfassungsbestimmungen betreffend die Stadtgemeinden zur Kenntnis, wonach die Abgeordnetengremien der Stadtgemeinden eine Gemeindeversammlung sowie eine Gemeindekammer umfassen (also zwei Abgeordneten-Organe, insofern sie durch die Bevölkerung gewählt und beide kollektiv sind);
j. anerkennt, dass dieser institutionelle Rahmen die Erkenntnis belegt, wie wichtig die Gemeinden für das Leben der portugiesischen Stadtgemeinde sind; diese Erkenntnis impliziert eine ausgezeichnete Möglichkeit für die gegenseitige Abstimmung der Aktivitäten von Gemeinden und Stadtgemeinden, wie das im Dezember 2002 zwischen dem Nationalen Kommunalverband und dem Nationalen Verband der Gemeinden Portugals unterzeichnete Protokoll zeigt;
k. stellt auch fest, dass gemäss Art. 239 der portugiesischen Verfassung "ein kollegiales Exekutivorgan" nötig ist, das "verantwortlich ist vor" der gewählten, mit Beratungsbefugnis ausgestatteten Versammlung; erachtet daher den Wortlaut der Verfassung als zu keinen Problemen Anlass gebend;
l. gesteht jedoch ein, dass man sich angesichts der Art, wie das portugiesische System aufgebaut ist und in der Realität funktioniert, fragen kann, inwieweit dem Kriterium der "Verantwortlichkeit" in dem System insgesamt Genüge getan ist;
m. anerkennt zugleich, dass die Versammlung wichtige Funktionen der generellen Kontrolle und der Festlegung von Politiken (Haushalt, Gemeindesteuern, Anleihen, Stadtplanung usw.) ausübt, und dass keine Entscheidung oder Massnahme von Belang ohne ihre offizielle Zustimmung möglich ist (hinsichtlich gewisser, durch die Kammer der Stadtgemeinde vorgelegten Angelegenheiten hat die Versammlung die Möglichkeit, abgeänderte Anträge anzunehmen oder, natürlich, die Anträge abzulehnen);
n. stellt fest, dass die Versammlung die Exekutive offiziell nicht stürzen kann, da beide Organe in direkter Abstimmung gewählt sind, dass sie aber durch die Zurückweisung ihrer Anträge die Tätigkeit der Exekutive blockieren kann;
o. stellt zugleich fest, dass dieses originelle System in Portugal seit 1976 ohne nenneswerte Probleme oder Änderungen funktioniert, wennschon Diskussionen über eine Reform des Systems durchaus stattgefunden haben;
p. empfiehlt den portugiesischen Behörden:
i. weiterhin Überlegungen hinsichtlich einer gerechten und ausgewogenen Verteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten zwischen zentralstaatlicher und lokaler Ebene/lokalen Ebenen in dem durch das Gesetz Nr. 159/99 gesteckten Rahmen und in Berücksichtigung der in der Charta niedergelegten Grundsätze anzustellen;
ii. dafür zu sorgen, dass, im Einklang mit der politischen Verpflichtung, mit der Übertragung von Zuständigkeiten jeweils auch diejenige der benötigten finanziellen und materiellen Mittel einhergeht;
iii. zusammen mit Vertretern der lokalen Gebietskörperschaften nach Möglichkeiten zu suchen, wie die Beziehungen zwischen der Versammlung und dem Exekutivorgan der Stadtgemeinde ausgewogener gestaltet und das institutionelle System im Lichte von Artikel 3, Abschnitt 2, der Charta dahingehend verbessert werden könnte, dass die Verantwortlichkeit des Exekutivorgans vor der Versammlung verstärkt wird;
q. empfiehlt ausserdem:
i. den Status des Gesetzes über die Gemeindefinanzen dahingehend zu verstärken, dass der Budgetvoranschlag der Gemeinden durch den nationalen Jahreshaushalt nicht modifiziert wird;
ii. eventuelle Befreiungen von Gemeindesteuern und -gebühren durch die nationale Regierung und die Vertreter der Gemeinden gemeinsam beschliessen zu lassen (wenn dies versäumt wird, kann sich das auf die Festigkeit der Gemeindefinanzen auswirken);
iii. die der Selbstverwaltung hinsichtlich der Festlegung des lokalen Steuersatzes auferlegten strikten Grenzen innerhalb nützlicher Frist im Lichte von Artikel 9, Abschnitt 3, der Charta noch einmal eingehender zu diskutieren;
iv. die Praxis der Verträge zwischen Zentral- oder Regionalregierung und gewissen Stadtgemeinden über die Mitfinanzierung lokaler Entwicklungsvorhaben, sofern diese Vorhaben ausschliesslich lokale Interessen bedienen, zu überprüfen;
v. zu untersuchen, wie sich die finanziellen Möglichkeiten der Stadtgemeinden noch verstärken liessen, damit sie ihre Zuständigkeiten besser ausüben können;
7. Möchte die Aufmerksamkeit der nationalen Behörden Portugals noch auf folgende Bemerkungen und Empfehlungen betreffend die autonomen Regionen lenken:
a. stellt fest, dass die autonomen Regionen seit den ersten Jahren des gegenwärtigen konstitutionellen Regimes bestehen und dass sich ihre Autonomie gut entwickelt zu haben scheint;
b. begrüsst die Tatsache, dass sich die beiden autonomen Regionen in den nun dreissig Jahren seit der Einführung der Demokratie in Portugal bemerkenswert gut entwickelt haben, was zweifelsohne weitgehend auf die Art zurückzuführen ist, wie die beiden regionalen Regierungssysteme im Interesse ihrer jeweiligen Bevölkerung haben arbeiten können;
c. stellt fest, dass die in der Verfassung vorgesehenen grundlegenden Garantien allgemein gut eingehalten wurden (hinsichtlich des Umfangs der an die Versammlungen der beiden autonomen Regionen übertragenen Zuständigkeiten, der ihnen gewährten finanziellen Möglichkeiten für die Durchführung ihrer Aufgaben und die eigenständige Lancierung von Projekten, hinsichtlich der strikten Wahrung des Grundsatzes der Legalität bei den diversen Formen der Beaufsichtigung sowie des Zugangs zur Justiz zur Verteidigung ihrer Vorrechte aufgrund der Verfassung und des portugiesischen Rechts);
d. ist zugleich der Ansicht, dass die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen den autonomen Regionen und der Versammlung der Republik geklärt werden sollte, dies vor allem wegen einer gewissen Vagheit der beiden Kriterien, die in der Verfassung für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der regionalen Versammlungen herangezogen werden ("Grundprinzipien der allgemeinen Gesetze der Republik " und "Fragen von spezifischem Interesse für die Regionen"; das heisst Artikel 227a und Artikel 112, Abschnitt 5, der Verfassung);
e. empfiehlt den portugiesischen Behörden:
i. im Sinne der Charta alle Anstrengungen zu unternehmen, um die Grenzen der regionalen Autonomie noch klarer zu definieren;
ii. bei der Lösung institutioneller Konflikte die spezifische Situation der autonomen Regionen gebührend zu berücksichtigen;
iii. eine verbesserte Definition der Fragen von spezifischem Interesse für die autonomen Regionen auf das in der Charta und im portugiesischen Recht verankerte Subsidiaritätsprinzip abzustützen, das sämtliche Beschlüsse der nationalen Behörden leiten sollte;
f. empfiehlt den portugiesischen Behörden und der Europäischen Union, die autonomen Regionen Madeira und Azoren, als randständigste Regionen der Europäischen Union, weiterhin in den Genuss der unerlässlichen Strukturfonds der Union sowie anderer in Artikel 299.2 des Amsterdamer Vertrages vorgesehener Formen der Hilfe und Abweichungen kommen zu lassen;
8. Möchte die Aufmerksamkeit der nationalen Behörden Portugals hinsichtlich einer eventuellen Regionalisierung auf folgende Bemerkungen und Empfehlungen lenken:
a. ist generell und in Anbetracht der in zahlreichen europäischen Ländern vorliegenden erfolgreichen Erfahrungen der Meinung, dass demokratisch gewählte regionale Behörden über ein grosses Potenzial für die Ausübung gewisser Funktionen auf den Gebieten der Wirtschaft und der dauerhaften Entwicklung, mithin wesentlichen Elementen der Subsidiarität, verfügen;
b. nimmt die Ergebnisse des Referendums vom 8. November 1998 betreffend die Schaffung von acht Regionen auf dem portugiesischen Festland zur Kenntnis (64% der 49% an der Abstimmung beteiligten Wähler haben gegen den Vorschlag gestimmt) und stellt fest, dass bis heute auf dem Festland keine Regionen geschaffen worden sind, obschon die Schaffung von Verwaltungsregionen in der Verfassung vorgesehen ist;
c. berücksichtigt, dass die grosse Mehrheit der Wähler 1998 mit dem konkret vorgeschlagenen System der Regionalisierung nicht einverstanden war und deshalb dagegen gestimmt hat;
d. nimmt zur Kenntnis, dass seit 1998 kein politischer Vorstoss zugunsten einer Wiederaufnahme dieser Angelegenheit erfolgt ist (vielleicht liesse sie sich nach einer gewissen Veränderung des 1998 vorgeschlagenen Regionalsystems erneut zur Debatte stellen);
e. unterstreicht, dass eine Regionalisierung sich für die Lösung gewisser Probleme anbietet, die in Portugal noch hängig sind, insbesondere des Problems des sich ständig vertiefenden Grabens zwischen den Küstengebieten und den Gebieten im Landesinneren;
f. erwägt, dass die Frage angebracht sein könnte, ob echte Regionen mit historischem Hintergrund und geographischer Kohärenz (als potenziellen Quellen von Solidarität sowie territorialem und sozialem Zusammenhalt), ausgestattet mit starken und gut umschriebenen Zuständigkeiten, nicht die Lösung für einige der hängigen Probleme wären;
g. glaubt, dass ein solches Regionalsystem geeigneter wäre für die Bildung von Einheiten, die den traditionellen Identitäten und Wünschen der jeweiligen Bewohner entsprechen und dass es jenen Bevölkerungsteilen, die nicht in den wirtschaftlich bereits am höchsten entwickelten städtischen Gebieten leben, dienlicher wäre;
h. denkt jedoch, dass die bereits geschaffenen oder politisch ins Auge gefassten "Super-Stadtgemeinden" (Grossstadtgebiete usw.) die zukünftigen, auf traditionellen Identitäten und territorialer Zusammengehörigkeit beruhenden Regionen nicht ersetzen sollten;
i. meint, dass ein revidiertes System von "Verwaltungsregionen", das einen Küsten- und einen Inlandteil umfasst, sich für jene Landesteile, deren Entwicklung bisher weniger ausgeprägt war, als günstig erweisen könnte und auch mehr Chancen hätte, die Gunst der Wählerschaft zu gewinnen;
j. unterstützt rückhaltlos jede öffentliche Debatte über eine auf dem Festland vorgesehene Regionalisierung, die auf die politische Tagesordnung gesetzt würde;
k. empfiehlt den portugiesischen Behörden:
i. jede öffentliche Debatte über eine Regionalisierung auf dem Festland zu unterstützen;
ii. Gebiete mit einer gewissen historischen Grundlage, traditionellen Identitäten und territorialem Zusammenhalt als Ausgangspunkt für jeden neuen Vorstoss in Richtung einer möglichen Regionalisierung zu wählen;
iii. in den kommenden Jahren mit dem Kongress im politischen Dialog zu bleiben über die Gesichtspunkte und Durchführungsmodi einer möglichen Regionalisierung;
9. Fordert das Ministerkomitee des Europarats auf, die vorliegende Empfehlung den nationalen Behörden Portugals und den Institutionen der Europäischen Union zu übermitteln.
1 Diskussion und Annahme durch den Kongress am 21. Mai 2003, 2. Sitzung (siehe Dok. CG (10) 5, Empfehlungsentwurf, vorgelegt durch Frau K. Smith und Herrn M. Doric, Berichterstatter)