14^a SESSIONE PLENARIA
Strasburgo, il 30 maggio – 1 giugno 2007

Democrazia locale nell’«ex-Repubblica jugoslava di Macedonia »

Raccomandazione 217 (2007)[1]

Il Congresso, vista la proposta della Camera dei poteri locali,

1. Considerando:

a. l’Articolo 2, comma 1.b. della Risoluzione statutaria (2000) 1 relativa al Congresso, che stabilisce che uno degli obiettivi del Congresso è quello di « sottoporre al Comitato dei Ministri delle proposte, al fine di promuovere la democrazia locale e regionale »;

b. l’Articolo 2, comma 3 della suddetta Risoluzione statutaria (2000) 1 relativa al Congresso, che enuncia che « Il Congresso elabora regolarmente dei rapporti – paese per paese- sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri, nonché negli Stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e vigila, in particolare, all’effettiva attuazione dei principi della Carta europea dell’autonomia locale »;

c. le proprie Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000), che fissano i principi guida per l’elaborazione dei suddetti rapporti;

2. Ricorda la propria Raccomandazione 82 (2000) e la propria Risoluzione 100 (2000) sulla democrazia locale nell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia »;

3. Prende atto del rapporto sulla situazione della democrazia locale nell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia » (CPL(14)2REP), preparato dal relatore, Jean-Claude FRECON (Francia, SOC, L), a seguito di due visite ufficiali. Il sostituto del Relatore, Michel GUEGAN (Francia, NI, L), si è recato a Skopje, Struga e Gostivar, il 30 e 31 gennaio 2006. Jean-Claude FRECON ha effettuato una nuova visita a Skopje dal 20 al 22 febbraio 2007. Il Relatore e il suo sostituto sono stati assistiti nella loro missione da Jean-Marie WOEHRLING, consulente (Francia), membro del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale, che il Congresso tiene a ringraziare per il suo contributo;

4. Ringrazia tutte le autorità governative, gli amministratori locali dei comuni dell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia», l’Associazione nazionale degli enti locali (ZELS), nonché gli esperti e i rappresentanti della comunità internazionale presenti nel paese per le informazioni fornite e i commenti formulati nel corso dei colloqui con il Relatore;

5. Ringrazia Michel Rivollier e Gjorgji jOvANOVSKI, membri dell’Ufficio di informazione del Consiglio d’Europa a Skopje, per l’assistenza fornita nell’organizzazione delle visite del Relatore;

6. Considerando che:

a. la Carta europea dell’autonomia locale è stata firmata e ratificata dallo Stato dell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia» ed è entrata in vigore il 1° ottobre 1997;

b. la Raccomandazione 82 (2000) del Congresso sulla situazione della democrazia locale nell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia » aveva riscontrato gravi lacune nella democrazia locale nel paese. Aveva in particolare evidenziato gli scarsi mezzi a disposizione dei comuni;

c. la questione del consolidamento della democrazia locale nell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia » ha assunto una nuova dimensione a partire dal 2002, dal momento che il decentramento fa parte del «pacchetto» di riforme sottoscritto al momento dell’accordo-quadro di Ohrid del 2001;

d. la Legge n° 52/95 del 1995 sull’autonomia locale è stata modificata nel 2002, ma tale revisione, pur comportando numerosi miglioramenti, non ha  trasformato l’ordinamento comunale in modo sostanziale, poiché rimanda all’adozione di decreti di applicazione;

e. un riordino territoriale è stato effettuato nel 2004, in virtù della Legge n° 55/04 del 16 agosto 2004, relativa all’organizzazione territoriale degli enti autonomi locali, che ha ridotto da 124 a 84 il numero dei comuni, sfortunatamente, però, senza una consultazione adeguata dei comuni interessati; è stata inoltre adottata la Legge relativa alla città di Skopje;

f. il processo per il rafforzamento dei comuni è stato avviato nel luglio 2004, e si è concretizzato in particolare con l’adozione di una Legge sulle finanze locali, con la delega di maggiori competenze ai comuni, segnatamente nel settore dell’urbanistica e con l’attuazione, fin dal luglio 2005, di un programma di trasferimento ai comuni di un certo numero di impianti (con il loro relativo bilancio e personale) relativi ad istituti scolastici primari e secondari, a musei e biblioteche, e di un certo numero di strutture sociali (case di riposo, centri sociali e sanitari, servizi antincendio, asili nido);

7. Nota con soddisfazione che:

a. i provvedimenti adottati dalle autorità dell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia » a partire dal 2001 e soprattutto dal 2005 rappresentano un cambiamento significativo e un notevole progresso verso una migliore democrazia locale;

b. le collettività locali hanno nel complesso saputo affrontare in modo soddisfacente le loro nuove responsabilità e si è migliorato il livello della qualità dei servizi locali;

c. la cooperazione tra i comuni e il livello centrale è stata rafforzata, in particolare per quanto riguarda l’Associazione degli enti locali (ZELS), il cui ruolo è definito dall’articolo 81 della Legge sull’autonomia locale. Nel marzo 2003, il Ministro dell’autonomia locale e il presidente dell’associazione ZELS hanno siglato un memorandum di cooperazione con il quale hanno stabilito un’azione comune a favore del decentramento;

8. Il Congresso constata i seguenti problemi nel funzionamento della democrazia locale nell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia »:

a. la Legge sull’autonomia locale conferisce ufficialmente vaste competenze alle collettività locali, ma per tradurle in realtà, occorre consultare un grande numero di leggi speciali, che ne stabiliscono in modo dettagliato le applicazioni specifiche. 

b. le leggi speciali spesso limitano le competenze conferite in virtù della legge generale e talvolta i mezzi disponibili non consentono la completa attuazione delle competenze trasferite.

c. l’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia » non ha firmato e ratificato la « Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale » :

9. Raccomanda alle autorità dell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia »:

a. di realizzare un processo di progressiva responsabilizzazione dei comuni e di assegnare loro dei mezzi supplementari, in considerazione del fatto che le accresciute competenze attualmente delegate agli enti locali restano ancora piuttosto scarse;

b. di accertarsi che i nuovi meccanismi di controllo, in special modo a livello delle finanze e della gestione del personale locale, siano oggetto di una valutazione permanente, che consenta di verificare che non stabiliscano una rinnovata situazione di dipendenza dei responsabili della gestione locale nei confronti delle istanze centrali e non conducano a un nuovo accentramento indiretto;

c. di sviluppare le competenze e la professionalità del personale comunale, garantendo un’autentica competenza gestionale a livello locale e sviluppando una nuova « cultura », in base alla quale le questioni non verranno trattate in funzione di logiche partitiche, bensì a vantaggio dell’efficacia dell’azione pubblica e della qualità dei servizi resi al pubblico;

d. di definire un vero statuto per il personale delle collettività locali, che permetta loro di effettuare un lavoro neutrale, imparziale e professionale;

e. di proseguire gli sforzi in materia di formazione professionale e di sviluppo delle competenze tecniche dei funzionari pubblici locali. Le numerose azioni avviate al riguardo devono essere adeguatamente coordinate con l’insieme  dei soggetti interessati;

f. di accrescere senza indugi la quota delle imposte propriamente locali (o l’importo dell’IVA spettante ai comuni e le imposte sul reddito locali) e ridurre contestualmente le dotazioni dello Stato;

g. di accertarsi che la situazione delle risorse fiscali dei comuni e delle dotazioni dello Stato sia trasparente;

h. di adottare in modo chiaro il « principio di connessità », che esige che ogni trasferimento di responsabilità alle collettività locali sia accompagnato da un trasferimento di risorse finanziarie pari alle finanze stanziate fino ad allora dallo Stato per tali attività. Il rispetto di questo principio dovrebbe essere verificato da una commissione di esperti indipendenti;

i. di esaminare la possibilità di affidare la missione dell’aggiornamento del catasto e della riscossione dell’imposta fondiaria comunale a una stessa autorità posta sotto il duplice controllo dello Stato e dei comuni e di prendere in esame la possibilità di fare percepire le imposte locali dai servizi dello Stato per conto dei comuni;

j. di adottare provvedimenti complementari, affinché vengano stabilite delle condizioni ragionevoli, ma trasparenti ed obiettive, per quanto concerne l’accesso al credito da parte dei comuni;

k. di garantire un progressivo aumento della quota spettante ai comuni nel totale delle risorse pubbliche, in modo da raggiungere livelli paragonabili a quelli già esistenti in altri Stati europei di dimensioni equivalenti (circa il 16%, corrispondente all’ 8% del prodotto interno lordo);

l. che i comuni dispongano di una quota ragionevole del patrimonio fondiario pubblico del loro territorio. A tal fine, lo Stato deve accettare di trasferire ai comuni tutti gli edifici destinati a funzioni pubbliche locali, nonché una parte dei terreni necessari per attuare una politica di sviluppo comunale. Tale trasferimento di proprietà potrà essere accompagnato da un certo numero di condizioni e di vincoli riguardanti l’utilizzo di tali edifici e terreni. Il rinnovo totale del catasto non è tuttavia necessariamente una condizione indispensabile per iniziare ad attuare tali trasferimenti;

m.  di migliorare i mezzi di controllo a disposizione del consiglio comunale e dei cittadini, rafforzando in particolare la partecipazione dei membri del consiglio comunale al processo e agli organi di audit creati dalle collettività locali e posti sotto l’autorità del sindaco;

n. di adottare provvedimenti affinché il funzionamento delle commissioni previste dalla legge sulla fiscalità locale (quali, ad esempio, le commissioni previste agli articoli 15 e 46 della suddetta legge e alle quali il ministero non pare riconoscere un peso sufficiente) sia maggiormente efficace, riconoscendo loro un ruolo di organi di discussione, di concertazione e propositivi per un controllo dell’applicazione della legge e fare di tali commissioni un luogo di ricerca di un consenso;

o. di rafforzare le competenze operative che consentiranno di sviluppare un’autentica politica di sviluppo locale, in considerazione del fatto che attualmente vengono soprattutto trasferite delle competenze in materia di gestione (gestione degli istituti scolastici, dei musei, ecc…). Come precedentemente indicato, tale impostazione comporta che venga risolta la questione della proprietà dei terreni;

p. che un unico dicastero (di preferenza il ministero dell’autonomia locale, con il supporto del Primo ministro), diriga e controlli l’insieme del processo di decentramento, al fine di garantire un maggiore rispetto di tale politica da parte dell’insieme dei servizi ministeriali;

q. di esaminare la possibilità di istituire un organo destinato a dirimere le controversie e i disaccordi specifici che potessero sorgere tra comuni e servizi dell’amministrazione centrale e che dovrà essere neutrale, imparziale e tecnicamente competente. Tale compito potrebbe essere svolto sia da una giurisdizione amministrativa specializzata, che da una commissione di mediazione di carattere non giurisdizionale;

r. di firmare e ratificare la «  Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale », elaborata dal Consiglio d’Europa;

10. Raccomanda ai comuni di avvalersi appieno delle competenze trasferite proseguendo il rafforzamento dei servizi amministrativi e dotandosi di funzionari competenti e soprattutto di specialisti in diritto urbanistico, di ispettori scolastici e di gestori finanziari.

11. Raccomanda al Comitato dei Ministri di trasmettere la presente raccomandazione e la sua motivazione alle autorità dell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia »;

12. Raccomanda all’Assemblea parlamentare di prendere in considerazione le osservazioni e raccomandazioni di cui sopra nel quadro del monitoraggio del rispetto degli impegni assunti dall’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia »;

13. Raccomanda alle autorità dell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia» responsabili dell’autonomia locale e regionale di:

a. designare un alto responsabile del governo che possa intervenire in occasione di una delle prossime sessioni del Congresso, per esporre lo stato dei provvedimenti adottati e/o previsti per la messa in atto della presente raccomandazione;

b. prendere nota del fatto che [conformemente alla nuova procedura di conformità del Congresso], le autorità dell’« ex-Repubblica jugoslava di Macedonia » saranno invitate a rendere conto, entro un periodo di tempo ragionevole, (sotto forma di rapporto inviato al Presidente del Congresso) della messa in atto delle misure suggerite nella presente raccomandazione.