Risoluzione 171 (2004) ¹ sulla democrazia locale e regionale nella Federazione di Russia

Il Congresso,

1. Ricordando:

a. l'articolo 2 paragrafo 1 b della Risoluzione statutaria (2000) 1, che stabilisce che «[il Congresso ha come obiettivo] di sottoporre al Comitato dei Ministri proposte al fine di promuovere la democrazia locale e regionale»;

b. l'articolo 2 paragrafo 3 della stessa Risoluzione statutaria (2000) 1, che stabilisce che «il Congresso predispone regolarmente dei rapporti - paese per paese - sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli stati membri e negli stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e vigila, in particolare, sull’applicazione effettiva dei principi della Carta europea dell’autonomia locale»;

c. le Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000) del Congresso, che enunciano delle linee guida per l’elaborazione dei suddetti rapporti;

d. la Raccomandazione 30 (1997) del Congresso sullo stato della democrazia locale e del federalismo in Russia;

2. Vista la relazione esplicativa CG (11) 5 e la Raccomandazione CG (11) 5 sulla democrazia locale e regionale in Russia;

3. Ringraziando la delegazione nazionale della Russia presso il Congresso, il Congresso dei poteri locali di Russia e la regione di Nizni Novgorod per il valido aiuto fornito nel corso della preparazione del rapporto e dell’organizzazione delle visite in loco;

4. Desidera attirare l’attenzione dei Soggetti della Federazione e degli enti locali della Russia sulle seguenti osservazioni generali e raccomandazioni:

5. Esprime soddisfazione per il completamento della prima fase della riforma dell’autonomia locale e del federalismo in Russia, che si è conclusa con l’adozione, nel 2003, della legge federale di modifica e di integrazione della legge federale sui « principi generali di organizzazione degli organi legislativi (rappresentativi) ed esecutivi degli organi del potere statale dei Soggetti della Federazione di Russia» e della legge federale sui « principi generali di organizzazione dell’autonomia locale nella Federazione di Russia » (di seguito: le leggi-quadro);

6. Riconosce che la Commissione responsabile di tale riforma, presieduta da Dmitri Kozak ha saputo, con il suo lavoro, avviare un processo positivo, articolato in più tappe successive, per l’amministrazione territoriale in Russia e ha posto le basi per una ripartizione più equilibrata delle competenze tra i tre livelli di pubblici poteri della Russia (Federazione, Soggetti della Federazione, enti locali), sulla base del principio di sussidiarietà (articolo 4.3 della Carta);

7. Ritiene che la Commissione, presieduta dal Sig. Dmitri Kozak e il legislatore russo abbiano svolto un lavoro di grande rilievo per la definizione e la spiegazione delle disposizioni costituzionali riguardanti le relazioni tra la Federazione e i Soggetti, soprattutto per quanto concerne la ripartizione delle competenze per le materie congiunte;

I. IN MERITO ALLA RIFORMA DEL FEDERALISMO:

8. Nota che per i Soggetti della Federazione, la riforma, basata sui principi costituzionali, è stata tradotta nella legge federale del 4 luglio 2003 (di seguito: Legge federale N° 95) il cui obiettivo principale era:

a. trovare per i principi costituzionali stabiliti agli articoli 71-73 una precisa espressione nella legge generale, destinata non solo a specificare gli aspetti legati all’organizzazione dei pubblici poteri nei Soggetti della Federazione, ma anche a determinare il quadro dell’esercizio delle competenze per le materie congiunte, che spesso provocavano difficoltà a livello delle relazioni tra la Federazione e i Soggetti;

b. ribadire il principio della preminenza della legge federale;

c. garantire la concordanza tra le competenze e il loro finanziamento;

d. organizzare in modo più adeguato il controllo federale;

9. Constata che la nuova legge sembra essere allo stesso tempo sufficientemente flessibile per permettere di risolvere delle situazioni specifiche, o per gestire delle situazioni di crisi (segnatamente tramite la conclusione di trattati) in conformità con la Costituzione federale;

10. Apprezza tale ricerca di chiarezza e di precisione e ritiene che contribuisca a porre fine a situazioni in cui la legislazione regionale si trovava in netta contraddizione con la legge  federale;

11. Plaude, in tale contesto, al lavoro svolto nel corso del 2000-2003 per rendere conformi alla Costituzione e alla legislazione federale le legislazioni regionali;

12. Invita in particolare i Soggetti della Federazione:

a. a conformarsi alla decisione della Corte costituzionale del 7 giugno 2000, che ha affermato che la Federazione di Russia è l’unica istanza titolare della sovranità;

b. a partecipare all’applicazione della riforma del federalismo in uno spirito di cooperazione;

c. a generalizzare l’istituzione degli ombudsman regionali, conformemente alle raccomandazioni del Congresso, contenute nella Raccomandazione 61 (1999);

II. IN MERITO ALLA RIFORMA DELL’AUTONOMIA LOCALE:

13. Nota che, in passato, l’applicazione e il funzionamento dell’autonomia locale hanno conosciuto serie difficoltà in un certo numero di Soggetti della Federazione;

14. Esprime soddisfazione per il fatto che la nuova legge-quadro federale sui « principi generali di organizzazione dell’autonomia locale nella Federazione di Russia» (di seguito: la [nuova] legge-quadro o Legge federale N° 131) offra delle garanzie per l’istituzione e l’esercizio dell’autonomia locale su tutto il territorio della Federazione di Russia;

15. Nota con soddisfazione che la nuova legge-quadro riconosce che gli enti locali sono dei poteri pubblici, allo stesso titolo delle autorità federali e di quelle dei Soggetti della Federazione, benché siano organi autonomi che agiscono al di fuori del sistema degli organi del potere statale;

16. Ritiene che i Soggetti della Federazione siano chiamati a svolgere un ruolo di primo piano nella realizzazione di questa legge-quadro;

17. Prende nota del fatto che tutti i Soggetti della Federazione dovranno rispettare le esigenze generali della nuova legge-quadro e a tal fine dovranno, entro il 1 giugno 2006, mettere in conformità le loro costituzioni (statuti), le loro leggi e altri atti legislativi e normativi;

18. Invita i Soggetti della Federazione, in tale prospettiva, ad adottare o a modificare entro i termini previsti gli atti legislativi riguardanti:

a. i servizi pubblici a livello locale;

b. la delega delle competenze statali agli organi dell’autonomia locale;

c. la responsabilità amministrativa e la destituzione degli organi eletti degli enti locali;

d. l’instaurazione di norme e regole relative alla categorizzazione dei beni appartenenti agli enti locali;

19. Invita in particolare i Soggetti della Federazione a rivolgere un’attenzione particolare alle seguenti questioni, al momento dell’applicazione della riforma delle collettività locali:

A. Costituzione di nuove collettività locali, eventuale modifica dello status e dei limiti territoriali degli enti locali esistenti (articolo 5 della Carta).

20. In applicazione della nuova legge-quadro, i Soggetti hanno tempo fino al 1 gennaio 2005 per stabilire i limiti territoriali degli enti locali e conferire loro lo status di comune urbano oppure di comune rurale, di circondario urbano o di distretto comunale;

21. Ne consegue che i Soggetti devono, entro tale data, elaborare e adottare nuove versioni delle loro leggi riguardanti il riassetto e le modifiche dei limiti territoriali degli enti locali e l’istituzione, le modifiche e la soppressione degli enti, sentite le esigenze delle comunità locali interessate;

22. In tale contesto, riveste una grande importanza per lo sviluppo delle città in Russia, e, di conseguenza, per lo sviluppo di tutto il paese, la questione del passaggio dei comuni urbani attuali [città] verso lo status di « circondari urbani » (gorodskoy okrug);

23. Per quanto solo il legislatore regionale, conformemente alle norme stabilite dalla legge, sarà in grado di determinare definitivamente quali città potranno avere lo status di circondario urbano, le decisioni relative al cambiamento di status o alla sua mancata accettazione dovranno essere sottoposte all’approvazione della popolazione;

24. Sarebbe in tal modo opportuno mantenere i comuni urbani con una base economica e sociale ben definita e una popolazione che si identifica chiaramente con l’amministrazione comunale;

B. Competenze degli enti locali (articolo 4 della Carta)

25. Occorre inoltre che i Soggetti della Federazione rivolgano un’attenzione particolare alle competenze che possono essere trasferite agli organi dell’autonomia locale. Per questo, sarebbe opportuno tenere conto delle pratiche applicate a livello regionale;

C. Controllo amministrativo (Articolo 8 della Carta)

26. Il controllo amministrativo sugli atti degli enti locali, mirante a garantire il rispetto della legalità, comporta l’intervento del Procuratore o dei tribunali. Rappresenta una conquista importante per gli enti locali;

27. Vengono precisate nella nuova legge la procedura per il controllo sugli atti degli enti locali e quella relativa alle responsabilità e alle sanzioni nei confronti degli organi eletti dell’autonomia locale [organo rappresentativo, capo del comune e capo dell’amministrazione]. Le collettività locali dispongono di garanzie sufficienti, grazie al ricorso ai tribunali, per contestare eventualmente le decisioni che le riguardano. Spetterà pertanto al potere giudiziario svolgere pienamente il proprio ruolo nell’ambito di tale procedura;

28. La procedura volta a far assumere le responsabilità da parte degli organi eletti deve essere applicata in via di eccezione, in conformità con la legislazione;

D. Creazione dei consigli delle collettività locali (articolo 10 della Carta)

29. Conformemente alle esigenze della nuova legge, i Soggetti devono garantire fino al 1 giugno lo svolgimento di congressi destinati a creare dei consigli di enti locali all’interno dei Soggetti. Il che impone di elaborare entro tale data delle leggi relative alla costituzione di tali consigli;

30. Sarebbe opportuno accertarsi che tali associazioni di enti locali siano pienamente rappresentative, indipendenti e possano difendere gli interessi delle collettività a livello regionale, in vista di permettere una migliore difesa e una presa in considerazione dei loro interessi a livello federale da parte del Congresso dei poteri locali di Russia;

31. Invita gli enti locali, conformemente alla nuova legge-quadro, a:

a. mettere in conformità con la nuova legge i loro statuti, oppure elaborarne dei nuovi, in caso di modifica del loro status;

b. prevedere in particolare delle modifiche ad altri atti giuridici comunali, oppure elaborare nuovi atti riguardanti:

i. l’istituzione degli organi rappresentativi dei distretti comunali;

ii. il diritto di riunione dei cittadini;

iii. l’organizzazione e lo svolgimento di audizioni pubbliche;

iv. le modalità di riunione dei cittadini;

v. l’organizzazione e lo svolgimento delle conferenze dei cittadini (riunioni di delegati);

vi. le iniziative dei cittadini;

vii. gli appalti pubblici;

32. Invita il Congresso dei poteri locali di Russia a:

a. proseguire, in collaborazione con il Consiglio d’Europa, i propri sforzi volti a garantire la formazione degli eletti e del personale degli enti locali;

b. distribuire presso gli enti locali il Codice di comportamento europeo per gli eletti locali e regionali.

¹ Discussa e addottata dal Congresso il 26 maggio 2004, 2° seduta (ved. Doc. CG (11) 5, progetto di risoluzione presentato da G. Rhodio (Italia, L, PPE/DC) e H.U. Stöckling (Svizzera, R, GILD), relatori