Raccomandazione 102 (2001) ¹ sulla democrazia locale e regionale in Ucraina

Il Congresso,

1. Ricordando:

a. l’articolo 2.3 della Risoluzione statutaria (2000) 1 del Comitato dei Ministri relativa al CPLRE, che lo incarica di elaborare regolarmente dei rapporti di monitoraggio, paese per paese, sulla situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri e negli Stati candidati all’adesione;

b. le proprie Risoluzioni 31 (1996), 28 (1997) e 106 (2000) che stabiliscono le linee guida per la preparazione dei suddetti rapporti;

c. la propria Raccomandazione 48 (1998), che si ispira ad un primo rapporto di monitoraggio sulla situazione della democrazia locale e regionale in Ucraina² ;

d. la propria Risoluzione 68 (1998), basata sul rapporto precitato, nella quale chiedeva all’Ufficio di Presidenza:

i. di seguire attentamente i progressi realizzati nell’ambito della riforma della democrazia locale e regionale in Ucraina;
ii. di verificare in qual misura le proposte contenute nella Raccomandazione 48 venivano messe in atto;
iii. di prendere ogni provvedimento ritenuto necessario per incoraggiare l’applicazione della raccomandazione sopraccitata, per esempio lo svolgimento di uno o più seminari in Ucraina in collaborazione con le autorità del paese, l’organizzazione di missioni di indagine supplementari, la stesura di un rapporto di attività (…);

e. il rapporto di informazione sulla situazione della democrazia locale e regionale in Ucraina elaborato dal Sig. Louis Roppe (Belgio, L) e dal Sig. Léon Kieres (Polonia, R), relatori, dopo la loro visita ufficiale a Kiev nel dicembre 2000³ ;

f. i due rapporti degli esperti, già approvati dalla commissione istituzionale, relativi alla revoca del sindaco di Myrhorod, che illustrano le difficili relazioni esistenti tra gli amministratori locali e i poteri esecutivi regionali dello Stato⁴;

2. Avendo esaminato il secondo rapporto di monitoraggio elaborato dai relatori sulla base di una decisione adottata dal proprio Ufficio di presidenza il 1° febbraio 2001 e visti i risultati delle visite ufficiali dei relatori a Kiev e Cherkassy dal 17 al 21 luglio e il 3 e 4 settembre 2001;

3. Ringraziando:

a. le autorità presidenziali, parlamentari e governative dell’Ucraina per il loro spirito di cooperazione e il loro comportamento costruttivo durante la stesura del secondo rapporto di monitoraggio;

b. i Sigg. Heinrich Hoffschulte e Giuseppe La Scala, esperti, e il Segretariato per l’assistenza che hanno fornito ai relatori per la stesura del suddetto documento;

c. la Fondazione per l’autonomia locale in Ucraina e il Sig.Vadym Proshko, membro ucraino del gruppo di esperti indipendenti del CPLRE sulla Carta europea dell’autonomia locale (CEAL) per il loro contributo all’organizzazione delle riunioni e per le informazioni fornite;

4. Esprimendo soddisfazione per la ratifica da parte dell’Ucraina della Carta europea dell’autonomia locale (11.09.97), che è stata accettata senza riserve ed è entrata in vigore nel paese il 1/1/.98⁵ ;

5. Rammaricandosi del fatto che l’Ucraina non abbia ancora ratificato la Convenzione europea sulle lingue regionali o minoritarie, né la Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale;

6. Notando con rammarico:

a. che, nel contesto di un sistema di amministrazione pubblica centralizzata, alcune forze pubbliche ucraine continuano ad opporsi a qualsiasi riforma che implichi il decentramento dei pubblici poteri in base al principio di sussidiarietà (articolo 4.3 della CEAL) ;

b. che le leggi e le disposizioni della Costituzione relative all’autonomia locale e regionale sono spesso elaborate in termini poco chiari e vengono applicate in modo poco soddisfacente;

c. che tali carenze e tale confusione a livello legislativo hanno contribuito, nella pratica, nel corso degli ultimi due anni, a creare una seria lacuna in materia di democrazia e di preminenza del diritto, che rappresenta un regresso inquietante;

7. Ritenendo che le autorità ucraine competenti abbiano probabilmente sottovalutato, al momento della ratifica della Carta, la portata e l’impatto politico di questa importante Convenzione del Consiglio d’Europa, che è lungi dall’essere pienamente applicata nel paese;

8. Convinto:

a. che il suo secondo rapporto di monitoraggio sulla situazione della democrazia locale e regionale in Ucraina debba essere considerato dalle autorità del paese come un mezzo costruttivo per sfruttarne le potenzialità e soddisfare le esigenze della sua popolazione in materia di democrazia, di preminenza del diritto e di diritti dell’uomo;

b. che la Carta europea dell’autonomia locale costituisca uno strumento fondamentale per regolamentare la ripartizione del potere amministrativo ed esecutivo e che la democrazia locale e regionale sia una condizione essenziale per l’applicazione equilibrata del principio di sussidiarietà;

9. Vivamente preoccupato dal deteriorarsi della situazione nel campo della democrazia e della preminenza del diritto a livello locale e regionale in Ucraina e desideroso di ricordare che quanto gli preme innanzitutto, al di là delle promesse e delle espressioni di amicizia e di buone intenzioni, è la piena applicazione della Carta europea dell’autonomia locale (CEAL) e delle proprie raccomandazioni;

10. Tenendo presenti tali elementi e prendendo nota delle argomentazioni politiche presentate dalle autorità ucraine per spiegare il precipitare della situazione della democrazia a livello locale e regionale e la difficoltà di approvare rapidamente delle riforme radicali in vista di rafforzare l’autonomia a tali livelli, ma restando convinto che tale deterioramento rende ormai necessarie delle reazioni concrete da parte delle massime autorità politiche dell’Ucraina che esprimano un’autentica volontà di rispettare i principi del Consiglio d’Europa nel campo della democrazia e del primato del diritto a livello locale e regionale;

11. Alla luce di quanto precede:

a. ritiene che i colloqui dei propri rappresentanti con il Presidente della Verkhovna Rada (Parlamento dell’Ucraina) e con il Primo Ministro, il 3 e 4 settembre 2001, costituiscano un segno incoraggiante in tale direzione;

b. apprezza il decreto presidenziale 749/2001, firmato il 30 agosto 2001, in merito al «sostegno dello Stato all’autonomia locale in corso in Ucraina» (vedi l’allegato 3 della relazione esplicativa relativa alla presente raccomandazione) e considera tale testo un impegno politico del Presidente ucraino dinanzi al Congresso dei Poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa;

c. accoglie con soddisfazione l’adozione da parte del parlamento ucraino del codice del bilancio, promulgato dal Presidente il 12 luglio 2001, volto a stabilire, tra l’altro, delle relazioni più equilibrate, trasparenti ed obiettive tra lo Stato e le autorità regionali e locali in materia di ripartizione delle risorse pubbliche;

d. rende omaggio alla commissione per la riforma dello Stato e dell’autonomia locale della Verkhovna Rada dell’Ucraina per aver richiesto il parere ufficiale delle autorità del Consiglio d’Europa sul disegno di legge sull’autonomia locale attualmente in corso di elaborazione ed esprime l’auspicio che sarà possibile, su tale base, stabilire una cooperazione fruttuosa sul presente processo legislativo;

e. accoglie ugualmente con soddisfazione la lettera del Vicepresidente esecutivo dell’associazione delle città dell’Ucraina inviata al proprio presidente il 10 settembre 2001 (vedi l’allegato 4 della relazione esplicativa relativa alla presente raccomandazione), nella quale conferma che, dopo la visita dei due relatori in Ucraina, sono stati presi dei provvedimenti per rafforzare la democrazia locale nel paese;

12. Visti tali elementi, invita le autorità presidenziali, parlamentari e governative ucraine ad accordare la massima attenzione alle seguenti considerazioni e raccomandazioni:

A. Per quanto concerne l’organizzazione amministrativa territoriale del paese ed il quadro istituzionale della democrazia a livello locale e regionale:

a. dovrebbe essere istituito un sistema democratico di autonomia locale riconosciuto dalla costituzione ed atto a rappresentare direttamente gli interessi delle collettività ad un livello intermedio tra lo Stato e i poteri locali;

b. occorre vedere nei principi enunciati nel progetto di Carta europea dell’autonomia regionale⁶ uno strumento programmatico essenziale per conseguire questo importante obiettivo;

c. alla luce di tali considerazioni, per il funzionamento equilibrato di tutti i livelli dell’amministrazione autonoma del paese, e per una buona comprensione ed una precisa ripartizione delle responsabilità, la legge e la costituzione dovrebbero fare una distinzione netta tra i poteri autonomi locali, da un lato, e regionali, dall’altro lato, e distinguere questi ultimi dai poteri esecutivi regionali dello Stato;

d. al momento in cui vengono adottate delle decisioni importanti in questo campo, è sempre necessario garantire i diritti fondamentali degli enti locali e regionali applicando l’articolo 5 della CEAL, ai sensi del quale «per qualsiasi modifica dei limiti territoriali locali, gli enti locali interessati devono essere preventivamente consultati, se del caso mediante referendum laddove la legge lo consente.» ;

B. Per quanto concerne le responsabilità degli enti locali e regionali:

a. è eccessivo il numero di testi giuridici, talvolta perfino contradditori, che trattano delle funzioni degli enti locali e regionali;

b. occorre urgentemente chiarificare la legislazione pertinente sulla base del principio di sussidiarietà, quale è definito all’articolo 4.3 della CEAL ;

c. si potrebbe porre rimedio alla confusione esistente adottando un codice comunale, che dovrebbe indicare in modo preciso le funzioni dei vari livelli dei pubblici poteri interessati;

d. la legge deve trasferire alle collettività locali e regionali delle responsabilità di fondo, esclusive ed intere, che:

i. devono essere chiaramente distinte dalle funzioni conferite ad altre autorità;
ii. non devono essere intralciate nel loro esercizio oppure limitate da altre istituzioni centrali o regionali, tranne nel quadro della legge (articoli 3.1 e 4.4 della CEAL) ;
iii. devono sostituire un certo numero di responsabilità delegate che in Ucraina costituiscono un onere esterno eccessivo per gli amministratori locali, i loro organi esecutivi ed il loro personale;

e. occorrerebbe procedere al trasferimento di responsabilità alle collettività locali e regionali accordanto loro le risorse finanziarie necessarie per assumerle (articolo 9.2 della CEAL) ;

f. i poteri locali devono ugualmente avere la possibilità di prendere delle iniziative su tutte le questioni che non esulano dalle loro competenze o che non sono attribuite ad un’altra autorità (articolo 4.2 della CEAL) e di adattare l’esercizio dei poteri loro delegati alle condizioni locali (articolo 4.5 della CEAL) ;

C. Per quanto concerne le risorse finanziarie degli enti locali e regionali, in considerazione della positiva riforma basata sul codice del bilancio che è stato recentemente adottato, sono necessari altri sforzi per applicare pienamente le principali disposizioni dell’articolo 9 della CEAL (paragrafi 1, 2 e 3). A tal proposito, vale la pena di rammentare i seguenti punti:

a. gli enti locali e regionali hanno diritto a risorse proprie, di cui possano disporre liberamente nell’esercizio delle loro competenze;

b. tali risorse finanziarie degli enti locali e regionali devono essere commisurate alle competenze previste dalla costituzione e dalla legge;

c. almeno una parte di tali risorse deve provenire da tasse ed imposte locali per le quali i suddetti enti hanno il potere di stabilire le aliquote, entro i limiti previsti dalla legge;

d. devono venir adottate quanto prima delle disposizioni legislative chiare sullo stato giuridico dei beni locali e regionali (ivi comprese le risorse naturali) e sulla loro gestione diretta da parte delle autorità interessate;

D. Per quanto concerne le difficili relazioni tra le autorità locali e quelle centrali, e più particolarmente il crescente numero di revoche di sindaci a seguito delle pressioni politiche esercitate sugli amministratori locali da parte dei poteri esecutivi regionali dello Stato⁷:

a. occorre notare che, in base agli articoli 7.1 e 8 della CEAL, gli amministratori locali devono poter svolgere liberamente le loro funzioni e il controllo da parte delle autorità centrali, che deve vertere esclusivamente sulla legalità degli atti delle collettività locali, deve essere proporzionato all’importanza degli interessi che si ritiene debba tutelare;

b. in considerazione di quanto precede, occorre inoltre sottolineare:

i. che le decisioni relative alla revoca di amministratori locali devono essere sempre pienamente giustificate conformemente alle leggi applicabili;
ii. che le disposizioni della legge sull’autonomia locale in materia di revoca degli amministratori locali sono troppo vaghe e lasciano spazio per degli abusi (tali disposizioni dovrebbero essere enunciate in modo sufficientemente preciso perché il controllo giudiziario dei tribunali indipendenti sia totalmente garantito) ;
iii. che il diritto degli amministratori locali revocati di presentare un ricorso giudiziario debba essere garantito non solo dai testi, ma ugualmente nella pratica;

c. le autorità centrali devono adattare la legislazione esistente affinché i casi di revoca di amministratori locali e regionali e di pressioni sui suddetti amministratori eletti da parte di rappresentanti dell’amministrazione dello Stato, nel corso degli ultimi tre anni, vengano accuratamente esaminati dalle autorità ucraine competenti, e, in ultima istanza, dalle autorità giudiziarie;

E. Per quanto concerne il ruolo dei sindaci:

a. la legislazione deve venir completata con ordinamenti specifici che definiscano in maniera più precisa lo statuto dei sindaci e stabiliscano le loro relazioni con il consiglio comunale e il comitato esecutivo, nonché l’esercizio delle loro responsabilità e le garanzie giuridiche e giudiziarie necessarie per tale esercizio;

b. le carenze nello statuto dei sindaci non devono mai venir corrette facilitandone la revoca;

F. Per quanto concerne gli organi esecutivi dei poteri locali e regionali, è essenziale che tutti i consigli comunali e regionali, ivi compresi quelli delle città di Kiev e Sebastopoli, non appena sarà stata emendata in modo appropriato la Costituzione dell’Ucraina, dispongano dei propri organi esecutivi (politicamente responsabili dinanzi a loro) e della propria amministrazione (personale), il che rappresenterebbe un’applicazione concreta degli articoli 3.2 e 6.1 della CEAL;

G. Per quanto concerne lo statuto delle città di Kiev e Sebastopoli, occorre sottolineare che l’adozione di leggi distinte per queste due importanti città ucraine non deve privarle di un’amministrazione basata su un sistema di piena autonomia locale, rispettoso dei principi contenuti nella CEAL;

In modo particolare, ci si può rammmaricare del fatto che nessuna legge sia stata adottata per la città di Sebastopoli, malgrado la disposizione espressa contenuta nella costituzione;

H. Per quanto concerne la tutela giudiziaria dell’autonomia locale, è bene ricordare che il dibattito politico in corso sulla riforma del sistema giudiziario deve tener conto del diritto degli enti locali ad un ricorso giudiziario, al fine di garantire il libero esercizio dei loro poteri (articolo 11 della CEAL) ;

I. I problemi posti dall’accesso degli amministratori locali e regionali ai mass media devono essere risolti rapidamente e gli organi competenti del Consiglio d’Europa devono venir informati dei provvedimenti adottati, in modo che i programmi di cooperazione europea in materia di media possano accordare la dovuta attenzione alla dimensione della democrazia locale;

J. Per quanto concerne la possibile riforma del sistema elettorale a livello locale:

a. occorre porre l’accento sul fatto che la scelta del sistema elettorale è di natura politica e che, di conseguenza, qualsiasi eventuale riforma in questo campo deve prendere in considerazione i vantaggi e gli inconvenienti delle soluzioni proposte, per evitare qualsiasi carenza democratica;

b. le associazioni rappresentative degli enti locali e regionali devono essere debitamente consultate;

K. Per quanto concerne la consultazione delle associazioni di poteri locali da parte delle autorità centrali, occorre rammentare:

a. l’articolo 6 della CEAL, che recita: «gli enti locali devono venir consultati, in tutta la misura del possibile, a tempo debito e in modo appropriato nel corso del processo di pianificazione e di decisione per tutte le questioni che li interessano direttamente » ;

b. l’articolo 3 della Carta del CPLRE, adottato dal Comitato dei Ministri in allegato alla risoluzione statutaria (2000) 1 relativa al CPLRE, che prevede: « I rappresentanti e i supplenti presso il CPLRE vengono designati secondo una procedura ufficiale propria ad ogni Stato membro. Tale procedura prevede segnatamente la consultazione delle strutture associative e/o istituzionali appropriate in seno ad ogni Stato membro…». Nell’applicare scrupolosamente tale disposizione, le autorità ucraine interessate devono vigilare affinché i rappresentanti eletti della Repubblica di Crimea possano ugualmente venir designati in seno alla delegazione ucraina presso il CPLRE.

L. Per quanto concerne la formazione degli amministratori locali, è essenziale che il testo della Carta europea dell’autonomia locale venga tradotto con esattezza, venga spiegato e distribuito a tutti gli enti locali e regionali del paese. In modo particolare, tale testo dovrebbe costituire uno dei principali punti di riferimento giuridico degli amministratori quando seguono una formazione loro destinata in modo particolare.
¹ Discussa ed adottata dalla Commissione Permanente del Congresso il 9 novembre 2001 (vedi Doc. CG (8) 22, progetto di raccomandazione presentato dai Sigg. L. Kieres e L. Roppe, relatori).
² Documento del CPLRE CG (5) 6 parte II, in data del 19 maggio 1998, relatori: Sig. A. Chénard (Francia, L) e Sig. K. Bodfish (Regno Unito, R). ³ Documento CPLRE CS/BUR (7) 95 in data del 21 febbraio 2001, relatori: Sig. L. Roppe (Belgio, L) e Sig. L. Kieres (Polonia, R).
⁴ Documento CPLRE CG/INST (7) 21 e CG/INST (8) 2.
⁵ In base alla legge di ratifica, alla costituzione e alla legislazione pertinente dell’Ucraina, la Carta europea dell’autonomia locale si applica a tutti i poteri locali, distretti (raions) e regioni (oblasts) del paese.
⁶ Tale progetto di convenzione, approvato dal CPLRE nel 1997, è all’esame al livello intergovernativo del Consiglio d’Europa.
⁷ . Secondo informazioni raccolte direttamente dai relatori e quelle che sono state comunicate dall’associazione delle città dell’Ucraina in un documento inviato al segretariato del Congresso il 21 agosto 2001, si sono verificati dei problemi nelle seguenti città: Myrhorod, Luhansk, Romny, Shostka, Konotop, Lebedyn, Krasnodon, Pervomaisk et Cherkassy, Zaporizzhia, Vasylkiv, Kremenchuk, Derazhnia, Chortkiv, Sukhodilsk, Hluhkiv, Tsiuriupyunsk, Pryluky.