Raccomandazione 127 (2003)1 sulla democrazia locale e regionale in Portogallo
Il Congresso,
1. Ricordando:
a. l'articolo 2 paragrafo 1 b della Risoluzione statutaria (2000) 1 del Congresso, che stabilisce che «[il CPLRE ha l’obiettivo] di sottoporre al Comitato dei Ministri delle proposte al fine di promuovere la democrazia locale e regionale»;
b. l'articolo 2 paragrafo 3 della Risoluzione statutaria (2000) 1 del Congresso, che stabilisce che «il Congresso prepara regolarmente dei rapporti, paese per paese, sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri e negli Stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e si accerta, in particolare, dell’effettiva applicazione dei principi della Carta europea dell’autonomia locale»;
c. le propre Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000) che stabiliscono dei principi guida per l’elaborazione dei suddetti rapporti;
2. Considerando il rapporto esplicativo CG(10)5 sulla democrazia locale e regionale in Portogallo, elaborato a seguito di due visite ufficiali a Lisbona (30-31 gennaio e 21 marzo 2003) e di una visita ufficiale a Funchal (5-6 marzo 2003), della Sig.ra Kathryn Smith (Regno Unito, Camera dei poteri locali) e del Sig. Miljenko Doric (Croazia, Camera delle regioni) con l’assistenza del Sig. Eivind Smith, Vice-Presidente del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale (qui di seguito: la Carta), a cui esprime i suoi ringraziamenti;
3. Ringraziando:
a. l’Associazione nazionale dei comuni del Portogallo per la preziosa assistenza fornita per l’elaborazione del rapporto sulla democrazia locale e regionale in Portogallo;
b. il Ministero della Città, dell’Assetto territoriale e dell’Ambiente, l’Assemblea della Repubblica, l’Associazione nazionale delle parrocchie del Portogallo, i membri della delegazione portoghese del CPLRE e i governi regionali di Madera e delle Azzorre, nonché il Sig. Montalvo, membro del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta, per l’aiuto fornito per la preparazione del rapporto e per i commenti molto utili espressi nel corso delle visite;
4. Desideroso di attirare l’attenzione delle autorità nazionali portoghesi sulle seguenti osservazioni e raccomandazioni:
a. per quanto riguarda le realizzazioni democratiche, il Congresso:
i. si compiace con il Portogallo per i successi conseguiti nel campo dell’autonomia locale e regionale dopo l’instaurazione dell’attuale sistema democratico mediante la Costituzione del 1976;
ii. riconosce che sono stati compiuti dei progressi notevoli da parte del Portogallo dal 1976 ad oggi per quanto riguarda il funzionamento delle due regioni autonome, le Azzorre e Madera e dei comuni e delle parrocchie dell’insieme del paese;
b. per quanto riguarda il rispetto dei principi enunciati nella Carta, il Congresso:
i. nota che l’attuale sistema portoghese di autonomia territoriale delle due regioni autonome e del comuni e delle parrocchie suscita pochi commenti per quanto riguarda i principi enunciati nella Carta;
ii. constata con soddisfazione che il Portogallo è stato uno dei primi Stati membri a firmare la Carta, il 15 ottobre 1985, e a ratificarla, il 18 dicembre 1990 (entrata in vigore il 1° aprile 1991), senza dichiarazioni, né riserve particolari;
iii. constata con soddisfazione che la Carta può essere invocata dinanzi ai tribunali portoghesi e presa in considerazione per risolvere delle controversie tra enti locali e regionali e lo Stato, come pure tra enti locali e regioni autonome;
c. per quanto riguarda la base costituzionale della democrazia locale e regionale, il Congresso:
i. fa rilevare che, conformemente alla Costituzione, il Portogallo è uno Stato unitario;
ii. nota che la Costituzione stabilisce il fondamento dell’autonomia locale e regionale del Portogallo (Parte III, Titoli VII e VIII) prevedendo l’istituzione di ben quattro livelli diversi di enti locali e regionali.
iii. constata con soddisfazione che la Costituzione prevede importanti garanzie perché l’autonomia locale e regionale sia democratica ed effettiva nelle due regioni autonome, ossia le Azzorre e Madera;
iv. prende atto e si compiace della volontà espressa dall’attuale governo di proseguire il processo di decentramento alla luce della Costituzione e della Carta;
5. Desideroso altresi’ di attirare l’attenzione delle autorità nazionali portoghesi sulle seguenti osservazioni e raccomandazioni relative alle parrocchie, il Congresso:
a. constata con soddisfazione che, conformemente alla Costituzione, le parrocchie sono sottoposte agli stessi «principi generali» (vedi Parte III, Titolo VII, Capitolo I) delle altre categorie di «autorità locali», ossia i comuni (sull’insieme del territorio del Portogallo) e le regioni amministrative (sul continente);
b. osserva che le disposizioni costituzionali relative alle parrocchie rispecchiano una vecchia tradizione che vuole che gli affari pubblici vengano organizzati al livello locale di base;
c. considera che le condizioni principali stabilite dalla Carta per quanto riguarda le parrocchie sono rispettate dalla legislazione portoghese e sono effettivamente applicate nella pratica;
d. constata con soddisfazione che l’Associazione nazionale delle parrocchie del Portogallo, dalla sua recente istituzione, rappresenta un numero significativo di amministratori eletti locali;
e. constata con soddisfazione che l’istituto della parrocchia gode della fiducia e di una notevole simpatia da parte della popolazione e che rappresenta uno dei contributi più originali del Portogallo al patrimonio europeo nel campo dell’autonomia locale;
f. constata che, in considerazione della loro vicinanza alla popolazione, le parrocchie svolgono dei compiti che vanno talvolta oltre quanto la legge esige da loro;
g. raccomanda alle autorità portoghesi:
i. di prevedere seriamente di aumentare la quota dei redditi delle parrocchie versata dal Governo centrale (attualmente il 2,5 %) per permettere loro di adempiere meglio ai numerosi compiti importanti che svolgono a vantaggio della popolazione locale;
ii. di esaminare in che modo dei rappresentanti delle parrocchie possano essere tenuti informati e coinvolti nelle attività del CPLRE, segnatamente nella prospettiva delle loro competenze future.
6. Desideroso altresi’ di attirare l’attenzione delle autorità nazionali portoghesi sulle seguenti osservazioni e raccomandazioni relative ai comuni, il Congresso:
a. ritiene che, benché le parrocchie siano gli enti locali più vicini ai cittadini, i comuni sono gli attori più importanti e svolgono un ruolo di primo piano a livello locale;
b. constata con soddisfazione che i comuni portoghesi usufruiscono di una competenza generale per intraprendere, a loro iniziativa, delle attività che hanno un’incidenza sugli interessi dei loro cittadini, e che la legislazione prevede un certo numero di «funzioni dei comuni» al Capitolo II della Legge N° 159/99 (tale elenco non è esaustivo);
c. nota al riguardo che il Capitolo III della Legge N° 159/99 apre la via ad una notevole estensione delle possibilità di trasferimento di funzioni e di competenze ai comuni;
d. si rammarica tuttavia del fatto che, per ragioni politiche e finanziarie, tale disposizione non sia stata ancora completamente applicata; in realtà, il trasferimento effettivo delle vastissime competenze previste nel Capitolo pertinente è iniziato soltanto nel 2002;
e. constata che, vista la loro vicinanza alla popolazione, i comuni svolgono dei compiti che vanno talvolta oltre quanto la legge esige;
f. constata, in materia di finanze locali, che globalmente la situazione si è migliorata dal 1993, anno in cui l’applicazione della legge relativa alle finanze locali è stata sospesa;
g. nota tuttavia che tale situazione si è recentemente deteriorata a causa del divieto di accesso ai crediti e si augura che, non appena la situazione finanziaria del paese sarà risanata, tale restrizione verrà tolta;
h. esprime alcune preoccupazioni di fronte all’importanza dell’attuale ricorso a dei contratti stipulati tra il Governo centrale e certi comuni per cofinanziare dei progetti di pianificazione locale; esprime ugualmente dei dubbi circa la reale libertà di cui dispone il comune per esercitare un’influenza sui termini del contratto e sull’opportunità di ricorrere a tale sistema per delle questioni di interesse puramente locale (parcheggi, lavori per la rete viaria, ecc.);
i. prende atto dell’originalità delle disposizioni istituzionali stabilite dalla Costituzione a livello del comune, i cui organi rappresentativi sono l’assemblea comunale e la Camera comunale (entrambe «rappresentative» poiché entrambe elette dalla popolazione e collettive);
j. riconosce che il suddetto quadro istituzionale rispecchia l’importanza di cui godono le parrocchie nella vita dei comuni portoghesi, il che potrebbe essere perfino eccellente per coordinare le attività delle parrocchie e dei comuni, come è dimostrato dal Protocollo siglato nel dicembre 2002 tra l’Associazione nazionale dei comuni e l’Associazione nazionale delle parrocchie del Portogallo;
k. rileva ugualmente che, conformemente all’articolo 239 della Costituzione portoghese, deve esistere «un organo esecutivo collegiale responsabile dinanzi» all’assemblea eletta dotata di poteri di delibera, e di conseguenza ritiene che l’enunciato della Costituzione non pone alcun problema;
l. riconosce tuttavia che, per quanto riguarda il modo in cui è stabilito e funziona nella realtà il sistema portoghese, ci si può chiedere fino a che punto il criterio di «responsabilità» sia rispettato nell’insieme del sistema;
m. riconosce nel contempo che l’assemblea svolge importanti funzioni di sorveglianza generale ed un ruolo di definizione della linea politica (bilancio, imposte locali, mutui, piani d’urbanismo ecc) e che non possono essere presi provvedimenti o decisioni di rilievo senza la sua approvazione ufficiale (su un certo numero di punti presentati dalla camera comunale, l’assemblea ha la possibilità di adottare delle proposte in forma modificata, oppure, beninteso, di rifiutare di accettarle);
n. constata che l’assemblea non può rovesciare ufficialmente l’esecutivo, poiché i due organi sono eletti a suffragio diretto, ma che ne può bloccare le attività, non approvandone le proposte;
o. nota nel contempo che tale sistema originale funziona in Portogallo dal 1976 senza alcun problema, né mutamento importante, malgrado il fatto che ci siano state in passato delle discussioni sulla riforma del sistema;
p. raccomanda alle autorità portoghesi:
i. di continuare a riflettere sulla giusta ed equa ripartizione delle funzioni e delle competenze tra lo Stato centrale e il livello o i livelli locali nel quadro stabilito dalla Legge n°159/99 e nel rispetto dei principi della Carta;
ii. di vigilare, conformemente al loro impegno politico, affinché il trasferimento di poteri sia accompagnato dalle necessarie risorse finanziarie e materiali;
iii. di riflettere, assieme ai rappresentanti degli enti locali, sui mezzi che permetterebbero di ottenere un migliore equilibrio delle relazioni tra l’assemblea e l’organo esecutivo del comune e di esaminare nuovamente come si potrebbe migliorare il sistema istituzionale alla luce dell’articolo 3 paragrafo 2 della Carta, rendendo l’organo esecutivo ancora maggiormente responsabile dinanzi all’assemblea;
q. raccomanda ugualmente:
i. che venga rafforzato lo statuto della legge sulle finanze locali, in modo che le previsioni di bilancio dei comuni non vengano alterate dal bilancio nazionale annuale;
ii. che gli eventuali esoneri relativi alle imposte e tasse locali vengano decisi di comune accordo tra il governo nazionale e i rappresentanti dei comuni (l’assenza di tale accordo può avere un’incidenza sulla consistenza delle finanze locali);
iii. che i limiti severi imposti all’autonomia in materia di facoltà di stabilire le aliquote delle imposte locali siano, a tempo debito, oggetto di discussioni più ampie alla luce dell’articolo 9, paragrafo 3 della Carta;
iv. che venga ripreso l’esame dei contratti relativi a dei programmi tra il governo centrale o regionale e certi comuni per cofinanziare dei progetti di pianificazione locale, qualora i suddetti contratti si riferiscano a questioni di interesse puramente locale;
v. di riflettere al modo in cui le possibilità finanziarie dei comuni potrebbero essere maggiormente rafforzate per consentire loro di esercitare meglio le loro competenze.
7. Desideroso ugualmente di richiamare l’attenzione delle autorità nazionali portoghesi sulle seguenti osservazioni e raccomandazioni relative alle regioni autonome, il Congresso:
a. constata che le regioni autonome esistono fin dai primi anni dell’attuale regime costituzionale del Portogallo e che la loro autonomia pare essersi ben sviluppata;
b. constata con soddisfazione che, nel corso dell’ultimo trentennio, dopo l’instaurazione del regime democratico attuale in Portogallo, le due regioni hanno avuto uno sviluppo notevole, dovuto, senza alcun dubbio, in gran parte, al modo in cui i due sistemi di governo regionale hanno potuto funzionare nell’interesse delle loro popolazioni;
c. nota che le garanzie fondamentali dell’autonomia previste dalla Costituzione sembrano essere globalmente ben rispettate (per quanto riguarda il campo d’applicazione del trasferimento delle competenze alle due assemblee regionali, le possibilità finanziarie che esse hanno di adempiere ai loro compiti e di promuovere dei progetti di loro propria iniziativa, lo stretto rispetto del principio di legalità nelle varie forme di tutela e il loro accesso alla giustizia per difendere le loro prerogative in virtù della Costituzione e del diritto portoghese).
d. considera nel contempo che occorrerebbe chiarificare la delimitazione delle competenze tra le regioni autonome e l’Assemblea della Repubblica, soprattutto a causa del carattere relativamente vago dei due criteri utilizzati dalla Costituzione per delimitare i poteri delle assemblee regionali («principi fondamentali delle leggi generali della Repubblica» e «questioni che presentano un interesse specifico per le regioni», ossia l’articolo 227a abbinato all’articolo 112 paragrafo 5 della Costituzione);
e. raccomanda alle autorità portoghesi:
i. di compiere ogni sforzo, nello spirito della Carta, per precisare in modo ancora più chiaro la portata dell’autonomia regionale;
ii. di tener debitamente conto della situazione specifica delle regioni autonome al momento di risolvere i conflitti istituzionali;
iii. di procurare che una migliore definizione delle questioni rappresentanti un interesse specifico per le regioni autonome si basi sul principio di sussidiarietà sancito dalla Carta e dal diritto portoghese, principio al quale dovrebbero ispirarsi tutte le decisioni delle autorità nazionali;
d. raccomanda alle autorità portoghesi e all’Unione europea di fare in modo che le regioni autonome delle Azzorre e di Madera continuino ad usufruire in quanto regioni ultraperiferiche dell’Unione europea dei fondi strutturali indispensabili dell’Unione, nonché di altre forme di assistenza e di deroghe previste all’articolo 299.2 del Trattato di Amsterdam.
8. Desideroso ugualmente di richiamare l’attenzione delle autorità nazionali portoghesi sulle seguenti osservazioni e raccomandazioni relative alle prospettive di una eventuale regionalizzazione, il Congresso:
a. ritiene che, in modo generale, e in considerazione della riuscita esperienza di numerosi paesi d’Europa, delle autorità regionali elette democraticamente hanno un ampio potenziale per assumere certe funzioni in materia di economia e di sviluppo sostenibile, che sono un elemento essenziale della sussidiarietà;
b. prende atto dei risultati del referendum dell’8 novembre 1998 sull’istituzione di otto regioni nel Portogallo continentale (il 64% del 49% di elettori che hanno partecipato al voto si è pronunciato contro la proposta ) e constata che non è stata istituita nessuna regione fino ad ora sul continente, sebbene la Costituzione preveda la creazione delle regioni amministrative;
c. considera che nel 1998, la grande maggioranza degli elettori non era d’accordo con il sistema concreto di regionalizzazione che veniva proposto e di conseguenza ha votato contro;
d. riconosce che, dal 1998, la classe politica non si è manifestata a favore della ripresa in esame della questione (e si potrebbe forse riproporla dopo aver rimaneggiato un poco lo schema regionale proposto nel 1998);
e. sottolinea che la regionalizzazione potrebbe essere un mezzo adeguato per risolvere alcune delle questioni in sospeso in Portogallo, e in special modo quella relativa al fossato che continua a scavarsi tra le zone costiere e quelle dell’interno del paese;
f. considera che sarebbe forse opportuno chiedersi se delle autentiche regioni, con un fondamento storico ed una coerenza geografica (fonti potenziali di solidarietà e di coesione territoriale e sociale) dotate di forti poteri ben definiti, non potrebbero costituire la risposta a certe questioni ancora irrisolte;
g. ritiene che uno schema regionale di questo tipo sarebbe maggiormente adattato per la creazione di entità corrispondenti alle identità e alle aspirazioni tradizionali delle popolazioni interessate e che delle regioni in tale contesto sarebbero forse maggiormente idonee per servire ugualmente le popolazioni che non vivono nelle zone urbanizzate, che sono già tra le più sviluppate;
h. pensa, tuttavia, che le strutture sovracomunali già create o previste (consorzi intercomunali, ecc.) non dovrebbero andare a sostituire le future regioni, che sarebbero basate su identità tradizionali e schemi di coesione territoriale;
i. ritiene che uno schema riveduto di «regioni amministrative» comprendente una parte costiera e una parte situata all’interno potrebbe rivelarsi anche proficuo per le parti del paese che per il momento hanno assistito ad uno sviluppo meno pronunciato e che tale schema avrebbe maggiori possibilità di ottenere l’approvazione degli elettori;
j. sostiene senza riserva qualsiasi dibattito pubblico che potrebbe essere iscritto nell’agenda politica del paese in merito ad un’eventuale regionalizzazione della parte del Paese situata sul continente;
k. raccomanda alle autorità portoghesi:
i. di fornire il loro sostegno a qualsiasi dibattito politico che potrebbe aver luogo su un’eventuale regionalizzazione sul continente;
ii. di prevedere che delle regioni con un certo fondamento storico basato su identità tradizionali e schemi di coesione territoriale costituiscano il punto di partenza di qualsiasi nuovo progresso sulla via di un’eventuale regionalizzazione;
iii. di proseguire, negli anni a venire, un dialogo politico con il Congresso sulle prospettive e sulle vie di una eventuale regionalizzazione ;
9. Invita il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa a trasmettere la presente Raccomandazione alle autorità portoghesi e alle istituzioni dell’Unione europea.
1 Discussa e adottata dal Congresso il 21 maggio 2003, 2a seduta (ved doc CG (10) 5, progetto di Raccomandazione presentato dalla Sig.ra K. SmitH, e dal Sig. M. Doric, Relatori).