Raccomandazione 110 (2002)1 sulla situazione della democrazia locale e regionale in Moldavia
Il Congresso,
a. l’articolo 2.3 della Risoluzione statutaria (2000) 1 del Comitato dei Ministri relativa al CPLRE, che incarica il CPLRE di elaborare regolarmente dei rapporti di monitoraggio, paese per paese, sulla situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri e negli Stati candidati all’adesione;
b. le proprie Risoluzioni 31 (1996), 28 (1997) e 106 (2000) che fissano i principi guida per l’elaborazione dei suddetti rapporti;
c. le proprie Raccomandazioni (38) 1998 e 84 (2000) sulla situazione dell’autonomia locale e/o regionale nella Repubblica di Moldavia, nelle quali ha rivolto un certo numero di considerazioni alle autorità parlamentari e governative moldave;
d. le proprie Risoluzioni (59) 1998 e 103 (2000) sulla situazione dell’autonomia locale e/o regionale nella Repubblica di Moldavia, nelle quali ha preso segnatamente la decisione di continuare a seguire l’evoluzione della democrazia locale e regionale nel paese;
2. Avendo preso conoscenza dell’esito delle visite ufficiali effettuate a Chisinau e a Comrat (Gagauzia) nel corso del 2001 e del 2002 dal Sig. Claude Casagrande (Francia, L) e dal Sig.Yavuz Mildon (Turchia, R), Relatori2, quale è stato esposto nelle relazioni di informazione recentemente approvate dall’Ufficio di presidenza3 ;
3. Visto il rapporto di monitoraggio preparato dai Relatori sulla situazione della democrazia regionale nella Repubblica di Moldavia nel quadro della Commissione istituzionale4;
4. Avendo preso conoscenza del parere giuridico sulle leggi di riforma adottate dal Parlamento moldavo nel dicembre 2001 relative all’organizzazione amministrativa territoriale5 e all’amministrazione pubblica locale6, preparato dal Prof. John Loughlin, membro del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale, sotto la responsabilità dei Relatori, quale presentato in allegato al rapporto di monitoraggio citato al precedente punto 3;
5. Ringraziando:
a. le autorità presidenziali, parlamentari e governative moldave per le informazioni e i commenti forniti nel corso degli incontri con i Relatori;
b. il Professor John Loughlin e il Sig. Dan Medrea, esperti, nonché il Sig. Riccardo Priore, Segretario della Commissione istituzionale e il Sig. Günter Mudrich, Segretario della Camera delle Regioni, per l’assistenza fornita ai relatori per lo svolgimento del loro compito;
6. Esprimendo soddisfazione per la ratifica da parte della Moldavia della Carta europea dell’autonomia locale (02.10.97) entrata in vigore nel paese il 1/2/98;
7. Rammaricandosi del fatto che la Moldavia non abbia ancora ratificato la Convenzione europea sulle lingue regionali o minoritarie e la Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale;
8. Rivolge alle autorità presidenziali, parlamentari e governative moldave le seguenti considerazioni e raccomandazioni:
A. Per le questioni legate al processo di adozione delle leggi di riforma di cui al precedente paragrafo 4:
a. Tali disposizioni legislative sono state adottate senza consultare le associazioni rappresentative dei poteri locali e regionali del paese. Tale fatto costituisce una violazione dell’Articolo 4.6 della Carta europea dell’autonomia locale. Il suddetto Articolo stabilisce che « Le collettività locali devono essere consultate, per quanto possibile, a tempo debito e in modo appropriato, nel corso del processo di pianificazione e di decisione per tutte le questioni che le riguardano direttamente» ;
b. Non è stata fornita alcuna prova che le comunità locali interessate, conformemente all’Articolo 5 della Carta europea dell’autonomia locale, siano state debitamente consultate. Si ricorda che tale Articolo prevede che « per qualsiasi modifica dei confini territoriali locali, le collettività locali interessate devono essere consultate preventivamente, se del caso mediante referendum laddove la legge lo consente» ;
c. Non è ammissibile in uno Stato democratico che una riforma di tale portata sia decisa senza una reale consultazione, aperta ed ufficiale, degli attori istituzionali interessati;
d. A tal proposito, è ugualmente increscioso constatare che:
i. al fine di mettere rapidamente in opera le leggi di riforma in questione, malgrado le critiche del Congresso, il Parlamento della Repubblica della Moldavia non abbia esitato a decidere di indire delle elezioni locali anticipate interrompendo il mandato degli amministratori locali e regionali in carica;
ii. malgrado le promesse in tal senso, le autorità moldave non abbiano consultato il Consiglio d’Europa sulle leggi in questione prima di adottarle;
e. E’ positivo il fatto che la decisione di indire delle elezioni anticipate sia stata in seguito annullata dalla Corte Costituzionale del Paese, tenendo conto in tal modo delle osservazioni espresse dal Presidente del Congresso, a nome dell’Ufficio di presidenza del CPLRE ;
B. Per quanto riguarda l’opportunità politica delle leggi di riforma di cui al precedente paragrafo 4:
a. La necessità di ravvicinare l’amministrazione ai cittadini e di ridurre il numero dei funzionari della pubblica amministrazione – questioni che sono state sollevate dalle autorità moldave per giustificare l’opportunità della riforma – non deve rivelarsi contraria ai principi democratici e alle norme europee in materia;
b. Da tale punto di vista, il fatto che le leggi esistenti abbiano dei difetti non giustifica che si debba fare tabula rasa del sistema in vigore, tanto più che tale sistema è stato istituito non senza difficoltà e con il sostegno politico e finanziario di tutta la comunità internazionale attiva in Moldavia;
c. Nel ribadire la totale libertà delle autorità moldave rispetto alle scelte relative all’organizzazione amministrativa del loro territorio, la decisione di ristabilire i distretti (raïony) si basa probabilmente su una cattiva valutazione dei problemi che dovrebbero giustificarla;
d. Infatti, la principale ragione addotta dalle autorità moldave per giustificare il ristabilimento dei distretti è legata alle richieste dei cittadini, che desiderano dei servizi più vicini ai loro comuni di residenza;
e. Si sarebbe potuto ottenere tale risultato semplicemente grazie ad un decentramento dei servizi, basandosi sulle strutture esistenti a livello degli ex distretti. Con la decisione di sostituire le 10 regioni esistenti attualmente con 32 distretti, le autorità moldave hanno di diritto e di fatto moltiplicato i centri decisionali, e, di conseguenza, la relativa burocrazia;
C. Per quanto riguarda le questioni giuridiche di fondo legate alle leggi di riforma di cui al paragrafo 4:
a. Occorre riferirsi al parere giuridico citato al paragrafo 4 della presente raccomandazione e richiamare l’attenzione delle autorità moldave sui seguenti punti:
i. Almeno sotto il profilo delle sue motivazioni, la nuova suddivisione territoriale stabilita dalla Legge 764-XV sembra in contraddizione con lo spirito e i principi basilari della Carta europea dell’autonomia locale;
ii. Tale fatto viene confermato:
- dalle affermazioni del primo Vice Primo Ministro della Repubblica di Moldavia, responsabile in seno al Governo, degli affari locali e regionali, che ha dichiarato pubblicamente che la riforma territoriale votata dal Parlamento nel dicembre 2001 contribuisce a consolidare la « divisione verticale dei poteri » tra autorità centrali ed autorità locali;
- dalla decisione della Corte Costituzionale della Repubblica di Moldavia, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n°46-48 del 4 aprile 2002, che ha dichiarato incostituzionale un numero importante di disposizioni della Legge 781-XV (2001) relativa all’amministrazione pubblica locale, in particolare in considerazione delle relazioni gerarchiche stabilite tra autorità locali e autorità centrali;
b. A tal proposito, è contrario alla Carta europea dell’autonomia locale il fatto che la legge citata al paragrafo ii qui sopra – in base al concetto dell’interazione tra la componente rappresentativa e quella esecutiva del potere e in virtù dei mutamenti significativi relativi allo statuto e al modo di elezione degli amministratori locali– collochi di diritto e di fatto tali amministratori eletti sotto l’autorità delle autorità centrali. E’ in contraddizione con l’Articolo 7.1 della Carta, che stabilisce che « Lo statuto degli amministratori eletti locali deve garantire il libero esercizio del loro mandato»;
c. Nella stessa prospettiva, le disposizioni di questa legge, che prevedono che gli organi eletti a capo degli enti locali possano venir destituiti o sospesi dalle autorità superiori (o centrali) senza richiedere alcuna decisione giudiziaria sono ugualmente contrarie all’Articolo 8 della Carta;
d. Non sorprende che le disposizioni citate ai precedenti punti c) e d) siano state dichiarate incostituzionali dalla Corte Costituzionale;
e. Occorre sottolineare che la legge succitata segna un serio regresso perfino nei confronti delle competenze delle collettività territoriali. Infatti, le interferenze esistenti nella precedente legislazione sono state aggravate dalle disposizioni di questa legge. Ciò costituisce una violazione dell’articolo 4.4 della Carta europea dell’autonomia locale, che prevede che: «Le competenze conferite agli enti locali devono essere normalmente complete ed intere. Non possono essere messe in discussione o limitate da un’altra autorità, centrale o regionale, se non nel quadro della legge» ;
f. Per quanto riguarda le risorse finanziarie delle collettività territoriali, la nuova legislazione non cita più espressamente il diritto delle autorità locali di percepire tasse ed imposte locali. A tal proposito, si ricorda che l’articolo 9.3 della Carta europea dell’autonomia locale prevede che «Almeno una parte delle risorse finanziarie delle collettività locali deve provenire da imposte e tasse locali, per le quali esse hanno il potere di stabilire l’aliquota, nei limiti della legge» ;
D. Per quanto riguarda la messa in opera delle leggi di riforma di cui al paragrafo 4:
a. Si nota con soddisfazione l’affermazione del Primo Ministro, dopo la decisione della Corte costituzionale, che ha confermato che il mandato delle collettività locali e regionali esistenti verrà rispettato e che non verranno indette delle elezioni locali anticipate;
b. In tale prospettiva, l’eventuale istituzione preliminare delle strutture amministrative dei distretti (raïony) create dalla Legge 764-XV sull’organizzazione amministrativa territoriale non deve avvenire a scapito dell’autonomia delle collettività locali e regionali attualmente esistenti;
c. In futuro, le autorità moldave potrebbero prendere in esame la possibilità di considerare tali distretti come delle autorità « deconcentrate » dello Stato a livello periferico. Tale fatto consentirebbe di mantenere le regioni (judets) in quanto autorità territoriali autonome « decentrate ». Questo tipo di organizzazione territoriale potrebbe d’altronde essere confermato da un’opportuna revisione della Costituzione. Il Congresso è disposto ad assistere le autorità moldave su tale via;
E. Per quanto riguarda i rapporti delle autorità moldave con il Consiglio d’Europa e con le associazioni rappresentative dei rappresentanti eletti territoriali nel campo della democrazia locale e regionale:
a. Occorre porre l’accento sull’impegno assunto dal Primo Ministro nei confronti dei Relatori del Congresso, affinché, in futuro, qualsiasi nuovo disegno di legge in materia di amministrazione pubblica locale e di organizzazione territoriale elaborato dal Parlamento venga prima inviato per parere dal Governo al Consiglio d’Europa;
b. In considerazione dell’articolo 4.6 della Carta (vedi paragrafo 8.A.a qui sopra), è molto importante che, d’ora in poi, le associazioni rappresentative delle collettività territoriali della Moldavia siano consultate per qualsiasi riforma (o questione) riguardante direttamente gli amministratori eletti locali e/o regionali. Tale consultazione deve assumere la forma di un dialogo istituzionale basato su incontri regolari e sullo scambio di informazioni e di documenti ufficiali;
c. Per agevolare l’istituzione di un quadro di lavoro volto al dialogo tra i rappresentanti sopraccitati e per avviare la loro cooperazione in un clima di fiducia, viene proposto che il Congresso organizzi un convegno a Chisinau nel corso dei prossimi mesi con l’insieme degli attori interessati (autorità centrali competenti e rappresentanti delle collettività territoriali);
F. Per quanto riguarda la regione autonoma della Gagauzia:
a. Il Congresso prende nota delle affermazioni del Primo Ministro della Moldavia, che ha dichiarato ai Relatori del Congresso che l’autonomia della Gagauzia non sarà toccata dalle leggi di riforma sopraccitate;
b. Viene preso atto delle proposte di revisione costituzionale relative allo statuto della Gagauzia, elaborate dalla Commissione statale competente7;
c. In considerazione del fatto che la Commissione di Venezia stava già elaborando un parere sulle suddette proposte, il Presidente del Congresso ha comunicato i commenti dei Relatori alla Commissione di Venezia, perché ne tenga conto al momento dell’adozione del suo parere8;
d. La Commissione di Venezia ha adottato tale parere nel marzo 2002, tenendo conto dei commenti formulati dal Congresso9;
e. Per quanto riguarda i conflitti provocati dall’organizzazione di un referendum popolare nella Gagauzia al fine di destituire il Governatore della regione (Bashkan), a seguito di una verifica dei fatti in loco effettuata dal Relatore competente, viene confermato che:
i. nessuna decisione, ai sensi delle norme previste nella legge, è stata adottata in modo formale dall’Assemblea popolare della Gagauzia per organizzare il referendum;
ii. nessuna decisione relativa all’organizzazione di un referendum è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Assemblea Popolare, conformemente alle relative disposizioni giuridiche;
iii. non sono state rispettate le scadenze previste per legge per l’organizzazione del referendum;
iv. le accuse relative alla gestione e alle responsabilità del Bashkan dovrebbero venir chiarificate dinanzi ad un tribunale competente conformemente alla vigente legislazione, oppure dinanzi all’Assemblea Popolare, conformemente alle procedure e al suo regolamento interno. Per questo, sorprende apprendere che le massime autorità moldave si siano rivolte alla popolazione della Gagauzia incoraggiandola a partecipare al suddetto referendum mirante alla destituzione del Bashkan, mentre invece tale referendum non aveva una base legale;
f. nel rammaricarsi che il tentativo di indire tale referendum abbia provocato delle violenze, esprime nondimeno le massime riserve in merito all’arresto, accompagnato da violenze, da parte dei servizi di informazione e di sicurezza moldavi del Sig. Ivan Burgudji, direttore del dipartimento giuridico e del protocollo della regione autonoma della Gagauzia, accusato in seguito di essersi opposto con la forza allo svolgimento del referendum, che tuttavia non aveva alcuna base legale, come precisato al precedente paragrafo e.iv;
9. Invita le autorità moldave a tener conto delle presenti considerazioni e raccomandazioni al fine di garantire il rispetto degli impegni assunti nel campo della democrazia locale e regionale e del funzionamento dello Stato di diritto in seno al Consiglio d’Europa ;
10. Invita le autorità moldave ad intervenire alla sua prossima Mini-Sessione (Strasburgo
14-15 novembre 2002) per esporre ai membri del Congresso i provvedimenti adottati o previsti per mettere in applicazione la presente raccomandazione;
11. Invita il Comitato dei Ministri e l’Assemblea parlamentare a seguire da vicino la messa in opera della presente raccomandazione da parte delle autorità moldave nell’ambito dei loro lavori relativi alla Repubblica della Moldavia.
12. Invita il Segretario Generale a prendere le misure necessarie al fine di associare il Congresso ai lavori della Direzione della cooperazione per la democrazia locale e regionale del Segretariato Generale riguardanti la Repubblica della Moldavia.
1 Discussa e approvata dal Congresso il 5 giugno 2002, 2a seduta (ved. doc. CG (9) 6, progetto di raccomandazione presentato dai Sig.ri C. Casagrande e Y.Mildon, relatori)
2 Tali visite si sono svolte il 29 e il 30 ottobre 2001, dal 28 al 30 gennaio, dal 18 al 20 febbraio e il 4 aprile 2002
3 Documenti: CG/Bur (8) 95, CG/bur (8) 118 e CPR/Bur (8) 14
4 Documento : CG (9) 6 Parte II
5 Legge 764-XV (27.12.2001)
6 Legge 781-XV (28.12.2001)
7 Una richiesta di parere su tali proposte è stata rivolta al Presidente del Congresso dal Presidente della commissione.
8 Questi commenti figurano nella Motivazione della raccomandazione
9 Il parere della Commissione di Venezia figura in quanto allegato della Motivazione di questa raccomandazione.