Raccomandazione 87 (2001)¹ sulla situazione della democrazia locale e regionale in Lituania

Il Congresso,

1. Ricordando :

a. l’articolo 2.3 della Risoluzione statutaria (2000) 1 del Comitato dei Ministri, che incarica il CPLRE di elaborare dei rapporti, paese per paese, sulla situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri, come pure negli Stati candidati all'adesione al Consiglio d'Europa;

b. le Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000) del CPLRE che fissano le linee guida relative all'elaborazione dei suddetti rapporti;

2. Visto il mandato affidato alla sua Commissione istituzionale per l'elaborazione di tali rapporti e a seguito di un accordo con il Comitato delle Regioni per la predisposizione dei rapporti relativi ai paesi candidati all'Unione europea;

3. Avendo esaminato il rapporto della Commissione istituzionale sulla situazione della democrazia locale e regionale in Lituania, elaborato dai Sigg. Louis Roppe (Belgio, L) e Owen Masters (Regno Unito, R), relatori;

4. Ringraziando i rappresentanti del Governo lituano (Gabinetto dei Primo ministro, Ministero dell'Interno, Ministero delle Finanze, Ministero di Grazia e Giustizia, Ministero dell'ambiente e dell'assetto territoriale), del Parlamento (Commissione dell'amministrazione e dell'autonomia locale), della Presidenza (Ufficio del Consigliere per gli affari locali), i rappresentanti dell'Associazione degli enti locali della Lituania, i sindaci, i consiglieri comunali e il Capo della delegazione dell'Unione europea in Lituania, che i relatori del CPLRE hanno incontrato nel corso delle loro due visite ufficiali nel paese, per il dialogo franco e costruttivo e per le informazioni particolareggiate fornite in vista dell'elaborazione del rapporto;

5. Ringraziando in modo particolare il Dipartimento della funzione pubblica del Ministero dell'Interno per la perfetta organizzazione di tali visite;

6. Esprimendo soddisfazione per la ratifica da parte della Lituania della Carta europea dell'autonomia locale (25 maggio 1999), accettata senza alcuna riserva, e della Convenzione -quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali (13 giugno 1997), ed esprimendo l'auspicio che i due protocolli addizionali di tale convenzione verranno quanto prima ratificati dalle autorità lituane;

7. Rammaricandosi del fatto che la Lituania non abbia ancora firmato e ratificato la Convenzione europea delle lingue regionali o minoritarie, né la Convenzione europea sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale;

8. Prende atto del quadro giuridico rivisto relativo all'autonomia locale e allo sviluppo regionale. Lo ritiene una buona base per lo sviluppo della democrazia locale e regionale nel paese, conformemente alle disposizioni della Carta europea dell'autonomia locale e ai principi enunciati nel progetto di Carta europea dell'autonomia regionale;

9. Segue con il massimo interesse il nuovo programma di riforma dell'amministrazione, elaborato dal Governo ed approvato dal Parlamento nel 2000, riguardante segnatamente l'istituzione di regioni ampliate, basate su un vero sistema di autonomia diretta e il trasferimento ai comuni di competenze importanti;

10. Ritiene che per la riuscita di tale programma di riforme e per agevolare l'applicazione del quadro giuridico testé enunciato sarebbe opportuno che il principio di sussidiarietà, definito all'articolo 4, paragrafo 3 della Carta europea dell'autonomia locale si trovasse esplicitamente rispecchiato nella legislazione che disciplina la suddivisione delle competenze tra i vari livelli amministrativi;

11. Considera a tal proposito che, dopo l'integrazione di tale articolo nella legislazione nazionale, in virtù della ratifica della Carta, la menzione esplicita in un testo giuridico del principio di sussidiarietà, accanto a quello dell'autonomia locale (definito all'articolo 3, paragrafo 1 della Carta europea dell'autonomia locale e già riconosciuto nella Costituzione e nella legislazione corrispondente) completerebbe il quadro giuridico della Lituania nel campo della funzione pubblica, rendendolo un modello innovativo per altri Stati membri del Consiglio d'Europa;

12. Ritiene che, per quanto riguarda la democrazia locale, il quadro giuridico dell'autonomia locale è in certi casi incompleto e contradditorio e che alcune leggi e decreti di applicazione dovrebbero venir rivisti oppure adottati dalle autorità competenti della Lituania;

13. In considerazione di quanto precede, invita le autorità lituane competenti a tenere conto delle seguenti considerazioni e raccomandazioni:

A. Per quanto concerne le competenze degli enti locali (disciplinate dagli articoli 3.1 e 4 della Carta europea dell'autonomia locale):

a. nota che la descrizione particolareggiata delle funzioni, affiancata dal principio di competenza generale, contenuta nelle leggi lituane pertinenti, rappresenta una base molto positiva per il funzionamento degli enti locali in Lituania;

b. raccomanda nondimeno alle autorità lituane:

i. di migliorare ancora la legislazione sull'autonomia locale, precisando che le competenze trasferite (mediante un atto legislativo) agli enti locali devono esserlo in modo completo ed esclusivo e che non possono venir indebolite o limitate da un'altra autorità centrale o regionale, tranne nei casi previsti dalla legge;

ii. di menzionare nella legislazione sull'autonomia locale la possibilità di cui dispongono gli enti locali di adattare l'esercizio delle competenze loro devolute alle condizioni locali;

B. Per quanto riguarda le risorse finanziarie degli enti locali (previste all'articolo 9 della Carta europea dell'autonomia locale):

a. è stato informato del conflitto sorto tra un certo numero di autorità locali e il Governo circa le spese supplementari che devono essere sostenute dai bilanci locali, causate indirettamente da decisioni prese

dal Governo e dal mancato trasferimento di risorse compensative da parte delle autorità centrali, come previsto dalla legge;

b. è soddisfatto di apprendere, in tal contesto, che il Governo ha preso recentemente l'iniziativa di elaborare un disegno di legge volto a riconoscere il suo debito e che l'Associazione delle autorità locali della Lituania coopererà con il Governo e con il Parlamento nell'ambito di tale procedura;

c. viste le precedenti considerazioni, si dichiara tuttavia preoccupato:

i. dal fatto che una proporzione minima del gettito fiscale proviene in Lituania da un vero sistema di imposte locali, per le quali le autorità locali possono stabilire l'aliquota e si dichiara ugualmente preoccupato dal ruolo predominante svolto dai trasferimenti e dalla ridistribuzione delle tasse ed imposte rispetto alle risorse proprie;

ii. dal gettito relativamente basso costituito dalle tasse che le autorità locali hanno il diritto di imporre;

iii. dal fatto che, in certi casi, lo Stato attribuisce nuove competenze alle autorità locali senza versare loro le risorse necessarie per assumerle;

iv. dall'incidenza dei problemi economici nazionali sui bilanci locali, anche quando tali ripercussioni sono legate a condizioni stabilite da altre organizzazioni internazionali, quali l'Unione europea o il Fondo monetario internazionale;

d. visto quanto precede, raccomanda:

i. che venga rivisto il regime fiscale, come già è stato annunciato da alcuni rappresentanti del Governo e del Parlamento, per offrire alle autorità locali la possibilità, non solo in teoria, ma anche in pratica, di riscuotere le proprie imposte e di stabilirne le aliquote;

ii. che venga trasferita alle autorità locali la proprietà dei beni demaniali pertinenti, per mettere in atto la revisione di cui sopra, conformemente alla legge e in applicazione del principio di sussidiarietà;

iii. di fornire alle autorità locali le risorse finanziarie necessarie per assumere le nuove competenze che vengono loro trasferite e/o delegate;

iv. di riconoscere nella legislazione nazionale, per soddisfare tale esigenza, il principio di connessità, quale è formulato dal CPLRE nelle sue Raccomandazioni 64 (1999) e 79 (2000)²;

v. di prendere in esame, anzitutto con i rappresentanti delle autorità di cui sopra, tutte le decisioni adottate per soddisfare le condizioni imposte dagli accordi internazionali che possono incidere sul diritto delle autorità locali a disporre di risorse finanziarie adeguate;

C. Per quanto riguarda il diritto di consultazione delle collettività o autorità locali (previsto dagli articoli 4.6, 5 e 9.6 della Carta europea dell'autonomia locale):

a. è stato informato che sono sorti dei conflitti, soprattutto su delle questioni finanziarie;

b. in considerazione di quanto sopra, raccomanda alle autorità lituane:

i. di consultare regolarmente l'Associazione sopraccitata quando la questione riguarda gli interessi e le competenze delle autorità locali;

ii. di applicare rigorosamente in futuro l'accordo pertinente;

iii. in particolare, di consultare ugualmente delle comunità locali quando viene proposta una riforma della struttura amministrativa territoriale;

D. Per quanto riguarda il controllo amministrativo degli atti delle collettività locali (disciplinato dall'articolo 8 della Carta europea dell'autonomia locale) :

a. ricorda che tutti i controlli di un'autorità centrale o regionale devono essere esercitati in modo da garantire che la portata dell'intervento dell'autorità di controllo corrisponda all'importanza degli interessi che intende preservare;

b. a tal proposito, raccomanda alle autorità lituane:

i. di preferire un controllo esercitato dai rappresentanti del Governo mediante delle raccomandazioni, delle richieste motivate e dei ricorsi dinanzi ai tribunali, rispetto a qualsiasi controllo finalizzato a sospendere per decreto l'applicazione delle decisioni delle autorità locali;

ii. di non servirsi, nella pratica, del revisore comunale per effettuare a priori un controllo finanziario indiretto sull'opportunità delle decisioni adottate dai comuni;

E. Per quanto riguarda il diritto degli enti locali ad una tutela giudiziaria (sancito dall'articolo 11 della Carta europea dell'autonomia locale):

a. è stato informato che la legislazione è stata recentemente modificata, e, di conseguenza, interpretata in modo diverso;

b. raccomanda a tal fine alle autorità lituane:

i. di garantire in modo definitivo, nella legislazione appropriata, il diritto costituzionale delle collettività locali di presentare un ricorso contro le decisioni e/o le omissioni delle autorità centrali (ivi compreso il Governo) che abbiano violato i loro diritti;

ii. di garantire in pratica i diritti costituzionali delle collettività locali ad una tutela giudiziaria, permettendo ai tribunali competenti di prendere le decisioni che si impongono per rispondere ai loro ricorsi;

F. Per quanto riguarda la questione politica relativa all'eventuale elezione diretta del sindaco da parte della popolazione:

a. considera che tale questione dovrebbe essere approfondita da parte delle autorità locali e centrali e dei partiti politici interessati;

b. è convinto che questa questione importante debba tener conto di tutti i vantaggi e degli inconvenienti rappresentati da un'elezione diretta dei sindaci e che la complessità della procedura (è necessario emendare la Costituzione) garantisce che verrà effettuato un esame approfondito e comune dei vantaggi e degli inconvenienti, in considerazione dell'attuale situazione sociale, politica ed economica del paese ;

G. Per quanto riguarda la formazione degli amministratori locali e del personale degli enti locali, è convinto che sia necessario sviluppare maggiormente tale attività in Lituania e dare alle autorità locali le risorse necessarie per organizzare e per garantire la formazione dei loro amministratori e del personale, in cooperazione con l'ENTO (Rete europea degli organismi di formazione);

14. Per quanto riguarda la riforma dell'amministrazione regionale, attualmente in corso, in considerazione delle leggi e dei programmi pertinenti e dei principi enunciati nel progetto di Carta europea dell'autonomia regionale del CPLRE, invita le autorità lituane competenti a prendere in considerazione le seguenti osservazioni e raccomandazioni:

a. l'obiettivo finale della suddetta riforma mira ad istituire delle regioni ampliate, gestite da consigli regionali direttamente eletti, che rappresentano un vero sistema di autonomia regionale;

b. Tuttavia, tale obiettivo:

i. non può essere conseguito in modo artificiale e deve basarsi su dei bisogni socio-economici ed etnoculturali concreti;

ii. deve essere perseguito progressivamente, grazie ad una consultazione regolare della popolazione;

c. l'attuale sistema dell'amministrazione regionale, che si basa, da un lato, su dei consigli regionali costituiti da consiglieri comunali, da sindaci e dai governatori delle contee (designati dal potere centrale) e, dall'altro lato, su delle contee (che rappresentano il potere centrale a livello regionale), deve essere considerato come una prima tappa che consentirà alle autorità lituane di completare la riforma territoriale succitata finalizzata a creare un sistema di autonomia regionale;

d. a tal proposito, occorre:

i. seguire il funzionamento di tale sistema provvisorio, al fine di valutare se conviene mantenere le contee, quando sarà completata la riforma;

ii. studiare la necessità di attribuire degli organi esecutivi e delle strutture amministrative specifiche alle autorità che rappresentano il nuovo livello di autonomia regionale proposto;

e. la suddivisione delle responsabilità tra i comuni, le regioni (quelle esistenti e quelle che potrebbero venir istituite a seguito della riforma in corso) e le contee dovrebbe essere stabilita in base al principio di sussidiarietà, che, come già è stato segnalato, prevede che le competenze debbano essere esercitate, di preferenza, dalle autorità più vicine ai cittadini.
¹ Discusso dalla Congresso e adottato il 30 maggio 2001, 2a seduta (ved. Doc CG (8) 4, progetto di Raccomandazione presentato dai Sig.ri L. Roppe e O. Masters, relatori).
² Tale principio stabilisce che per mantenere un equilibrio tra le competenze e i mezzi necessari per esercitarle, ad ogni nuovo trasferimento di competenze previsto deve essere chiaramente associato il modo di finanziamento corrispondente, che potrà consistere nel trasferimento di una nuova risorsa fiscale, in un nuovo trasferimento, nell'assegnazione di personale o nella dotazione di strutture materiali.