Raccomandazione 157 (2004)1 sulla democrazia locale e regionale in Georgia
Il Congresso,
1. Ricordando:
a. L’Articolo 2 paragrafo 3 della Risoluzione statutaria (2000) 1 del Comitato dei Ministri, che incarica il CPLRE di preparare dei rapporti, paese per paese, sulla situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri (rapporti di monitoraggio);
b. Le proprie Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000) contenenti le linee guida per l’elaborazione dei suddetti rapporti;
2. Considerando:
a. la Risoluzione 1257 (2001) e la Raccomandazione 1533 (2001) dell’Assemblea parlamentare, relative al rispetto degli obblighi ed impegni assunti dalla Georgia, elaborate in quanto parte della sua procedura di monitoraggio e contenenti un riferimento esplicito alle conclusioni del CPLRE sulla situazione della democrazia locale nel paese;
b. la Raccomandazione 1580 (2002) dell’Assemblea parlamentare sulla situazione della Georgia e le sue conseguenze sulla stabilità delle regioni del Caucaso;
c. la Risoluzione (99) 4 del Comitato dei Ministri, che invita la Georgia a diventare membro del Consiglio d’Europa;
3. Rammentando:
a. le relazioni delle delegazioni del Congresso che avevano controllato le elezioni regionali e le elezioni del Capo della Repubblica nella Regione autonoma dell’Agiaria (Georgia) il 4 novembre 2001, nonché le elezioni regionali per il Consiglio supremo dell’Agiaria il 20 giugno 2004 e le elezioni locali in Georgia, svoltesi il 2 giugno 20022;
b. la relazione adottata dal proprio Ufficio di presidenza il 21 dicembre 1998 sulla situazione della democrazia locale e regionale in Georgia, in occasione dell’adesione della Georgia al Consiglio d’Europa3
4. Avendo esaminato la relazione della Commissione istituzionale sulla situazione della democrazia locale e regionale in Georgia, preparata dai Relatori, i Sigg. Ian MICALLEF (Malta, L) e David SHAKESPEARE (Regno Unito, R)4, a seguito di tre visite ufficiali dei relatori nel marzo e nel settembre 2003, e nel marzo del 2004, nel corso delle quali si erano ugualmente recati a Tbilisi, Kutaisi, Poti e Batumi (Repubblica autonoma dell’Agiaria);
5. Esprimendo i propri ringraziamenti:
a. ai rappresentanti delle autorità parlamentari, presidenziali e governative della Georgia per lo spirito di cooperazione da esse dimostrato e per il loro contributo costruttivo all’organizzazione del programma della missione di monitoraggio del Congresso, pur rammaricandosi del fatto che la delegazione del Congresso non sia stata in grado di incontrare né i leader eletti delle città visitate, né i governatori delle regioni, salvo per la Repubblica autonoma dell’Agiaria, e che la riunione prevista con i rappresentanti del gruppo parlamentare dell’Unione dei Cittadini della Georgia sia stata annullata all’ultimo minuto;
b. ai rappresentanti dell’Ufficio di informazione del Consiglio d’Europa e in particolare al Rappresentante speciale del Segretario Generale in Georgia, Plamen NIKOLOV, per il loro valido sostegno nell’organizzazione delle tre visite della delegazione del Congresso nel paese;
c. ai rappresentanti delle associazioni regionali di governi locali della Georgia e delle ONG internazionali attive nel paese;
6. Nota che la riforma delle amministrazioni locali avviata dopo la dichiarazione dell’indipendenza della Georgia il 9 aprile 1991 ha rappresentato una svolta radicale e spettacolare rispetto al sistema estremanente centralizzato dello Stato sovietico e che il suo successo dipende in gran parte dall’attuazione coerente dei principi e dei valori fondamentali della democrazia locale e regionale nel paese, contenuti in primo luogo nella Carta europea dell’autonomia locale;
7. Nota che il processo di riforma procede molto lentamente e sta tuttora affrontando gravi difficoltà e opposizioni, ulteriormente complicate dalla persistente situazione di stallo degli sforzi per risolvere i conflitti regionali dell’Abkhazia e dell’Ossezia meridionale, come pure dall’instabilità politica interna e dall’assenza di consenso sul suo futuro;
8. In tale contesto, apprezza l’impegno chiaramente espresso dalle nuove autorità della Georgia di proseguire il processo di decentramento nel paese, in modo da consentire ai poteri locali di amministrare una parte importante degli affari pubblici, conformemente all’Articolo 3 della Carta europea dell’autonomia locale;
9. Convinto che il processo di decentramento, che implica in modo implicito che vengano devolute delle competenze dal governo centrale alle autorità locali rappresenta una reale opportunità di promuovere la partecipazione dei cittadini nelle istituzioni locali e che la democrazia locale è la condizione preliminare indispensabile per la stabilità politica ed economica del paese;
10. Prende atto con soddisfazione della ratifica, da parte del Parlamento georgiano, della Carta europea dell’autonomia locale, fatto che costituisce un provvedimento essenziale a favore del rafforzamento della democrazia locale nel paese e una chiara indicazione della sua volontà di onorare gli obblighi assunti al momento della sua adesione al Consiglio d’Europa;
11. Si rammarica tuttavia del fatto che la Georgia:
a. non abbia rispettato l’impegno di firmare la Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera tra collettività o autorità territoriali e i suoi Protocolli addizionali entro il termine di tre anni dopo la sua adesione al Consiglio d’Europa;
b. Non abbia ancora ratificato la Convenzione-quadro sulla tutela delle minoranze nazionali (che ha firmato) e la Convenzione europea sulle lingue regionali o minoritarie;
12. Preoccupato dal persistente ritardo nella designazione di una nuova delegazione nazionale presso il Congresso, che ha sospeso la partecipazione ai suoi lavori di rappresentanti eletti della Georgia, essendo scaduto il termine di sei mesi concesso per la nomina di nuovi delegati dopo un’elezione;
13. Alla luce di quanto precede, desidera richiamare l’attenzione delle autorità presidenziali, parlamentari e governative della Repubblica della Georgia sulle seguenti considerazioni e raccomandazioni;
14. Considerazioni e raccomandazioni di carattere generale:
a. Al momento dell’adesione al Consiglio d’Europa, le autorità georgiane si sono impegnate a proseguire le riforme democratiche nel paese, segnatamente nel campo dell’autonomia locale e regionale, e a continuare i loro sforzi per ottenere significativi passi avanti nell’adempimento degli obblighi e impegni assunti dalla Georgia, tra gli altri, nel campo della democrazia locale e regionale. Sebbene si siano recentemente registrati certi progressi nell’elaborazione del quadro legislativo relativo alle amministrazioni locali, molto resta ancora da realizzare perche le disposizioni legislative possano essere pienamente in conformità con la Carta europea dell’autonomia locale.
b. In tale contesto, la ratifica recente, da parte del Parlamento georgiano, della Carta europea dell’autonomia locale, rafforzerà il quadro giuridico del governo locale nel paese e forniranno chiari orientamenti per il futuro lavoro legislativo in questo campo, oltre ad indicare senza ambiguità la volontà della Georgia di rispettare gli obblighi e gli impegni assunti al momento della sua adesione al Consiglio d’Europa;
c. Il quadro costituzionale relativo all’autonomia locale e regionale deve essere rafforzato;
14.1 Considerazioni e raccomandazioni specifiche:
A. In materia di democrazia locale:
14.1.1 Fondamento costituzionale e giuridico dell’autonomia locale (Articolo 2 della Carta):
a. Sebbene il principio dell’autonomia locale sia chiaramente menzionato nella Costituzione, è fatto dipendere o è condizionato dalle esigenze della sovranità dello Stato. Tale formulazione indica che l’autonomia locale in quanto concetto costituzionale viene definita come un elemento ausiliario o subordinato all’autorità e alla sovranità dello Stato. In considerazione dei vasti poteri conferiti al Presidente della Georgia “sospendere o sciogliere gli organi rappresentativi dell’autonomia locale qualora le loro attività minaccino la sovranità del paese o l’esercizio dell’autorità costituzionale delle autorità statali nel paese” (Articolo 73.1.h della Costituzione), la Costituzione sembra prevedere la possibilità di gravi restrizioni all’autonomia locale;
b. La legge sull’autonomia e sul governo locale riconosce espressamente il diritto dei cittadini georgiani all’autonomia locale (Articolo 2.1.) e opera una netta distinzione tra l’amministrazione statale e il governo locale, in quanto principio basilare per l’autonomia locale (Articolo 6.h.). Tale disposizione soddisfa le prescrizioni minime della Carta.
c. Il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Repubblica della Georgia, alla luce dei commenti precedenti, di prendere in esame la possibilità di emendare la formulazione della Costituzione, quale menzionata precedentemente e/o di elaborare delle procedure giuridiche chiare che consentano di risolvere gli eventuali conflitti di interessi e di proteggere la sovranità degli enti territoriali;
14.1.2 Il concetto di autonomia locale (Articolo 3.1):
a. La legge in vigore, che definisce l’autonomia locale come “il diritto, la possibilità e la responsabilità dei cittadini della Georgia di gestire le questioni di importanza locale in modo indipendente e sotto la loro responsabilità” è conforme, in linea di massima, con la disposizione corrispondente della Carta europea;
b. Tuttavia, in considerazione del fatto che nell’intenzione della Carta le autorità locali dovrebbero disporre di ampie responsabilità, che possono esercitare a livello locale e che non dovrebbero limitarsi ad agire semplicemente in quanto rappresentanti di autorità superiori, è necessario un più attento esame di questa formulazione;
c. In questo senso, l’espressione “questioni di importanza locale” non può essere considerata accettabile, poiché nella realtà la maggior parte degli affari pubblici ha implicazioni sia locali che pubbliche e la responsabilità per la gestione di tali affari può variare nel tempo5 e non esiste una chiara definizione dell’autonomia delle autorità locali nell’esercizio delle competenze e delle responsabilità loro conferite;
d. Inoltre, la legge si basa sul chiaro dualismo tra “questioni di importanza locale” e questioni locali di “importanza statale” al punto che le prime rientrano nel quadro dell’ “autonomia locale” (Articolo 1.1 della legge) mentre le seconde del “governo locale” (Articolo 1.4.);
e. Per quanto riguarda la possibilità di gestire “una parte importante degli affari pubblici”, è significativo il fatto che sono state conferite agli organi di governo locale, ossia agli organi con prerogative statali, ampie e significative responsabilità nel campo dell’educazione, della cultura, dell’assistenza sanitaria, dell’assistenza sociale, ecc. Si può sostenere che tali compiti costituiscono il centro stesso degli interessi locali. Se vengono collocati al di fuori della sfera di responsabilità dell’autonomia locale e se vengono limitate le competenze delle autorità locali a questioni che non hanno implicazioni più vaste, si corre il rischio di relegare le medesime ad un ruolo marginale;
f. Questa situazione può significare la base per una limitazione dell’esercizio delle responsabilità degli enti locali;
g. Inoltre, il termine “possibilità” utilizzato in questa formulazione, ha il significato di occasione propizia o di buona probabilità, il che non è esattamente quanto intende la Carta europea dell’autonomia locale riguardo al concetto di autonomia locale. Al contrario, l’idea della Carta, rispecchiata nel termine “capacità”, esprime la nozione che il diritto legale di “gestire ed amministrare una parte importante degli affari pubblici” debba essere accompagnato dai mezzi necessari per farlo in modo effettivo6 ed autonomo;
h. Il Congresso raccomanda, alla luce di quanto sopra, alle autorità competenti della Georgia di:
i. garantire l’applicazione pratica delle disposizioni della Carta, stabilendo che le responsabilità attribuite ai comuni debbano rappresentare una parte significativa degli affari pubblici;
ii. emendare la sopraccitata formulazione dell’Articolo 1 della legge vigente, in modo da renderla pienamente conforme con le disposizioni della Carta;
14.1.3 Competenze e responsabilità dei comuni (Articolo 4 della Carta europea dell’autonomia locale):
a. Il quadro giuridico generale fornisce una chiara definizione della portata dell’autonomia locale, quale prevista all’Articolo 4.1 della Carta. L’attuale Legge sull’autonomia locale e sul governo locale, quale emendata nell’agosto 2001, suddivide chiaramente le competenze degli organi legislativi ed esecutivi dell’autonomia locale e opera una netta distinzione tra le competenze integrali di base, quelle delegate e quelle facoltative degli organi dell’autonomia locale;
b. Tuttavia, sono state trasferite agli enti locali meno competenze di base di quanto sarebbe auspicabile, ovverosia tali competenze sono lungi dall’essere complete;
c. In genere, le competenze e le responsabilità dei comuni della Georgia sono piuttosto limitate, come precedentemente indicato (paragrafo 14.1.2 b, c, d e e), e non possono comprovare una condivisione rilevante degli affari pubblici7 come stipulato nella Carta europea dell’autonomia locale8;
d. Inoltre, le competenze delegate sono devolute attraverso il livello del rayon (stato) e la capacità dei poteri locali di prendere decisioni su questioni di interesse locale nei settori protetti della sanità, dell’educazione, della cultura, degli svaghi e dello sport è stata praticamente eliminata nella nuova legge;
e. Gli organi di governo del rayon (statali) dispongono di ampi poteri di trasferire delle responsabilità a organi dell’autonomia locale su una base ad hoc, le cui procedure legali sono ancora piuttosto vaghe;
f. D’altro canto, sono assegnate agli organi di governo locale del rayon (statali) le funzioni di “approvare ed esercitare il controllo sull’attuazione del bilancio locale, sull’introduzione e l’abolizione di tasse e imposte locali conformemente alla legislazione della Georgia” (Articolo 8 d della legge), che possono essere intese come delle interferenze con le competenze degli organi dell’autonomia locale (Articolo 7 della legge);
g. Al riguardo, sarebbe opportuno far osservare che la Carta cerca di garantire che le competenze essenziali non vengano conferite agli organi dell’autonomia locale su una base ad hoc, ma debbano essere sufficientemente integrate nella legislazione;
h. Il Congresso raccomanda, alla luce di queste osservazioni, alle autorità competenti della Repubblica della Georgia di garantire per legge che le responsabilità e le competenze conferite agli organi dell’autonomia locale non siano unicamente selettive, ma siano complete ed integrali e che i comuni abbiano pieno potere discrezionale di prendere iniziative per quanto riguarda qualsiasi questione che non esuli dalla loro competenza o sia affidata ad un’altra autorità9;
14.1.4 Il principio di sussidiarietà (Articolo 4.3 della Carta):
a. Il principio di sussidiarietà in quanto tale è formalmente riconosciuto dalla legge sull’autonomia locale (Articolo 6.1.4). Tuttavia, in base a tale disposizione, esso deve essere osservato qualora “gli organi dell’autonomia locale esercitino una competenza volontaria di loro propria iniziativa”;
b. Tale attenzione per il principio di sussidiarietà in quanto linea guida per la devoluzione di competenze e responsabilità è stata messa in atto soltanto in misura molto limitata in Georgia e non sembra ci sia l’intenzione di attuare, devolvere e potenziare le responsabilità conferite all’autonomia locale;
c. Dal momento che il conferimento di competenze e responsabilità continua ad essere del tutto centralizzato, la Georgia deve affrontare la sfida di trasferire notevoli poteri di autonomia agli enti locali, per essere conforme ai principi della Carta;
d. Inoltre, vale la pena di rammentare che le responsabilità pubbliche dovrebbero essere generalmente esercitate, di preferenza, dalle autorità che sono più vicine ai cittadini. Il conferimento di responsabilità ad un’altra autorità dovrebbe tener conto dell’importanza e della natura del compito conferito e delle esigenze di efficacia e di economia (principio di sussidiarietà10;
e. Alla luce di tali osservazioni, il Congresso raccomanda alle autorità della Georgia di emendare la Legge sull’autonomia e sul governo locale, al fine di renderla pienamente conforme con il principio di sussidiarietà menzionato all’Articolo 4.3 della Carta;
14.1.5 Relazioni tra autorità centrali che esercitano responsabilità a livello locale11 e organi degli enti locali (Articoli 4 e 8 della Carta europea dell’autonomia locale):
a. La Legge attuale non fa riferimento alle consultazioni in quanto principio generale nel processo decisionale che riguarda direttamente gli interessi degli enti locali;
b. L’Articolo 8.3.a della legge attuale stabilisce tuttavia che “la delega di autorità ad un’autonomia locale da parte di un organo di governo locale” dovrebbe essere attuata sulla base di “consultazioni preliminari e accordi conclusi unicamente tra di loro”;
c. L’articolo 47, che tratta delle disposizioni temporanee legali di certe relazioni previste dalla legge, si riferisce al Decreto presidenziale del 14 maggio 1999 “Norme che disciplinano gli accordi amministrativi della Georgia” in quanto strumento giuridico essenziale che tratta provvisoriamente dell’organizzazione territoriale e amminstrativa, prima dell’adozione di una legge speciale costituzionale;
d. Stipula inoltre che un organo rappresentativo del governo locale (Consiglio e organo esecutivo) - Gamgeoba - dovrà essere istituito a livello del rayon (statale) e sarà un “organo di governo statale” con poteri per amministrare il “governo locale” e adottare “decisioni relative alle responsabilità delegate” (Articolo 7.6);
e. Il Consiglio del rayon è costituito dai Presidenti eletti dei consigli del livello inferiore delle unità delle autonomie locali, mentre il capo del Gamgeoba è designato tra i membri del consiglio dal Presidente della Georgia;
f. A differenza del Gamgeoba, lo statuto del Consiglio del rayon non è definito legalmente, pur avendo poteri (con alcune restrizioni significative) di prendere decisioni su questioni che sono di competenza dell’organo di livello inferiore dell’autonomia locale (Articolo12.2.a, b e c e Articolo 13.4 e 6 della legge);
g. Tale situazione conduce ad un risultato conflittuale: il consiglio del rayon (statale) ha le responsabilità di un organo rappresentativo dell’autonomia locale, mentre il suo organo esecutivo non è altro che un organo statale;
h. Il Congresso raccomanda, in base ai precedenti commenti, alle autorità competenti della Georgia di prendere in esame la possibilità di emendare l’attuale legge, in modo che garantisca:
i. una chiara ripartizione delle competenze tra le autorità delegate dallo Stato e le autonomie locali, soprattutto nei casi in cui tali autorità sono in competizione con queste ultime o agiscono in settori nei quali non esiste una chiara ripartizione delle responsabilità;
ii. delle consultazioni con le autorità locali, per quanto possibile, ogni qualvolta si riveli necessario e in modo appropriato nel processo di pianificazione e di presa di decisioni per tutte le questioni che le riguardano direttamente;
14.1.6 Elezione dei consigli locali e dei loro dirigenti e statuto dei rappresentanti eletti locali (Articolo 7 della Carta europea dell’autonomia locale):
a. La Legge attualmente in vigore garantisce il diritto per la popolazione locale di eleggere gli organi rappresentativi del governo locale - Sacrebulos, conformemente alle relative disposizioni della Carta;
b. La legge consente delle elezioni dirette dei Gamgebelis – Sindaci delle grandi città, città e villaggi, ad eccezione di Tbilisi e Poti, dove sono ancora designati e destituiti dal Presidente della Georgia, condizione incompatibile con l’Articolo 3 della Carta;
c. Tale disposizione denota chiaramente una corrispondente responsabilità nei confronti del governo centrale, che rischia di provocare conflitti tra il consiglio eletto e il capo dell’esecutivo designato;
d. Occorre ricordare che non ci sono elezioni a livello del rayon, la cui situazione giuridica solleva gravi interrogativi. I dirigenti a livello del rayon sono anch’essi designati dal Presidente della Repubblica della Georgia;
e. Il sistema elettorale è disciplinato da un Codice elettorale organico e aggiornato del 2001, che si applica ugualmente alle elezioni locali;
f. Tuttavia, le ultime elezioni locali svoltesi nel giugno 2002 furono segnate da gravi irregolarità e violazioni del Codice elettorale e le elezioni in generale non furono all’altezza delle norme internazionali, come venne indicato nella relazione della missione di osservazione del Congresso e da altri osservatori internazionali12;
g. In considerazione dei recenti emendamenti del Codice elettorale effettuati nell’agosto del 2003, che comprendono un certo numero di miglioramenti per le procedure di iscrizione dei canditati e una maggiore trasparenza del lavoro delle commissioni elettorali, la legislazione attuale offre un quadro migliore per lo svolgimento delle elezioni locali e regionali, se viene applicata in modo imparziale e uniforme;
h. Lo statuto dei consiglieri è trattato in parte nell’Articolo 22 della legge attuale, che si riferisce ugualmente a una legislazione specifica al riguardo (non disponibile);
i. Ciononostante, una disposizione del suddetto articolo, che prevede che i consiglieri debbano svolgere i loro compiti senza retribuzione, non è conforme all’Articolo 7 della Carta, che intende garantire che non venga impedito a certe categorie di rappresentanti eletti di presentarsi per un incarico unicamente per considerazioni di ordine materiale. Le considerazioni materiali comprendono dei compensi finanziari adeguati per le spese derivanti dall’esercizio delle funzioni, e, ove necessario, adeguati compensi per la perdita di guadagni, soprattutto nel caso di consiglieri eletti che svolgono una carica a tempo completo, nonché una remunerazione per il lavoro svolto e la corrispondente copertura sociale;
j. Per quanto riguarda la responsabilità degli organi esecutivi dinanzi ai consigli eletti direttamente, la legge attuale stabilisce un sistema di responsabilità di natura duplice e non esente da interferenze, e gli organi del livello del rayon (statali) sono una chiara illustrazione della situazione;
k. Viste le attuali costrizioni amministrative e finanziarie, è certo che i consigli eletti locali non possono godere di un livello sufficiente di autonomia per l’esercizio delle loro funzioni;
l. Inoltre, esistono seri divari tra l’importanza delle responsabilità dei consigli che dipendono dal livello del rayon, rispetto a quelli che invece non vi sono subordinati. A questi ultimi viene automaticamente concesso il diritto di esercitare il “governo locale”, mentre ai primi tali responsabilità possono essere soltanto delegate;
m. Il Congresso raccomanda, alla luce di quanto precede, alle rispettive autorità della Georgia:
i. di adottare provvedimenti per garantire la stretta applicazione del Codice elettorale;
ii. di emendare la legislazione, in modo da consentire a tutte le autorità a livello locale e a livello del rayon di essere elette direttamente dalla popolazione, invece di essere nominate dal Presidente della Repubblica e di evitarne la duplice subordinazione e le interferenze in materia di responsabilità, conformemente alla Carta europea dell’autonomia locale;
iii. di emendare la legge relativa alla Capitale Tbilisi, al fine di introdurre un’elezione libera e democratica del suo sindaco;
iv. di emendare la legge sull’autonomia locale, in modo che il Sindaco di Poti non venga più designato dal Presidente;
v. di emendare la legge sull’autonomia locale, e, se necessario, la legge sullo statuto dei rappresentanti eletti locali, al fine di garantire il libero esercizio del loro mandato;
14.1.7 Verifica delle decisioni degli enti locali (Articolo 8 della Carta):
a. La legge contiene in realtà un riferimento ad un controllo esterno delle decisioni degli enti locali, per garantirne la legalità (Articolo 6.1.3), che potrebbe essere considerato compatibile con la Carta;
b. Per quanto riguarda il controllo delle competenze delegate, la legge è invece leggermente più ambigua, ma pare sostenere unicamente il controllo di legalità;
c. Non esiste un riferimento diretto al controllo amministrativo, che potrebbe riguardare il controllo di merito rispetto ai compiti la cui esecuzione è delegata agli enti locali;
d. Tuttavia, nel caso del trasferimento di competenze, le autorità statali hanno il potere di “annullare le decisioni prese dagli organi di governo locali per quanto riguarda la portata dei diritti che sono stati loro conferiti” (Articolo 42.3);
e. Inoltre, l’autorità superiore dello Stato e il Presidente della Georgia hanno la facoltà di esercitare ampi ed incondizionati poteri, per lo meno formalmente, di invalidare le decisioni prese dagli organi dell’autonomia a livello del rayon (Articolo 42.7);
f. Quest’ultimo tipo di controllo è chiaramente incompatibile con le disposizioni della Carta, poiché minaccia il principio della “proporzionalità”, mentre l’autorità di controllo, nell’esercitare le sue prerogative, è obbligata ad utilizzare il metodo che meno incide sull’autonomia locale, pur ricercando il risultato voluto;
g. La legge tace in sostanza sulle procedure di verifica, che possono consentire delle violazioni ad hoc del potere discrezionale dei governi locali di esercitare le loro funzioni;
h. Viste tali considerazioni, il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Georgia di emendare la legislazione esistente perché possa soddisfare le disposizioni corrispondenti della Carta europea dell’autonomia locale, e consentire alle autonomie locali il diritto di esercitare liberamente i loro poteri, e di esercitare il diritto di ricorso nei confronti dello Stato, alloquando quest’ultimo interferisce con decisioni adottate dalle autorità locali su questioni di loro competenza;
14.1.8 Risorse finanziarie dei comuni (Articolo 9 della Carta):
a. L’attuale legislazione è formalmente in conformità con le disposizioni della Carta relative alle risorse finanziarie degli enti locali (Articolo 34.2);
b. Nella realtà, tuttavia, l’indipendenza finanziaria e il potere di imposizione fiscale dei comuni della Georgia sono, a dir poco, molto limitati; le uniche entrate di cui dispongono i comuni provengono da tasse locali e imposte poco lucrative;
c. Il problema è aggravato dal fatto che non dispongono ancora di beni propri e che le imposte su beni più redditizi restano sotto il controllo delle autorità centrali;
d. Inoltre, non è ancora stato portato a termine il trasferimento di beni dalle autorità deconcentrate ai comuni;
e. Gli enti locali non hanno influenza sugli organi del fisco, che fanno parte del sistema fiscale centralizzato;
f. Inoltre, i comuni non sembrano poter disporre liberamente delle loro risorse per esercitare le loro competenze;
g. La distribuzione dei fondi da parte dello Stato non avviene in base a criteri obiettivi, chiari, trasparenti e precisi stabiliti dalla legge, il che rende possibili delle decisioni arbitrarie e imprevedibili da parte delle autorità centrali in merito alla loro assegnazione;
h. In tale contesto, si apprezza il fatto che le autorità della Georgia abbiano predisposto l’elaborazione, in cooperazione con il Consiglio d’Europa, di un disegno di legge sui beni comunali, che è stato trasmesso al Parlamento nel mese di maggio 2003, e che si siano sforzate di preparare, in collaborazione con il Consiglio d’Europa, un pacchetto legislativo relativo alle finanze degli enti locali (ossia un progetto di legge sui bilanci locali, un progetto di legge sulla distribuzione delle risorse e un progetto di legge sulla perequazione del gettito fiscale);
i. Il Congresso raccomanda, alla luce di quanto precede, alle autorità competenti della Repubblica della Georgia di:
i. proseguire la cooperazione con il neo eletto Parlamento della Georgia, al fine di accelerare l’adozione del disegno di legge sui beni comunali;
ii. proseguire lo sforzo legislativo, in cooperazione con il Consiglio d’Europa, ai fini dell’elaborazione di un pacchetto legislativo sulle finanze locali e su altre normative settoriali essenziali, ivi compreso un disegno di legge relativo allo statuto del personale degli enti locali;
iii. introdurre efficacemente ed accrescere la capacità di imposizione fiscale dei comuni, in modo che, di fatto, almeno una parte significativa delle loro risorse finanziarie provenga da imposte e tasse locali per le quali abbiano la facoltà di stabilire l’aliquota, nei limiti dello statuto13 A tale scopo è importante garantire che tali imposte e tasse siano sufficientemente lucrative, evolutive e diversificate;14
14.1.9 Diritto dei comuni di cooperare e di associarsi (Articolo 10 della Carta europea dell’autonomia locale ):
a. La legislazione esistente consente espressamente agli enti locali di cooperare e di costituire degli organi comuni (Articolo 8.2); la costituzione (Articolo 26.1) e la vigente legge riconoscono ugualmente loro il diritto di costituire delle associazioni (Articolo 26.1);
b. In realtà, però, il contesto sociale e politico non contribuisce a tali attività; permane ancora una mentalità di stampo “sovietico” secondo la quale è il potere centrale che dà gli ordini e i governi locali ubbidiscono, in base alla quale le attività locali erano essenzialmente controllate ed organizzate dall’alto, soprattutto al fine di suscitare il sostegno della popolazione per le linee di condotta del regime;
c. Le comunicazioni sono ancora interrotte tra l’amministrazione centrale e le autorità locali;
d. Le ONG continuano ad essere viste, nel migliore dei casi, come oppositori del regime e spesso subiscono interferenze nelle loro attività, come è successo con la prima associazione nazionale di enti locali, istituita con il sostegno finanziario di donatori stranieri. D’altro canto esistono delle “ONG” che sembrano più un’estensione del potere centrale, che delle associazioni indipendenti;
e. Si nota con rammarico che il paese non ha ancora un’associazione che rappresenti tutti i comuni a livello nazionale. L’istituzione di tale associazione, che non dovrebbe essere confusa con i centri di coordinamento o con i consigli (organi di cooperazione intercomunale istituiti per migliorare la messa in atto di competenze e responsabilità specifiche) consentirebbe ai comuni di:
i. avviare un dialogo tra l’amministrazione centrale e le autorità locali sulle questioni relative alla democrazia locale;
ii. rappresentare meglio i loro interessi dinanzi alle autorità centrali alloquando queste ultime discutono di questioni che riguardano direttamente i comuni, fatto che richiederebbe che le autorità centrali competenti consultino in maniera formale e regolare l’associazione dei comuni;
iii. migliorare la cooperazione con enti locali di altri paesi, eventualmente tramite un’associazione internazionale di enti locali;
f. Alla luce di quanto precede, il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Repubblica di Georgia di:
g. sostenere pienamente le attività del Consiglio d’Europa in questo campo e partecipare attivamente al progetto realizzato nel quadro del Programma congiunto con la Commissione europea, volto a facilitare la creazione di un’Associazione nazionale di enti locali e regionali georgiani;
i. adoperarsi per partecipare alle trattative con tutte le parti interessate sul futuro del governo locale in Georgia;
ii. continuare a svolgere un ruolo attivo nella promozione della cooperazione transfrontaliera tra enti locali e territoriali della Georgia e di paesi limitrofi;
B. In merito alle questioni regionali:
a. La Costituzione della Georgia non accenna ad un’organizzazione regionale del paese, e rinvia la soluzione del problema al momento in cui esisteranno condizioni appropriate per il ristabilimento della giurisdizione statale sulle regioni separatiste dell’Abkhazia e dell’Ossezia meridionale; a partire da quel momento potrà essere istituito un Parlamento nazionale, con due Camere, ossia il Consiglio della Repubblica e il Senato (Articolo 4.1 della Costituzione);
b. Nel giugno 2004, il Parlamento della Georgia ha adottato una Legge sullo statuto della Repubblica autonoma delll’Agiaria, a seguito di nuove elezioni per la legislatura regionale, il che è considerato un importante passo avanti nella buona direzione;
c. Tuttavia, la legge relativa all’Agiaria deve essere riveduta perché possa essere perfettamente conforme alla Carta europea, soprattutto per quanto riguarda la distribuzione delle competenze e delle responsabilità tra il governo centrale e le autorità regionali;
d. Si rammarica che non si siano ottenuti progressi per una risoluzione politica dei conflitti dell’Ossezia del Sud e dell’Abkhazia;
e. Seriamente preoccupato dalle ripetute violazioni dell’accordo sul cessate il fuoco riguardante l’Ossezia meridionale, che hanno provocato perdite di vite umane nei due campi durante il recente conflitto alla metà di agosto;
f. Ribadisce la necessità di un disarmo della zona di conflitto da parte di entrambi i campi e di ribadire la volontà di ricercare una soluzione pacifica al conflitto;
g. Tale situazione non facilita evidentemente il processo di decentramento, che è talvolta considerato una minaccia per l’unità del paese;
h. Il Congresso raccomanda tuttavia alle autorità competenti della Repubblica di Georgia di continuare i propri attivi negoziati, in cooperazione con le organizzazioni internazionali, con le autorità dell’Abkhazia e dell’Ossezia meridionale, per attuare misure di fiducia e giungere a una risoluzione finale di tali costanti conflitti, nonché di programmare, elaborare e attuare una politica globale di decentramento per il paese;
14.1.10. Formazione dei rappresentanti eletti:
a. Le autorità della Georgia meritano un plauso per i progressi compiuti nel predisporre, in cooperazione con il Consiglio d’Europa, una strategia nazionale di formazione degli enti locali e una “Guida della democrazia locale”;
b. Tuttavia, vista la situazione del paese, caratterizzata dall’assenza di una comprensione generale del significato dell’essenza stessa della democrazia locale, la formazione del personale degli enti locali e dei rappresentanti eletti, la sensibilizzazione sulla democrazia locale, la ricerca di un consenso sul decentramento e lo sviluppo di una cooperazione costruttiva tra il governo centrale e le autorità locali e regionali dovrebbero essere considerate come la sfida fondamentale su cui mobilitarsi;
c. Il Congresso invita le autorità competenti della Georgia a sostenere con impegno le attività del Consiglio d’Europa in questo campo, mediante le seguenti iniziative:
i. un’ampia distribuzione della “Guida della democrazia locale”;
ii. agevolare il lancio di una strategia nazionale per la formazione, ricercando attivamente il sostegno di donatori per permettere di dare un seguito alle attività del Consiglio d’Europa tese all’istituzione di un’Agenzia di Formazione nazionale;
iii. la formazione di rappresentanti eletti e la sensibilizzazione alla democrazia locale, suscitando il consenso sul decentramento e sviluppando la cooperazione tra lo Stato e le autorità locali;
iv. incoraggiare il contributo della Rete europea degli istituti di formazione per il personale dei poteri locali e regionali, in collaborazione con la Direzione della cooperazione per la democrazia locale e regionale, in vista dell’elaborazione e dell’attuazione della strategia nazionale per la formazione in Georgia;
v. sostenere il Progetto di Agenzia della Democrazia locale;
14.1.11. Delegazione nazionale della Georgia presso il Congresso dei poteri locali e regionali d’Europa:
a. Si nota con rammarico che fino ad oggi, oltre due anni dopo le ultime elezioni locali, non è stata ancora costituita una nuova delegazione nazionale della Georgia e che i rappresentanti eletti del paese non sono stati quindi in grado di partecipare ai lavori del Congresso;
b. Il Congresso raccomanda alle autorità competenti di avviare urgenti ed intense consultazioni con gli enti locali e regionali, allo scopo di costituire una nuova delegazione nazionale che sia pienamente conforme alle disposizioni della Carta del Congresso e al suo Regolamento interno;
14.1.12. Viste le precedenti considerazioni, il Congresso esprime rammarico per il fatto che la maggior parte delle richieste indicate nella relazione preparata al momento dell’adesione della Georgia al Consiglio d’Europa non siano state soddisfatte e che, malgrado le promesse, tali richieste debbano essere ribadite nel presente testo sotto forma di una raccomandazione ufficiale;
15. Invita pertanto:
a. le autorità presidenziali, parlamentari e governative della Repubblica della Georgia a rispettare pienamente, senza indugio, la presente raccomandazione e a tenere informate le autorità competenti del Consiglio d’Europa15 periodicamente, in merito a ogni progresso compiuto al riguardo, e in modo particolare, con urgenza, in merito alle questioni menzionale ai precedenti paragrafi 14.1.6 e 14.1.11;
b. Il Comitato dei Ministri a trasmettere la presente raccomandazione e la sua motivazione alle autorità governative della Repubblica della Georgia;
c. l’Assemblea parlamentare a tener conto delle presenti Raccomandazioni nel quadro della sua procedura di monitoraggio degli impegni e obblighi assunti dalla Georgia;
d. il Ministro responsabile dell’autonomia locale e regionale del paese a partecipare alla sua prossima Sessione plenaria (Strasburgo, 31 maggio – 2 giugno 2005), al fine di esporre i provvedimenti adottati e/o previsti per l’applicazione della presente raccomandazione.
1 Discussa e approvata dalla Commissione permanente del Congresso il 4 novembre 2004, (ved. Doc. CG (10) 22 rev), progetto di raccomandazione presentato da Dott. I. Micallef (Malta, L, PPE/CD), e D Shakespeare (Regno Unito, R, PPE/DC), relatori).
2 Documento CG/Bur (8) 97 approvato dall’Ufficio di presidenza il 12 dicembre 2001, Relatore:
il Sig. Whitmore; Documento CG/Bur (9) 17 adottato dall’Ufficio di presidenza il 5 luglio 2002, Relatore: il Sig. Whitmore.
3 Documento CG/BUR (5) 62 rev, approvato dall’Ufficio di presidenza il 21 dicembre 1998, Relatori: M. Guégan (Francia, L) e Gabor Kolumban (Romania, R)
4 (in collaborazione con Leon Kieres prima del maggio 2004)
6 Idem.
7 Riguardanti l’amministrazione statale.
8 Articolo 3.1 della Carta europea dell’autonomia locale.
9 Artcolo 4.2 della Carta europea dell’autonomia locale.
10 Articolo 4.3 della Carta europea dell’autonomia locale.
11 Autorità dipendenti dall’esecutivo dello stato
12 Documento CG/Bur (9) 17
15 Il Segretariato del Congresso dei poteri locali e regionali e la Direzione della cooperazione per la democrazia locale e regionale- Segretariato generale.