Raccomandazione 103 (2001) 1 sulla democrazia locale e regionale in Bosnia-Erzegovina

Il Congresso,

1. Ricordando:

a. la Risoluzione statutaria (2000) 1 del Comitato dei Ministri che stipula che il Congresso stabilisca ad intervalli regolari dei rapporti, paese per paese, sulla situazione in materia di democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri, come pure negli Stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e che vigili in modo particolare sull’applicazione dei principi della Carta europea dell’autonomia locale;

b. il rapporto interinale sulla democrazia locale e regionale in Bosnia-Erzegovina, preparato dai Sigg. Haegi e Martini ed adottato dalla Commissione permanente il 2 marzo 2000;

c. la decisione dell’Ufficio di presidenza di aggiornare tale rapporto in considerazione dell’imminente adesione della Bosnia-Erzegovina al Consiglio d’Europa, in vista di stabilire dei criteri che possano servire da base, dopo l’adozione, per il monitoraggio in materia di democrazia locale e regionale;

d. la recente visita dei relatori, i Sigg. Newbury (Regno Unito) e Kittelmann (Germania), in Bosnia-Erzegovina e gli incontri che hanno avuto con dei rappresentanti dello Stato, delle entità, dei cantoni e delle autorità locali;

2. Considerando che:

a. la struttura istituzionale della Bosnia-Erzegovina (BiH) e delle sue entità - la Federazione della Bosnia-Erzegovina e la Republika Srpska (RS) – è estremamente complessa, dettata dagli imperativi della multietnicità;

b. l’autorità in materia di autonomia locale e regionale è affidata alle entità, che devono di conseguenza vigilare affinché vengano rispettate le norme e i principi europei pertinenti attraverso le loro rispettive Costituzioni e legislazioni;

c. in una di tali entità - la Federazione -, tale autorità è ugualmente ripartita tra i cantoni, che possono a loro volta conferire vari livelli di diritti e di responsabilità ai comuni, in virtù della legislazione cantonale relativa all’amministrazione locale;

d. in seno ai cantoni, l’autorità pubblica si esercita conformemente ai principi parlamentari che consentono di considerare i suddetti cantoni come elementi costitutivi della democrazia regionale, come lo definisce il progetto di Carta europea dell’autonomia regionale;

e. nell’altra entità - la Republika Srpska -, la cui amministrazione pubblica non dispone di un livello amministrativo intermedio, è a livello dell’entità stessa che vengono svolti i compiti devoluti ai cantoni nella Federazione;

f. la legislazione relativa all’autonomia locale nella Republika Srpska e nei cantoni della Federazione è compatibile, in maniera generale, con i principi della Carta europea dell’autonomia locale, ma sussistono non poche difficoltà per quanto concerne:

3. Nota le seguenti difficoltà principali per quanto riguarda il funzionamento della democrazia locale e regionale:

a. le decisioni riguardanti gli affari pubblici, spesso, continuano a dipendere da criteri etnici. Lo stesso vale per la gestione delle amministrazioni locali, in seno alle quali le considerazioni etniche provocano frequentemente delle decisioni non del tutto attendibili, per esempio quando il personale amministrativo viene nominato in funzione della sua appartenenza ad un determinato partito oppure ad una determinata etnia o quando i funzionari fanno sorgere degli ostacoli per ritardare il ritorno dei profughi;

b. i legami tra i livelli amministrativi omologhi delle due entità non sono stretti, la cooperazione tra i comuni con diverse composizioni etniche progredisce lentamente e si constatano delle difficoltà di comunicazione perfino tra cantoni della Federazione che non hanno la stessa maggioranza etnica;

c. le relazioni tra i vari livelli amministrativi di ogni entità pongono dei problemi, poiché il diritto di cui dispongono i cantoni e l’entità RS di riesaminare e di non tener conto delle decisioni comunali può provocare delle manipolazioni politiche basate su delle priorità di bilancio o di altra natura da parte dell’autorità superiore. La supervisione giuridica, la verifica e il controllo effettivo che vengono esercitati sui comuni non sono disciplinati in modo uniforme e variano da un cantone all’altro, come pure da un’entità all’altra;

d. gli statuti e le competenze delle città e delle capitali non sono sufficientemente regolamentati e le relazioni di queste ultime con le autorità superiori o con i comuni situati sul loro territorio non sono chiare;

e. i compiti e le competenze dei poteri locali non sono disciplinati in modo uniforme ed univoco: nelle varie leggi, vengono presentati e definiti in termini non abbastanza precisi, lasciando spazio per grandi differenze di interpretazione. Le norme relative ai risultati che devono essere ottenuti nel quadro dei compiti obbligatori sono poco chiare. Inoltre, parecchi enti locali – soprattutto nella RS – sono svantaggiati a causa di un’assenza di economie di scala che rende difficile il rispetto da parte di tutti i comuni di un elenco di compiti obbligatori;

f. i comuni dipendono largamente dai trasferimenti decisi dalle autorità del livello più elevato. Nella Federazione, ogni cantone ha la propria formula per la ripartizione delle entrate, che può modificare ogni anno. In seno alla RS, si riscontra una situazione analoga, poiché il governo dell’entità divide direttamente i proventi di certi tributi con i comuni. I proventi dei veri tributi locali sono scarsi in entrambe le entità;

g. molto spesso, si constata un grave squilibrio tra le responsabilità degli enti locali e le risorse di cui dispongono. Non è stata definita la questione del patrimonio costituito dalle ex proprietà statali, dai beni comunali, dai servizi pubblici e altre forme di beni collettivi. Numerosi ostacoli si frappongono alla sottoscrizione di veri prestiti comunali destinati a riunire dei capitali. Infine, non esiste un meccanismo speciale per la perequazione delle risorse.

4. Raccomanda che il Comitato dei Ministri stabilisca i seguenti obblighi per la Bosnia-Erzegovina nel campo della democrazia locale e regionale ed incarica il CPLRE di garantire il monitoraggio del loro rispetto dopo l’adesione del paese al Consiglio d’Europa:

a. in considerazione del fatto che lo Stato della Bosnia-Erzegovina non dispone praticamente di alcuna competenza per quanto riguarda il funzionamento dell’amministrazione locale e regionale, le sue due entità dovrebbero, in primo luogo, assumere il fermo impegno politico di praticare un’autentico decentramento;

b. le due entità dovrebbero impegnarsi ad armonizzare le condizioni fondamentali dell’autonomia locale sul loro territorio con i principi enunciati nella Carta europea dell’autonomia locale, se del caso emendando le loro costituzioni in tal senso;

c. la Republika Srpska dovrebbe riesaminare, tenendo conto dei commenti del CPLRE, la legge sull’autonomia locale che ha adottato nel mese di novembre 1999 ;

d. la Federazione, che per il momento ha una scarsa influenza sulla legislazione relativa all’amministrazione locale in seno ai suoi cantoni, dovrebbe adottare le misure necessarie - se del caso emendando le proprie leggi fondamentali – per portare la legislazione dei suoi dieci cantoni in linea con le proposte del CPLRE ;

e. le leggi dovrebbero disciplinare, da un lato, la natura e la portata della supervisione che i livelli più elevati esercitano sulle collettività locali, e, dall’altro lato, le relazioni tra i vari livelli di governo e dovrebbero andare di pari passo con le strutture giuridiche istituite per risolvere qualsiasi conflitto tra questi stessi livelli;

f. le due entità dovrebbero elaborare un regime fiscale che tenga conto dei vari livelli di governo, che non costituisca un mezzo per esercitare un controllo sulle collettività locali e che procuri loro delle risorse finanziarie proprie;

g. a tutti i livelli, la legislazione dovrebbe armonizzare e chiarire le funzioni comunali, nonché le norme in materia di risultati da ottenere, garantire sul lungo periodo delle formule di condivisione delle entrate, rendere maggiormente chiaro l’obbligo di migliorare la base capitalistica, introdurre la trasparenza nei sistemi di sovvenzioni gestiti dalle autorità del livello superiore e fissare dei criteri in vista della creazione di una funzione pubblica professionale e non partigiana;

h. le due entità, come pure i cantoni della Federazione, dovrebbero impegnarsi a consultare il Consiglio d’Europa sulle riforme legislative più rilevanti da intraprendere nel campo dell’autonomia locale e regionale;

i. le due entità dovrebbero adottare tutti i provvedimenti necessari per garantire il rispetto delle leggi per quanto concerne la democrazia locale e regionale ed istituire a tal fine le strutture giuridiche ed amministrative adeguate;

j. le due entità dovrebbero attuare dei programmi volti a rinsaldare i rapporti e la cooperazione tra i loro comuni (compresi quelli di composizione etnica diversa), a rafforzare il dialogo tra le associazioni di poteri locali di entrambe le entità, e ad agevolare il ritorno dei profughi;

k. le due entità, qualora non l’avessero ancora fatto, dovrebbero – nel quadro delle loro procedure interne – adottare distintamente le seguenti convenzioni del Consiglio d’Europa:

l. dopo l’adesione al Consiglio d’Europa, le due entità dovrebbero incaricare congiuntamente il governo della Bosnia-Erzegovina di depositare gli strumenti di ratifica presso il Segretario generale del Consiglio d’Europa.
1 Discussa ed adottata dalla Commissione Permanente del Congresso il 9 novembre 2001 (vedi Doc. CG (8) 23, progetto di raccomandazione presentato dai Sigg. C. Newbury e P. Kittelmann, relatori).