TREDICESIMA SESSIONE

(Sessione autunnale, Mosca, 14-15 novembre 2006)

Raccomandazione 202 (2006) [1]

sulla

democrazia locale e regionale in Bosnia-Erzegovina

Il Congresso,

1. Ricordando:

a. la Risoluzione statutaria (2000) 1 del Comitato dei Ministri, in virtù della quale il Congresso elabora regolarmente dei rapporti – paese per paese – sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri, nonché negli Stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e vigila, in particolare, all’effettiva attuazione dei principi della Carta europea dell’autonomia locale;

b. il rapporto interinale sulla democrazia locale e regionale in Bosnia-Erzegovina, preparato dai Sigg. Haegi e Martini e adottato dalla Commissione permanente il 2 marzo 2000;

c. la propria Raccomandazione 103 (2001) sulla democrazia locale e regionale in Bosnia-Erzegovina e le Motivazioni CG (8) 23, Parte II, presentate dai Sigg. Newbury e Kittelmann, relatori, e adottate dalla Commissione permanente il 9 novembre 2001;

d. il documento di orientamento del Gruppo di relatori sulla democrazia del Comitato dei Ministri, relativo alla « Cooperazione del Consiglio d’Europa con la Bosnia-Erzegovina» (GR-DEM(2006)4, 20 dicembre 2005);

e. la decisione della Commissione istituzionale del Congresso del 15 aprile 2005 di preparare un altro rapporto sulla Bosnia-Erzegovina, al fine di seguire lo stato della democrazia locale e regionale nel paese dopo i primi anni di applicazione della Carta europea dell’autonomia locale (entrata in vigore il 1° novembre 2002);

f. le recenti visite in Bosnia-Erzegovina dei relatori, i Sigg. Newbury (Regno Unito) e Behr (Germania), e i loro colloqui con rappresentanti dello Stato, delle Entità, dei cantoni, delle collettività locali e delle associazioni comunali;

g. la Risoluzione 1513 (2006) sulla riforma costituzionale in Bosnia-Erzegovina, adottata dall’Assemblea parlamentare il 29 giugno 2006 (21^a seduta);

2. Considerando che:

a. la Carta europea dell’autonomia locale è stata firmata e ratificata dallo Stato della Bosnia-Erzegovina ed è entrata in vigore il 1° novembre 2002;

b. la struttura istituzionale della Bosnia-Erzegovina e delle sue Entità – la Federazione della Bosnia-Erzegovina e la Republika Srpska – è molto complessa, essendo determinata dalle esigenze specifiche della multietnicità;

c. la legislazione sull’autonomia locale nella Republika Srpska e nella Federazione è nel complesso compatibile con i principi sanciti dalla Carta europea dell’autonomia locale, sebbene sussistano un certo numero di problemi;

3. Nota i seguenti problemi principali nel funzionamento della democrazia locale e regionale in Bosnia-Erzegovina:

a. non esiste ancora, a livello statale, una garanzia costituzionale che disciplini chiaramente i legami tra i vari livelli dell’autonomia locale;

b. non spetta espressamente allo Stato centrale della Bosnia-Erzegovina la gestione del settore dell’autonomia locale e il compito quindi di rispettare l’obbligo assunto con la ratifica della Carta europea dell’autonomia locale;

c. la Federazione non dispone ancora di una base costituzionale chiara, che le consenta di legiferare in materia di autonomia locale;

d. la legislazione delle Entità in materia di autonomia locale è nel complesso compatibile con i principi della Carta europea dell’autonomia locale, ma numerose disposizioni restano estremamente vaghe e dovrebbero essere precisate in modo concreto nelle leggi di applicazione. Quelle già esistenti non sono sempre conformi con la legislazione delle Entità in materia di autonomia locale;

e. i comuni continuano a dipendere in notevole misura dalle risorse finanziarie trasferite dalle autorità del livello superiore. Non è stata ancora adottata nessuna formula giuridicamente vincolante per la ridistribuzione dell’imposta sul valore aggiunto, di recente introduzione. I gettiti fiscali reali rimangono estremamente bassi nelle due Entità, in particolare dopo la recente soppressione della tassazione locale sulle vendite;

f. la dimensione ridotta di certi comuni, dovuta spesso alla loro separazione a seguito del conflitto etnico, non consente di gestire correttamente le amministrazioni locali;

g. la grande complessità delle strutture amministrative ostacola la gestione delle amministrazioni locali. In particolare nella Federazione, i poteri dei Cantoni, che rappresentano un ulteriore livello amministrativo nel campo dell’autonomia locale e più particolarmente del controllo delle amministrazioni locali e della ripartizione dei mezzi finanziari, richiedono enormi risorse finanziarie e amministrative e sono tali da compromettere l’efficacia e la neutralità delle decisioni amministrative;

h. la comunicazione trasversale tra i vari livelli di autorità delle due Entità è molto limitata e la cooperazione tra comuni che  non hanno la stessa composizione etnica progredisce molto lentamente. Persistono inoltre dei problemi di comunicazione tra i cantoni della Federazione con maggioranze etniche diverse. Le associazioni di comuni cominciano a cooperare, ma si è ancora lungi da una cooperazione stretta, per non parlare di un’unione;

i. nessuna delle Entità ha ancora adottato delle disposizioni giuridiche concrete in materia di beni comunali;

j. i criteri etnici continuano spesso a rivelarsi determinanti per le decisioni riguardanti gli affari pubblici;

k. le seguenti convenzioni del Consiglio d’Europa sono state firmate, ma non ancora ratificate dalla Bosnia-Erzegovina:

i.          la Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali,

ii.          la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie;

4. Raccomanda:

a tutte le autorità:

a. che le politiche costituzionali, legislative e amministrative elaborate da tutti i livelli di autorità siano orientate a semplificare la struttura amministrativa;

b. che le politiche costituzionali e legislative elaborate da tutti i livelli di autorità siano orientate a ridurre, e, col tempo, a eliminare la parte rappresentata dai criteri etnici nell’esercizio dei diritti politici, tenendo conto delle norme provvisoriamente necessarie per la protezione delle minoranze;

allo Stato della Bosnia-Erzegovina:

c. in considerazione della responsabilità internazionale della Bosnia-Erzegovina in merito all’applicazione della Carta europea dell’autonomia locale, di legiferare per introdurre una garanzia costituzionale che disciplini chiaramente i rapporti tra i vari livelli di autonomia locale;

d. di ratificare, in virtù delle proprie procedure interne, le seguenti convenzioni del Consiglio d’Europa e vigilare affinché siano vincolanti per tutti i livelli del potere pubblico:

i.          la Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali,

ii.          la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie;

alle Entità:

e. che la Federazione della Bosnia-Erzegovina modifichi la propria costituzione, per chiarificare la propria competenza nel promulgare leggi in materia di autonomia locale;

f. che le due Entità prendano tutte le misure che si impongono per garantire l’attuazione della loro legislazione in materia di democrazia locale e regionale e a tal fine istituiscano delle procedure giuridiche e amministrative appropriate e semplificate. Le leggi d’applicazione necessarie dovrebbero essere adottate a tempo debito;

g. che le due Entità adottino una legislazione appropriata sulla ridistribuzione del gettito fiscale derivante dalla nuova imposta sul valore aggiunto (IVA), assegnando alle collettività locali delle risorse finanziarie proprie adeguate, senza tuttavia esercitare in tal modo un controllo. Occorrerebbe definire dei criteri chiari (formule di versamento di una parte del gettito fiscale alle autorità locali) di ridistribuzione dell’IVA, tenendo conto dell’esigenza di proteggere le collettività locali dotate di meno introiti. Le autorità locali dovrebbero essere consultate nel corso di tale processo;

h. che, in considerazione della recente soppressione delle tasse locali sulle vendite, le due Entità si accertino che almeno una parte delle risorse finanziarie delle collettività locali provenga da canoni e imposte locali, conformemente all’articolo 9.3. della Carta europea dell’autonomia locale;

i. che le due Entità si sforzino di apportare riforme adeguate alle loro strutture territoriali, concentrandosi in particolare sulla creazione di comuni abbastanza grandi perché le responsabilità comunali possano esercitarsi in modo appropriato;

j. che, in considerazione delle restrizioni relativamente severe dal punto di vista giuridico esercitate mediante la verifica degli atti amministrativi delle collettività locali, le Entità seguano in modo permanente l’esercizio di tale controllo, per individuare ed eliminare eventuali pratiche illegali in materia;

k. che la Federazione della Bosnia-Erzegovina prenda in esame la possibilità di trasferire alle Entità i poteri dei cantoni in materia di autonomia locale, e segnatamente quelli inerenti alle verifiche e alle finanze, il che permetterebbe una concentrazione e un esercizio imparziale del potere a livello dell’Entità, eventualmente nell’ambito di un ministero federale dell’autonomia locale. Se i cantoni sono ritenuti necessari, dovrebbero diventare delle autorità locali di secondo livello;

l. che, in considerazione dell’attuale assenza di potere dello Stato della Bosnia-Erzegovina  in materia di autonomia locale, e quindi della sua incapacità di rispettare pienamente i propri obblighi derivanti dalla ratifica della Carta europea dell’autonomia locale, le due Entità recepiscano ciascuna secondo le proprie procedure interne la Carta europea dell’autonomia locale nelle rispettive legislazioni e si accordino sui meccanismi adeguati per definire le loro responsabilità nei confronti dello Stato;

m. che le due Entità istituiscano dei programmi per favorire il ravvicinamento e la cooperazione tra i loro comuni, segnatamente quelli che non hanno la stessa composizione etnica, e per rafforzare il dialogo tra le loro associazioni di enti locali, in vista di un’eventuale unione;

n. che le Entità diano concretezza alla loro legislazione sui beni locali comunali;

ai comuni:

o. che i comuni delle due Entità, soprattutto quelli che hanno una maggioranza della popolazione di origini etniche diverse,  instaurino e mantengano una stretta cooperazione, non solo tra di loro, ma anche tra le associazioni di comuni esistenti nelle due Entità, in vista di un’eventuale unione;

al Comitato dei Ministri:

p. che il Comitato dei Ministri trasmetta la presente raccomandazione e le sue motivazioni alle autorità della Bosnia-Erzegovina;

all’Assemblea parlamentare:

q. che l’Assemblea parlamentare tenga conto delle osservazioni e raccomandazioni sopra citate nel quadro del controllo del rispetto degli obblighi assunti dalla Bosnia-Erzegovina;

Alle autorità della Bosnia-Erzegovina responsabili dell’autonomia locale e regionale di:

r. sottoporre al Presidente del Congresso, entro il 1° dicembre 2008, un rapporto scritto indicante in modo dettagliato i provvedimenti adottati per l’attuazione della raccomandazione; 

s. designare un alto rappresentante del governo perché intervenga,– prima di tale data – nel corso di una delle sessioni del Congresso, per presentare lo stato dei provvedimenti adottati e/o previsti per l’attuazione della raccomandazione.