Raccomandazione 126 (2003)¹ sulla democrazia locale e regionale in Azerbaijan

Il Congresso,

1. Ricordando:

a. l’Articolo 2 paragrafo 3 della Risoluzione statutaria (2000) 1 del Comitato dei Ministri, che incarica il CPLRE di elaborare dei rapporti, paese per paese, sulla situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri (rapporti di monitoraggio);

b. le proprie Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000) che stabiliscono delle linee guida per l’elaborazione dei suddetti rapporti,

2. Considerando:

a. il rapporto preparato dal proprio Ufficio di Presidenza in occasione dell’adesione dell’Azerbaijan al Consiglio d’Europa² e la lettera inviata dal Presidente del Congresso al Ministro della Giustizia della Repubblica dell’Azerbaijan il 2 ottobre 2002;

b. la Risoluzione 1305 (2002)³ dell’Assemblea parlamentare sul rispetto degli impegni assunti dall’Azerbaijan, elaborata in quanto parte della propria procedura di monitoraggio e contenente un esplicito riferimento alle conclusioni del CPLRE per quanto riguarda la situazione della democrazia locale nel paese;

c. le raccomandazioni del Comitato dei Ministri alle autorità dell’Azerbaijan preparate tramite il Gruppo di monitoraggio GT-AGO, che contengono ugualmente un esplicito riferimento alle raccomandazioni del CPLRE per quanto riguarda la situazione della democrazia locale nel paese;

3. Esaminato il rapporto sulla situazione della democrazia locale e regionale in Azerbaijan elaborato dal Sig. Alan LLOYD (Regno Unito, L) e dal Sig. Gregory GRZELAK (Polonia, R), Relatori, in stretto collegamento con il Sig. Jean-Claude FRECON (Francia, L), Corelatore;

4. Ringraziando:

a. i rappresentanti del Parlamento della Repubblica dell’Azerbaijan (Milli Mejlis) e, più particolarmente la sua commissione responsabile per le questioni locali, nonché i sindaci e i consiglieri comunali che i relatori hanno incontrato nel corso delle loro due visite ufficiali nel paese (Baku, 25-28 agosto 2002 e Baku, Sungait, 6-8 marzo 2003), per il loro spirito di apertura al dialogo e per le copiose informazioni fornite;

b. il Ministero della Giustizia della Repubblica dell’Azerbaijan e più particolarmente il suo Centro responsabile dell’assistenza metodologica ai comuni, per il supporto logistico e le osservazioni particolareggiate comunicate in occasione delle suddette visite;

c. l’Amministrazione del Presidente della Repubblica dell’Azerbaijan per il suo sostegno nel corso della procedura relativa alla preparazione del rapporto di monitoraggio; rammaricandosi tuttavia per il fatto che nel corso dell’ultima visita ufficiale, l’appuntamento con il Direttore di tale Amministrazione sia stato annullato all’ultimo minuto;

d. il Sig. Alain DELCAMP (Francia), Presidente del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale e il Segretariato della Commissione istituzionale per il prezioso contributo fornito ai Relatori nell’esecuzione della loro missione;

5. Apprezzando la ratifica della Carta europea dell’autonomia locale da parte della Repubblica dell’Azerbaijan⁴ ;

6. Rammaricandosi tuttavia del fatto che la Repubblica dell’Azerbaijan:

a. non si consideri vincolata dall’Articolo 7 paragrafo 2, dall’Articolo 9 paragrafo 5 e dall’Articolo 10 paragrafo 3 della Carta europea dell’autonomia locale;

b. non abbia a tutt’oggi né firmato, né ratificato la Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali e i suoi protocolli addizionali e nemmeno la Convenzione europea sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale;

c. non abbia ancora ratificato la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie;

7. Sollecita le autorità competenti a procedere all’accettazione dei paragrafi della Carta europea dell’autonomia locale menzionati al punto a. e all’accettazione delle convenzioni citate ai precedenti punti b. e c.;

8. In considerazione di quanto precede, desidera richiamare l’attenzione delle autorità presidenziali, parlamentari e governative della Repubblica dell’Azerbaijan sulle seguenti considerazioni e raccomandazioni:

8.1 Considerazioni e raccomandazioni di ordine generale:

a. Lo sforzo legislativo in materia di autonomia locale intrapreso dopo un avvio tardivo è senz’altro notevole. Deve tuttavia essere maggiormente precisato, in modo che le disposizioni legislative siano totalmente conformi al testo della Costituzione e alla Carta europea dell’autonomia locale;

b. Dopo aver precisato il quadro legislativo, è essenziale garantire che tale apparato giuridico venga applicato in modo rigoroso;

c. Tali risultati devono consentire all’Azerbaijan di soddisfare in modo progressivo, tenendo conto delle difficoltà legate alla sua situazione specifica, tutti i suoi impegni sottoscritti ai sensi della Carta europea dell’autonomia locale e, in un secondo tempo, le proposte contenute nel progetto di Carta europea dell’autonomia regionale;

8.2 Considerazioni e raccomandazioni specifiche:

8.2.1 Definizione dei comuni da parte della legislazione interna (Articoli 2 e 3 della Carta europea dell’autonomia locale);

a. Pur facendo riferimento all’elezione diretta da parte del popolo e operando una distinzione tra i comuni e le organizzazioni non governative (ONG), la legge della Repubblica dell’Azerbaijan sullo statuto dei comuni (28 luglio 1999) definisce questi ultimi come l’espressione « di un sistema non governativo » (Articolo 1.1) oppure come degli "enti non inclusi nel sistema statale " (Articolo 14.4) ;

b. Secondo le informazioni raccolte, tali espressioni intendono distinguere i comuni dalle autorità centrali. Occorre tuttavia evitare che tali disposizioni vengano interpretate nel senso che i comuni non fanno parte del sistema della pubblica amministrazione del paese;

c. Al fine di evitare tali malintesi (in particolare per quanto riguarda il rispetto dei principi su cui si basano le disposizioni essenziali della Carta europea dell’autonomia locale), è auspicabile che, pur mantenendone il carattere autonomo, la legge ponga chiaramente in risalto il fatto che i comuni sono delle autorità pubbliche, che fanno parte del sistema della pubblica amministrazione del paese, come altre autorità elette direttamente dal popolo (Presidente della Repubblica, Milli Mejlis) ;

d. In considerazione di quanto precede, il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Repubblica dell’Azerbaijan di adottare le misure necessarie perché:

i. venga eliminata l’espressione « sistema non governativo » contenuta all’Articolo 1.1 della Legge sullo statuto dei comuni per definire il concetto di autonomia locale ;

ii. La definizione relativa al « comune » contenuta all’Articolo 2.1 della legge sullo statuto dei comuni indichi espressamente che « i comuni fanno parte delle autorità pubbliche della Repubblica dell’Azerbaijan, in quanto elemento autonomo del sistema della pubblica amministrazione» ;

8.2.2 Competenze dei comuni (Articoli 3 e 4 della Carta europea dell’autonomia locale);

a. Le competenze dei comuni dell’Azerbaijan restano molto limitate e non rappresentano una parte importante degli affari pubblici⁵ come richiesto dalla Carta europea dell’autonomia locale⁶ ;

b. inoltre, tali competenze non sono né complete, né integrali⁷. Tutti i compiti degli enti locali sono in realtà svolti per completare le competenze delle autorità deconcentrate o vengono svolti sotto il controllo di opportunità di queste ultime;

c. al riguardo, occorre ricordare che l’esercizio delle responsabilità pubbliche deve, in linea di massima, spettare, di preferenza, alle autorità più vicine ai cittadini. Il conferimento di una responsabilità ad un’altra autorità deve tener conto dell’importanza e della natura del compito e delle esigenze di efficacia e di risparmio (principio di sussidiarietà)⁸ ;

d. In considerazione di quanto precede, il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Repubblica dell’Azerbaijan di:

i. dare concreta applicazione alla disposizione della Carta che stabilisce che le competenze conferite ai comuni debbano rappresentare una parte importante degli affari pubblici;

ii. emendare quanto prima la Legge sullo statuto dei comuni, al fine di inserirvi il principio di sussidiarietà quale menzionato all’articolo 4.3 della Carta;

iii. precisare mediante la medesima legge che le competenze conferite ai comuni devono essere complete ed integrali e che i comuni devono poter esercitare la loro iniziativa per ogni questione che non esuli dalla loro competenza, o sia conferita ad un’altra autorità⁹ ;

8.2.3 Relazioni tra le autorità deconcentrate¹⁰ e i comuni (Articoli 4 e 8 della Carta europea dell’autonomia locale) :

a. Le lacune descritte al precedente paragrafo 8.1.2 e l’assenza di una legislazione che definisca le relazioni tra le autorità deconcentrate dello Stato e i comuni portano spesso, nella pratica, a delle violazioni dell’autonomia locale;

b. Il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Repubblica dell’Azerbaijan di adottare quanto prima una legge che stabilisca delle regole chiare per quanto riguarda le relazioni tra le autorità deconcentrate dello Stato e i comuni, soprattutto quando tali amministrazioni operano in concorrenza o in settori di attività per i quali la ripartizione delle competenze non è stata chiaramente definita;

8.2.4 Statuto degli amministratori locali e controlli di legalità delle loro decisioni (Articoli 7 e 8 della Carta europea dell’autonomia locale) :

a. Il progetto di legge sul controllo amministrativo degli atti dei comuni elaborato all’interno del Milli Mejlis è stato valutato a più riprese dalla Direzione della cooperazione per la democrazia locale e regionale del Segretariato Generale del Consiglio d’Europa. L’ultima versione di tale Parere¹¹ pone in evidenza il fatto che il progetto di legge in questione non è conforme alla Carta europea dell’automonia locale¹² poiché:

i. è estremamente vago sull’organo che verrà incaricato di effettuare il controllo amministrativo e sul suo statuto;

ii. non definisce chiaramente la portata del controllo amministrativo;

iii. non descrive in modo sufficientemente preciso le procedure di controllo;

b. In considerazione delle suddette osservazioni, il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Repubblica dell’Azerbaijan di:

i. non procedere all’adozione del progetto di legge sul controllo amministrativo degli atti delle collettività locali prima che sia stato riveduto in base al parere succitato;

ii. adottare rapidamente una legge sullo statuto degli amministratori locali che garantisca un libero esercizio del loro mandato¹³ ;

8.2.5 Risorse finanziarie delle collettività locali (Articolo 9 della Carta europea dell’autonomia locale) :

a. L’autonomia e la capacità fiscale delle collettività locali dell’Azerbaijan restano molto limitate; nella maggior parte dei casi, le collettività locali dispongono di un gettito fiscale costituito da imposte locali che generano poche entrate;

b. Il problema è aggravato dal fatto che, soprattutto a Baku, i comuni non dispongono ancora dei loro beni e che le imposte sui beni o sulle attività più redditizie restano sotto il controllo delle autorità centrali;

c. Malgrado i decreti del Presidente della Repubblica in tal senso, nella pratica, il trasferimento delle proprietà dalle autorità deconcentrate ai comuni non è stato ancora completamente realizzato;

d. Inoltre, i comuni non sembrano poter disporre liberamente delle loro risorse nell’esercizio delle loro competenze;

e. La distribuzione dei fondi dello Stato non avviene in base a criteri obiettivi, chiari, trasparenti e precisi, fissati dalla legge;

f. In considerazione di quanto precede, il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Repubblica dell’Azerbaijan:

i. di accrescere in modo progressivo la capacità fiscale dei comuni affinché, nei fatti, almeno una parte consistente delle loro risorse finanziarie possa provenire da tasse locali per le quali abbiano la facoltà di stabilire le aliquote, nei limiti della legge¹⁴. A tal fine, è importante accertarsi che le suddette imposte generino un reddito sufficiente, siano sufficientemente evolutive e diversificate¹⁵ ;

ii. di completare il trasferimento dei beni ai comuni, conformemente alla legge e ai decreti del Presidente della Repubblica¹⁶ ;

iii. di adottare quanto prima delle norme che garantiscano una ripartizione equilibrata dei trasferimenti dallo Stato ai comuni, basata su criteri chiari, facilmente verificabili, obiettivi e precisi;

iv. di garantire che, nell’esercizio delle loro competenze, i comuni possano disporre liberamente delle loro risorse, anche quando provengono da sovvenzioni delle autorità centrali,¹⁷ ;

8.2.6 La democrazia locale nella città capitale di Baku:

a. La città di Baku è retta da un governatore e dai suoi vice (che operano a livello di 11 distretti), tutti rappresentanti del potere esecutivo dello Stato a livello periferico;

b. Pur riconoscendo che una città capitale garantisce delle funzioni che vanno oltre gli interessi locali, in un certo numero di casi, per ragioni di risparmio e di efficacia, tali interessi devono poter essere gestiti da un consiglio eletto democraticamente e che agisca a livello della città nel suo insieme;

c. Tale principio non è in contraddizione con l’esistenza di comuni urbani di più piccole dimensioni, complementari del comune rappresentante la città nel suo insieme;

d. Visto quanto precede, il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Repubblica dell’Azerbaijan di adottare quanto prima una legge sulla città capitale. Tale legge deve prevedere l’istituzione di un’amministrazione pubblica locale attiva a livello della città nel suo insieme e diretta da un consiglio eletto direttamente dai cittadini;

8.2.7 Diritto di cooperazione e di associazione dei comuni (Articolo 10 della Carta europea dell’autonomia locale) :

a. Si nota con rammarico che nel paese non esiste ancora un’associazione rappresentativa dei comuni. La creazione di tale associazione, che non si deve confondere con dei centri o dei consigli di coordinamento (strutture di cooperazione intercomunali create per mettere in opera in modo più efficace delle competenze determinate), permetterebbe ai comuni di:

i. meglio difendere i loro interessi nei confronti delle autorità centrali quando discutono di questioni riguardanti direttamente i comuni; in tale prospettiva, l’associazione dei comuni dovrebbe essere consultata in modo formale e regolare dalle autorità centrali competenti;

ii. cooperare meglio con gli enti locali di altri Stati, eventualmente tramite un’associazione internazionale di enti locali;

b. Visto quanto precede, il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Repubblica dell’Azerbaijan di:

i. adoperarsi perché un’associazione politica di enti locali (oppure anche due, se si vuole prendere in considerazione in modo separato la situazione della città capitale) venga finalmente istituita a livello del paese;

ii. in un secondo tempo, di firmare e ratificare la Convenzione-quadro europea sulla cooperazione transfrontaliera delle collettività o autorità territoriali e i suoi protocolli addizionali e di favorire, da adesso, lo sviluppo di una cooperazione tra le collettività locali dei paesi della regione;

8.2.8 Questioni regionali:

a. La Costituzione dell’Azerbaijan non fa alcuna allusione ad un’eventuale organizzazione regionale del paese. Dedica tuttavia una sezione speciale alla Repubblica autonoma del Nakhitchevan. Malgrado l’esistenza di un Parlamento (Ali Mejlis) e di un governo regionale, sembra tuttavia che la sua dipendenza dal potere centrale rimanga significativa. Sembra ugualmente che il bilancio della suddetta Repubblica dipenda ampiamente dallo Stato centrale;

b. La valutazione della situazione (o delle potenzialità) della democrazia regionale in Azerbaijan dipende ugualmente da una serie di altri elementi:

i. l’esistenza di una suddivisione in distretti statali (86) diretti da autorità deconcentrate, i cui responsabili sono restii a rinunciare ai loro ampi poteri e prerogative;

ii. la situazione istituzionale della città-regione di Baku, che, come indicato più sopra, malgrado l’estensione del suo territorio e l’importanza della sua popolazione, non dispone di alcuna forma di autonomia;

iii. le difficoltà incontrate nel rafforzamento della cooperazione tra comuni e nella costituzione di un’associazione rappresentativa dei loro interessi nei confronti delle autorità centrali;

iv. il persistere del conflitto del Nagorno-Karabah ;¹⁸ 

c. Tale situazione non può incitare le autorità dell’Azerbaijan a prevedere un’evoluzione generale verso un processo di regionalizzazione che non farebbe altro che indebolire l’unità del paese;

d. Tuttavia, il Congresso raccomanda alle autorità competenti della Repubblica dell’Azerbaijan di impegnarsi per trovare delle soluzioni per ognuna delle questioni indicate al precedente punto b. in modo da permettere di avviare il dibattito sull’eventuale regionalizzazione del paese;

8.2.9 Formazione degli amministratori locali:

a. Occorre congratularsi con il Ministero della Giustizia e in particolare con il suo Centro per l’assistenza metodologica ai comuni per gli sforzi compiuti e per i risultati ottenuti in materia;

b. Tuttavia, vista la situazione del paese e i ritardi riguardanti la nozione stessa di democrazia locale da parte della popolazione e l’esigenza di formazione degli amministratori e dei funzionari locali per quanto riguarda l’esercizio quotidiano delle loro competenze, il Congresso incoraggia il Ministero della Giustizia a proseguire gli sforzi assieme alla Direzione della cooperazione per la democrazia locale e regionale del Segretariato Generale del Consiglio d’Europa;

9. In considerazione di quanto precede, constata con rammarico che la maggior parte delle richieste contenute nel rapporto elaborato al momento dell’adesione dell’Azerbaijan al Consiglio d’Europa e nella lettera del Presidente del Congresso (si veda il paragrafo 2.a qui sopra) non sono state soddisfatte e che, malgrado le promesse, tali domande devono ora essere ribadite mediante il presente testo che assume la forma di una raccomandazione ufficiale;

10. Invita pertanto:

a. Le autorità presidenziali, parlamentari e governative della Repubblica dell’Azerbaijan a conformarsi senza indugio alla presente raccomandazione e a tenere informate le autorità competenti del Consiglio d’Europa¹⁹ su qualsiasi progresso compiuto in tale prospettiva e in particolare, e con urgenza, sul punto 8.2.1 del presente testo;

b. il Comitato dei Ministri:

i. a trasmettere la presente raccomandazione e la sua motivazione alle autorità governative della Repubblica dell’Azerbaijan;

ii. a sottoporre queste raccomandazioni al " Gruppo Ago " perché ne tenga conto al momento del monitoraggio degli impegni dell’Azerbaijan,

c. l’Assemblea parlamentare a tener conto di queste raccomandazioni nel quadro della sua procedura di monitoraggio degli impegni assunti dall’Azerbaijan;

d. il Ministro responsabile delle questioni relative all’autonomia locale e regionale del paese a partecipare alla sua Sessione istituzionale autunnale (Strasburgo, 25 novembre 2003) per presentare i provvedimenti presi e/o previsti per mettere in opera la presente raccomandazione. A tal fine, prende nota della lettera che il Ministro ha indirizzato al Presidente del Congresso portante data dell’8 maggio 2003, - lettera presentata come annesso al rapporto esplicativo della raccomandazione – che dichiara, tra l’altro, che le raccomandazioni del Congresso sono al centro delle preoccupazioni degli organi competenti, tra cui il Parlamento ed il Governo.