TREDICESIMA SESSIONE

(Sessione autunnale, Mosca, 14-15 novembre 2006)

Raccomandazione 201 (2006) [1]

sulla

democrazia locale e regionale in Albania

Il Congresso,

1. Ricordando:

a. l’articolo 2, comma 1.b della Risoluzione statutaria (2000) 1 relativa al Congresso, che stabilisce che uno degli obiettivi del Congresso è “di sottoporre al Comitato dei Ministri delle proposte al fine di promuovere la democrazia locale e regionale”;

b. l’articolo 2, comma 3 della Risoluzione statutaria (2000) 1 relativa al Congresso, che stabilisce che  “ il Congresso elabora regolarmente dei rapporti - paese per paese - sulla situazione della democrazia locale e regionale in tutti gli Stati membri, nonché negli Stati candidati all’adesione al Consiglio d’Europa e vigila, in particolare, all’effettiva attuazione dei principi della Carta europea dell’autonomia locale ”;

c. le proprie Risoluzioni 31 (1996), 58 (1997) e 106 (2000) che fissano i principi guida per l’elaborazione di tali rapporti;

2. Considerando il rapporto sulla situazione della democrazia locale e regionale in Albania, preparato dai Relatori, Guido Rhodio (Italia, PPE/DC, L) e Jean-Claude Van Cauwenberghe (Belgio, SOC, R), a seguito di due visite ufficiali in Albania (11-12 maggio 2005 e 10-12 aprile 2006), con l’assistenza del Professor John Loughlin, consulente (Irlanda), membro del Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale, che il Congresso ringrazia vivamente per il suo contributo;

3. Ricordando la propria Raccomandazione 28 (1997) e la propria Risoluzione 45 (1997) sullo stato della democrazia locale e regionale in Albania;

4. Ringrazia l’insieme delle autorità governative e parlamentari, gli eletti delle regioni e dei comuni albanesi e gli esperti, le ONG e i rappresentanti della comunità internazionale in Albania per le informazioni e la documentazione fornite in occasione delle riunioni con i Relatori;

5. Tiene ad attirare l’attenzione delle autorità albanesi, del Comitato dei Ministri e dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa sulle seguenti osservazioni e raccomandazioni;

6. Per quanto concerne il processo globale di riforma in materia di autonomia locale e regionale e di decentramento:

a. malgrado l’intenzione espressa dal governo costituito dopo le elezioni generali del 2005 di intraprendere un ambizioso programma di riforme, si deve riconoscere che, se si osserva la legislazione effettivamente adottata e applicata, poco è stato fatto fino ad oggi per riformare il sistema dei poteri locali e regionali in Albania;

b. il Congresso si compiace della determinazione espressa dal nuovo governo di eliminare la corruzione e la criminalità, favorire una governance di migliore qualità, la trasparenza e la partecipazione dei cittadini e promuovere lo sviluppo economico del paese, ma tiene a sottolineare che tale determinazione non deve essere esercitata a scapito del programma di decentramento e dei principi sanciti dalla Carta europea dell’autonomia locale (di seguito « la Carta ») ;

c. nota con soddisfazione un certo numero di realizzazioni e di progetti positivi in materia di decentramento e sprona le autorità governative e parlamentari albanesi a proseguire gli sforzi intrapresi nell’ambito del processo di riforma;

7. Il Congresso raccomanda alle autorità albanesi:

a. di proseguire la riforma e il rinnovamento del quadro legislativo dei poteri locali e regionali, in stretta consultazione con le Associazioni delle città, dei comuni e dei consigli regionali dell’Albania, e di accelerare le riforme nel campo del decentramento;

b. di riflettere sull’organizzazione territoriale generale del paese, in particolare per quanto riguarda il numero delle regioni e dei comuni e di intraprendere una riforma del sistema comunale, raggruppando in entità di più grandi dimensioni i piccoli comuni che non sono in grado di svolgere la loro missione, o incoraggiandoli a raggrupparsi in consorzi volontari. La suddetta riforma dovrà essere condotta contestualmente alla riduzione del numero di regioni e nel rispetto delle disposizioni costituzionali relative alla consultazione della popolazione, attraverso un processo democratico e partecipativo e tenendo conto del coordinamento delle entità di governo territoriale a ogni livello;

c.  di riesaminare le leggi adottate prima della Legge N° 8652 sull’« organizzazione e il funzionamento dei poteri locali », del 2000, per renderle coerenti con quest’ultima, ed elaborare le nuove normative, conformemente al calendario definito nella Legge N° 8652;

d. di istituzionalizzare la consultazione e la partecipazione delle autorità locali e regionali al programma di decentramento;

e. di consultare entro termini ragionevoli il Consiglio d’Europa e il Congresso, in occasione della preparazione dei disegni di legge pertinenti nel settore dell’autonomia locale e regionale;

f. il Congresso raccomanda inoltre ai principali partiti politici, alle autorità locali e alla società civile di trovare un consenso perché il decentramento venga affrontato in Albania in quanto obiettivo prioritario;

8. per quanto riguarda l’attuale situazione dell’autonomia locale e regionale e l’applicazione della Carta europea dell’autonomia locale:

a. esprime soddisfazione per i notevoli progressi compiuti in Albania sotto il profilo dell’attuazione del quadro costituzionale e normativo necessario per l’applicazione della Carta europea dell’autonomia locale, che il paese ha ratificato nel 2000;

b. nota, ciò nonostante, che le disposizioni della Carta non sono sempre applicate nella loro integralità;

c. ricorda che le competenze delle autorità locali, devono, per quanto possibile, essere complete e integrali (articolo 4.4 della Carta) e suddivise tra lo Stato e gli enti locali, in base al rispetto del principio di sussidiarietà (articolo 4.3 della Carta);

9. Il Congresso raccomanda alle autorità centrali albanesi:

a. di attivarsi, insieme con le autorità locali e regionali, per realizzare il progressivo trasferimento delle competenze e la ripartizione dei compiti tra i vari livelli di governo, locale, regionale e centrale;

b. di prendere in esame il decentramento dell’erogazione dell’acqua potabile e della rete del risanamento delle acque reflue, definito dalla legge come competenza propria delle città e dei comuni, riservando un’attenzione particolare alle incidenze finanziarie che comporterà il trasferimento di questa competenza;

c. di adottare le disposizioni necessarie per garantire la concreta applicazione della nuova legislazione relativa all’autonomia locale e regionale e di accertarsi che l’applicazione di tali testi avvenga nello spirito della Carta europea dell’autonomia locale;

d. di sostituire la procedura relativa all’adozione di « atti normativi » con normali procedure di adozione di leggi da parte del Parlamento, rispettando i principi contenuti nella Carta europea dell’autonomia locale;

10. Per quanto riguarda l’autonomia finanziaria delle collettività locali e regionali (Articolo 9 della Carta):

a. resta persuaso che l’autonomia finanziaria degli enti locali costituisce un aspetto essenziale dell’autonoma locale e che soltanto un’autentico decentramento, che integri un’ampia autonomia finanziaria, permette di garantire l’autonomia d’azione degli enti locali nei confronti delle autorità centrali;

b. si compiace del nuovo schema della riforma fiscale inserito nella legge nel 2002, che accresce l’autonomia fiscale degli enti locali e migliora innegabilmente l’equilibrio tra i finanziamenti realizzati tramite il bilancio centrale (compreso in termini di libertà d’azione degli enti locali per l’utilizzo di tali fondi) e le risorse locali;

c. ritiene tuttavia che le risorse finanziarie di cui dispongono gli enti locali costituiscano ancora un problema per l’autonomia locale in Albania e che, fino ad oggi, la maggior parte degli enti locali, in particolare i piccoli comuni rurali, non hanno diritto a risorse proprie sufficienti (proporzionate alle competenze loro conferite) di cui possano disporre liberamente nell’esercizio delle loro competenze;

d. nota che dipendono da sovvenzioni e trasferimenti dell’amministrazione centrale, piuttosto che da imposte e tasse fissate a livello locale;

11. Il Congresso raccomanda:

a. di esaminare il problema delle disparità tra le competenze devolute agli enti locali e le risorse finanziarie necessarie per esercitarle, tenendo presente l’Articolo 9.1 della Carta europea dell’autonomia locale;

b. che una quota più importante dei redditi delle collettività locali provenga da risorse proprie, in particolare tasse e tributi locali, e raccomanda inoltre un’applicazione appropriata della condivisione del gettito fiscale, quali gli introiti derivanti da tasse sul reddito e da tasse sugli utili aziendali;

c. di definire più chiaramente la natura delle dotazioni dello Stato, privilegiando le dotazioni non condizionali;

d. di procedere a vaste consultazioni con le autorità locali in merito alla decisione di ridurre della metà la tassa sulle piccole imprese, al fine di riconsiderare, se del caso, tale decisione e in modo generale di farlo prima che vengano applicate misure analoghe;

e. di rivedere il programma fiscale e finanziario in funzione dei recenti cambiamenti, che hanno assorbito una quota importante delle imposte locali, come la tassa sulle piccole imprese, l’imposta sul reddito secondo il regime semplificato e la tassa alberghiera, per garantire risorse finanziarie adeguate alle autorità locali e l’esercizio di tale competenza fiscale a livello locale;

12. Per quanto concerne la verifica amministrativa degli atti delle collettività locali (Articolo 8 della Carta):

a. ritiene che non sia stato ancora completamente eliminato il peso del vecchio modello della supervisione centrale e del controllo esercitato nei confronti delle autorità locali e che i prefetti intervengano troppo sovente negli affari locali e regionali, dimostrando di essere più uno strumento di controllo del potere centrale, che un sostegno amministrativo;

b. prende nota del conflitto intervenuto tra il governo albanese e l’amministrazione comunale di Tirana, relativo a un certo numero di opere intraprese a Tirana, particolarmente per la costruzione di un aeroporto a Zogu i Zi, e, al riguardo:

i.          riconosce che, ai sensi della legislazione albanese, l’urbanistica fa parte delle competenze devolute alle collettività locali, che, in virtù dell’Articolo 4.4 della Carta « devono essere normalmente complete e integrali » ;

ii.          sottolinea che non spetta al Congresso stabilire se ci siano state o meno delle infrazioni alle norme urbanistiche, né di intervenire nelle procedure giudiziarie per le quali non è stata pronunciata per il momento nessuna decisione definitiva;

iii.         nota che la maggior parte dei membri dei Consigli locali per il riassetto territoriale non rappresenta l’amministrazione comunale;

iv.        si rammarica del fatto che, nella pratica, in opere quali la costruzione di un aeroporto a Zogu i Zi, il Consiglio per il riassetto territoriale della Repubblica albanese disponga del potere di intervenire nelle decisioni locali, andando oltre il controllo di legalità, malgrado il fatto che, secondo la legge, non abbia tale competenza e possa essere l’organo di controllo di opportunità unicamente nei casi in cui l’interesse locale non coincide con il piano urbanistico centrale;

c. ricorda che ai sensi dell’Articolo 8 della Carta, la verifica nei confronti delle collettività locali deve riguardare unicamente la legalità degli atti ed escludere qualsiasi controllo di opportunità per questioni che rientrano nella sfera delle competenze proprie delle collettività locali e che, inoltre, i principi di sussidiarietà e di proporzionalità restano un elemento chiave di qualunque verifica amministrativa da parte dell’autorità superiore;

d. ritiene che gli attuali poteri della Polizia albanese dell’edilizia, che le consentono di intervenire, senza una decisione giudiziaria, nelle attività delle collettività locali in materia di edilizia e di urbanistica siano contrari alle norme europee;

13. Il Congresso raccomanda:

 

a. alle autorità albanesi di riesaminare la composizione e il funzionamento del Consiglio per il riassetto territoriale della Repubblica di Albania e dei Consigli locali di riassetto territoriale, al fine di renderli conformi agli Articoli 4.4 e 8 della Carta europea dell’autonomia locale e alla Legge n° 8652 « sull’organizzazione e il funzionamento degli enti locali» ;

b. di sostituire la Polizia dell’edilizia con un ispettorato della pianificazione territoriale indipendente dal governo al potere, incaricato di vigilare affinché vengano applicate le norme tecniche sul territorio e posto sotto l’autorità degli enti locali;

c. di affidare a un potere giudiziario indipendente il controllo della legalità delle decisioni del Consiglio per il riassetto territoriale della Repubblica di Albania e dei Consigli locali per il riassetto territoriale;

d. di vigilare affinché ogni iniziativa intrapresa per migliorare le leggi sull’urbanistica e la Polizia dell’edilizia si prefigga lo scopo di rendere conforme tale legislazione con le disposizioni della Carta europea dell’autonomia locale e con la Legge n° 8652 « sull’organizzazione e il funzionamento degli enti locali» del 2000;

e. raccomanda al governo centrale di evitare ingerenze nella politica dei poteri locali, che costituiscano una minaccia per l’autonomia politica delle collettività locali;

f. di riesaminare il sistema prefettizio e lo statuto dei prefetti, per evitare ogni ingerenza politica negli affari locali e regionali attraverso l’esercizio della loro missione di controllo e di limitare il ruolo del prefetto a un controllo a posteriori della legalità;

g. di precisare i rispettivi ruoli del prefetto e del consiglio regionale, per evitare sovrapposizioni e separare chiaramente l’amministrazione regionale da quella prefettizia;

14. Per quanto riguarda l’autonomia regionale:

a. si dichiara soddisfatto della creazione, intervenuta nel 2000, di dodici regioni, pur riconoscendo che persistono alcune lacune nella definizione della loro posizione e della loro missione all’interno del sistema politico e amministrativo;

b. si rammarica del fatto che le regioni manchino di risorse, sia dal punto di vista finanziario, che amministrativo, oltre che di legittimità politica e che siano poco note al grande pubblico;

15. Il Congresso raccomanda:

a. di prendere in esame la possibilità di ridurre il numero delle regioni, per collocarle a un livello appropriato ed effettivo, nel quadro di un programma di riassetto territoriale, e di rafforzarne le capacità istituzionali;

b. di assegnare alle regioni reali competenze, chiaramente definite per legge e in armonia con le realtà/ i fabbisogni del paese, e in particolare di conferire loro maggiori poteri in materia di sviluppo sociale ed economico, trasporti pubblici, affari culturali, coordinamento della politica urbana e rurale e in materia ambientale;

c. che l’Albania, in conformità con le raccomandazioni del Congresso dei poteri locali e regionali, si orienti verso un sistema di consigli regionali eletti a suffragio diretto, sulla base di una rappresentanza proporzionale;

d. di prendere in esame la possibilità, nell’ambito della ristrutturazione territoriale delle regioni, di dotare i consigli regionali di risorse proprie provenienti da imposte e canoni locali;

e. di ipotizzare l’adozione di una nuova legge relativa alle regioni, contenente i suddetti elementi;

f. di avviare preliminarmente una consultazione su tali questioni con i poteri regionali e le loro Associazioni;

g. di procedere a una separazione tra l’assemblea e l’esecutivo regionale, sia che quest’ultimo sia eletto a suffragio diretto, che indiretto;

h. di esaminare la possibilità di integrare maggiormente Tirana nel sistema di governo regionale, di migliorare il suo status giuridico e le relazioni tra l’amministrazione comunale di Tirana e la Regione di Tirana, riconoscendole, per esempio, lo status di città-regione, o conferendole uno status analogo a quello di una regione. Tale soluzione potrebbe consentire di ovviare alla carenza di cooperazione tra la capitale e la regione, senza impedire peraltro un’eventuale estensione dei confini territoriali della città;

16. Per quanto riguarda il sistema elettorale e le prossime elezioni locali, il Congresso nota che un certo numero di questioni elettorali (liste degli elettori, commissioni elettorali, ecc.) hanno provocato una grave crisi tra la maggioranza e i partiti di opposizione nell’estate del 2006 ed esprime soddisfazione per il fatto che il partito al potere e l’opposizione abbiano trovato, a fine agosto, un accordo politico sulla maggior parte di tali punti;

17. Il Congresso raccomanda che:

a. la durata del mandato dei consiglieri locali e regionali e dei sindaci sia almeno di quattro anni;

b. la data delle elezioni locali venga fissata quanto prima, conformemente al calendario previsto nella Costituzione e nel Codice elettorale, e sufficientemente in anticipo per garantire un’adeguata preparazione dello scrutinio e una campagna elettorale giusta, in applicazione delle norme internazionali relative ad elezioni libere ed eque;

18. Il Congresso invita il Governo albanese a intensificare la cooperazione interregionale e transfrontaliera, e, in tale spirito, incoraggia l’Albania a partecipare appieno all’Euroregione Adriatica e a sostenere un coinvolgimento intergovernativo nelle attività della suddetta Euroregione;

19. il Congresso invita pertanto:

a. il Comitato dei Ministri a trasmettere la presente raccomandazione e le sue motivazioni alle autorità albanesi;

b. le autorità albanesi responsabili dell’autonomia locale e regionale a:

i.              sottoporre al Presidente del Congresso, entro il 1° dicembre 2008, un rapporto scritto  indicante in modo dettagliato i provvedimenti adottati per l’attuazione della raccomandazione; 

ii.                  designare un alto rappresentante del governo perché intervenga– prima di questa data – nel corso di una delle sessioni del Congresso, e presenti lo stato dei provvedimenti adottati e/o previsti per l’attuazione della raccomandazione;

c. un alto rappresentante delle autorità albanesi responsabili dell’autonomia locale e regionale a intervenire in occasione di una delle prossime sessioni del Congresso, per presentare le misure adottate e/o previste dal suo paese per la messa in atto della presente Raccomandazione.