Risoluzione 71 (1998)1 sul controllo dell'applicazione della carta europea dell'autonomia locale
Il Congresso, vista la proposta della Camera dei Poteri Locali,
1. Considerando:
a) che l'autonomia locale costituisce uno dei pilastri della democrazia pluralistica così com'è ideata dal Consiglio d'Europa giacché - conformemente al principio di sussidiarietà - è a livello locale che il diritto dei cittadini a partecipare alla gestione degli affari pubblici può venir esercitato più direttamente;
b) che, di conseguenza:
i. gli eletti locali debbono aver il diritto e la capacità di gestire gran parte degli affari pubblici, sotto la loro propria responsabilità e nell'interesse delle popolazioni che rappresentano;
ii. le autorità centrali e regionali debbono intervenire soltanto nella misura in cui gli eletti locali non siano in grado di soddisfare i vari bisogni dei cittadini;
2. Facendo presente:
a) che la Carta europea dell'autonomia locale:
i. rappresenta l'unico trattato internazionale di difesa e di sviluppo dell'autonomia locale e del principio di sussidiarietà in Europa e che, a seguito delle ultime ratifiche della Lituania, della Romania, della Federazione russa e del Regno Unito, è stata ratificata ad oggi da 30 Stati membri del Consiglio d'Europa;
ii. è riuscita ad imporsi in quanto riferimento giuridico e fulcro delle attività degli organi del Consiglio d'Europa per quanto riguarda l'instaurazione della democrazia locale nei suoi nuovi Stati membri dell'Europa centrorientale;
b) che con l'accordo del Comitato dei Ministri e basandosi sulla Relazione esplicativa della Carta, garantisce il controllo politico della sua applicazione mediante un Gruppo di lavoro ad hoc assistito da un comitato di esperti indipendenti proveniente dai Paesi firmatari della Carta;
c) che questo controllo è il risultato di:
i. un follow up permanente ex officio dell'applicazione degli articoli della Carta nell'insieme dei Paesi che l'abbiano firmata in vista di fare osservazioni e proposte ai governi interessati, e ciò tramite il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa;
ii. un follow up su richiesta delle autorità locali e regionali per mezzo delle loro associazioni rappresentative o delle loro delegazioni presso il CPLRE;
d) che le attività di controllo dell'applicazione delle disposizioni della Carta sono in tal modo garantite dagli eletti locali che, in definitiva, costituiscono i beneficiari stessi delle disposizioni della Carta. Queste attività, forse a motivo
del loro carattere misto politico-giuridico, rappresentano un importante mezzo di promozione di cui dispone il Congresso in vista della presa in considerazione dei principi fondamentali in materia di democrazia locale da parte degli Stati membri del Consiglio d'Europa;
e) in quest'ambito, il Congresso si sforza di tener conto della situazione normativa e pratica esistente negli Stati in questione e cerca di interpretare le norme della Carta in maniera evolutiva; questa interpretazione costituisce un follow up a carattere politico che, oltre all'impatto che può avere sugli ordinamenti giuridici degli Stati che la recepiscono, permette al Gruppo incaricato del controllo della sua applicazione di tener conto della complessità delle situazioni attinenti all'organizzazione dell'autonomia locale negli Stati membri;
f) che il Gruppo di lavoro menzionato al paragrafo 2b di cui sopra esamina anche le basi giuridiche e le condizioni di messa in atto dell'autonomia locale negli Stati che abbiano semplicemente firmato la Carta e che, in questa prospettiva, il controllo dell'applicazione della stessa da parte dal CPLRE:
i. costituisce un meccanismo di incitamento politico e non un sistema di sanzione giuridica;
ii. rispetta la grande diversità dei modelli istituzionali per quanto riguarda l'organizzazione territoriale e l'autonomia locale nei vari Stati europei e non cerca di uniformare detti modelli;
3. Rallegrandosi:
a) per la continuità e per la rigorosità dell'azione del Gruppo di lavoro incaricato del controllo dell'applicazione della Carta, grazie al quale le procedure intese a farla rispettare hanno ormai tendenza ad istituzionalizzarsi;
b) per il sempre maggior numero di Stati che hanno ratificato la Carta e che auspicano che il loro numero continui ad aumentare, non solo fra i nuovi Stati membri ma anche fra quelli meno recenti, i quali, anche se rispettosi - nell'ambito della loro legislazione e della loro prassi - dei principi contenuti nella Carta, non l'hanno ancora ratificata né, per quanto riguarda alcuni di essi, firmata;
4. Ricordando:
a) la sua Risoluzione 3 (1994) e la sua Raccomandazione 2 (1994) sul controllo dell'applicazione della Carta [Relatore: Van Cauwenberghe (Belgio)], basate sulla relazione concernente la sua inclusione nelle regolamentazioni giuridiche dei Paesi che l'abbiano ratificata, le vie di ricorso a disposizione degli enti locali in caso di violazione dell'autonomia locale, per mezzo di testi regolamentari e normativi di diritto interno (articolo 11 della Carta), e la conformità della legislazione dei Paesi sopraccitati alle varie disposizioni della Carta ;
b) la sua Risoluzione 34 (1996) e la sua Raccomandazione 20 (1996) [Relatore: De Sabbata (Italia)] sul controllo dell'applicazione della Carta europea dell'autonomia locale, basate sulla relazione circa il controllo
esercitato dalle autorità centrali e regionali sulle autorità locali (articoli 3, 6.2, 7.1 e 8 della Carta) nonché la sua
Risoluzione 31 (1996) sui principi da seguire per l'azione del Congresso al momento della preparazione delle relazioni sulla situazione della democrazia locale e regionale negli Stati membri e negli Stati candidati all'adesione al Consiglio d'Europa [Relatori: Chénard (Francia) e Tchernoff (Paesi Bassi)]
c) la sua Raccomandazione 39 (1998) [Relatori: Doganoglu (Turchia) e Lloyd (Regno Unito)] sul controllo dell'applicazione della Carta, basata sulla relazione riguardante l'inclusione della Carta negli ordinamenti giuridici degli Stati che l'abbiano ratificata e la tutela giuridica dell'autonomia locale (articolo 11 della Carta);
d) la Dichiarazione finale della Conferenza sulla Carta europea dell'autonomia locale (Barcellona, 23-25 gennaio 1992) che ha contribuito in maniera del tutto rilevante ad impostare un vero e proprio sistema di controllo dell'attuazione della Carta nell'ambito delle attività del CPLRE;
e) i lavori della Conferenza di celebrazione del 10° anniversario della Carta europea dell'autonomia locale (Copenaghen, 17-18 aprile 1996) che, in base al bilancio dell'applicazione della Carta, a dieci anni dall'apertura alla firma, ha dimostrato la sua diffusione su vasta scala, la diversità delle situazioni cui si applica, e la volontà degli Stati europei - e in particolare delle nuove democrazie dell'Europa centrorientale - a riferirvisi nell'ambito del loro ordinamento giuridico interno;
f) la Dichiarazione finale della Conferenza sull'applicazione della Carta europea dell'autonomia locale da parte delle corti di giustizia (Barcellona, 24-26 aprile 1997) che ha evidenziato che, quantunque indispensabili, le attività di controllo dell'applicazione della Carta garantite dal Congresso costituiscono soltanto la dimensione internazionale delle procedure volte all'applicazione delle sue disposizioni e che il controllo giurisdizionale da parte delle corti di giustizia e dei tribunali nazionali dovrebbe costituire l'altra dimensione essenziale delle attività mirate all'applicazione della Carta;
5. Lieta:
a) che la procedura applicata in previsione dell'elaborazione delle prime tre relazioni sul controllo dell'applicazione della Carta europea dell'autonomia locale di cui ai paragrafi 4a, 4b e 4c sopraccitati abbia permesso di avviare e di condurre a termine un dialogo approfondito e proficuo con gli Stati firmatari della Carta, e ciò grazie alla cooperazione del Comitato dei Ministri, tramite il Comitato direttivo per la democrazia locale e regionale (CDLR);
b) dell'accoglienza favorevole che il CDLR ha riservato alla sua proposta contenuta nella sua Risoluzione 34 (1996) secondo cui prima di rivolgere una Raccomandazione al Comitato dei Ministri sulla Carta europea dell'autonomia locale, il CPLRE recepisce il parere del CDLR e incarica il suo Gruppo di lavoro sulla Carta europea dell'autonomia locale di attuare questa procedura non appena sia elaborata la prossima bozza di Raccomandazione sull'argomento;
6. Dato quanto precede, constata che sarebbe auspicabile, in compenso, che le attività relative al controllo dell'applicazione della Carta fossero istituzionalizzate nell'ambito delle attività statutarie e pertanto riconosciute nella Carta del Congresso al momento della sua revisione prevista al gennaio del 2000;
7. Per quanto attiene alla preparazione della 4a Relazione sul controllo dell'applicazione della Carta concernente le risorse finanziarie delle autorità locali rispetto alle loro competenze (articoli 9 e 4, paragrafi 4 e 5 della Carta):
a) vista la versione provvisoria elaborata dal Gruppo di lavoro menzionato al paragrafo 2b di cui sopra, presentata dal suo Relatore Jean-Claude FRECON (Francia) e basata sullo studio realizzato dal Prof. Alain DELCAMP, Presidente del comitato di esperti indipendenti;
b) consapevole delle difficoltà tecnico-giuridiche per quanto riguarda la preparazione di una relazione che metta in risalto le risorse finanziarie delle autorità locali rispetto alle loro competenze, e dato che queste difficoltà si riferiscono:
i. all'esatta determinazione delle competenze effettivamente esercitate dalle autorità locali rispetto allo Stato,
ii. all'insufficienza dei dati esistenti sulla ripartizione delle competenze nei vari Paesi,
sommario delle principali competenze affidate alle autorità locali;
iv. alla valutazione del costo delle competenze esercitate dalle varie categorie di autorità locali,
v. all'imprecisione dei concetti fondamentali e delle definizioni in fatto di competenze nel testo della Carta;
c) incoraggia il Gruppo di lavoro citato al paragrafo 2b di cui sopra a continuare ad impegnarsi solertemente in vista della presentazione della relazione finale e di una bozza di Raccomandazione rivolta al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa sulla questione delle risorse finanziarie delle autorità locali rispetto alle loro competenze (articoli 9 e 4, paragrafi 4 e 5 della Carta) in occasione della sua 6a Sessione plenaria del 1999;
d) avendo presente le disposizioni della Carta in materia di risorse finanziarie delle autorità locali e data l'importanza della questione, auspica segnalare sin d'ora i problemi riscontrati da dette autorità in questo settore; i problemi possono riassumersi ai seguenti aspetti:
i. la parte limitata delle risorse proprie provenienti da un'effettiva fiscalità locale, di cui le autorità locali possano fissare l'importo: in soli 8 Stati membri del Consiglio d'Europa le autorità locali dispongono di un tasso di risorse proprie pari o superiore al 50 % delle loro risorse finanziarie globali;
ii. la tendenza a una riduzione delle imposte comunali esclusive e l'usanza delle autorità centrali o regionali a sostituirle con risorse di trasferimento o provenienti da imposte condivise;
iii. il ruolo preponderante assunto ormai dai trasferimenti rispetto alle risorse proprie e, in alcuni Paesi, il ruolo sempre più rilevante delle sovvenzioni stanziate rispetto alle dotazioni generali;
iv. una certa confusione tra le funzioni di approvvigionamento dei bilanci su scala locale, la compensazione delle competenze trasferite e le funzioni di perequazione;
v. la mancanza di criteri permanenti per quanto riguarda le modalità e gli obiettivi connessi con la funzione di perequazione e con la discrezionalità di cui fruiscono talune autorità centrali o regionali in materia;
vi. l'instabilità e la precarietà delle fonti di finanziamento delle autorità locali nonché la relativa debolezza intrinseca al fatto di far ricorso ai prestiti da parte di quest'ultime ed il conseguente protrarsi dello stato di dipendenza cui questa debolezza dà adito;
vii. i controlli delle autorità centrali o regionali sul bilancio delle autorità locali che a volte dissimulano un controllo sull'opportunità che quest'ultime prendano delle decisioni;
viii. le conseguenze delle difficoltà finanziarie nazionali sull'autonomia locale, specialmente nei Paesi che debbono rispettare gli obblighi imposti dall'applicazione del Trattato di Maastricht;
ix. gli inconvenienti delle procedure di cofinanziamento (Stato-autorità locali) in materia di opere pubbliche.
1 Discussa dalla Camera dei poteri locali e adottata il 28 maggio 1998 dalla Commissione Permanente (ved. Doc. CPL (5) 4, progetto di Risoluzione presentato dal Sig. J.C. Frécon, Relatore).