STATUTORY FORUM
ანგარიში
CG-FORUM(2020)02-05final
2020 წლის 7 დეკემბერი
ორიგინალი შედგენილია ინგლისურ ენაზე
კონგრესის თანამედროვე კომენტარები ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის განმარტებით ანგარიშზე
წევრ სახელმწიფოთა მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის მოვალეობათა და ვალდებულებათა შესრულების კომიტეტი (მონიტორინგის კომიტეტი)
მომხსენებელი:[1] ჯეიკობ ვინენი, ნიდერლანდები (L, EPP/CCE)
რეზოლუცია 460(2020).............................................................................................................................3
განმარტებითი მემორანდუმი.................................................................................................................4
რეზიუმე
წინამდებარე დოკუმენტი წარმოგვიდგენს კონგრესის კომენტარებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის განმარტებით მემორანდუმზე, რომელიც ითვალისწინებს ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოთა 30-წლიან გამოცდილებას ქარტიის გამოყენების კუთხით და, ძირითადად, ეფუძნება საბჭოს ნორმატიულ და მონიტორინგის ფარგლებში განხორციელებულ საქმიანობას. კერძოდ, მემორანდუმში გათვალისწინებულია: მონიტორინგის ანგარიშები და რეკომენდაციები, რომლებიც კონგრესმა მიიღო ადგილობრივი და რეგიონული დემოკრატიის მდგომარეობაზე წევრ სახელმწიფოებში; ევროპის საბჭოს სხვა ორგანოებისა და ინსტანციების რელევანტური დოკუმენტები, კერძოდ, მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაციები; ვენეციის კომისიის („ევროპული კომისია სამართლის მეშვეობით დემოკრატიის დასაცავად“) მოსაზრებები; საპარლამენტო ასამბლეის რეკომენდაციები და რეზოლუციები; და ეროვნულ სასამართლოთა პრეცედენტული სამართალი, შექმნილი წევრ სახელმწიფოებში ქარტიის დებულებათა განმარტებისას. ეროვნული კონგრესი მიიჩნევს, რომ ეს კომენტარები პრაქტიკული ინსტრუმენტი იქნება ევროპის საბჭოსა და ეროვნულ/საერთაშორისო დონეზე არსებული მხარეებისთვის, ასევე, აკადემიური წრეების წარმომადგენლებისა და მკვლევრებისთვის.
შესაბამისად, კონგრესი მოუწოდებს წევრ სახელმწიფოთა მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის მოვალეობათა და ვალდებულებათა შესრულების კომიტეტს (მონიტორინგის კომიტეტი), რომ ეს კომენტარები სისტემატურად გაითვალისწინოს თავის საქმიანობაში; ასევე, მონიტორინგის შემდგომი აქტივობების ფარგლებში, ამ კომენტარებზე დაყრდნობით აწარმოოს პოლიტიკური დიალოგი ყველა წევრი სახელმწიფოს ეროვნულ, რეგიონულ და ადგილობრივ მმართველობებთან. მეტიც, იგი წევრებს მოუწოდებს წინამდებარე კომენტარების გათავისებას, გამოყენებას და გავრცელებას რელევანტური ინსტრუმენტის სახით, რომელიც მმართველობის ყველა დონეს სთავაზობს განახლებულ სახელმძღვანელოს თავიანთი პოლიტიკური და სამართლებრივი კულტურის გასაერთიანებლად ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში. ამასთან, კონგრესი თავის ბიუროს მიმართავს თხოვნით, რომ ევროპის საბჭოს შესაბამის ორგანოებსაც მიაწოდოს ინფორმაცია ამ კომენტარებზე და მოუწოდოს მათი გათვალისწინება ადგილობრივ დემოკრატიასთან დაკავშირებულ საქმიანობაში.
CG-FORUM(2020)02-05final
რეზოლუცია 460(2020)[2]
1. მიუთითებს რა შემდეგ დოკუმენტებზე:
a. ევროპული ქარტია ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ (ETS No. 122, 1985) (შემდგომში, „ქარტია“) და მისი განმარტებითი ანგარიში;
b. კანონისმიერი რეზოლუცია CM/Res(2020)1 ევროპის საბჭოს ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების ორგანოთა კონგრესის (შემდგომში „კონგრესი“) შესახებ და გადახედილი ქარტია, რომელიც მინისტრთა კომიტეტმა 2020 წლის 15 იანვარს მიიღო და კონგრესს მიუთითებს, ეფექტიანად დანერგოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის პრინციპები მონიტორინგის ფარგლებში;
c. მონიტორინგის ანგარიშები და რეკომენდაციები, რომლებიც კონგრესმა მიიღო ადგილობრივი და რეგიონული დემოკრატიის მდგომარეობაზე ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოებში;
d. ევროპის საბჭოს სხვა ორგანოებისა და ინსტანციების რელევანტური დოკუმენტები, კერძოდ, მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაციები, ვენეციის კომისიის („ევროპული კომისია სამართლის მეშვეობით დემოკრატიის დასაცავად“) მოსაზრებები და საპარლამენტო ასამბლეის რეკომენდაციები და რეზოლუციები;
e. ეროვნული სასამართლოების პრეცედენტული სამართალი, შექმნილი წევრ სახელმწიფოებში ქარტიის დებულებათა განმარტებისას,
2. კონგრესი:
a. მიესალმება თანამედროვე კომენტარებს ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის განმარტებით ანგარიშზე, როგორც სახელმძღვანელო ტექსტს, რომელიც ითვალისწინებს ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოთა 30-წლიან გამოცდილებას ქარტიის გამოყენების კუთხით და, ძირითადად, ეფუძნება საბჭოს ნორმატიულ და მონიტორინგულ საქმიანობას.
b. დარწმუნებულია, რომ კომენტარები, თავის მხრივ, გააუმჯობესებს ცოდნას ქარტიის შესახებ და გაზრდის მის მიმართ პატივისცემას, რადგან ამარტივებს ქარტიის ხელმისაწვდომობას და გაგებას თანამედროვე ფორმით;
c. მიიჩნევს, რომ ეს კომენტარები პრაქტიკული ინსტრუმენტია არა მხოლოდ ევროპის საბჭოსთვის, არამედ ეროვნულ და საერთაშორისო დონეზე არსებული დაინტერესებული მხარეებისთვისაც, ცენტრალურ და ადგილობრივ დონეზე არჩეული წარმომადგენლები იქნებიან, სახელმწიფო ინსტიტუტები, ადმინისტრაციები, იურისდიქციები, ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნული ასოციაციები, სამოქალაქო საზოგადოება, საერთაშორისო ორგანიზაციები, თუ აკადემიური წრეები და მკვლევარები;
d. წევრ სახელმწიფოთა მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის მოვალეობათა და ვალდებულებათა შესრულების კომიტეტს (მონიტორინგის კომიტეტს) მოუწოდებს:
i. თავის საქმიანობაში სისტემატურად გაითვალისწინოს თანამედროვე კომენტარები ქარტიის განმარტებითი ანგარიშის შესახებ, განსაკუთრებით, მონიტორინგის ანგარიშების მომზადებისას, რომლებშიც შეფასებულია ქარტიისა და მისი დამატებითი ოქმის („ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა საქმიანობაში ჩართულობის უფლების შესახებ“) დებულებათა შესრულება ევროპის წევრ სახელმწიფოებში (CETS No. 207);
ii. მონიტორინგის შემდგომი საქმიანობის ფარგლებში, ამ კომენტარების საფუძველზე აწარმოოს პოლიტიკური დიალოგი ყველა შესაბამისი წევრი სახელმწიფოს ცენტრალურ, რეგიონულ და ადგილობრივ ხელისუფლებებთან.
e. კონგრესის სხვა ორგანოებს, განსაკუთრებით, მმართველობის კომიტეტს, მოუწოდებს თანამედროვე განმარტებათა გათვალისწინებას შესაბამისი აქტივობების დროს, როდესაც საჭირო ხდება ქარტიის განმარტებით ანგარიშზე მითითება;
f. წევრ სახელმწიფოებს მოუწოდებს თანამედროვე კომენტარების გათავისებას, გამოყენებას და გავრცელებას რელევანტური ინსტრუმენტის სახით, რომელიც ნებისმიერი დონის მმართველობას, განსაკუთრებით, ცენტრალურ ორგანოებსა და იურისდიქციებს, სთავაზობს განახლებულ სახელმძღვანელოს თავიანთი პოლიტიკური და სამართლებრივი კულტურის გასაერთიანებლად ადგილობრივი თვითმმართველობის სფეროში. ამასთანავე, მისი მიზანია, სახელმწიფოებმა მიიღონ მექანიზმები და პროცედურები ქარტიის დებულებათა დასაცავად კანონშემოქმედებით და სტანდარტთა დადგენის პროცესში, სადაც აისახება 21-ე საუკუნის გამოწვევები და პრობლემები;
g. თავის ბიუროს მიმართავს თხოვნით, ევროპის საბჭოს შესაბამის ორგანოებს მიაწოდოს ინფორმაცია თანამედროვე კომენტარებზე და მოუწოდოს მათი გათვალისწინება ადგილობრივ თვითმმართველობასთან დაკავშირებულ საქმიანობაში.
განმარტებითი მემორანდუმი
სარჩევი
მუხლი 2 - ადგილობრივი თვითმმართველობის კონსტიტუციური და სამართლებრივი საფუძველი
მუხლი 3 – ადგილობრივი თვითმმართველობის კონცეფცია
მუხლი 4 - ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენციის სფერო
მუხლი 5 – ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოს ადმინისტრაციული საზღვრების დაცვა
მუხლი 7 – პირობები, რომელთა მიხედვითაც ხდება უფლებამოსილებათა განხორცილება ადგილობრივ დონეზე
მუხლი 8 – ადმინისტრაციული ზედამხედველობა ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოთა საქმიანობაზე
მუხლი 9 – ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ფინანსური სახსრები
მუხლი 10 – ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების უფლება გაერთიანებაზე
მუხლი 11 – ადგილობრივი თვითმმართველობის სამართლებრივი დაცვა
მუხლი 13 - ხელისუფლების ორგანოები, რომელთა მიმართაც გამოიყენება ქარტია
მუხლი 14 – ინფორმაციის მიწოდება
მუხლი 15 – ხელმოწერა, რატიფიკაცია და ძალაში შესვლა
კონგრესის თანამედროვე კომენტარები ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის განმარტებით ანგარიშზე
პრეამბულა
„ქვემორე ხელმომწერი ევროპის საბჭოს წევრი სახელმწიფოები[3]
1. ითვალისწინებენ რა, რომ ევროპის საბჭოს მიზანს წარმოადგენს მის წევრებს შორის უფრო დიდი ერთიანობის მიღწევა იმ იდეალებისა და პრინციპების დაცვის მიზნით, რომლებიც წარმოადგენენ მათ საერთო მემკვიდრეობას;
2. ითვალისწინებენ რა, რომ ამ მიზნის მიღწევის ერთ-ერთ მეთოდს წარმოადგენს ადმინისტრაციულ სფეროში ხელშეკრულებების დადება;
3. ითვალისწინებენ რა, რომ ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოები წარმოადგენენ ნებისმიერი დემოკრატიული რეჟიმის ერთ-ერთ ძირითად საფუძველს;
4. ითვალისწინებენ რა, რომ მოქალაქეთა უფლება, მონაწილეობა მიიღონ სახელმწიფო საქმეების წარმართვაში, წარმოადგენს ერთ-ერთ დემოკრატიულ პრინციპს, რომელიც საერთოა ევროპის საბჭოს ყველა წევრი სახელმწიფოსათვის;
5. ითვალისწინებენ რა, რომ სწორედ ადგილობრივ დონეზე შეიძლება ყველაზე ეფექტიანად ამ უფლების პირდაპირი რეალიზაცია;
6. დარწმუნდნენ რა, რომ ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების არსებობას, რომლებსაც გააჩნიათ რეალური პასუხისმგებლობა, შეუძლია, უზრუნველყოს ეფექტიანი და, ამასთან, მოქალაქესთან დაახლოებული მმართველობა;
7. აცნობიერებენ რა, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის დაცვა და გაძლიერება სხვადასხვა ევროპულ ქვეყანაში წარმოადგენს მნიშვნელოვან წვლილს დემოკრატიისა და ხელისუფლების დეცენტრალიზაციის პრინციპებზე დაფუძნებული ევროპის მშენებლობისათვის;
8. ამტკიცებენ რა, რომ ეს გულისხმობს ხელისუფლების ისეთი ადგილობრივი ორგანოების არსებობას, რომლებიც უფლებამოსილნი არიან გადაწყვეტილების მიღების უფლების მქონე, დემოკრატიული გზით შექმნილი ორგანოების მიერ, და რომლებსაც გააჩნიათ ფართო ავტონომია მათი კომპეტენციის, ამ კომპეტენციის განხორციელებისა და ამისათვის აუცილებელი სახსრების მხრივ,
შეთანხმდნენ შემდეგზე:“
განმარტებითი ანგარიში
პრეამბულა შეიცავს განაცხადს იმ ძირითად პრინციპებზე, რომლებსაც ქარტია ეყრდნობა. არსებითად, ესენია:
- ადგილობრივი თვითმმართველობის სასიცოცხლო წვლილი დემოკრატიაში, ეფექტიან მმართველობასა და ძალაუფლების დეცენტრალიზაციაში;
- ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა მნიშვნელოვანი როლი ევროპის მშენებლობაში;
- ადგილობრივი ხელისუფლების შექმნა დემოკრატიული გზით და სარგებლობა ფართო ავტონომიით.
თანამედროვე კომენტარები
1. როგორც ნებისმიერ სამართლებრივ ტექსტში, ქარტიაშიც, ფორმალური თვალსაზრისით, პრეამბულა მისი დებულებების შესავალია. მოსაზრებები განსხვავდება ხელშეკრულების პრეამბულის განმარტებით წონასა და სამართლებრივ სტატუსთან მიმართებით. თუმცა, ვენის კონვენცია სახელშეკრულებო სამართლის შესახებ, კერძოდ, მისი 31-ე მუხლი, აღიარებს პრეამბულის, როგორც ხელშეკრულების „კონტექსტის“ განუყოფელი ნაწილის სამართლებრივ ღირებულებას. შესაბამისად, პრეამბულა ხელშეკრულების ტექსტის ნაწილია და მას ხშირად იყენებენ მტკიცებულებად ხელშეკრულების „საგნისა და მიზნის“ ციტირებისთვის. ამრიგად, ქარტიის პრეამბულა ნაჩქარევად არ უნდა ჩაითვალოს მხოლოდ ფორმალურ შესავლად: ის უნდა გავითვალისწინოთ, როგორც ქარტიის განმარტების მნიშვნელოვანი წყარო.
2. ფორმულირების მიხედვით, ქარტიის პრეამბულა სამ მიზანს ემსახურება: სიმბოლური, განმარტებითი და სამართლებრივი. სიმბოლური თვალსაზრისით, იგი ხაზს უსვამს ღირებულებებს, რომლებსაც ტექსტი ეყრდნობა, განსაკუთრებით, დემოკრატიას. ამავდროულად, პრეამბულას, ძირითადად, განმარტებითი მიზანი აქვს: იგი განსაზღვრავს ქარტიის მიღების მიზეზებს და გამოკვეთს მის ძირითად პრინციპებს. პრეამბულის მხოლოდ ერთი დებულებაა „მატერიალური“, ვინაიდან ადგენს უფლებას, რომელზეც ქარტია არ მიუთითებს - კერძოდ, „მოქალაქეთა უფლებას, მონაწილეობა მიიღონ სახელმწიფო საქმეების წარმართვაში“. ეს განზომილება ხორციელდება დამატებითი ოქმით (იხ. ქვემოთ).
3. პრეამბულა 10 პუნქტისგან შედგება. პირველი არის განაცხადი, რომელიც წარმოდგენილია თითქმის ყველა ხელშეკრულებაში. განსხვავებით ევროპის საბჭოს სხვა ხელშეკრულებებისგან, რომლებიც არაწევრი სახელმწიფოებისთვისაც ღიაა, ქარტიაში აღნიშნულია, რომ ხელმომწერი სახელმწიფოები უნდა იყვნენ ევროპის საბჭოს წევრები.[4] მეორე პუნქტი მიუთითებს ევროპის საბჭოს წესდების 1-ელ მუხლზე, რომელიც ძალაში შევიდა 1949 წლის 5 აგვისტოს, და იმეორებს საბჭოს მიზნებს. იგი ადგილობრივ მთავრობას აკავშირებს ევროპის საბჭოს მიზნებთან. ეს კავშირი ხაზგასმულია პირველ ინიციატივებშიც, რომლებიც ემსახურებოდა ადგილობრივი მთავრობის განმტკიცებას ევროპაში, კერძოდ, მეორე მსოფლიო ომის შემდგომ პერიოდში.[5] ამავდროულად, მეორე პუნქტის თანახმად, ევროპის საბჭოს მიზანია „მის წევრებს შორის უფრო დიდი ერთიანობის მიღწევა“.
4. მესამე პუნქტი ყურადღებას ამახვილებს მეთოდებზე, რომლებითაც მიიღწევა ევროპის საბჭოს „უფრო დიდი ერთიანობის“ მიზანი, კერძოდ, „მმართველობის სფეროში ხელშეკრულებების“ დადება. სიტყვა „ხელშეკრულებები“ ამ შემთხვევაში გულისხმობს საერთაშორისო ხელშეკრულებებსა და კონვენციებს, ხოლო ადგილობრივი საჯარო მმართველობა ცალსახად „ადმინისტრაციულ სფეროს“ უკავშირდება.[6] ქვემოთ წარმოდგენილ ერთ-ერთ პუნქტში აღნიშნულია, რომ ქარტია შეეხება წევრ სახელმწიფოთა „ადმინისტრაციულ-ორგანიზაციულ მოწყობას“ და მათ მოუწოდებს ქარტიის იმ პრინციპების გამოყენებას, რომელთა მიზანია დეცენტრალიზებული ადმინისტრაციული სისტემის შექმნა. შესაბამისად, თავად ქარტიაც ერთ-ერთი ასეთი „ხელშეკრულებაა“.
5. ამასთან დაკავშირებით, პრეამბულა დამატებით აცხადებს, რომ „ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოები წარმოადგენენ ნებისმიერი დემოკრატიული რეჟიმის ერთ-ერთ ძირითად საფუძველს.“ იგი მიუთითებს ადგილობრივ მთავრობასა და დემოკრატიას შორის კავშირზეც, რაც ქარტიის „ბირთვად“ მიიჩნევა. დეცენტრალიზაციის პრინციპზე დაფუძნებულ მიდგომაზე დაყრდნობით, ადგილობრივ დემოკრატიას ქარტია დემოკრატიის ქვაკუთხედად მიიჩნევს, რაც კიდევ ერთხელ აკავშირებს მას ევროპის საბჭოს დამფუძნებელ მიზნებთან: ადგილობრივი მმართველობები დემოკრატიის ერთ-ერთ მთავარი საფუძველს ქმნის და, თავის მხრივ, ეს ევროპის საბჭოს ძირითადი მისიაა.
6. მეხუთე პუნქტი ადგენს უფლებას, რომელიც ქარტიის მუხლებში არ არის მითითებული და მხოლოდ პრეამბულას ეფუძნება - ეს არის „მოქალაქეთა უფლება, მონაწილეობა მიიღონ სახელმწიფო საქმეების წარმართვაში.“ თავად ქარტია მიუთითებს მხოლოდ ადგილობრივ მმართველობებზე და არა მოქალაქეებზე. ეს „მოქალაქეთა უფლება“ მოგვიანებით განმტკიცდა ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის დამატებითი ოქმით „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა საქმიანობაში ჩართულობის უფლების შესახებ“, რომელიც ძალაში შევიდა 2012 წლის 1 ივნისს (იხ. ქვემოთ). ამასთან, პრეამბულის თანახმად, მოქალაქეთა სახელმწიფო საქმეებში მონაწილეობის უფლება შეიძლება მთავრობის ნებისმიერ დონეზე განხორციელდეს, თუმცა ადგილობრივი დონე ამისთვის ყველაზე მართებულია.
7. მეექვსე პუნქტი ადგილობრივ ორგანოებზე მიუთითებს, როგორც ადმინისტრაციულ ინსტიტუტებზე („ფუნქციონირებენ ადმინისტრაციულ სფეროში“), რომლებსაც თავიანთი მოვალეობები აქვთ; ამასთანავე, ისინი ქმნიან ეფექტიანი მმართველობის ინსტრუმენტს, რომელიც ახლოს არის მოქალაქეებთან. მომდევნო პუნქტს ქარტიაში შემოაქვს ფრაზა „ადგილობრივი თვითმმართველობა“. ეს ფრაზა (მსგავსად ფრანგული ეკვივალენტისა - autonomie locale) ყურადღებას ამახვილებს ადგილობრივ ორგანოთა „ავტონომიაზე“, რათა აიცილოს მათი აღრევა სახელმწიფო ორგანოების ადგილობრივ წარმომადგენლებთან. შესაბამისად, „ადგილობრივი თვითმმართველობის“ კონცეფცია პრეამბულაში მოიცავს როგორც ადგილობრივი დემოკრატიის, ისე დეცენტრალიზაციის იდეებს.
8. პრეამბულის ბოლო პუნქტი მოკლედ მიმოიხილავს იმ ძირითად პრინციპებს, რომლებსაც ავითარებს ქარტია: ერთი მხრივ, ეს არის ადგილობრივი დემოკრატია, რაც გულისხმობს დემოკრატიული გზით შექმნილ ადგილობრივი გადაწყვეტილების მიმღებ ორგანოებს (იხ. მუხლი 3.2); მეორე მხრივ კი იგულისხმება ადგილობრივი ავტონომია, რომლითაც ადგილობრივი უწყებები სარგებლობენ თავიანთი პასუხისმგებლობის განხორციელებისას (იხ. მუხლები 3.1, 4 და 9). აღსანიშნავია, რომ ქარტიის ინგლისურ ვერსიაში სიტყვა „ავტონომია“ გამოყენებულია ამ ერთადერთ პუნქტში.
9. პრეამბულის დასკვნითი წინადადება („შეთანხმდნენ შემდეგზე“) მჭიდროდ უკავშირდება ქარტიის პირველ პუნქტს („ქვემორე ხელმომწერი ევროპის საბჭოს წევრი სახელმწიფოები“) და მიუთითებს, რომ ქარტიას აქვს სავალდებულო ძალის მქონე საერთაშორისო კონვენციის სტატუსი. სხვა შესაძლო ვარიანტები (ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის ოქმისა ან პრინციპის უბრალო დეკლარირება) ქარტიის შემქმნელებმა უარყვეს, 126 (1981) რეზოლუციით კი მიიღეს „დამოუკიდებელი ევროპული ქარტია, რომელიც, ბევრი თვალსაზრისით, სოციალური ქარტიის მსგავსია“.[7] საბოლოო ჯამში, ქარტიის სამართლებრივი ბუნების საკითხი გადაწყდა ადგილობრივ მმართველობაზე პასუხისმგებელ მინისტრთა კონფერენციაზე, რომში, 1984 წლის 6-8 ნოემბერს.[8]
10. როგორც ზემოთ აღინიშნა, ქარტია განსაკუთრებულ ყურადღებას უთმობს მოქალაქეთა პოლიტიკურ ცხოვრებაში მონაწილეობას ადგილობრივ დონეზე. პრეამბულაში მითითებულია, რომ სწორედ ადგილობრივ დონეზე შეიძლება „ყველაზე ეფექტიანად [მოქალაქეთა] ამ უფლების პირდაპირი რეალიზაცია“. მასვე ეხება 3.2 მუხლიც, რომელიც მიუთითებს „მოქალაქეთა მონაწილეობაზე ასამბლეებში, რეფერენდუმებში და ნებისმიერი სახის პირდაპირ მონაწილეობაზე.“ მე-5 მუხლი შეეხება ცვლილებების შეტანას ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოს ადმინისტრაციულ საზღვრებში და მიუთითებს წინასწარ კონსულტაციაზე შესაბამის ადგილობრივ თემებთან, შესაძლებლობის შემთხვევაში, რეფერენდუმის ჩატარებით. ამ უფლებას განამტკიცებს ქარტიის დამატებითი ოქმი „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა საქმიანობაში ჩართულობის უფლების შესახებ“, მიღებული 2009 წლის 16 ნოემბერს, მინისტრთა კონფერენციაზე ქალაქ უტრეხტში. ფორმალურად, იგი ძალაში 2012 წლის 1 ივნისს შევიდა, 8 წევრი სახელმწიფოს მიერ რატიფიკაციის შემდეგ.
11. ადგილობრივ საქმეთა წარმართვაში მოქალაქეთა ჩართულობის უფლებას კონგრესის წინა დოკუმენტებიც განიხილავს, განსაკუთრებით, ადგილობრივ რეფერენდუმებთან მიმართებით.[9] დამატებითი ოქმის განმარტებით ანგარიშში აღნიშნულია, რომ იგი ეყრდნობა ქარტიის პრეამბულას: „... მიჩნეული იქნა, რომ ქარტიამ, რომლის თანახმადაც მხარეები იღებენ იმ ძირითადი წესების გამოყენების ვალდებულებას, რომლებიც უზრუნველყოფს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა პოლიტიკურ, ადმინისტრაციულ და ფინანსურ დამოუკიდებლობას, (მხარეებს) უნდა შესთავაზოს თავიანთი საერთაშორისო სამართლებრივი ვალდებულებების ფარგლების გაფართოებაც, რათა ისინი მოიცავდეს გარკვეულ უფლებებს ადამიანებისთვის, ადგილობრივ დონეზე.“
მუხლი 1
„მხარეები იღებენ ვალდებულებას, მიიჩნიონ თავი ვალდებულად ქვემოთ მოცემული მუხლებით, ამ ქარტიის მე-12 მუხლით დადგენილი წესითა და ზომით.“
განმარტებითი ანგარიში
1-ლ მუხლში გამოხატულია მხარეთა მიერ ნაკისრი ზოგადი ვალდებულება, დაიცვან ქარტიის 1-ლ ნაწილში (მუხლები 2-11) დადგენილი ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპები, მე-12 მუხლით განსაზღვრულ ფარგლებში.
თანამედროვე კომენტარები
12. ეს მუხლი გამოხატავს მხარეთა ვალდებულებას, დაიცვან ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპები, რომლებსაც ადგენს ქარტიის I ნაწილი (მუხლები 2-11), მე-12 მუხლით დადგენილი წესითა და ზომით. ამ დებულების თანახმად, ნებადართულია, „ცვლადი გეომეტრიის“ მიდგომა ქარტიის ძირითადი პრინციპების აღიარებასთან მიმართებით (იხ. ქვემოთ). შესაბამისად, არ არსებობს ამ საერთაშორისო ხელშეკრულების რატიფიცირების საერთო ან უნივერსალური გზა. აღნიშნულისგან განსხვავებით, II ნაწილი სრულად უნდა აღიაროს ყველა მხარემ - ე.ი. იმ სუვერენულმა ქვეყნებმა, რომლებიც ევროპის საბჭოს წევრები არიან (იხ. პრეამბულა), ხელი მოაწერეს ქარტიას და მოახდინეს მისი რატიფიკაცია.[10] შესაბამისად, 15.1 მუხლის თანახმად, ქარტიას ვერ მოაწერენ ხელს და ვერ მიუერთდებიან სახელმწიფოები, რომლებიც არ არიან ევროპის საბჭოს წევრები.[11]
13. შესავალი მუხლის, ერთი შეხედვით, მარტივი ფორმულირების მიღმა, დებულება შეეხება ქარტიის მნიშვნელოვან ასპექტს. მხარეები „იღებენ ვალდებულებას, მიიჩნიონ თავი ვალდებულად“[12] ქარტიით ან, სულ მცირე, ქარტიის ზოგიერთი ძირითადი მუხლით. „ვალდებულება“ აქ მთავარი სიტყვაა და ნიშნავს, რომ მხარეებს მოეთხოვებათ ქარტიასთან შესაბამისობა და მისი განუხრელად შესრულება. ქარტია რეგიონული მოქმედების საერთაშორისო ხელშეკრულებაა, რომელსაც შესასრულებლად სავალდებულო ძალა აქვს, როგორც ნებისმიერ სხვა ხელშეკრულებას. შესაბამისად, ქვეყნებს, რომლებშიც ის რატიფიცირებულია, მოეთხოვებათ ქარტიის შესრულება საერთაშორისო სამართლის ხანგრძლივი ისტორიის მქონე პრინციპის pacta sunt servanda-ს შესაბამისად და იმ სახით, როგორც გათვალისწინებულია გაეროს კონვენციაში სახელშეკრულებო სამართლის შესახებ (ვენა, 1968).
14. ქარტია არ არის მხოლოდ პოლიტიკის დოკუმენტი, დიპლომატიური რეკომენდაცია, ან პოლიტიკური დეკლარაცია, ეს სავალდებულო ძალის მქონე მრავალმხრივი საერთაშორისო ხელშეკრულებაა, რაც მკაფიოდ ჩანს ქარტიიდანაც. იგი არ იყენებს შემაგონებელ ენას, რომელსაც ხშირად ვხვდებით სხვა საერთაშორისო ხელშეკრულებებში.[13] ქარტიის ამგვარი განმარტება შეესაბამება ქარტიის მომზადებისა და დამტკიცების პროცესს: მაშინდელმა „ადგილობრივი და რეგიონული უფლებამოსილებების კონფერენციამ“ (ამჟამინდელი კონგრესის წინამორბედი) უარყო უბრალო პოლიტიკის დოკუმენტის შექმნის იდეა და ცალსახად დაუჭირა მხარი ჭეშმარიტი საერთაშორისო ხელშეკრულების ჩამოყალიბებას.[14] ამ განმარტებას ამყარებს ქარტიის პრეამბულა (იხ. ზემოთ).
15. კონგრესი არაერთხელ შეეხო ქარტიის სამართლებრივი ბუნების საკითხს.[15] მაგალითად, 395 (2017) რეკომენდაციაში[16] მან ხაზგასმით აღნიშნა, რომ „ქარტიას, როგორც საერთაშორისო ხელშეკრულებას, რომელიც რატიფიცირებულია ევროპის საბჭოს 47 წევრ სახელმწიფოში, აქვს სამართლებრივი ძალა და პირდაპირ უნდა იყენებდნენ წევრ სახელმწიფოებში, მათი სამართლებრივი ტრადიციის შესაბამისად“. კონგრესმა სინანულით აღნიშნა, რომ დღეს „არ არსებობს ქარტიის პირდაპირ გამოყენების ტენდეცია, რაც განმეორებითი პრობლემების წარმოქმნის ერთ-ერთი ძირითადი მიზეზია ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოთა ადგილობრივი და რეგიონული დემოკრატიის სფეროში.“ დამატებით, კონგრესმა გასცა რეკომენდაცია, რომ „ცენტრალურმა ხელისუფლებამ უზრუნველყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის პირდაპირ გამოყენება შიდასამართლებრივ სისტემაში, განსაკუთრებით კი - სათანადოდ გათვალისწინება სასამართლო წარმოებაში.“
16. ამრიგად, ქარტიის სავალდებულო ძალა, გაცხადებული ამ ძირითად დებულებაში, მისი სამართლებრივი რელევანტურობისა და ეფექტიანობის ქვაკუთხედია, რომელსაც მრავალმხრივი შედეგები აქვს მხარეებისათვის. პირველ რიგში, ქარტიის რატიფიცირების შემდგომ, მხარეს მოეთხოვება საჭირო სამართლებრივი თუ ინსტიტუციური ცვლილებებისა და მოწყობის ხელშეწყობა-განხორციელება, რათა ქარტიის პრინციპები სათანადოდ იყოს აღიარებული ქვეყნის სამართლებრივ სისტემაში (იხ. მუხლი 2). ეს მოიცავს ცვლილებებს ადგილობრივი მმართველობის შიდა კანონმდებლობაში - მეტიც, კონსტიტუციაშიც (რაც უფრო სასურველია) - თვითმმართველობის პრინციპის დასანერგად (მუხლი 2).
17. მეორე: ქვეყნის სამართლებრივ და პოლიტიკურ სისტემაში ამ პრინციპების სათანადოდ ინტეგრირების შემდეგ, ცენტრალურ ხელისუფლებას (ძირითადად, საკანონმდებლოსა და აღმასრულებელს) დაეკისრება მათი დანერგვისა და შესრულების მოვალეობა. ეს ნიშნავს, რომ ცენტრალურ ხელისუფლებას არ შეუძლია ამ პრინციპების ანულირება, აღმოფხვრა და დაზიანება.
18. და ბოლოს, ქარტიის სავალდებულო ძალა უზრუნველყოფილი უნდა იყოს შიდასამართლებრივი დაცვის ეფექტიანი სისტემით, რომელიც ხელმისაწვდომია ადგილობრივი სახელისუფლებო ორგანოებისთვის, საკუთარი უფლებებისა და უფლებამოსილებების სათანადოდ დასაცავად (იხ. მუხლი 11).
მუხლი 2 - ადგილობრივი თვითმმართველობის კონსტიტუციური და სამართლებრივი საფუძველი
„ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპი აღიარებული იქნება შიდა კანონმდებლობით და, შესაძლებლობის შემთხვევაში, კონსტიტუციით.“
განმარტებითი ანგარიში
ამ მუხლის თანახმად, თვითმმართველობის პრინციპი უნდა განისაზღვროს კანონით.
თავისი მნიშვნელობიდან გამომდინარე, სასურველია, ეს პრინციპი გათვალისწინებული იყოს სახელმწიფო მოწყობის ფუნდამენტურ დოკუმენტში, როგორიცაა კონსტიტუცია. თუმცა, აღიარებულია, რომ ქვეყნებში, სადაც საკონსტიტუციო ცვლილებების პროცედურა მოითხოვს კანონმდებელთა აბსოლუტური უმრავლესობის ან მთლიანი მოსახლეობის თანხმობას (რეფერენდუმის გზით), შესაძლოა, სახელმწიფომ ვერ იკისროს ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპის კონსტიტუციაში გათვალისწინების ვალდებულება. ასევე აღიარებულია, რომ სახელმწიფოები, რომელთაც აქვთ არა დაწერილი, არამედ სხვადასხვა დოკუმენტსა და წყაროში მოსაძებნი კონსტიტუცია, შეიძლება სხვადასხვა სახის სირთულეს წააწყდნენ ამ კუთხით, ან საერთოდ ვერ შეძლონ ასეთი ვალდებულების აღება.
გასათვალისწინებელია ის ფაქტიც, რომ ფედერალურ სახელმწიფოებში ადგილობრივ თვითმმართველობას შეიძლება არეგულირებდეს ფედერაცია და არა ცენტრალური ფედერალური სახელმწიფო. ქარტია არ ეხება უფლებამოსილებებისა და ვალდებულებების დანაწილებას ფედერალურ სახელმწიფოსა და ფედერაციებს შორის.
თანამედროვე კომენტარები
19. მე-2 მუხლი ქარტიის მატერიალური ნაწილის (ნაწილი I) შესავალი დებულებაა. ამიტომ, მას ფუნდამენტური და სიმბოლური მნიშვნელობა აქვს, რომელიც სამართლებრივ ძალას სცდება, და ამას აღიარებენ მხარეებიც. მეტიც, მე-2 მუხლი ცნო ყველა მათგანმა და ერთ-ერთია იმ რამდენიმე დებულებიდან, რომლებზეც არ ვრცელდება რაიმე დათქმა (იხ. მე-12 მუხლი). რაც შეეხება სავალდებულო ძალას, ეს მუხლი ითხოვს ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპის ცალსახად აღიარებას შიდასახელმწიფოებრივ დონეზე, ე.ი. წერილობით კანონში (კანონმდებლობაში). ასეთი აღიარების პრაქტიკული და ოპერაციული შედეგების სრულად გაგება შესაძლებელია მე-11 მუხლის ჭრილში. კერძოდ, მის თანახმად, „კონსტიტუციით ან შიდა კანონმდებლობით“ განმტკიცებული ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპები დაცული უნდა იყოს იმ სამართლებრივი მექანიზმებით, რომელთა გამოყენების უფლებაც აქვთ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს (იხ. ქვემოთ).
20. აღნიშნული მუხლი სამ ძირითად საკითხს წარმოშობს განმარტებასთან დაკავშირებით: პირველი შეეხება ფორმულირებას „ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპის აღიარება“, მეორე - სამართლის შიდასახელმწიფოებრივ წყაროებს, რომლებშიც დაცული უნდა იყოს ეს პრინციპი, ხოლო მესამე - ამ წესებისა და ქარტიის ურთიერთმიმართებას.
21. პირველ რიგში, ფრაზა „ადგილობრივი თვითმმართველობა“ გამოხატავს ქარტიის ძირითად არსს. შესაბამისად, ის უნდა განიმარტოს სისტემურად, განსაკუთრებით, მე-3 („ადგილობრივი თვითმმართველობის კონცეფცია“) და მე-4 („ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენციის სფერო“) მუხლების გათვალისწინებით. შესაბამისად, ადგილობრივი თვითმმართველობა მრავალგანზომილებიანი კონცეფციაა, რომელიც მოიცავს ქარტიით დაფარულ ყველა ასპექტს.
22. მე-2 მუხლის თანახმად, მხარეებმა უნდა აღიარონ ადგილობრივი თვითმმართველობის „პრინციპი“. ეს ფრაზა მიუთითებს, რომ ქარტიაში ერთმანეთისგან უნდა გაიმიჯნოს შიდა დონეზე კარგად ცნობილი „პრინციპები“ და ის „წესები“, რომლებიც განავითარეს სამართლის სფეროში მომუშავე მეცნიერებმა ან საკონსტიტუციო სასამართლოებმა. ამრიგად, მე-2 მუხლთან შესაბამისობისათვის, საკმარისია ადგილობრივი თვითმმართველობის ძირითად ელემენტთა აღიარება მხარის წერილობით წესებში, დეტალური რეგულირება კი საჭირო არ არის. ეს ბადებს კითხვას, თუ რას მოიცავს „ძირითადი ელემენტები“. ამ მხრივ, მთავარ როლს ასრულებს ქარტიის პრეამბულა და მე-3 მუხლი: ორივე მათგანი მიუთითებს ადგილობრივი თვითმმართველობის იმ ასპექტებზე, რომლებიც ყოველთვის ამ კონცეფციის არსებით მახასიათებლად მიიჩნევა, თანამედროვე ევროპული ტრადიციის მიხედვით. პრეამბულის შესაბამისად, ეს ელემენტებია:
a. „ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოები [...], რომლებიც უფლებამოსილნი არიან გადაწყვეტილების მიღების უფლების მქონე, დემოკრატიული გზით შექმნილი ორგანოების მიერ“;
b. „ფართო ავტონომია მათი კომპეტენციის [...] მხრივ“;
c. გზები და საშუალებები „ამ კომპეტენციის განხორციელებისა და ამისათვის აუცილებელი სახსრების მხრივ“.
ამრიგად, მე-2 მუხლთან შესაბამისობის შესაფასებლად, უნდა შემოწმდეს არა მხოლოდ ამ პრინციპის ფორმალური აღიარება შიდასახელმწიფოებრივ კანონმდებლობაში, არამედ მისი ძირითადი ელემენტების დაცვაც.
23. რაც შეეხება სამართლის წყაროებს, რომლებშიც დაცული უნდა იყოს ადგილობრივი ავტონომიის პრინციპი, ქარტია ადგენს აღიარების ორ დონეს: პირველი არის „შიდასახელმწიფოებრივი კანონმდებლობა“, კონცეფცია, რომელიც უნდა გავიგოთ პარლამენტის მიერ მიღებული წერილობითი კანონმდებლობის ეკვივალენტად („აქტები“ და „კანონები“). მე-2 მუხლის მოთხოვნათა დასაკმაყოფილებლად, კანონმდებლობა უნდა განიმარტოს მკაცრად ფორმალური სახით, როგორც მითითება პარლამენტის მიერ მიღებულ ან ეკვივალენტურ ძირითად წყაროებზე, და გამოირიცხოს კანონქვემდებარე წყაროები (მაგ: ადმინისტრაციული რეგულაციები). ამგვარი აღიარება სავალდებულოა.
მეორე დონე გულისხმობს თვითმმართველობის პრინციპის აღიარებას კონსტიტუციაში. განმარტებითი ანგარიშის თანახმად, ეს „სასურველია დამატებით“, თუმცა მსგავს მიზანს უნდა მიაღწიონ მაშინ, როდესაც „შესაძლებელია“ - ე.ი. ქვეყანას აქვს წერილობითი კონსტიტუცია და არსებობს პოლიტიკური კონსენსუსი ამ საკითხზე. წერილობითი კონსტიტუციების სხვადასხვა ფორმას შორის „მყარი“ კონსტიტუცია (მისი შესწორება შესაძლებელია სპეციალური პროცედურის საშუალებით და კვალიფიციური უმრავლესობის ჩართულობით) უნდა ჩაითვალოს სამართლის იმ წყაროდ, რომელსაც უკეთ შეუძლია ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპისთვის სტაბილურობის მინიჭება. ამავდროულად, განმარტებითი ანგარიში ითვალისწინებს, რომ ეს შეიძლება პრობლემური საკითხი იყოს ზოგიერთ ქვეყანაში და „შეუძლებელი აღმოჩნდეს ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპის კონსტიტუციით განმტკიცების ვალდებულების აღება.“
24. ამ დებულების ისტორიული პრეცედენტები ცხადყოფს, რომ 1981 წლის ქარტიის პროექტი არ მიუთითებდა „შიდა კანონმდებლობაზე“. იგი ადგენდა, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპი აღიარებული უნდა იყოს საკონსტიტუციო სამართალში“. „საკონსტიტუციო სამართალზე“ მითითება (ნაცვლად „კონსტიტუციისა“) საკმარისი იყო იმისთვის, რომ დოკუმენტს გაეთვალისწინებინა ქვეყნები, რომელთა საკონსტიტუციო სამართალიც არ ეფუძნება ერთ წერილობით ტექსტს; ასევე, ფედერალური შტატების განსაკუთრებული მდგომარეობა, სადაც ადგილობრივი მთავრობა რეგულირდება ამ შტატების კონსტიტუციებით.[17]
25. მესამე და საბოლოო საკითხი, რომელსაც წარმოშობს მე-2 მუხლი, შეეხება ქარტიის სამართლებრივ სტატუსს და მის ურთიერთქმედებას შიდა წესებთან. პრეამბულისა და პირველი მუხლის თანახმად, ქარტია სავალდებულო დოკუმენტია: როგორც საერთაშორისო ხელშეკრულებას, მას აქვს სამართლებრივი ძალა და მხარეებმა განუხრელად უნდა შეასრულონ. ეს ნიშნავს, რომ ქარტიას უნდა ითვალისწინებდეს სამართლის ყველა შიდა წყარო, მათ შორის, კონსტიტუციაც. შესაბამისად, ის უნდა იყოს არა მხოლოდ სამართლებრივად აღსრულებადი ინსტრუმენტი (მუხლი 11), არამედ სახელმძღვანელოც - კანონმდებლობისა და, შესაძლოა, კონსტიტუციის შესწორებისთვის.
მუხლი 3 – ადგილობრივი თვითმმართველობის კონცეფცია
„1. ადგილობრივი თვითმმართველობა ნიშნავს ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების უფლებასა და შესაძლებლობას, კანონის ფარგლებში მოაწესრიგონ და მართონ საზოგადოებრივი საქმეების მნიშვნელოვანი წილი მათი პასუხისმგებლობითა და ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად.
2. ამ უფლების განხორციელება ხდება საბჭოების ან ასამბლეების მიერ, რომლებიც შედგებიან პირდაპირი, თანაბარი და თანასწორი ხმის მიცემის საფუძველზე ფარული კენჭისყრით არჩეული წევრებისაგან და რომლებთანაც შეიძლება არსებობდნენ მათ წინაშე პასუხისმგებელი აღმასრულებელი ორგანოები. ეს დებულება არანაირ ზეგავლენას არ მოახდენს მოქალაქეთა მონაწილეობაზე ასამბლეებში, რეფერენდუმებში და ნებისმიერი სახის პირდაპირ მონაწილეობაზე იქ, სადაც ეს კანონით ნებადართულია.“
განმარტებითი ანგარიში
ეს მუხლი ადგენს, როგორ უნდა გავიგოთ ადგილობრივი თვითმმართველობის არსებითი მახასიათებლები ქარტიის მიზნებისთვის.
1-ლი პუნქტი
ცნება „შესაძლებლობა“ გულისხმობს იდეას, რომ გარკვეულ საზოგადოებრივ საქმეთა მოწესრიგებისა და მართვის სამართლებრივ უფლებას ახლდეს ამის ეფექტიანად გაკეთების საშუალებაც. ფრაზა „კანონის ფარგლებში“ აღიარებს ფაქტს, რომ ეს უფლება და შესაძლებლობა უფრო დეტალურად უნდა განისაზღვროს კანონმდებლობით.
ცნება „მათი პასუხისმგებლობით“ ხაზს უსვამს ფაქტს, რომ ადგილობრივი ორგანოები არ შემოიფარგლებიან უმაღლესი ორგანოების დავალებათა შესრულებით.
შეუძლებელია ზედმიწევნით განსაზღვრა, თუ რომელი საქმეების რეგულირებისა და მართვის უფლება აქვთ ადგილობრივ ორგანოებს. გამოთქმები „ადგილობრივი საქმეები“ ან „თავიანთი საქმეები“ დაიწუნეს მათი ბუნდოვანებისა და რთული განმარტების გამო. წევრ სახელმწიფოთა ტრადიციები, თუ რა ტიპის საქმეები მოიაზრება ადგილობრივ ორგანოთა განხილვის სფეროდ, ძალზე განსხვავდება. სინამდვილეში, საქმეთა დიდ ნაწილს აქვს როგორც ადგილობრივი, ასევე ეროვნული მნიშვნელობა და მათზე პასუხისმგებლობა განსხვავდება ქვეყნებისა და დროის მიხედვით. შესაძლოა, პასუხისმგებლობა გადანაწილდეს ხელისუფლების დონეებს შორისაც. ადგილობრივ ორგანოთა უფლებამოსილების შემოფარგვლა მხოლოდ იმ საქმეებით, რომლებსაც არ აქვს უფრო ფართო მნიშვნელობა, ქმნის მათი ფუნქციების შემცირების რისკს. მეორე მხრივ, ნებადართულია, სახელმწიფოებმა გარკვეული ფუნქციები, როგორიცაა ეროვნული თავდაცვა, ცენტრალურ ხელისუფლებას მიანიჭონ. ქარტიის მიზანია, ადგილობრივ ორგანოებს ჰქონდეთ პასუხისმგებლობათა ფართო სპექტრი, რომელთა განხორციელება შესაძლებელია ცენტრალურ დონეზეც. სწორედ ამ პასუხისმგებლობების განსაზღვრას ეთმობა მე-4 მუხლი.
მე-2 პუნქტი
თვითმმართველობის უფლებებს იყენებენ დემოკრატიულად შექმნილი ორგანოები. ეს პრინციპი შეესაბამება ევროპის საბჭოს მიერ ხელისუფლების დემოკრატიული ფორმებისთვის მინიჭებულ მნიშვნელობას.
ამ უფლებაში, როგორც წესი, იგულისხმება წარმომადგენლობითი ასამბლეა, მასზე დაქვემდებარებულ აღმასრულებელ ორგანოსთან ერთად, ან მის გარეშე, თუმცა, კანონით გათვალისწინებულ შემთხვევებში იძლევა „პირდაპირი დემოკრატიის“ შესაძლებლობასაც.
თანამედროვე კომენტარები
1-ლი პუნქტი
26. ეს დებულება განსაზღვრავს ადგილობრივი თვითმმართველობის შემადგენლობასა და სუბიექტებს. სუბიექტების კუთხით, ქარტია შეიცავს მითითებას არა ადგილობრივ მოქალაქეებზე, არამედ „ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებზე“. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები არიან ტერიტორიული საჯარო უწყებები, რომელთაც აქვთ იურიდიული პირის სტატუსი და გადაწყვეტილებათა მიღება-აღსრულების უფლებამოსილება. ამ ორგანოებს უნდა ჰქონდეთ 3.2 პუნქტში აღწერილი დემოკრატიული მახასიათებლები. ქარტია შეეხება სხვადასხვა ტიპის ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოს, ვინაიდან ისინი არ შემოიფარგლებიან ყველაზე დაბალი ან „ლოკალური“ დონით და შეიძლება მოიცავდნენ „რეგიონულ“ ორგანოებსაც (იხ. მუხლი 13). შესაბამისად, „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოების“ კონცეფცია (რომელიც ქარტიაში ნახსენებია 36-ჯერ) უნდა გავიგოთ და განვმარტოთ ფართოდ. იგი მოიცავს სხვადასხვა ტიპის დაწესებულებას, როგორიცაა ქალაქისა და სოფლის მუნიციპალიტეტები, ოლქის ტიპის ქალაქები და დედაქალაქები, რომელთაც სპეციალური სტატუსი აქვთ, ასევე, მუნიციპალიტეტზე მაღლა მდგომი და პროვინციული დაწესებულებები (პროვინციები, ოლქები, რაიონები, დეპარტამენტები და ა.შ.).
27. ამ ადგილობრივი და, სავარაუდოდ, რეგიონული ხელისუფლების ორგანოებს (იხ. ქვემოთ, მე-13 მუხლის შესახებ) აქვთ თვითმმართველობის (ანუ „ავტონომიის“) სამართლებრივი უფლება, მათ შორის, უფლებამოსილება, რომ თავიანთი პასუხისმგებლობის ფარგლებში და ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესთა სასარგებლოდ მოაწესრიგონ და მართონ საზოგადოებრივ საქმეთა მნიშვნელოვანი ნაწილი. ეს სამართლებრივი უფლება სრულად არის დაცული ქარტიით (იხ. მუხლი 11: სამართლებრივი ზომების მიღების უფლება). ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს უნდა ჰქონდეთ თვითმმართველობის სამართლებრივი უფლების ეფექტიანად განხორციელების შესაძლებლობაც, იმ სათანადო ინსტიტუციური და მარეგულირებელი საშუალებების გამოყენებით, რომლებიც გათვალისწინებულია ქარტიის სხვა მუხლებში (მუხლი 9: სათანადო ფინანსური რესურსები; მუხლი 6: ორგანიზაციული და ადამიანური რესურსები, და ა.შ.).
28. ამავდროულად, ადგილობრივი ავტონომია შეიძლება არ ვრცელდებოდეს ერთ ქვეყანაში წარმოდგენილ ყველა ადგილობრივ უწყებაზე: კერძოდ, ეროვნული ხელისუფლების ორგანოებმა ქარტიის რატიფიცირებისას შეიძლება გამორიცხონ ადგილობრივი ავტონომია ზოგიერთი ასეთი ორგანოსთვის, ან შეზღუდონ ადგილობრივი თვითმმართველობით სარგებლობა (იხ. ქვემოთ, 13a მუხლის შესახებ).
29. მეორე მხრივ, ადგილობრივი მმართველობის უფლება არ არის აბსოლუტური ან უსაზღვრო: ის უნდა განხორციელდეს „კანონის ფარგლებში“. ეს არის ფრაზა, რომელიც არ იყო 1981 წლის ქარტიის პროექტში[18] და გაჩნდა ბრიტანეთის დელეგაციის მიერ შემოთავაზებული შესწორებით. შედეგად, ნათელია, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის სამართლებრივი უფლება და რეალური შესაძლებლობა, განახორციელონ თვითმმართველობა, შეიძლება უფრო მეტი სიზუსტით განისაზღვროს შიდასახელმწიფოებრივ კანონმდებლობაში (ცხადია, ქარტიის დებულებათა შესაბამისად).
30. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს უნდა ჰქონდეთ საზოგადოებრივ საქმეთა „მოწესრიგებისა და მართვის“ უფლება და შესაძლებლობა. ამ ფრაზის თანახმად, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებმა არა მხოლოდ უნდა მართონ ეს საქმეები ან იზრუნონ მათზე, არამედ „მოაწესრიგონ“ კიდეც - ე.ი. გამოსცენ ადგილობრივი ბრძანებები და კანონქვემდებარე აქტები. ეს არ ნიშნავს, რომ ქარტია ადგენს მარეგულირებელი ავტონომიის გარკვეულ დონეს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებისთვის: ეროვნულმა კანონმდებლობამ უნდა განსაზღვროს ავტონომიის დონე და ის პროცედურული და/ან მატერიალური პირობები, რომლებიც ვრცელდება ადგილობრივ მთავრობათა ძირითად ან დელეგირებულ საკანონმდებლო უფლებამოსილებაზე. ამავდროულად, მარეგულირებელი უფლებამოსილების სრულად ჩამორთმევა ეწინააღმდეგება ქარტიას.
31. ამასთან, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებმა თავიანთი უფლებამოსილებები უნდა განახორციელონ „საკუთარი პასუხისმგებლობისა“ და „ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად“. ამგვარად, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები არ უნდა მოქმედებდნენ როგორც მხოლოდ ზედა სახელისუფლებო უწყებათა წარმომადგენლები. მათ შეუძლიათ, დასახონ საკუთარი პოლიტიკური პრიორიტეტებიც, ასევე, შეიმუშაონ სტრატეგიები და საჯარო პოლიტიკის მიმართულებები, ადგილობრივი მოსახლეობის სასარგებლოდ. მიღებული გადაწყვეტილებების კუთხით, ისინი ანგარიშვალდებულნი არიან მაღალი დონის ხელისუფლების ორგანოთა წინაშე (კანონის ფარგლებში), თუმცა პოლიტიკური ანგარიშვალდებულება ეკისრებათ მხოლოდ ადგილობრივი მოქალაქეების მიმართ. შესაბამისად, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა მთავარი მოვალეობაა ადგილობრივი საზოგადოებრივი ინტერესების დაცვა და ხელშეწყობა.
32. ქარტიის თანახმად, ადგილობრივი მთავრობები უნდა აწესრიგებდნენ და მართავდნენ „საზოგადოებრივ საკითხთა მნიშვნელოვან ნაწილს“. ქარტიის შემუშავებისას, ფრაზები, როგორიცაა „ადგილობრივი საქმეები“ და „თავიანთი საქმეები“ უარყვეს ბუნდოვანებისა და ზედმეტად რთული განმარტების გამო. წევრ სახელმწიფოთა ტრადიცია, თუ რომელი საქმეები მიეკუთვნება ადგილობრივი ხელისუფლების კომპეტენციის სფეროს, მნიშვნელოვნად განსხვავდება. მაგალითად, ზოგიერთ ქვეყანაში დაწყებითი და საშუალო განათლება, ისევე, როგორც საზოგადოებრივი ჯანდაცვის ნაწილი, ხვდება ადგილობრივი მთავრობის პასუხისმგებლობის ქვეშ, ხოლო სხვაგან ამ სერვისებს აწვდის სახელმწიფო ანუ ცენტრალური მთავრობა. რეალურად, საზოგადოებრივ საქმეთა უმრავლესობა გავლენას ახდენს როგორც ადგილობრივ, ისე ცენტრალურ დონეზე, ხოლო მათზე პასუხისმგებლობა განსხვავდება ქვეყნების მიხედვით - კერძოდ, დამოკიდებულია მათ ტრადიციებსა და კონსტიტუციურ ჩარჩოებზე.
33. თუ ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებამოსილება შეიზღუდება მხოლოდ იმ საქმეებით, რომლებსაც არ აქვს ფართო გავლენა, შეიქმნება საფრთხე, რომ ადგილობრივ ხელისუფლებას ექნება მხოლოდ მარგინალური როლი. მეორე მხრივ, აღიარებულია, რომ მხარეებს შეიძლება სურდეთ, გარკვეული ფუნქციებით (როგორიცაა ეროვნული თავდაცვა ან კრიმინალური პოლიცია) მხოლოდ ცენტრალური მთავრობა აღჭურვონ. შესაბამისად, ქარტია სახელმწიფოებს გარკვეულ დისკრეციას ანიჭებს, რათა თავად დაადგინონ „კანონის ფარგლები“ და განსაზღვრონ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა მოქმედების სფერო. ამავდროულად, ქარტია ხაზს უსვამს, რომ იმ საზოგადოებრივ საკითხთა წილი, რომელსაც მართავს ადგილობრივი მთავრობა, უნდა იყოს „მნიშვნელოვანი“ და არა ე.წ. „რეზიდუალური“. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, ადგილობრივ უწყებათა უფლებამოსილება არ უნდა შემოიფარგლებოდეს მეორეული დავალებებითა ან რუტინული მოვალეობებით: მათ უნდა ჰქონდეთ ვალდებულებათა ფართო სპექტრი, ასევე, შესაძლებლობა, რომ შეიმუშაონ და დანერგონ ადგილობრივი საჯარო პოლიტიკის სათანადო და რელევანტური მიმართულებები, რომლებიც სასარგებლო იქნება მათი მოსახლეობისთვის (კერძოდ, ისეთ სფეროებში, როგორიცაა გარემოს დაცვა, კულტურა და განათლება, ძირითადი ინფრასტრუქტურა, ურბანული განვითარება, საცხოვრებელი, ტრანსპორტის მართვა და სხვა).
34. 2017 წელს მიღებულ ანგარიშში „განმეორებითი პრობლემები“[19] კონგრესმა შეშფოთება გამოხატა იმის გამო, რომ რამდენიმე ქვეყანაში ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს ეზღუდებათ უფლებამოსილება. მან განსაკუთრებული ყურადღება გაამახვილა ადგილობრივი მთავრობის ჭეშმარიტი ფუნქციების ნაკლებობაზე, რაც ზღუდავს მათი მოქმედების სფეროს და იმ სერვისების ხარისხს, რომელთა მიწოდებაც შეუძლიათ მოქალაქეთა ინტერესების სასარგებლოდ.
35. ამასთან, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანო ვერ შეძლებს „ადგილობრივი საზოგადოებრივი საქმეების“ ეფექტიანად მოწესრიგებასა და მართვას, თუ ის მცირემასშტაბიანია და/ან არ აქვს თავისი ამოცანების შესასრულებად საჭირო რესურსები. ასეთ დაწესებულებებს ექნებათ სამართლებრივი „უფლება“, თუმცა არა რეალური „შესაძლებლობა“, რომ იმოქმედონ ქარტიის შესაბამისად. ამგვარად, რეკომენდებულია მუნიციპალიტეტთა გაერთიანება (თუ დაცული იქნება მე-5 მუხლით დადგენილი წესები საზღვრის ცვლილებასთან დაკავშირებით). კიდევ ერთი შესაძლებლობაა მუნიციპალიტეტთა შორის თანამშრომლობა საერთო ინტერესებში შემავალი სერვისების მისაწოდებლად (მუხლი 10.1).
36. და ბოლოს, უნდა აღინიშნოს, რომ „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოების უფლება და შესაძლებლობა ... მოაწესრიგონ და მართონ [...] მნიშვნელოვანი წილი“, ცალსახად ადგენს სახელმწიფოს მოვალეობას, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს რეალურად ჰქონდეთ:
a. სამსახურის ისეთი პირობები, რომლებიც იძლევა მაღალკვალიფიციური პერსონალის დაქირავების საშუალებას, დამსახურებისა და კომპეტენტურობის საფუძველზე (მუხლი 6.2);
b. ადგილობრივ ორგანოებში არჩეულ წარმომადგენელთა ისეთი სამუშაო პირობები, რომლებიც უზრუნველყოფს „მათი ფუნქციების თავისუფალ განხორციელებას“ (მუხლი 7.1.);
c. უფლება „გააჩნდეთ საკუთარი ფინანსური სახსრები“ (მუხლი 9.1), რომლებიც „თანაზომიერი უნდა იყოს... მათ უფლება-მოვალეობებთან“ (მუხლი 9.2) და რომელთა „თუნდაც ნაწილი“ შედგება „ადგილობრივი გადასახადებისა და მოსაკრებლებისგან, რომელთა ოდენობის დადგენაც შეუძლიათ ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს კანონის ფარგლებში“ (იხ. მუხლი 9.3).
მე-2 პუნქტი
37. ქარტიის დებულებებს შორის 3.2 მუხლი დემოკრატიული პრინციპის მთავარი განაცხადია. თვითმმართველობის უფლება უნდა განახორციელონ დემოკრატიული წესით შექმნილმა ხელისუფლების ორგანოებმა. ადგილობრივი ავტონომიის კონცეფცია არ გულისხმობს უბრალოდ ძალაუფლებისა და მოვალეობების გადაცემას ცენტრალური ხელისუფლებიდან ადგილობრივ ორგანოებზე: ეს ასევე, მოითხოვს, რომ ადგილობრივმა მთავრობამ, პირდაპირ ან ირიბად, გამოხატოს ადგილობრივი მოსახლეობის ნებაც. შესაბამისად, მე-3 მუხლის ორივე პუნქტი მჭიდროდ უკავშირდება ერთმანეთს: „ადგილობრივი თვითმმართველობა“ ყალიბდება „ადგილობრივი დემოკრატიის“ სახით. მე-2 პუნქტი მიუთითებს იმასაც, თუ როგორ განსაზღვრავს ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესებს თავად ადგილობრივი მოსახლეობა, გადაწყვეტილების მიღების დემოკრატიული პროცესის საშუალებით.
38. ადგილობრივი დემოკრატიის პრინციპის დადგენის თვალსაზრისით, მე-2 პუნქტი მჭიდროდ უკავშირდება მე-7 მუხლს. ეს უკანასკნელი მიუთითებს პირობებზე, რომლებშიც ადგილობრივ დონეზე არჩეულმა წარმომადგენლებმა უნდა განახორციელონ თავიანთი ფუნქციები. ფინანსური კომპენსაციის პრინციპისა (მუხლი 7.2) და შეუთავსებლობის წესების კანონით დადგენასთან ერთად (მუხლი 7.3), უაღრესად მნიშვნელოვანია 7.1 მუხლში არსებული მითითება, რომელიც შეეხება ადგილობრივ დონეზე არჩეულ წარმომადგენელთა მიერ ფუნქციების თავისუფლად შესრულებას.
39. 3.2 და 7.1 მუხლების ერთობლივი განმარტების საფუძველზე, ასევე, ქარტიის პრეამბულის გათვალისწინებით, შესაძლებელია დასკვნის გაკეთება „ადგილობრივი დემოკრატიის“ მნიშვნელოვანი პრინციპების შესახებ. პირველი არის ადგილობრივ დონეზე წარმომადგენლობითი დემოკრატიის არჩევის შესაძლებლობა, სადაც გადაწყვეტილების მიღების უფლებამოსილება აქვთ ხალხის მიერ პირდაპირ არჩეულ საბჭოებსა ან ასამბლეებს. წარმომადგენლობითი ასამბლეა არის ორგანო, რომელსაც მოეთხოვება რეაგირება ადგილობრივი თემისთვის უაღრესად მნიშვნელოვან საკითხებზე (მაგ: როგორიცაა საბიუჯეტო ან საგადასახადო საკითხები).[20] ეს პრინციპი ადგენს, რომ პრეამბულაში მითითებულ „მოქალაქეთა უფლებას, მონაწილეობა მიიღონ საზოგადოებრივ საქმეთა წარმართვაში“ , ძირითადად ახორციელებენ ადგილობრივ დონეზე არჩეული წარმომადგენლები. შესაბამისად, ადგილობრივი არჩევნები მნიშვნელოვან როლს ასრულებს ადგილობრივ დემოკრატიაში: ადგილობრივი წარმომადგენლები შეირჩევიან პირდაპირ, თავისუფალი არჩევნებითა და ფარული კენჭისყრით, პირდაპირი, თანასწორი და საყოველთაო ხმის მიცემის უფლების საფუძველზე.[21] ეს დებულება ნიშნავს, რომ ადგილობრივი საბჭოების ან ასამბლეების არაპირდაპირი ან მეორეხარისხოვანი არჩევნები არ შეესაბამება ქარტიას. მონაწილეობის უფლება უფრო დეტალურად არის განმარტებული დამატებით ოქმში, სადაც გათვალისწინებულია ორივე ფორმის მონაწილეობა:
a. ამომრჩევლისა და კანდიდატის სახით ჩართულობა ადგილობრივ არჩევნებში;
b. პირდაპირი მონაწილეობა საკონსულტაციო პროცესებში, ადგილობრივ რეფერენდუმებსა და პეტიციებში.
40. მეორე: წარმომადგენლობით დემოკრატიასთან შედარებით, პირდაპირი დემოკრატია ასრულებს შემავსებელ (და არა დამხმარე) როლს. 3.2 მუხლის თანახმად, ადგილობრივ წარმომადგენელთა პირდაპირ არჩევამ არ უნდა იქონიოს რაიმე გავლენა „მოქალაქეთა მონაწილეობაზე ასამბლეებში, რეფერენდუმებსა და ნებისმიერი სახის პირდაპირ მონაწილეობაზე იქ, სადაც ეს კანონით ნებადართულია.“ შესაბამისად, ქარტია ცალსახად ტოვებს სივრცეს პირდაპირი დემოკრატიისთვის ისეთ ქვეყნებში, სადაც ის ეროვნული იდენტობის ნაწილია.
41. მესამე: რაც შეეხება ადგილობრივი მთავრობის სტრუქტურას, ქარტია არ ემხრობა ადგილობრივი პოლიტიკური ორგანიზაციის რომელიმე კონკრეტულ ფორმას და არჩევანის საშუალებას უტოვებს შიდა კანონმდებლობას. დოკუმენტში ხაზგასმულია მხოლოდ ის, რომ არჩეულ საბჭოებსა და ასამბლეებს უნდა მიენიჭოთ ცენტრალური როლი.[22] ქარტია არ მიუთითებს აღმასრულებელ ორგანოთა არსებობის საჭიროებაზე ან მათი დანიშვნის ფორმაზე, და ამბობს მხოლოდ იმას, რომ არჩეულ საბჭოებსა და ასამბლეებთან „შეიძლება არსებობდნენ მათ წინაშე პასუხისმგებელი აღმასრულებელი ორგანოები.“[23]
42. ძირითადი განმარტებითი პრობლემა უკავშირდება ფაქტს, რომ აღმასრულებელი ორგანოები განსაზღვრულია, როგორც არჩეული საბჭოებისა ან ასამბლეების წინაშე „პასუხისმგებელი“ ორგანოები. „პასუხისმგებლობის“ კონცეფციის განმარტებას მნიშვნელოვანი გავლენა აქვს ადგილობრივ დონეზე არსებული მთავრობის ფორმაზე. პირველ რიგში, შეიძლება ითქვას, რომ პასუხისმგებლობა არ ნიშნავს აღმასრულებელი ორგანოს არჩევას საბჭოს მიერ. 1985 წელს არ გაუთვალისწინებიათ მერების პირდაპირ არჩევის შესაძლებლობა - ეს ტენდენცია ევროპაში ბოლო ათწლეულებში გავრცელდა. ამრიგად, შეიძლება ითქვას, რომ ქარტიის ეს დებულება არ ვრცელდება პირდაპირ არჩეულ მერებზე, რადგან ისინი ვერ ჩაითვლებიან ადგილობრივ საბჭოსთან არსებულ აღმასრულებელ ორგანოებად. ნებისმიერ შემთხვევაში, 2002 და 2004 წლებში კონგრესმა განაცხადა, რომ 3.2 მუხლი ტოვებს სივრცეს აღმასრულებელი ორგანოს პირდაპირი არჩევისთვის.[24]
43. მეორე მხრივ, ეს „პასუხისმგებლობა“ შეშფოთებას იწვევს ისეთი შესაძლებლობის გამო, როგორიცაა ადგილობრივი აღმასრულებელი ორგანოს დანიშვნა ცენტრალური ან რეგიონული მთავრობის მიერ, როგორც ზოგიერთ ქვეყანაში ხდება, ისტორიულ ტრადიციაზე დაყრდნობით. რაც შეეხება დანიშნულ აღმასრულებელ ორგანოთა პასუხისმგებლობას, შიდა კანონმდებლობა უნდა ადგენდეს პროცედურებს, რომლებიც ასამბლეას აძლევს აღმასრულებელი ორგანოს გათავისუფლების (გადაყენების ან დათხოვნის ინიცირების) შესაძლებლობას.[25]
44. ნებისმიერ შემთხვევაში, პირდაპირ და საყოველთაო არჩევნებში არსებული საბჭოს ან ასამბლეის უპირატესობა გულისხმობს, რომ ეს ორგანო იღებს ყველაზე რელევანტურ გადაწყვეტილებებს (ზოგიერთ ქვეყანაში, საბჭოს აქვს კომპეტენციის ცალსახა პრეზუმფციაც); ასევე, უნდა არსებობდეს გარკვეული ინსტრუმენტები, რომლებიც უზრუნველყოფს აღმასრულებელი ორგანოს ანგარიშვალდებულებას საბჭოს წინაშე. „პასუხისმგებლობის“ კონცეფცია შესაძლოა არ ნიშნავდეს, რომ ასამბლეას უნდა შეეძლოს აღმასრულებელი ორგანოს დათხოვნა (გამონაკლისია აღმასრულებელი ხელისუფლების დანიშნული წარმომადგენლები, რა შემთხვევაშიც ასამბლეის მიერ გათავისუფლება საჭიროდ მიიჩნევა).[26] შესაბამისად, არჩეული საბჭოს მიერ უნდობლობის გამოცხადება აღმასრულებელი ორგანოს გადადგომის მოთხოვნით, არის შესაძლებლობა, რომლის გათვალისწინებაც წევრ სახელმწიფოებს შეუძლიათ შიდა კანონმდებლობაში.
45. „პასუხისმგებლობის“ მოთხოვნის დასაკმაყოფილებლად, აუცილებელია, ასამბლეამ შემოიღოს, სულ მცირე, აღმასრულებელი ორგანოს ეფექტიანი ზედამხედველობის სისტემა, რომელიც იძლევა ამ ორგანოს საქმიანობის რეგულარულად შემოწმების შესაძლებლობას. კონგრესის 113 (2002) რეკომენდაცია მიუთითებს ასამბლეის მხრიდან აღმასრულებელ ორგანოზე ზედამხედველობის სხვა საშუალებებსაც, კერძოდ: არჩეული წარმომადგენლებისათვის, აღმასრულებელ ორგანოს მიენიჭოს წერილობითი ან ზეპირი ფორმით კითხვების დასმის უფლება; გაუმჯობესდეს ოპოზიციის საზედამხედველო შესაძლებლობები ასამბლეის სპეციალური სხდომის ორგანიზებით, რომლებიც დაეთმობა ოპოზიციის წინადადებათა განხილვას; ოპოზიციას მიენიჭოს ოფიციალურ მუნიციპალურ საინფორმაციო ბიულეტენებში მოსაზრებების გამოხატვის შესაძლებლობა; ან შეიქმნას ახალი სისტემა, რომლის საშუალებითაც მუნიციპალიტეტი ოპოზიციის წევრებს გაუადვილებს მოვალეობების შესრულებას.
46. კიდევ ერთი პრობლემური საკითხია ადგილობრივი აღმასრულებელი ორგანოს რეფერენდუმის გზით დათხოვნა და ამ შესაძლებლობის გამოყენება პოლიტიკური ანგარიშვალდებულების ინსტრუმენტის სახით. 3.2 მუხლზე დაყრდნობით, აღმასრულებელი ორგანოს პასუხისმგებლობა არჩეული საბჭოს წინაშე (მიუხედავად იმისა, როგორ დაინიშნა), როგორც ჩანს, „პოლიტიკური“ ანგარიშვალდებულების ძირითადი ფორმაა, თუმცა ეს სრულად არ გამორიცხავს შესაძლებლობას, პირდაპირ არჩეული აღმასრულებელი ორგანო დაითხოვოს ხალხმა, პირდაპირი პოლიტიკური ანგარიშვალდებულების სახით. ამავდროულად, ხალხის მხრიდან დათხოვნის ინიცირებისას, „ეს პროცედურები უნდა ითვალისწინებდეს სტაბილური ადგილობრივი მმართველობისთვის აუცილებელ ყველა გარანტიასაც“, როგორც აღნიშნულია კონგრესის 113 (2002) რეკომენდაციაში. ამ გარანტიებში შედის: ზუსტი განმარტება, თუ რომელ საკითხებზე შეიძლება აღმასრულებელი ორგანოს პასუხისმგებლობის დაყენება; უნდობლობის გამოცხადება კვალიფიციური უმრავლესობით; გონივრული ვადები პროცედურების განსახორციელებლად და ა.შ.
47. ევროპული კომისია სამართლის მეშვეობით დემოკრატიის დასაცავად (ვენეციის კომისია), თავის 2019 წლის ანგარიშში მერებისა და არჩეული ადგილობრივი წარმომადგენლების დათხოვნის შესახებ[27], მიიჩნევდა, რომ პირდაპირ არჩეული მერის გადაყენების რეფერენდუმით გადაწყვეტა შეესაბამებოდა საერთაშორისო სტანდარტებს. ამავდროულად, კომისია მიუთითებდა რისკებსა და საფრთხეებზე. ვენეციის კომისია მიიჩნევდა, რომ მერების გადაყენება „პოლიტიკური ანგარიშვალდებულების მისაღები, თუმცა საგამონაკლისო ინსტრუმენტია.“ მექანიზმი უნდა გამოიყენებოდეს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, „თუ გათვალისწინებულია შიდა ან რეგიონული კანონმდებლობით, სიფრთხილით რეგულირდება და ახლავს ადეკვატური და ეფექტიანი პროცედურული დაცვის მექანიზმები, ბოროტად გამოყენების ასაცილებლად“. ანგარიშში მკაფიოდ არის წარმოდგენილი არაერთი ძირითადი პირობა, რომლებიც უნდა დაკმაყოფილდეს ასეთი რეფერენდუმების დროს:
a. რეფერენდუმის გზით გადაყენება დაშვებულია მხოლოდ „პირდაპირ არჩეული მერების შემთხვევაში, როდესაც/თუ ეს გათვალისწინებულია კონსტიტუციით ან ეროვნული/რეგიონული კანონმდებლობით“;
b. რეფერენდუმის გზით გადაყენება „უნდა გამოიყენებოდეს საგამონაკლისო ინსტრუმენტის სახით, ხოლო ეროვნული ან რეგიონული კანონმდებლობა მას არეგულირებდეს დიდი სიფრთხილით, მხოლოდ სხვა დემოკრატიულ მექანიზმებზე დამატებით, რომლებიც ხელმისაწვდომია წარმომადგენლობით სისტემაში“;
c. „კანონმდებლობა უნდა ითვალისწინებდეს ადეკვატურ პროცედურულ მექანიზმებს, რომლებიც უზრუნველყოფს რეფერენდუმით გადაყენების პროცესის გამჭვირვალობას, ლეგიტიმურობასა და კანონიერებას“; ამასთან, „მკაფიოდ განსაზღვრავდეს ამ პროცესის აქტორებს და საკმარისად მაღალ ზღვარს ადგენდეს როგორც რეფერენდუმით გადაყენების ინიცირებისათვის (ხელმოწერების ან საბჭოს ადგილობრივი წევრების რაოდენობა), ისე შედეგების დასამტკიცებლად; იგი უნდა განსაზღვრავდეს მკაფიო და გონივრულ ვადებსაც და სასამართლო ზედამხედველობის შესაძლებლობას პროცესის ფარგლებში გადადგმულ სხვადასხვა ნაბიჯსა თუ პირობაზე“.[28]
48. ამავდროულად, ადგილობრივ დონეზე არჩეულ წარმომადგენელთა მიერ „მათი ფუნქციების თავისუფლად განხორციელების უფლების“ გათვალისწინებით, დაუშვებელია ადგილობრივი საბჭოების ან ასამბლეების წევრთა გადაყენება რეფერენდუმის გზით (მუხლი 7.1). ვენეციის კომისიამ ზემოთ მითითებულ ანგარიშში აღნიშნა, რომ „იმპერატიული მანდატის აკრძალვის პრინციპი რელევანტურია ადგილობრივი საბჭოების ინდივიდუალურ წევრებთან მიმართებით“, იმ ქვეყნებშიც კი, სადაც, ჩვეულებრივ, ეს წესი მხოლოდ პარლამენტის წევრებზე ვრცელდება.[29]
მუხლი 4 - ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენციის სფერო
„1. ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ძირითადი უფლებამოსილებანი და პასუხისმგებლობა განისაზღვრება კონსტიტუციით ან კანონით. ამასთან, ეს დებულება ხელს არ შეუშლის კანონის შესაბამისად ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოებისათვის დამატებითი უფლებამოსილებებისა და მოვალეობების მინიჭებას სპეციალური მიზნებით.
2. ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს კანონის ფარგლებში აქვთ სრული თავისუფლება, განახორციელონ თავიანთი ინიციატივა ნებისმიერი საკითხის მიმართ, რომელიც არ გამოირიცხება მათი კომპეტენციიდან ან რომელიც მინიჭებული არა აქვს ხელისუფლების რომელიმე სხვა ორგანოს.
3. როგორც წესი, სახელმწიფო უფლება-მოვალეობების განხორციელება ხდება ხელისუფლების იმ ორგანოს მიერ, რომელიც ყველაზე ახლოს არის მოქალაქეებთან. მოვალეობების გადანაწილება სხვა ორგანოსათვის უნდა მოხდეს შესაბამისი ამოცანების მოცულობისა და ბუნების, ასევე ეკონომიკისა და ეფექტურობის მოთხოვნების გათვალისწინებით.
4. ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოებისათვის მინიჭებული უფლებამოსილება, როგორც წესი, იქნება სრული და ექსკლუზიური. იგი არ შეიძლება იქნას შეზღუდული სხვა ცენტრალური ან რეგიონალური ორგანოს მიერ, კანონით განსაზღვრული შემთხვევების გარდა.
5. ცენტრალური ან რეგიონალური ორგანოების მიერ უფლებამოსილებათა დელეგირების შემთხვევაში, ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს ენიჭებათ, რამდენადაც ეს შესაძლებელია, თავისუფლება მოახდინონ დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელება ადგილობრივ პირობებთან მისადაგებით.
6. რამდენადაც ეს შესაძლებელია, ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს უნდა გაეწიოთ კონსულტაციები სათანადო დროს და შესაბამისი გზებით ყველა იმ საკითხის დაგეგმვასა და მათზე გადაწყვეტილების მიღების პროცესში, რომლებიც მათ პირდაპირ ეხებათ.“
განმარტებითი ანგარიში
როგორც განმარტებულია კომენტარებში მე-3 მუხლის შესახებ, შეუძლებელი ან მიზანშეუწონელია იმ უფლებამოსილებებისა და მოვალეობების ამომწურავად ჩამოთვლა, რომლებიც უნდა ეკუთვნოდეს ადგილობრივ მმართველობას ევროპის მასშტაბით. ამავდროულად, ეს მუხლი ადგენს ზოგად პრინციპებს, რომლებსაც უნდა დაეფუძნოს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა პასუხისმგებლობები და უფლებამოსილებები.
1-ლი პუნქტი
ადგილობრივი თვითმმართველობის სინამდვილისთვის, არსებითი მნიშვნელობა აქვს ადგილობრივ ორგანოთა პასუხისმგებლობების ბუნებას. შესაბამისად, როგორც სამართლებრივი სიცხადის, ასევე სამართლებრივი განსაზღვრულობის ინტერესებში შედის ის, რომ არსებითი პასუხისმგებლობები ადგილობრივ ორგანოებს დაეკისროთ არა ad hoc, არამედ საფუძვლიანად განისაზღვროს კანონმდებლობით. როგორც წესი, პასუხისმგებლობები დგინდება კონსტიტუციით ან საპარლამენტო აქტით. თუმცა, მიუხედავად ამ პუნქტში გამოყენებული ტერმინისა „კანონით“ (statute), აღიარებულია, რომ ზოგიერთ ქვეყანაში, ეფექტიანობის უზრუნველსაყოფად, სასურველია პარლამენტის მხრიდან კონკრეტული პასუხისმგებლობების დაკისრება, განსაკუთრებით იმ დეტალებსა და საკითხებთან მიმართებით, რომლებიც უნდა დაინერგოს ევროპული გაერთიანების დირექტივების თანახმად (იმ პირობით, რომ პარლამენტი დაიტოვებს დელეგირებულ უფლებათა გამოყენებაზე ზედამხედველობის ადეკვატურ შესაძლებლობას). მეტიც, გამონაკლისი ვრცელდება ევროპული გაერთიანების წევრ სახელმწიფოებზე, რამდენადაც გაერთიანების რეგულაციები (რომლებიც პირდაპირ გამოიყენება რომის ხელშეკრულების 189-ე მუხლის თანახმად), შესაძლოა ადგენდეს კონკრეტული ღონისძიების გამოყენებას ადმინისტრაციის მოცემულ დონეზე.
მე-2 პუნქტი
გარკვეული საფეხურის ორგანოებისთვის კანონმდებლობით განსაზღვრული პასუხისმგებლობის გარდა, შეიძლება წარმოიშვას საზოგადოებრივ ორგანოთა მოქმედების სხვა საჭიროებები ან შესაძლებლობებიც. როცა ამ ქმედებებს ადგილობრივი მნიშვნელობა აქვს და ხვდება იმ ზოგადი კომპეტენციის ფარგლებში, რომლითაც სარგებლობს წევრ სახელმწიფოთა უმრავლესობა, საკუთარი უფლებამოსილების ფარგლებში მოქმედი ადგილობრივი ორგანოს, როგორც პოლიტიკური ერთეულის კონცეფციისთვის, მნიშვნელოვანია, ხელი შეუწყოს თავისი მოსახლეობის ზოგად კეთილდღეობას: კერძოდ, მათ უნდა ჰქონდეთ უფლება, თავიანთი პოზიცია გამოხატონ ზემოაღნიშნულ საკითხებთან მიმართებით, თუმცა ამგვარ შემთხვევებში მოქმედების ზოგადი წესები უნდა განისაზღვროს კანონით. აღსანიშნავია, რომ ზოგიერთ წევრ სახელმწიფოში ადგილობრივი ორგანოები კანონიერ უფლებამოსილებას უნდა ფლობდნენ თავიანთი ქმედებებისთვის. კონკრეტული პასუხისმგებლობების მიღმა, მათ ფართო დისკრეცია ენიჭებათ ისეთ სისტემაში, რომლის არსებობაც ეფუძნება მე-4 მუხლის მე-2 პუნქტს.
მე-3 პუნქტი
მე-3 პუნქტი აყალიბებს ზოგად პრინციპს, რომ საზოგადოებრივი პასუხისმგებლობები დეცენტრალიზებულად უნდა სრულდებოდეს. ეს პრინციპი რამდენჯერმე დადგინდა ევროპის საბჭოს კონტექსტში, სახელდობრ, ლისაბონის კონფერენციის დასკვნით დებულებებში, რომლებიც მიიღეს ადგილობრივ მმართველობაზე პასუხისმგებელმა ევროპელმა მინისტრებმა 1977 წელს, და გულისხმობს შემდეგს: როცა დავალების ზომა ან ბუნება არ მოითხოვს დიდი ტერიტორიული მასშტაბით მოგვარებას, ან არ არსებობს ურთიერთსაწინააღმდეგო მოსაზრებები ამ დავალების შესრულების ეფექტიანობასა და ეკონომიურობასთან მიმართებით, როგორც წესი, ის გვარდება ადგილობრივი ხელისუფლების დონეზე. თუმცა, ამგვარი დათქმა არ მოითხოვს ფუნქციების სისტემატურ დეცენტრალიზაციას იმ ადგილობრივ ერთეულებზე, რომლებსაც, თავიანთი ბუნებისა და მასშტაბის გამო, მხოლოდ გარკვეული დავალებების შესრულება შეუძლიათ.
მე-4 პუნქტი
წინამდებარე პუნქტი ეხება პასუხისმგებლობათა გადაფარვის პრობლემას. უფლებამოსილება, როგორც წესი, უნდა იყოს „სრული და ექსკლუზიური“, სიცხადის ინტერესებიდან გამომდინარე და პასუხისმგებლობის არიდების ნებისმიერი ტენდენციის ასაცილებლად. თუმცა, ზოგიერთ სფეროში სავალდებულოა თანმხვედრი ღონისძიებების გატარება სხვადასხვა დონის ორგანოთა მხრიდან; ასევე მნიშვნელოვანია, ამგვარ საქმეებში ცენტრალური ან რეგიონული ორგანოები ერეოდნენ მკაფიოდ განსაზღვრული საკანონმდებლო დებულებების საფუძველზე.
მე-5 პუნქტი
ადმინისტრაციული სტრუქტურა, ასევე, ადგილობრივი პირობების კარგად ცოდნა გარკვეული ფუნქციების შესასრულებლად, ადგილობრივ ორგანოებს ყველაზე ადეკვატურ ერთეულად აქცევს. ამ ფუნქციების შესრულებაზე ერთპიროვნული პასუხისმგებლობა ეკისრებათ შესაბამის ადგილობრივ ორგანოებს. თუმცა, მნიშვნელოვანია, ადგილობრივი დონის დამოუკიდებელ ორგანოს შეეძლოს ადგილობრივ გარემოებათა გათვალისწინება დელეგირებული უფლებამოსილების განხორციელებისას, რათა ამგვარმა დელეგირებამ გადამეტებული გავლენა არ მოახდინოს მისი განხილვის სფეროებზე. აღიარებულია, რომ კონკრეტული ფუნქციების შემთხვევაში, როგორიცაა, მაგალითად, საიდენტიფიკაციო დოკუმენტების საკითხი, საყოველთაო დებულებების საჭიროება არ ტოვებს სივრცეს ადგილობრივ ორგანოთა დისკრეციისთვის.
მე-6 პუნქტი
1-5 პუნქტებისგან განსხვავებით, მე-6 პუნქტი აწესრიგებს როგორც ადგილობრივ ორგანოთა კომპეტენციაში შემავალ, ასევე ამ კომპეტენციის მიღმა დარჩენილ საკითხებს, თუკი ისინი ადგილობრივ ორგანოებზე განსაკუთრებულ გავლენას ახდენენ. ტექსტით განსაზღვრულია, რომ კონსულტაციები უნდა წარიმართოს იმ ფორმითა და ვადით, რომ ადგილობრივ ორგანოებს ჰქონდეთ ზემოქმედების რეალური შესაძლებლობა. თუმცა, გამონაკლის შემთხვევებში, განსაკუთრებით, სასწრაფო საქმეებზე, კონსულტაციის მოთხოვნა შეიძლება გაუქმდეს. ამგვარი კონსულტაციები პირდაპირ უნდა წარმოებდეს შესაბამის ორგანოსა თუ ორგანოებთან, ან მათ ასოციაციებთან, როცა საკითხი რამდენიმე ორგანოს ეხება.
თანამედროვე კომენტარები
1-ლი პუნქტი
49. 4.1 მუხლი ადგენს სიცხადისა და სამართლებრივი განსაზღვრულობის მოთხოვნას ადგილობრივი მმართველობის ორგანოთა „ძირითად უფლებამოსილებებსა და პასუხისმგებლობებთან“ მიმართებით. ისინი უნდა განისაზღვროს კონსტიტუციით ან კანონით, რათა უზრუნველყოფილი იყოს მათი განჭვრეტადობა, მუდმივობა და დაცულობა ადგილობრივი თვითმმართველობის სასარგებლოდ. ამრიგად, ადგილობრივი ხელისუფლებას მოვალეობები არ უნდა დაეკისროს ad hoc საფუძველზე, მათ სათანადოდ უნდა ითვალისწინებდეს პარლამენტის მიერ მიღებული კანონმდებლობა. ამასთანავე, თავიდან უნდა ავიცილოთ ადგილობრივი უფლებამოსილებებისა და კომპეტენციების დადგენა ადმინისტრაციული რეგულაციით, რადგან ეს ეწინააღმდეგება ქარტიის სულისკვეთებას.
50. აღნიშნული ზოგადი წესი არ არის თავსებადი ადგილობრივი ხელისუფლებისათვის უფლებამოსილებისა და პასუხისმგებლობის „სპეციფიკური მიზნებისთვის“ დაკისრებაზე, კანონის შესაბამისად. ეს გამონაკლისი მოგვიანებით დაემატა ქარტიის პროექტს[30] და გულისხმობს ისეთი სპეციფიკური მოვალეობების დაკისრებას, რომლებსაც არ ითვალისწინებს ადგილობრივი მმართველობის შიდა საკანონმდებლო ჩარჩო. ამის მიღწევა შესაძლებელია ადმინისტრაციული რეგულაციის საფუძველზე, თუმცა, ნებისმიერ შემთხვევაში, ის გამონაკლისი მექანიზმი უნდა იყოს.
51. კანონმდებლობის არსებობის მოთხოვნა უნდა წავიკითხოთ ქარტიით გათვალისწინებულ სხვა პროცედურული დაცვის მექანიზმებთან ერთობლიობაში, როგორიცაა ადგილობრივ ხელისუფლებასთან წინასწარი კონსულტაციის ზოგადი პრინციპი (მუხლი 4.6), როდესაც გადაწყვეტილება მიიღება ადგილობრივი მთავრობის პასუხისმგებლობებზე. საპარლამენტო პროცედურები გაცილებით მეტ შესაძლებლობას ითვალისწინებს ადგილობრივ ხელისუფლებასთან დროული და ეფექტიანი კონსულტაციისთვის, იმ საკანონმდებლო გადაწყვეტილებათა მიღებამდე, რომლებიც შეეხება მათთვის მოვალეობათა დაკისრებას. ეს განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია იქ, სადაც მოვალეობები დადგენილია კონსტიტუციით. ამასთან, პარლამენტის მხრიდან რეგულირება ხელს შეუწყობს ქარტიით გათვალისწინებულ სხვა დაცვის მექანიზმთა დანერგვასაც, როგორიცაა თანაზომიერების პრინციპი (მუხლი 9.2) ან გათანაბრების პრინციპი (მუხლი 9.5), ვინაიდან საპარლამენტო პროცედურები საკმარის დროსა და რესურსებს უზრუნველყოფს იმ დაფინანსების ზუსტად გაანგარიშებისთვის, რომელიც საჭიროა ადგილობრივი მთავრობის მოვალეობათა შესასრულებლად.
52. ადგილობრივი მთავრობის პასუხისმგებლობათა ფარგლები სასიცოცხლოდ მნიშვნელოვანია ადგილობრივი დემოკრატიისთვის. ამრიგად, 3.1 მუხლი მოითხოვს, რომ „საზოგადოებრივი საქმეების მნიშვნელოვანი წილი“ მოაწესრიგონ და მართონ ადგილობრივმა ორგანოებმა. ადგილობრივი დემოკრატია არ ნიშნავს მხოლოდ თავისუფალ და სამართლიან არჩევნებს, ის ადგილობრივად არჩეულ პოლიტიკოსებს უნდა აძლევდეს ადგილობრივი სტრატეგიებისა და პოლიტიკების შემუშავების შესაძლებლობასაც, ადგილობრივი მოსახლეობის საჭიროებათა საპასუხოდ.
53. რამდენიმე შემთხვევაში, ადგილობრივი ხელისუფლების კომპეტენცია შიდა კანონმდებლობაში, ძირითადად, განისაზღვრება პასუხისმგებლობად „ადგილობრივ“, „საშინაო“ ან „საკუთარ“ საქმეებზე. თუმცა, ამ ბუნდოვანი და მოქნილი კონცეფციების განმარტება რთულია და დამოკიდებულია განსხვავებულ ეროვნულ ტრადიციებზე. გარკვეული ადგილობრივი ფუნქციების არსი, შესაბამის პროცედურებსა და ინსტრუმენტებთან ერთად, ასევე, წარმოდგენები მათ შედარებით მნიშვნელობაზე, შეიძლება საგრძნობლად განსხვავდებოდეს ქვეყნების მიხედვით. ამრიგად, ხელისუფლების დელეგირება არსებითად ასიმეტრიული და ბუნებით ევოლუციური პროცესია, თუმცა ადგილობრივი მთავრობის უფლებამოსილებათა ჩამონათვალი ხშირად გვხვდება ადგილობრივი მთავრობის კანონებში.
54. როგორც აღინიშნა, სხვადასხვა ქვეყანაში დრამატულად განსხვავდება წარმოდგენები, კონკრეტულად რას აღნიშნავს „საზოგადოებრივი საქმეების მნიშვნელოვანი წილი“ (იხ. მუხლი 3.1 ზემოთ). იგივე ითქმის ძირითად „უფლებამოსილებებსა და პასუხისმგებლობებზეც“.[31] მაგალითად, ზოგიერთ ქვეყანაში ადგილობრივ ორგანოებს აქვთ გარკვეული საპოლიციო უფლებამოსილება, ხოლო ზოგან კანონი და წესრიგი ადგილობრივ პასუხისმგებლობაში საერთოდ არ ექცევა. სახელმწიფოების მიხედვით განსხვავდება პასუხისმგებლობის ტიპებიც. ადგილობრივ საქმეებთან მიმართებით, ქვეყნების უმრავლესობა ერთმანეთისგან განარჩევს ადგილობრივი ხელისუფლების „კუთვნილ კომპეტენციას“ და სახელმწიფოს ან რეგიონების მიერ „დელეგირებულ“ მოვალეობებს (იხ. მუხლი 4.5); ზოგი ქვეყანა ერთმანეთისგან მიჯნავს „სავალდებულო“ და „ნებაყოფლობით“ მოვალეობებს, ან „ექსკლუზიურ“ და „ერთობლივ“ მოვალეობებს, რომლებსაც ადგილობრივი ორგანოები ხელისუფლების სხვა ორგანოებთან ერთად ასრულებენ. ასეთი გამიჯვნა მკაფიოდ უნდა აისახოს კანონში და დამატებით ადასტურებს, თუ რატომ არის საჭირო უფლებამოსილებებისა და პასუხისმგებლობების აღწერა და სისტემატიზება კანონსა ან, სულაც, კონსტიტუციაში.
55. შიდა კანონმდებლობა სხვადასხვანაირად არეგულირებს ადგილობრივ პასუხისმგებლობათა დაკისრებას. ზოგ ქვეყანაში არსებობს ზოგადი საკანონმდებლო დებულებები, რომლებიც ფართოდ არის ფორმულირებული და აღწერს შესაბამის „საქმეებს“ ან პასუხისმგებლობის სფეროებს (მაგ: „დაწყებითი განათლება“, „მწვანე სივრცეები“ და ა.შ.). მეორე ნაბიჯის სახით, სექტორული კანონმდებლობა ზუსტად განსაზღვრავს იმ კონკრეტულ დავალებებსა ან უფლებამოსილებებს, რომლებიც ეძლევათ ადგილობრივ მთავრობებს. ზოგ ქვეყანაში არ მოქმედებს ზოგადი დებულებები, ხოლო ადგილობრივ მთავრობათა რეალური ფუნქციები და პასუხისმგებლობები დაკონკრეტებულია სხვადასხვა სექტორულ კანონში. ასეთ შემთხვევებში, თითქმის შეუძლებელია სრული სურათის შედგენა ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებამოსილებებსა და პასუხისმგებლობებზე. ამ სიტუაციამ შეიძლება უარყოფითი გავლენა იქონიოს გამჭვირვალობაზე და ხელი შეუშალოს სათანადო კონსულტაციას ადგილობრივ ხელისუფლებასთან, 4.6 მუხლის მოთხოვნათა შესაბამისად.
56. კიდევ ერთი საკითხია, თუ რომელი უფლებამოსილებები და პასუხისმგებლობები შეიძლება მივიჩნიოთ „ძირითადად“ და რომელი მათგანი საჭიროებს სისტემატურ რეგულირებას კანონის ან, თუნდაც, კონსტიტუციის დონეზე. როგორც ზემოთ აღინიშნა, ეროვნული ტრადიციების სიმრავლის გათვალისწინებით, ეჭვგარეშეა, რომ „ძირითადი“ უფლებამოსილებები სხვადასხვა სახელმწიფოში განსხვავებულად განიმარტება. ცენტრალური ხელისუფლება ფართო დისკრეციით სარგებლობს ამ „ძირითადი“ უფლებამოსილებების განსაზღვრისას. ამავდროულად, „ძირითადი უფლებამოსილებებისა და პასუხისმგებლობების“ დასადგენად, შესაძლებელია გარკვეული რაოდენობრივი და თვისებრივი კრიტერიუმების გამოყენება ქარტიის ხელმომწერ ქვეყნებში. მაგალითად, ამ ძირითად უფლებამოსილებებში აუცილებლად შედის ტრადიციული დავალებები, რომლებიც კონკრეტულ ქვეყანაში ახასიათებს ადგილობრივი მთავრობის საქმიანობას.
მე-2 პუნქტი
57. ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა შეეძლოს საკუთარი ინიციატივის უფლებით სარგებლობა ისეთ საკითხებზე, რომლებსაც კანონი ცალსახად არ გამორიცხავს მისი კომპეტენციის ფარგლებიდან. ამ სფეროში შიდა სამართლებრივი ტრადიციები შეიძლება ითვალისწინებდეს როგორც ultra vires პრინციპს (რომლის თანახმადაც ადგილობრივი მთავრობის ნებისმიერი ქმედება საჭიროებს სამართლებრივ საფუძველს)[32], ისე დათქმას „ზოგადი კომპეტენციის“ შესახებ (საფრანგეთის მუნიციპალიტეტები), ან Aufgabenerfindungsrecht-ს პრინციპს (გერმანიის სამართლებრივი სისტემა). რეალურად, არაერთმა ქვეყანამ მიიღო ე.წ. „ზოგადი კომპეტენციის“ დათქმა ადგილობრივ მმართველობასთან მიმართებით, რომელიც შეიძლება მოქმედებს სუბსიდიარობის პრინციპთან ერთად (იხ. მუხლი 4.3). სამწუხაროდ, სხვა ქვეყნებში ეს დათქმა გაუქმებულია.[33]
58. რეცენტრალიზაციისკენ მიმავალი ტენდენციების გარდა, სხვა საფრთხეებიც ექმნება ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ საკუთარი ინიციატივის განხორციელების შესაძლებლობას - კერძოდ, ისეთ საზოგადოებრივ საქმეებთან მიმართებით, რომლებიც არ არის გამორიცხული ადგილობრივი ხელისუფლების კომპეტენციის სფეროდან და არც სხვა ხელისუფლების კომპეტენციის სფეროს განეკუთვნება. ამ საფრთხეთა შორისაა ცენტრალურ ან რეგიონულ დონეზე მოქმედი მზარდი დეტალური რეგულაციები ადგილობრივი მთავრობის საქმიანობის შესახებ. ისეთ ქვეყნებშიც კი, სადაც ადგილობრივი ხელისუფლება მყარი პოზიციებით სარგებლობს, გადაჭარბებული რეგულირების პრაქტიკამ ცენტრალურ ან რეგიონულ დონეზე შეიძლება საფრთხე შეუქმნას ადგილობრივ ავტონომიას. ეს საფრთხე, რა თქმა უნდა, გაცილებით დიდია იმ ქვეყნებში, სადაც ადგილობრივ ხელისუფლების საქმიანობის სპექტრი უაღრესად შეზღუდულია. მათ შორის, განსაკუთრებულად უნდა გამოვარჩიოთ ინგლისური სამართლებრივი ტრადიციის მიმდევარი ქვეყნები (მაგ: გაერთიანებული სამეფო, ირლანდია და კვიპროსი), სადაც ადგილობრივი მთავრობის უფლებები ფორმალურად შეზღუდულია ultra vires-ს პრინციპით. ეს ნიშნავს, რომ მათ მხოლოდ იმ ფუნქციების შესრულება შეუძლიათ, რომლებსაც კანონი პირდაპირ ანიჭებთ. მსგავსი მიდგომა გავრცელდა სხვა ქვეყნებშიც.
59. ადგილობრივ ორგანოებს „საკუთარი ინიციატივის განხორციელების სრული დისკრეცია“ შეიძლება შეეზღუდოთ მართვის ფისკალური და საბიუჯეტო წესებიდან გამომდინარეც, რომელთა თანახმადაც, ხარჯვისთვის საჭიროა მყარი სამართლებრივი საფუძველი. ეს განსაკუთრებულად ეხება ქვეყნებს, სადაც მძიმე გავლენა იქონია ფინანსურმა კრიზისმა და ადგილობრივ ორგანოებზე გავრცელებული საბიუჯეტო თუ ფინანსური მენეჯმენტის წესები კიდევ უფრო მკაცრი და ნაკლებმოქნილი გახდა. ამ წესების თანახმად, ადგილობრივი „ინიციატივები“ დამოკიდებულია მტკიცებულებაზე, რომ ადგილობრივ ორგანოს საკმარისი ფინანსური რესურსები აქვს „ახალ“ დავალებათა შესასრულებლად და ამის გაკეთება შესაძლებელია ფინანსურად მდგრადი ფორმით.
60. და ბოლოს, კიდევ ერთი პრობლემური საკითხია ისეთი საზოგადოებრივი საქმეების არსებობა, რომლებთან მიმართებითაც ადგილობრივი და რეგიონული/ცენტრალური ორგანოები იზიარებენ პასუხისმგებლობას, ან ხელისუფლების შესაბამისი მოვალეობები ბუნდოვნად არის აღწერილი. ასეთ შემთხვევაში, 4.2 მუხლი უნდა განიმარტოს მე-3 მუხლთან ერთობლიობაში და ადგილობრივი ინიციატივა დაიშვას სუბსიდიარობის პრინციპიდან გამომდინარე (იხ. ქვემოთ).
მე-3 პუნქტი
61. მე-4 მუხლის ამ პუნქტს შემოაქვს „სუბსიდიარობის პრინციპი“, რომლის თანახმადაც, „უმჯობესია“, სახელმწიფო უფლებამოსილებები განახორციელონ ხელისუფლების იმ ორგანოებმა, რომლებიც ყველაზე ახლოს არიან მოქალაქეებთან. შესაბამისად, ეს არსებითად პოლიტიკური პრინციპი მიზნად ისახავს გადაწყვეტილების მიღების პროცესის მაქსიმალურ დაახლოებას მოქალაქეებთან. იგი ხაზს უსვამს დეცენტრალიზაციის გარდაუვალ პოლიტიკურ ბუნებას, რომელიც უნდა გავიგოთ, როგორც „საკუთარი უფლებამოსილებების“ მინიჭება არჩეული ხელისუფლებისთვის (და არა უფლებამოსილებათა დელეგირება) (იხ. მუხლი 4.5). ადგილობრივი ხელისუფლების კონტექსტში, სუბსიდიარობის პრინციპს ამართლებს ორი არგუმენტი: ერთი მხრივ, ის ზრდის (მოქალაქეებთან სიახლოვის შედეგად) დემოკრატიულ საფუძველსა და გამჭვირვალობას მთავრობის მიერ გადაწყვეტილებათა მიღებისთვის; მეორე მხრივ კი, ამაღლებს მთავრობის მოქმედების ეფექტიანობას, რადგან ადგილობრივი ორგანოები ყველაზე შესაფერისი უწყებები არიან გარკვეულ ფუნქციათა შესასრულებლად (მაგ: როგორიცაა სოციალური დახმარების ან საცხოვრებლის უზრუნველყოფა), რადგან უშუალოდ იციან თავიანთი მოქალაქეების საჭიროებები.
62. ამასთან, ეს პუნქტი ადგენს კრიტერიუმებს პასუხისმგებლობის დასაკისრებლად სხვა ორგანოსთვის, რომელიც მოქალაქეებთან ნაკლებად ახლოს არის: პასუხისმგებლობათა განაწილება უნდა ითვალისწინებდეს კონკრეტული დავალების „ფარგლებს“ (ზომას ან მოცულობას) და „არსს“, ისევე, როგორც მოთხოვნებს „ეფექტიანობის“ (და არა ეფექტურობის) და „ეკონომიის“ (მოცულობა, მასშტაბი და ა.შ.) შესახებ. ეს ზოგადი კრიტერიუმები საჭიროებს დამატებით განმარტებებსა და დაზუსტებებს, თუმცა სუბსიდიარობა ძირითადი სახელმძღვანელო პრინციპია „საზოგადოებრივ საკითხთა მნიშვნელოვანი წილის“ განსამარტავად, რომელიც ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს ეკუთვნის (იხ. მუხლი 3.1 ზემოთ); ამასთან, ეს ნიშნავს, რომ კანონმდებლებმა ადგილობრივი ხელისუფლების „ძირითადი უფლებამოსილებებიც“ (მუხლი 4.1) ამ სახელმძღვანელო პრინციპის შესაბამისად უნდა განმარტონ.
63. სუბსიდიარობის პრინციპი ადგილობრივი და რეგიონული მთავრობის ყველა დონეზე ვრცელდება და პასუხისმგებლობათა დაკისრების ძირითად კრიტერიუმად შემოაქვს მოქალაქეებთან სიახლოვე. ადგილობრივ ხელისუფლებას ამ პრინციპის გამოყენება შეუძლია იმ შემთხვევაში, როდესაც ადგილობრივი ფუნქცია რეგიონებს გადაეცემათ. სხვა სიტყვებით, მას სასიცოცხლო მნიშვნელობა აქვს ადგილობრივი ხელისუფლების დასაცავად გამსხვილებისა და რეცენტრალიზაციის ტენდენციებისგან, რომლებიც საფრთხეს უქმნის ადგილობრივი თვითმმართველობის ეფექტიანობას.
64. სუბსიდიარობის პრინციპის დანერგვას შეიძლება მნიშვნელოვანი შედეგები მოჰყვეს: ერთი მხრივ, ეს გამოიწვევს ძალაუფლების ჰორიზონტალურად გაყოფას - ანუ ერთმანეთისაგან უნდა განირჩეს მმართველობის ზედა დონისთვის დასაკისრებელი ფუნქციები და ის პასუხისმგებლობები, რომლებსაც ეფექტიანად განახორციელებენ ადგილობრივი ორგანოები;[34] მეორე მხრივ (ხშირია ფედერალურ სახელმწიფოებში), ერთმანეთისაგან უნდა განირჩეს კანონმდებლობის ერთიანობა [ფედერალურ ან ცენტრალურ დონეზე მიღებული] და მისი დანერგვა, რისი უფლებამოსილებაც უნდა მიენიჭოს რეგიონულ ან ადგილობრივ ხელისუფლებას, ვინაიდან ისინი საზოგადოებაში არსებულ სიტუაციას უკეთ იცნობენ.[35]
65. ამასთან, სუბსიდიარობამ შეიძლება შეამციროს კანონმდებლობის სიხისტე ერთნაირი გამოყენების კუთხით და, შედეგად, გაზარდოს მთავრობის ქმედების ეფექტიანობა, რეაგირების უნარი და ანგარიშვალდებულება.
მე-4 პუნქტი
66. 4.4 მუხლის თანახმად, ადგილობრივი ხელისუფლებისათვის მინიჭებული უფლებამოსილება, „როგორც წესი“, სრული და ექსკლუზიური უნდა იყოს და არ ზიანდებოდეს ან იზღუდებოდეს, „გარდა კანონით განსაზღვრული შემთხვევებისა“.[36] მართლაც, კანონი შეიძლება გარკვეულწილად ზღუდავდეს ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის მინიჭებულ უფლებამოსილებას, თუმცა ასეთ შეზღუდვები უნდა დაწესდეს მხოლოდ გამონაკლისის სახით, ეფუძნებოდეს ობიექტურ მიზეზებს და განიმარტებოდეს ვიწროდ.
67. მეორე მხრივ, პასუხისმგებლობათა გადაფარვამ შეიძლება მნიშვნელოვანი საფრთხე შეუქმნას ადგილობრივ ავტონომიას. ნათელია, რომ მაღალი დონის ხელისუფლებას, როგორც წესი, მეტი და უკეთესი ფინანსური, ორგანიზაციული და ადამიანური რესურსები აქვს, ვიდრე ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს. პრაქტიკაში, ეს „მაღალი დონის“ ხელისუფლება მიდრეკილია იქით, რომ აკონტროლოს მთავრობის ყველაზე მიმზიდველი პასუხისმგებლობები, ადგილობრივ ხელისუფლებას კი მხოლოდ მათი შესრულება დაუტოვოს (ან ყველაზე არაკომფორტული ნაწილი). ამასთან, შესაძლოა, სახელმწიფო ან რეგიონულ ხელისუფლებას გარკვეულ სფეროებში ჰქონდეს უფრო მეტი (ან, თუნდაც, უფრო ექსკლუზიური) მარეგულირებელი უფლებამოსილება, რაც მათ შესაძლებლობას მისცემს, სიღრმისეულად განსაზღვრონ ადგილობრივი ხელისუფლების მოქმედების სფერო.
68. მინისტრთა კომიტეტის მიერ წევრი სახელმწიფოებისთვის გაცემული CM/Rec(2007)4 რეკომენდაციის თანახმად, რომელიც შეეხება „ადგილობრივ და რეგიონულ სახელმწიფო სერვისებს“[37], კანონმდებლებმა მკაფიოდ უნდა განმარტონ პასუხისმგებლობები მმართველობის სხვადასხვა დონეზე და დაბალანსებულად გაანაწილონ ამ დონეებს შორის ფუნქციები ადგილობრივი სერვისების სფეროში. ფუნქციების მსგავსი განაწილება, რომელსაც ეთანხმებიან შესაბამისი დაინტერესებული მხარეები, აგვაცილებს როგორც ვაკუუმს უფლებამოსილებაში, ისე უფლებამოსილებათა დუბლირებას. ამასთან, პასუხისმგებლობათა ამგვარი განაწილება ხელს შეუწყობს განჭვრეტადობას, ასევე, იმ მომსახურებათა უწყვეტობას, რომლებიც მოსახლეობისათვის აუცილებელ სერვისებად მიიჩნევა.
69. ანგარიშში „განმეორებითი პრობლემების“ შესახებ[38] კონგრესმა აღნიშნა, რომ ცენტრალურ, რეგიონულ და ადგილობრივ დონეზე კომპეტენციების არასაკმარისი სიზუსტით
განსაზღვრამ შეიძლება გამოიწვიოს ბუნდოვანება და პასუხისმგებლობათა გადაფარვა. ადგილობრივ ორგანოთა კომპეტენციები, როგორც წესი, სრული და ექსკლუზიური უნდა იყოს და არ ილახებოდეს ან იზღუდებოდეს სხვა ცენტრალური ან რეგიონული ხელისუფლების მხრიდან. მათი განსაზღვრა მიზნად უნდა ისახავდეს ხელისუფლების სხვადასხვა დონის კომპეტენციის სფეროთა მკაფიოდ განმარტებას. ამავდროულად, არ უნდა შეიზღუდოს ადგილობრივი ხელისუფლების მოქმედების სფერო და მას უნდა მიენიჭოს დისკრეცია სერვისების შემუშავება-გაუმჯობესების კუთხით. კონგრესმა ცენტრალურ ხელისუფლებებს არაერთხელ მოუწოდა, რომ მკაფიოდ განესაზღვრათ კომპეტენციის სფეროები სუბსიდიარობის პრინციპის შესაბამისად და თავიდან აეცილებინათ ბუნდოვანება და პასუხისმგებლობათა გადაფარვა.
70. ამასთან, მონიტორინგის რამდენიმე ანგარიშში კონგრესმა აღნიშნა, რომ დაბნეულობამ და მკაფიოდ განსაზღვრულ უფლებამოსილებათა ნაკლებობამ შეიძლება შეასუსტოს პასუხისმგებლობები და შეცვალოს უფლებამოსილებები მაღალი დონის ხელისუფლების, განსაკუთრებით, ცენტრალური მთავრობის სასარგებლოდ. ხელისუფლების დაბალ დონეზე რესურსების ნაკლებობის გათვალისწინებით, ხშირად საჭიროა დამატებითი ქმედებები მაღალი დონის ხელისუფლების მხრიდან. არაერთ შემთხვევაში, ეს არ ხორციელდება პარიტეტისა და პარტნიორობის საფუძველზე და ხშირად კნინდება ადგილობრივი ხელისუფლების როლი უბრალოდ რეგიონული ან ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენელ ორგანომდე.
მე-5 პუნქტი
71. ხელისუფლების დელეგირებას მთავრობის სხვადასხვა დონეს შორის ევროპის არაერთ სახელმწიფოში ხანგრძლივი ისტორია აქვს. ცენტრალური მთავრობა სარგებლობს ადგილობრივ და რეგიონულ მთავრობათა მიერ ფორმირებული ტერიტორიული ქსელით: კერძოდ, ეს უკანასკნელნი უფრო ახლოს არიან მოქალაქეებთან და ცენტრალურ მთავრობას ადგილობრივ ცოდნას სთავაზობენ, ასევე, ასახავენ ადგილობრივ პირობებს და უზრუნველყოფენ მასშტაბის ეკონომიას. შესაბამისად, ადგილობრივი ორგანოები და სერვისები დელეგირებულ ფუნქციებს ახორციელებენ მაღალი დონის სახელისუფლებო ორგანოების, როგორც წესი, ცენტრალური ხელისუფლების სახელით.
72. ხელისუფლებისა და მთავრობის ფუნქციების დელეგირება შეიძლება მოიცავდეს სხვადასხვა მექანიზმს, დაწყებული კანონმდებლობით და დამთავრებული მთავრობის ad hoc გადაწყვეტილებებით ან რეგულაციებით. როგორც წესი, ცენტრალური ან რეგიონული ხელისუფლება ინარჩუნებს რეალურ ძალაუფლებას და მისი განხორციელების ან გამოყენების უფლებას გადასცემს ადგილობრივ დაწესებულებებს. ამავდროულად, ორგანოები, რომლებიც მიმართავენ დელეგირებას (როგორ ძალაუფლების „მფლობელები“), ინარჩუნებენ უფლებამოსილებას, რომ ადგილობრივ ორგანოებს მისცენ მითითებები გადაცემული ფუნქციების განხორციელების გზებზე და ზედამხედველობა გაუწიონ მათ შესრულებას.
73. მინისტრთა კომიტეტის CM/Rec(2007)4 რეკომენდაცია წევრი სახელმწიფოებისთვის, რომელიც შეეხება „ადგილობრივ და რეგიონულ სახელმწიფო სერვისებს“, მიუთითებს, რომ ადგილობრივი სახელმწიფო სერვისების სიახლოვეს მოსახლეობასთან ფუნდამენტური მნიშვნელობა აქვს, ხოლო ადგილობრივი ხელისუფლება სასიცოცხლო როლს ასრულებს ამ სერვისების მიწოდებაში. მოქალაქეთა საჭიროებებსა და მოლოდინებზე სერვისების მოსარგებად, ადგილობრივი დაწესებულებები უნდა სარგებლობდნენ მაღალი დეცენტრალიზაციით, ასევე, დამოუკიდებელი მოქმედების შესაძლებლობით ამ სერვისების მიწოდების პროცესში. უფლებამოსილების დელეგირება უნდა აკმაყოფილებდეს დელეგირებული სერვისების მომხმარებელთა დაცვის მინიმალურ სტანდარტებს და არსებობდეს საშუალებები, რომ მონიტორინგი გაეწიოს ამ სტანდარტებთან შესაბამისობას.
74. მეორე მხრივ, სახელმწიფო ინტერვენციონიზმი, ზოგ შემთხვევაში, იწვევს გადაჭარბებულ რეგულირებასა და დელეგირებას, რამაც შესაძლოა საფრთხე შეუქმნას ადგილობრივი ხელისუფლების ავტონომიას და ხელი შეუშალოს მას ელემენტარული როლისა და მოვალეობების შესრულებაში. 4.5 მუხლი ამას არ კრძალავს, თუმცა 9.2 მუხლი ადგენს თანაზომიერების პრინციპს, რათა ადგილობრივი ხელისუფლება დაიცვას დელეგირებულ ფუნქციებთან დაკავშირებული ფინანსური ტვირთისგან (იხ. ქვემოთ). 4.5 მუხლი, თავის მხრივ, მიზნად ისახავს ადგილობრივი ხელისუფლების, როგორც გადაწყვეტილების მიმღები ორგანოს დაცვას და მას ანიჭებს დისკრეციული უფლებამოსილებას, რათა არ გახდეს უბრალოდ ზემდგომი უწყების დავალებათა „შემსრულებელი“.
75. ქარტიის საბოლოო ვერსიაში შევიდა დებულება, რომლის თანახმადაც ადგილობრივ ორგანოებს დისკრეცია უნდა ენიჭებათ „რამდენადაც ეს შესაძლებელია“. ეს ნიშნავს, რომ ადგილობრივ დონეზე დისკრეცია უზრუნველყოფილი უნდა იყოს იმ შემთხვევაში, თუ სხვა საკითხები და საჭიროებები არ გადაწონის მის საჭიროებას დელეგირებული უფლებამოსილებისა და ფუნქციების ადგილობრივ საჭიროებებზე მორგებისას.[39] მეორე მხრივ, როდესაც ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები დავალებებს ასრულებენ მაღალი დონის ხელისუფლების სახელით და საკუთარი დისკრეციის გამოუყენებლად, ისინი მოქმედებენ, როგორც მაღალი დონის ხელისუფლების წარმომადგენლები. ცალსახაა, რომ თუ ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმიანობის მნიშვნელოვანი ნაწილი დაეთმობა დავალებათა შესრულებას მაღალი დონის ხელისუფლების სახელით და ადგილობრივი დისკრეციის გამოუყენებლად, სერიოზული საფრთხე შეექმნება ადგილობრივი ხელისუფლების ავტონომიას.
მე-6 პუნქტი
76. ამ პუნქტის წინა ვერსია 1981 წლის ქარტიის პროექტში ადგენდა ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებას, „ეფექტიან წილით“ მიეღო მონაწილეობა ადრეულ ეტაპზე და „ყველა იმ საკითხზე, რომლებიც ხვდება ადგილობრივი ხელისუფლების კომპეტენციის სფეროს გარეთ, თუმცა განსაკუთრებულ გავლენას ახდენს ადგილობრივ დონეზე.“[40] ეს ვერსია რადიკალურად შეიცვალა არგუმენტით, რომ ამ უფლებას შეიძლება მოეცვა „ფაქტობრივად ნებისმიერი საქმე“. საბოლოო ვერსიაში „ეფექტიანი წილის უფლება“ ჩანაცვლდა კონსულტაციის ფარდობითი მოთხოვნით („რამდენადაც ეს შესაძლებელია“), თუმცა მხოლოდ იმ საკითხებზე, „რომლებიც მათ პირდაპირ ეხება“, და არა „ყველა იმ საკითხზე, რომლებიც ხვდება ადგილობრივი ხელისუფლების კომპეტენციის სფეროს მიღმა, თუმცა განსაკუთრებულ გავლენას ახდენს ადგილობრივ დონეზე“. შესაბამისად, ქარტიის საბოლოო ვერსიაში განისაზღვრა პროცედურული მოთხოვნა ადგილობრივ ხელისუფლებასთან დროული და სათანადო კონსულტაციის შესახებ.
77. კონსულტაციის ფარგლებთან მიმართებით, შემოღებულია არსებითი შეზღუდვა, ვინაიდან ცალსახად მოითხოვება, რომ შესაბამისი საკითხები ადგილობრივ ხელისუფლებას პირდაპირ ეხებოდეს, ირიბი შეხება და გავლენა კი გამორიცხულია. ამავდროულად, ზოგადად მიიჩნევა, რომ საჯარო ორგანოს „პირდაპირი შეხება აქვს“ საკითხთან, თუ სახელმწიფო პოლიტიკის ან ნებისმიერი სხვა სამართლებრივი აქტის შესრულება პირდაპირ გავლენას ახდენს მის სამართლებრივ სტატუსზე, უფლებამოსილებასა და ფინანსურ მდგომარეობაზე. მოთხოვნა კონსულტაციების „შესაბამისი გზებით“ ჩატარებაზე გულისხმობს მათ ორგანიზებას იმგვარი ფორმით, რომ ადგილობრივ ხელისუფლებას მიეცეს საკუთარი კომენტარების/წინადადებების ფორმულირებისა და წარდგენის საშუალება. ეს არ ნიშნავს, რომ ეროვნული ან რეგიონული ხელისუფლების ორგანო ამ წინადადებებს დათანხმდება, თუმცა აუცილებელია მათი წარდგენა, განხილვა და გათვალისწინება საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე.
79. კონსულტაცია ქარტიის ძირითადი პრინციპია, ამიტომ ცენტრალურმა (ან რეგიონულმა) ორგანოებმა კონსულტაცია უნდა გაიარონ ადგილობრივ ხელისუფლებასთან ისეთი კანონების, რეგულაციების, გეგმებისა თუ პროგრამების განხილვა-მიღებისას, რომლებიც გავლენას ახდენს ადგილობრივი დემოკრატიის სამართლებრივ და ოპერატიულ ჩარჩოზე. აღნიშნული პრინციპი უზრუნველყოფს ადგილობრივ დაინტერესებულ მხარეთა ეფექტიან მონაწილეობას გადაწყვეტილების მიღების პროცესში - კერძოდ, იმ ცენტრალური (ან რეგიონული) ორგანოების მიერ, რომლებსაც აქვთ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლებების განსაზღვრის უფლებამოსილება. ეს ზრდის დემოკრატიასაც, რადგან ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენელი პოლიტიკოსები ვალდებულნი არიან, მოუსმინონ ადგილობრივ წარმომადგენლებს და მათ ასოციაციებს. მეტიც, ამას მოითხოვს სუბსიდიარობისა და ხელისუფლების საქმიანობის გამჭვირვალობის პრინციპები.
80. ქარტია არ განსაზღვრავს/ადგენს კონსულტაციის ფორმებს ან არსებითად არ არეგულირებს საკონსულტაციო პროცესს. მისი ძირითადი ფუნქციაა ზოგადი მიდგომისა და ჩარჩოს შექმნა კონსულტაციებისთვის. ამიტომ, შეიძლება ითქვას, რომ კონსულტაციის ძირითადი პროცესი დამოკიდებულია სამ ძირითად პირობაზე:
b. ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა შეეძლოს საკუთარი მოსაზრების გამოხატვა გადაწყვეტილებებსა და პოლიტიკის მიმართულებებზე მანამ, სანამ ისინი სავალდებულო იურიდიული ძალის მქონე დოკუმენტებად ჩამოყალიბდება; და
c. ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა ჰქონდეს დრო და შესაძლებლობა რეკომენდაციებისა ან ალტერნატიული პროექტების მოსამზადებლად და განხილვისთვის წარსადგენად.
81. უმეტეს შემთხვევაში, შიდა კანონმდებლობა არ აკონკრეტებს, რომელ სახელმწიფო დაწესებულებას ევალება ადგილობრივ მთავრობასთან კონსულტაციების ორგანიზება ცენტრალურ დონეზე. როგორც წესი, კონსულტაციების ორგანიზებაზე პასუხისმგებელია შესაბამისი სამინისტრო, რომელსაც აქვს კონკრეტულ საკითხზე გადაწყვეტილების მიღების მანდატი. ამრიგად, კონგრესის სტრატეგია ადგილობრივი მთავრობის უფლებასთან მიმართებით, რომ ხელისუფლების სხვა დონეებმა კონსულტაცია გაიარონ მასთან, ხაზს უსვამს, რომ საჭიროა „მუდმივი კონსულტაციების ფორმების შექმნა სამინისტროებსა და სხვადასხვა პოლიტიკური დონის წარმომადგენლებს შორის“.[41]
82. ხშირად, კონსულტაციები იმართება საკანონმდებლო პროცესის დროს, ეროვნულ პარლამენტში (კერძოდ, საკომიტეტო სხდომების ეტაპზე). ეროვნული კანონმდებლობა იშვიათად მოითხოვს საპარლამენტო კომიტეტებისგან კონსულტაციების გამართვას. ვინაიდან მთავრობა საკანონმდებლო ინიციატივების უმეტესობას საკანონმდებლო ორგანოს წარუდგენს, საპარლამენტო უწყებებმა შეძლება ჩათვალონ, რომ საჭირო კონსულტაციები უკვე გაიმართა მოსამზადებელ ეტაპზე. მიუხედავად ამისა, საპარლამენტო ორგანოები ის ძირითადი უწყებები არან, რომლებიც იღებენ გადაწყვეტილებებს ადგილობრივი მთავრობის სამართლებრივი ჩარჩოს შესახებ.
83. როგორც წესი, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნული ასოციაცია საკონსულტაციო პროცესში წარმოადგენს ადგილობრივ მთავრობებს (იხ. ქვემოთ, მე-10 მუხლის შესახებ). ამავდროულად, ეს არ გამორიცხავს ცალკეულ ადგილობრივ მთავრობებთან კონსულტაციის შესაძლებლობას. თუ კონსულტაციის თემა უკავშირდება ადგილობრივი მთავრობის ერთზე მეტ განყოფილებას, გარდაუვალია გარკვეული კოორდინაცია მის წარმომადგენლებს შორის, საერთო ინტერესების დასაცავად.
84. გამოცდილებაზე დაყრდნობით, ცენტრალურმა (ან რეგიონულმა) ხელისუფლებამ შეიძლება სხვადასხვა გზით გაიაროს ადგილობრივ ორგანოებთან სათანადო კონსულტაციები ისეთ საკითხებზე, რომლებიც გავლენას ახდენს მათ ინტერესებსა და კანონიერ უფლებებზე. ამ მხრივ, ძირითადი მექანიზმებია:
a. ორმხრივი ორგანოები და კომიტეტები, რომელთა შემადგენლობაშიც არიან ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების წარმომადგენლები (როგორც წესი, შესაბამისი ასოციაციების საშუალებით);
b. საპარლამენტო კომიტეტები;
c. სპეციფიკური ორგანოები, სახელმწიფოს მიერ ევროკავშირისათვის წარდგენილ წინადადებათა კონტექსტში (მაგ: ევროკავშირის რეგიონული პოლიტიკა);
d. სავალდებულო კონსულტაცია, რომელსაც ადგენს სექტორული კანონმდებლობა (მაგ: გარემოსდაცვითი კანონმდებლობა);
e. შესაბამისი სამინისტროების, კომიტეტებისა და ა.შ. მონაწილეობა სამუშაო ჯგუფებში;
f. არაფორმალური მოლაპარაკებები და ლობირება.
85. კონსულტაციები ძირითადი ინსტრუმენტია ადგილობრივი მმართველობის დაცვისა და ხელშეწყობისათვის. შესაბამისად, ქარტია სხვა მუხლებსაც შეიცავს ადგილობრივ ხელისუფლებასა და მთავრობის სხვა დონეებს შორის კონსულტაციის შესახებ. არსებობს ორი ტიპის კონსულტაცია:
a. კონსულტაცია ზოგადი პირობების შესახებ, კერძოდ, ყველა იმ საკითხზე, რომლებსაც პირდაპირი გავლენა აქვს ადგილობრივ ხელისუფლებაზე (მუხლი 4.6); და
b. სპეციალური კონსულტაციები, რომლებიც შეეხება ადგილობრივი ხელისუფლების ადმინისტრაციულ საზღვრებში ცვლილების განხორციელებასა (მუხლი 5) და ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის ფინანსური რესურსების გამოყოფა-განაწილებას (მუხლი 9.5).
ორივე ტიპის კონსულტაციას აქვს ერთნაირი სამართლებრივი სტატუსი. შესაბამისად, მათი მნიშვნელობა უნდა აღიაროს ხელისუფლების ყველა დონემ. ქარტიის 4.6 მუხლი უნდა გამოიყენებოდეს ერთობლიობაში „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა საქმიანობაში ჩართულობის უფლების შესახებ“ დამატებითი ოქმის 2.4 მუხლთან.[42]
86. კონგრესს რამდენიმე რეკომენდაცია და რეზოლუცია აქვს მიღებული ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებაზე სხვა დონეებთან კონსულტაციის შესახებ. 171 (2005) რეკომენდაციაში[43] იგი ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ ეს უფლება ევროპის სამართლებრივი და დემოკრატიული პრაქტიკის ფუნდამენტური პრინციპია, რომელიც მიზნად ისახავს წვლილის შეტანას კარგ მმართველობაში. კონსულტაცია უნდა იყოს გადაწყვეტილებათა მიღებისა და ადმინისტრაციული პროცესების არსებითი ნაწილი. იგი ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა აძლევდეს საშუალებას, დროულად წარადგინოს საკუთარი სურვილები, რომლებსაც სათანადოდ გაითვალისწინებენ ცენტრალური და რეგიონული ორგანოები. ამ რეკომენდაციაში კონგრესი მიესალმა ფაქტს, რომ „კონსულტაციის პროცესი თანდათან ხდება ცენტრალურ და ადგილობრივ ორგანოებს შორის პოლიტიკური მოლაპარაკების არსებითი მახასიათებელი“, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციებს კი ამ პროცესში უაღრესად მნიშვნელოვანი როლი აქვთ - „საერთო ინტერესების ხელშეწყობა და ინსტიტუციური დიალოგის წარმოება ცენტრალურ ხელისუფლებასა თუ რეგიონებთან.“
87. რეკომენდაციაში 328 (2012)[44] კონგრესმა ხაზგასმით აღნიშნა, რომ ადგილობრივმა ხელისუფლებამ აქტიური როლი უნდა შეასრულოს გადაწყვეტილებების მიღებაში მასთან დაკავშირებულ ყველა საკითხზე, სათანადო დროს და შესაბამისი გზებით, რათა ჰქონდეს საკუთარი მოსაზრებებისა და წინადადებების ფორმულირებისა თუ გამოხატვის შესაძლებლობა და გავლენა იქონიოს მათზე. კონგრესმა წევრ სახელმწიფოებს სთხოვა, დაეკონკრეტებინათ კონსულტაციების ფორმატი; მიეწოდებინათ სათანადო, მკაფიო და დეტალური ინფორმაცია, წერილობითი ფორმით და კონსულტაციების გამართვამდე საკმაო ხნით ადრე; გამოყენებინათ ადგილობრივი ხელისუფლების ექსპერტული ცოდნა და გამოცდილება პოლიტიკისა და კანონმდებლობის მომზადების პროცესში; სიფრთხილით შეეფასებინათ სტრატეგიული მნიშვნელობის მქონე გადაწყვეტილებების შედეგები; საჯაროდ გამოექვეყნებინათ კონსულტაციის შედეგები; ასევე, ეღიარებინათ ადგილობრივი ხელისუფლების უფლება გასაჩივრებასა და დაცვის საშუალებების გამოყენებაზე, თუ საკონსულტაციო პროცესი სათანადოდ არ წარიმართება.
88. და ბოლოს, მონიტორინგის ანგარიშებში, რომლებიც შეეხება ადგილობრივ და რეგიონულ დემოკრატიას 47 წევრ სახელმწიფოში, კონგრესმა არაერთი შემთხვევა ასახა, როდესაც პრობლემური იყო კონსულტაციები ადგილობრივ და რეგიონულ მთავრობასა (ძირითადად, ასოციაციების საშუალებით) და ცენტრალურ ხელისუფლებას შორის.[45] ამ მხრივ, კონგრესმა გამოავლინა შემდეგი პრობლემები:
a. ფორმალური საკონსულტაციო მექანიზმის არარსებობა;
b. არაადეკვატური კონსულტაცია ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების წარმომადგენლებთან, ან კონსულტაციის არსებული მექანიზმების არასაკმარისად გამოყენება პრაქტიკაში; და
c. კონსულტაციის სუსტი საშუალებები და შეზღუდული ვადები.
მუხლი 5 – ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოს ადმინისტრაციული საზღვრების დაცვა
„ცვლილებები ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოს ადმინისტრაციულ საზღვრებში არ იქნება შეტანილი შესაბამის ადგილობრივ ორგანოსთან წინასწარი კონსულტაციის გარეშე, შესაძლებლობის შემთხვევაში, რეფერენდუმის ჩატარების საშუალებით იქ, სადაც კანონით ეს ნებადართულია.“
განმარტებითი ანგარიში
ადგილობრივი ორგანოსა და იმ მოქალაქეებისათვის, რომლებსაც ეს ორგანო ემსახურება, ფუნდამენტურად მნიშვნელოვანია წინადადებები მისი საზღვრების შეცვლაზე, რასაც, უკიდურეს შემთხვევაში, სხვა ორგანოებთან გაერთიანება მოჰყვება ხოლმე. ბევრ სახელმწიფოში არარეალურია ადგილობრივი მოსახლეობისთვის უფლებამოსილების მინიჭება, ვეტო დაადონ ამგვარ ცვლილებებს, თუმცა მათთან პირდაპირი ან არაპირდაპირი წინასწარი კონსულტაციების გავლა აუცილებელია. რეფერენდუმი ყველაზე შესაფერისი პროცედურაა ამგვარი კონსულტაციებისთვის, მაგრამ ბევრ სახელმწიფოში არ არსებობს საკანონმდებლო დებულება მის ჩასატარებლად. როცა საკანონმდებლო დებულებები სავალდებულოდ არ განსაზღვრავს რეფერენდუმის გამართვას, სახელმწიფომ უნდა გამოიყენოს კონსულტაციის სხვა ფორმა.
თანამედროვე კომენტარები
89. ადგილობრივი და რეგიონული მმართველობის რეფორმები გატარდა ევროპის რამდენიმე ქვეყანაში, სადაც შეზღუდული შესაძლებლობების მქონე მცირემასშტაბიანი და სუსტი მუნიციპალიტეტების არსებობამ გამოიწვია მათი არაეფექტიანობა და ქარტიის მოთხოვნებთან შეუსაბამობა. ხშირად გამოიყენება მცირემასშტაბიან მუნიციპალიტეტთა გაერთიანების სტრატეგია (განსაკუთრებით, ჩრდილოეთ და ცენტრალურ ევროპაში; შედარებით ნაკლებად - სამხრეთ ევროპაში. გამონაკლისია საბერძნეთი). მეორე მხრივ, მუნიციპალიტეტთა შორის თანამშრომლობა ალტერნატიული ან პარალელური მიდგომაა, რომელსაც ბევრი ქვეყანა ირჩევს, რათა გაზარდოს ადგილობრივი მმართველობის შესაძლებლობები და ხელი შეუწყოს ადგილობრივი მოსახლეობისთვის სერვისების ერთობლივ მიწოდებას.
90. ამ კონტექსტში, ქარტია არ კრძალავს მუნიციპალიტეტთა გაერთიანებას და არ აწესებს რაიმე ტერიტორიული ან ინსტიტუციური ფორმის სპეციფიკურ მოთხოვნას. მე-5 მუხლი თავს იკავებს იმპერატიული კრიტერიუმების დაწესებისგან ადმინისტრაციულ საზღვრებში ცვლილებების ფორმასა და მათ განხორციელებაზე (მაგ: სოციალური, დემოგრაფიული ან ეკონომიკური კრიტერიუმები, რომლებიც ხშირად გამოიყენება ფიზიკური დაგეგმვისას). ამავდროულად, ქარტია ადგენს პროცედურულ წესებს ადგილობრივი ხელისუფლების ადმინისტრაციულ საზღვრებში ცვლილებებთან მიმართებით. შესაბამისად, სავალდებულო პროცედურული მოთხოვნაა, ასეთი ცვლილება არ განხორციელდეს კონსულტაციის გარეშე, კონსულტაცია კი გაიმართოს დროულად, საკითხზე საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე. ქარტიის ამ მოთხოვნის მიზანია, ხელი შეუწყოს კონსულტაციის ეფექტიანობას - სხვა სიტყვებით, ადგილობრივი თემის შესაძლებლობას, ისეთ დროს გამოხატონ საკუთარი მოსაზრებები, როდესაც რეალურ გავლენას იქონიებენ გაერთიანებასთან დაკავშირებულ გადაწყვეტილებებსა და მათ ასპექტებზე და კონსულტაციას არ ექნება მხოლოდ ფორმალური ან სიმბოლური დატვირთვა. შედეგად, ადმინისტრაციულ საზღვრებში ცვლილების შეტანა ადგილობრივ თემთან კონსულტაციის გარეშე არღვევს მე-5 მუხლს.
91. ჩნდება კითხვა, თუ ვისთან არის საჭირო კონსულტაციის გავლა. ქარტია მიუთითებს შესაბამის „ადგილობრივ თემებზე“. ეს კონცეფცია ცალსახად მოიცავს ადგილობრივ ხელისუფლებას, რომელზეც გადაწყვეტილება პირდაპირ გავლენას ახდენს (სავარაუდოდ, მეზობელი თვითმმართველი ერთეულის ხელისუფლებასაც); ასევე, მუნიციპალიტეტთაშორისი თანამშრომლობის ორგანიზაციებს, რომელთა წევრებზეც პირდაპირ გავლენას ახდენს შესაბამისი ცვლილებები. თუ გაერთიანება ეხება ქვეყნის მნიშვნელოვან ნაწილს ან მთლიან ქვეყანას, საკონსულტაციო პროცედურებში უნდა მონაწილეობდნენ ადგილობრივი და/ან რეგიონული ხელისუფლების ეროვნული ასოციაციებიც.
92. ქარტიის ორ ოფიციალურ ენაზე შემუშავებამ გარკვეული ლინგვისტური ბუნდოვანებებიც შექმნა. ფრანგული ვერსია მიუთითებს collectivités locales-ზე - ტერმინზე, რომელიც შეესაბამება ინგლისურ ტერმინს „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები“ (გამოიყენება ქარტიის მთლიან ტექსტში), ხოლო ინგლისური ვერსია მიუთითებს „ადგილობრივ თემებზე“. ეს უკანასკნელი მოიცავს შესაბამისი ტერიტორიული ერთეულის მოქალაქეებსაც, გარდა იმ ორგანოებისა, რომლებიც ამ მოქალაქეებს წარმოადგენენ. ტერმინი „ადგილობრივი თემები“ მხოლოდ მე-5 მუხლში გამოიყენება, ქარტიის ინგლისური ვერსიის სხვა პუნქტებში, რომლებიც კონსულტაციას ითვალისწინებს (მუხლი 4.6 და მუხლი 9.6), გამოყენებულია ტერმინი „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები“. ამასთან, ერთადერთი მე-5 მუხლშია მითითებული, რომ კონსულტაციის გამართვა შესაძლებელია რეფერენდუმის საშუალებით. შესაბამისად, ტერმინი „ადგილობრივი თემები“ უნდა განიმარტოს ისე, რომ მოიცავდეს მოქალაქეებს და, ზოგადად, ადგილობრივ სამოქალაქო საზოგადოებას.
93. Rec(2004)12 რეკომენდაციაში მინისტრთა კომიტეტი ადგენს რამდენიმე პრინციპს, რომელთა დაცვაც ევალებათ მხარეებს, ადგილობრივი ორგანოს ადმინისტრაციულ საზღვრებსა ან სტრუქტურაზე რეფორმების გატარებისას.[46] ამასთან, რეფორმის ნებისმიერი პროცესის ამოცანები, მეთოდები და შედეგები სრულად უნდა შეესაბამებოდეს ქარტიის დებულებებს. დამატებით, თუ ეს შესაძლებელია, ხელმომწერმა მხარეებმა უნდა უზრუნველყონ, რომ რეფორმის ამოცანები, მეთოდები და შედეგები შეესაბამებოდეს იმ მოვალეობებს, რომლებსაც ადგენს ევროპული ქარტია რეგიონული და უმცირესობის ენების შესახებ (მუხლი 7.1.ბ) და ჩარჩო კონვენცია ეროვნული უმცირესობების დაცვის შესახებ (მუხლი 16).
94. ზემოაღნიშნული რეკომენდაციები შეიძლება ვრცელდებოდეს ისეთ შემთხვევებზეც, როცა რეფორმებს ახორციელებენ მაღალი დონის ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები, დაბალი დონის ადგილობრივი ხელისუფლების სახელით, ან, არსებული ჩარჩოს ფარგლებში, ადგილობრივი ხელისუფლება საკუთარ რეფორმას ატარებს (მაგ: ორი მეზობელი ქალაქი ან დაბა გადაწყვეტს შერწყმას ან გაერთიანებას, ახალი ადგილობრივი ერთეულის შესაქმნელად, რომელიც ჩაანაცვლებს მანამდე არსებულ ერთეულებს). ქარტიის შესაბამისი კონსულტაცია არ გამორიცხავს სავალდებულო შერწყმას ან ადმინისტრაციული საზღვრების ცვლილებას, თუმცა კანონი შესაბამის პროცედურებს უნდა ადგენდეს.
95. პრაქტიკაში, ადგილობრივ ხელისუფლებასთან წინასწარი კონსულტაცია ფორმალურად რეგულირდება და სავალდებულოა, როდესაც საქმე ეხება ცვლილებებს ადგილობრივი ხელისუფლების ადმინისტრაციულ საზღვრებში. ქვეყნების უმრავლესობაში ადგილობრივი ხელისუფლების მარეგულირებელი კანონმდებლობა მკაფიოდ განსაზღვრავს საკონსულტაციო ფორმებსა და პროცედურებს იმ წინადადებებთან მიმართებით, რომლებიც შეეხება ცვლილებებს მის საზღვრებში. რეკომენდებულია ამ პროცედურების დანერგვა არა მხოლოდ ადგილობრივი ერთეულების საზღვრების შესაცვლელად, არამედ ადგილობრივი მმართველობის სისტემის ნებისმიერი რესტრუქტურიზაციისთვის (დონეების შექმნა ან გაუქმება, ცვლილებები კანონმდებლობაში ადგილობრივი და რეგიონული სტრუქტურების შესახებ და ა.შ.).[47] ქარტიის მე-5 მუხლი ვრცელდება კონსულტაციის პრინციპზე სპეციფიკურ კონტექსტში - კერძოდ, როდესაც ცვლილებები ხორციელდება ადგილობრივი ხელისუფლების ადმინისტრაციულ საზღვრებში. ასეთი სპეციფიკური კონსულტაციის გზებს შორის ქარტია აშკარა უპირატესობას ანიჭებს ადგილობრივ რეფერენდუმებს, რომლებშიც ნებისმიერ ადგილობრივ მცხოვრებს შეუძლია საკუთარი მოსაზრების გამოხატვა შემოთავაზებულ ცვლილებებსა ან შერწყმაზე.
მუხლი 6 – შესაბამისი ადმინისტრაციული სტრუქტურები და ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოთა ამოცანების წყარო
„1. უფრო ზოგადი საკანონმდებლო დებულებებისათვის ზიანის მიყენების გარეშე, ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოები უფლებამოსილნი არიან, განსაზღვრონ თავიანთი შიდა ადმინისტრაციული სტრუქტურები, იმ მიზნით, რომ მოხდეს მათი მისადაგება ადგილობრივ საჭიროებებთან და უზრუნველყოფილი იქნას ეფექტური მართვა.
2. თვითმმართველობის ადგილობრივი ორგანოების მოხელეთა სამსახურის პირობები უნდა იძლეოდნენ იმის საშუალებას, რომ მოხდეს მაღალკვალიფიციური პერსონალის დაქირავება დამსახურებისა და კომპეტენტურობის საფუძველზე; ამ მხრივ უზრუნველყოფილი იქნება პროფესიული მომზადების ადეკვატური საშუალებები, ანაზღაურება და სამსახურებრივი დაწინაურების საშუალებები.“
განმარტებითი ანგარიში
1-ლი პუნქტი
ეს პუნქტი ეხება არა ადგილობრივი ორგანოსა და მისი საბჭოს ზოგად სტრუქტურას, არამედ ადმინისტრაციული სერვისების ორგანიზების ფორმას. ცენტრალური ან რეგიონული კანონმდებლობით შეიძლება განისაზღვროს ამ სერვისების ორგანიზების ზოგიერთი ზოგადი პრინციპი, თუმცა ადგილობრივ ორგანოებს უნდა შეეძლოთ, თავიანთ ადმინისტრაციულ სტრუქტურებს უბრძანონ ადგილობრივი გარემოებებისა და ადმინისტრაციული ეფექტიანობის გათვალისწინება. დასაშვებია ლიმიტირებული სპეციფიკური მოთხოვნების დაწესება ცენტრალურ ან რეგიონულ კანონმდებლობაში (მაგ: კონკრეტული კომიტეტების დაარსებასა ან კონკრეტული ადმინისტრაციული პოზიციის შექმნაზე), მაგრამ არა იმ სიხშირით, რომ გარდაიქმნას მყარ ორგანიზაციულ სტრუქტურად.
მე-2 პუნქტი
საჭირო მენეჯერული სტრუქტურის გარდა, ადგილობრივი ორგანოს კომპეტენტურობისა და ეფექტიანობისთვის აუცილებელია, მას ჰქონდეს ისეთი თანამშრომლების დაქირავება-შენარჩუნების უფლებამოსილება, რომელთა კვალიფიკაციაც შეესაბამება ადგილობრივი ორგანოს პასუხისმგებლობებს. ეს დიდწილად დამოკიდებულია ადგილობრივი ორგანოს შესაძლებლობაზე, პირებს შესთავაზოს საკმარისად მიმზიდველი სამუშაო პირობები.
თანამედროვე კომენტარები
1-ლი პუნქტი
96. ამ პუნქტის თანახმად, ადგილობრივ ხელისუფლებას აქვს დისკრეციული უფლებამოსილება, რომ განსაზღვროს საკუთარი შიდა ადმინისტრაციული სტრუქტურები ან ორგანიზაციული მოწყობა. საკუთარ საქმეთა ორგანიზების უფლებამოსილება იმ ავტონომიის ნაწილია, რომლითაც ადგილობრივი დაწესებულებები სარგებლობენ. ამგვარი დისკრეცია, მსგავსად ადგილობრივი ავტონომიის სხვა ელემენტებისა, არ არის აბსოლუტური - ის უნდა შეესაბამებოდეს მთავრობის ორგანიზაციული მოწყობის ზოგად საკანონმდებლო ჩარჩოს („უფრო ზოგადი საკანონმდებლო დებულებებისათვის ზიანის მიყენების გარეშე“). 1-ლი პუნქტის საბოლოო მიზანია, დაიცვას ადგილობრივი ავტონომია და ადგილობრივ ხელისუფლებას მისცეს შესაძლებლობა ისეთი შიდა ადმინისტრაციული სტრუქტურებისა და მოწყობების შესაქმნელად, რომელთა მეშვეობითაც დააკმაყოფილებს ადგილობრივ მცხოვრებთა საჭიროებებს და მიაწოდებს ფართო სპექტრის სახელმწიფო სერვისებს.
97. შესაბამისად, დასაშვებია, ადგილობრივი თვითმმართველობის მარეგულირებელი შიდა კანონმდებლობა ითვალისწინებდეს ფუნდამენტურ სახელმძღვანელო პრინციპებს ადგილობრივი ხელისუფლების შიდა ადმინისტრაციული და ორგანიზაციული მოწყობისთვის. ამავდროულად, იგი ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს უნდა უტოვებდეს სივრცეს დისკრეციისათვის, რათა თავად შეძლონ საკუთარი ორგანიზაციული სტრუქტურის არჩევა და მოწყობა. ამ სფეროში გადაწყვეტილებათა მიღების უფლებამოსილება დამოკიდებულია სხვადასხვა ფაქტორზე, როგორიცაა პირდაპირ ან საბჭოს მიერ არჩეული მერების არსებობა. პირველ შემთხვევაში, როგორც მერს, ისე საბჭოს, შეიძლება ჰქონდეს შესაბამისი ორგანიზაციული სფეროს შიდა სტრუქტურის განსაზღვრის უფლებამოსილება. მეორე შემთხვევაში, ადგილობრივი ხელისუფლების მთლიანი ორგანიზაციული სტრუქტურის განსაზღვრის უფლებამოსილება, როგორც წესი, ენიჭება საბჭოს - იგი ამტკიცებს კანონქვემდებარე აქტებს, კანონებს, ან შიდა წესებს, რომელთა საფუძველზეც იქმნება სხვადასხვა ორგანო, სერვისი და ადგილობრივი მთავრობის განყოფილება. დასაშვებია ამ უფლებამოსილების დელეგირება მერისთვის, მერიის სპეციფიკური ორგანიზაციული სტრუქტურის განსაზღვრის მიზნით.
98. ადგილობრივ დაწესებულებათა უფლებამოსილება, თავად გაუწიონ ორგანიზება საკუთარ საქმიანობას, უნდა იყოს საკმაოდ ფართო და მოიცავდეს არა მხოლოდ შიდა ორგანიზაციულ მოწყობაზე გადაწყვეტილების მიღებას, არამედ დამოუკიდებელი ორგანოების (როგორიცაა ადგილობრივი კომპანიები ან სააგენტოები) შექმნასაც ადგილობრივი სერვისების მიწოდების გასაუმჯობესებლად, ასევე, სხვა ადგილობრივ ხელისუფლებებთან შეთანხმების გაფორმებას (იხ. შენიშვნები მე-10 მუხლის შესახებ). ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა ჰქონდეს დისკრეციული უფლებამოსილება დაქვემდებარებული განყოფილებებისა და სტრუქტურების ჩამოსაყალიბებლად (როგორიცაა მუნიციპალური ოლქები), რათა საკუთარი პასუხისმგებლობები მაქსიმალური ეფექტიანობით შეასრულოს. ამ მუხლის მიზანია, ადგილობრივი ხელისუფლებას ჰქონდეს ადმინისტრაციულ სტრუქტურაზე გადაწყვეტილების მიღების თავისუფლება, რათა შემდგომ ის გამოიყენოს სერვისების მისაწოდებლად.
99. კიდევ ერთი ფაქტორი, რომელიც განსაზღვრავს ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებამოსილებას საკუთარი საქმიანობის ორგანიზებაზე, არის ადგილობრივ მთავრობასთან დაკავშირებული ეროვნული ტრადიცია. ამ მხრივ, ევროპაში არსებობს არაერთი ტიპის ადგილობრივი ადმინისტრაციული სისტემა, რადგან ისინი უნიკალურია თითოეული ქვეყნის შემთხვევაში და ასახავენ სახელმწიფოს პოლიტიკურ, დემოკრატიულ და ინსტიტუციურ ტრადიციებს. შესაბამისად, ადგილობრივი ხელისუფლების ინსტიტუციური მოწყობა შეიძლება დამოკიდებული იყოს ურთიერთობაზე არჩეულ წარმომადგენლებს, მერსა და ადმინისტრაციულ სტრუქტურას შორის. ამ გამოცდილებაზე დაყრდნობით, ნათელია, რომ არსებობს სხვადასხვა ტიპის ინტერაქცია მერს/პრეზიდენტსა (აღმასრულებელ ორგანოებს) და საბჭოს შორის. ამ ურთიერთობის ექსტრემალური მოდელებია:
a. „ძლიერი მერის/პრეზიდენტის“ მოდელი, სადაც მერს (ან პროვინციის პრეზიდენტს) პირდაპირ ირჩევს ხალხი, მას ენიჭება ყველაზე რელევანტური უფლებამოსილებები და დეფაქტო პოლიტიკური უპირატესობა, საბჭოსთან შედარებით;
b. „ძლიერი საბჭოს“ მოდელი, სადაც მერს (ან პრეზიდენტს) ირჩევს (ან წარადგენს) საბჭო. გადაწყვეტილების მიმღები უზენაესი ორგანოა ადგილობრივი საბჭო, მერს კი აქვს დაქვემდებარებული პოზიცია და ის საბჭოს განკარგულებაში არსებული აღმასრულებელი ინსტრუმენტის ერთ-ერთ სახეა;
c. ამ ორ ექსტრემალურ მოდელს შორის არსებობს სხვადასხვა ტიპის შიდაორგანიზაციული მოწყობა.
100. ადგილობრივ უწყებათა უფლებამოსილება, თავად გაუწიონ ორგანიზება საკუთარ საქმიანობას, უნდა განხორციელდეს ზოგადად მიღებული პრინციპების სათანადოდ დაცვით, როგორიცაა: ეფექტიანი მართვა, რაციონალური სტრუქტურა და კარგი მმართველობა; გადაწყვეტილებათა მიღება ღია დებატების საფუძველზე; პოლიტიკა გრძელვადიანი დაგეგმვის მიზნების შესაბამისი შედეგების მისაღწევად და კოლექტიური საჭიროებებისა თუ მოლოდინების დასაკმაყოფილებლად.
მე-2 პუნქტი
101. ეს პუნქტი შეეხება ადგილობრივი მთავრობის ადმინისტრირების ერთ-ერთ ყველაზე მნიშვნელოვან ასპექტს, კერძოდ, პერსონალის შერჩევას. ადგილობრივ ორგანოებს სჭირდებათ ადამიანური რესურსები თავიანთი ფუნქციების შესასრულებლად. წინააღმდეგ შემთხვევაში, ასეთი დაწესებულება იქნება მთავრობის ცარიელი და უძლური სტრუქტურა.
102. ადგილობრივ დონეზე ადამიანური რესურსების კუთხით, ქარტია მიუთითებს რამდენიმე არსებით პრინციპსა და მოთხოვნაზე, რომლებიც უნდა დაკმაყოფილდეს „სამსახურის პირობებთან“ დაკავშირებით. ეს გულისხმობს იმ სამართლებრივ, მენეჯერულ და ფაქტობრივ კონტექსტს, რომელშიც ადგილობრივი დასაქმებულები აწოდებენ სერვისებს (ფრანგულად - statut du personnel). სამსახურის პირობებს შეიძლება არეგულირებდეს ზოგადი სამართლებრივი სტანდარტი, რომელსაც ადგენს პარლამენტი ან მთავრობა მთლიანი საჯარო სექტორისთვის; თუმცა, შეიძლება არსებობდეს სპეციფიკური კანონები და რეგულაციებიც (ეროვნულ ან რეგიონულ დონეზე), რომლებიც განსაზღვრავს სამსახურის პირობებს კონკრეტულად ადგილობრივი მმართველობებისთვის. ამ სფეროში ზოგიერთი ქვეყანა ადგილობრივ დასაქმებულებთან მიმართებით იყენებს საჯარო სამსახურის ტრადიციულ პრინციპებს (fonction publique), ხოლო თავად დასაქმებულები სრულფასოვან საჯარო მოსამსახურეებად მიიჩნევიან. სხვა ქვეყნები ადგილობრივ დონეზე პერსონალის დასასაქმებლად ეყრდნობიან ჩვეულებრივ შრომით ურთიერთობებს. გავრცელებულია ორივე მოდელის კომბინაციაც.
103. საჯარო სამსახურში მოქმედი ზოგადი კანონებისა და რეგულაციების სათანადოდ დაცვით, ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა ჰქონდეს დისკრეცია და თავისუფლება, რომ განსაზღვროს საკუთარ დასაქმებულთა სამსახურის პირობები, რადგან ეს ადგილობრივი მთავრობის კიდევ ერთ განზომილებაა. ამის გამო, მე-2 პუნქტი მჭიდროდ უკავშირდება პირველს. შედეგად, სამსახურის პირობებს შეიძლება დამოუკიდებლად განსაზღვრავდეს ადგილობრივი ხელისუფლების თითოეული ორგანო, კანონქვემდებარე აქტებისა და რეგულაციების, კოლექტიური შეთანხმებების და ა.შ. საშუალებით. მიიჩნევა, რომ ადგილობრივ ხელისუფლებას შეუძლია საკუთარი ადამიანური რესურსების პოლიტიკის განსაზღვრა და დანერგვა, რათა მიიზიდოს, შეარჩიოს და შეინარჩუნოს გამოცდილი ადმინისტრაციული პერსონალი. ეს ხორციელდება ადგილობრივი (ან რეგიონული) მიდგომის კონტექსტში, რომელიც მიემართება საჯარო სექტორში დასაქმებას. კონგრესმა მონიტორინგის ფარგლებში აღნიშნა, რომ არაერთ ქვეყანაში ცენტრალურ და/ან რეგიონულ დონეზე არსებული ხელისუფლება კომპლექსურად არეგულირებს ადგილობრივი მთავრობის ადმინისტრაციული პერსონალის სტატუსს, რითაც იზღუდება ადგილობრივი ხელისუფლების დისკრეცია.
104. პერსონალის დაქირავებისა და სახელფასო განაკვეთის განსაზღვრის უფლებამოსილება რელევანტური ფაქტორია, რომელიც ხაზს უსვამს ადგილობრივ მმართველობათა ორგანიზაციულ და ინსტიტუციურ ავტონომიას.
105. ქარტიაში ჩამოთვლილია ის ზოგადი მიზნებიც, რომლებიც მიიღწევა ადგილობრივი მმართველობის თანამშრომელთა „სამსახურის პირობებით“. პირველ რიგში, ეს პირობები უნდა იძლეოდეს მაღალკვალიფიციური პერსონალის დაქირავების შესაძლებლობას, დამსახურებისა და კომპეტენტურობის საფუძველზე. შესაბამისად, თითოეულ ადგილობრივ ორგანოს უნდა შეეძლოს თავისი პერსონალის შერჩევა, უმთავრესი პრინციპების სათანადოდ პატივისცემით. მეორე, ადგილობრივი ორგანოს თანამშრომლებს უნდა სთავაზობდნენ პროფესიული მომზადების ადეკვატურ საშუალებებს, რასაც არაერთ ქვეყანაში უზრუნველყოფენ მმართველობის სპეციალური ეროვნული ან რეგიონული სკოლები, ან თავად ადგილობრივი ხელისუფლება. ამ მხრივ, ტრენინგი ადამიანური რესურსების პოლიტიკის ფუნდამენტური ასპექტია, რადგან დასაქმებულებს თავიანთი ცოდნისა და უნარების განახლების შესაძლებლობას აძლევს. მესამე, ადგილობრივი ორგანოს თანამშრომლებს უნდა ჰქონდეთ ადეკვატური კარიერული პერსპექტივები, ე.ი. თანამდებობის გაუმჯობესების ან პროფესიულ სფეროში დაწინაურების შესაძლებლობა (რა თქმა უნდა, ეს შესაძლებლობები დიდწილად დამოკიდებულია თითოეული ადგილობრივი დაწესებულების ზომასა და რესურსებზე). და ბოლოს, ადგილობრივი პერსონალი სათანადო ანაზღაურებას უნდა იღებდეს თავისი საქმიანობისთვის. კონგრესის თანახმად, სამწუხაროდ, ზოგიერთ წევრ სახელმწიფოში მმართველობის ამ დონეზე დასაქმებულებს უაღრესად დაბალ ანაზღაურებას სთავაზობენ, რაც ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს ხელს უშლის კვალიფიციურ თანამშრომელთა დაქირავებაში.
106. და ბოლოს, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებში დასაქმებულ პირებს უნდა ჰქონდეთ, სულ მცირე, ისეთივე პროფესიული მომზადების შესაძლებლობები, ანაზღაურება და კარიერული წინსვლის საშულებები, როგორიც ხელმისაწვდომია მმართველობის სხვა დონეზე დასაქმებული პირებისთვის, თუმცა, სამწუხაროდ, ყველა ქვეყანაში ასე არ ხდება. შესაბამისად, მე-2 პუნქტი ბოლომდე სრულდება მაშინ, როცა ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები ავტონომიით სარგებლობენ ადამიანური რესურსების სფეროში; ასევე, როცა მათ აქვთ დისკრეცია, თავიანთი პერსონალის ანაზღაურებაზე გადაწყვეტილება მიიღონ რეგიონული და ცენტრალური მთავრობის მიერ დადგენილი პრინციპების შესაბამისად და შექმნან ადამიანური რესურსების მყარი და ეფექტიანი პოლიტიკა.
მუხლი 7 – პირობები, რომელთა მიხედვითაც ხდება უფლებამოსილებათა განხორცილება ადგილობრივ დონეზე
„1. ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებში არჩეული წარმომადგენლების სამსახურის პირობებით უზრუნველყოფილი იქნება მათი ფუნქციების თავისუფალი განხორციელება.
2. ამ პირობებით უზრუნველყოფილი იქნება სამსახურებრივი მოვალეობების განხორცილების დროს გაწეული ხარჯების შესაბამისი ფინანსური კომპენსაცია, ისევე როგორც, სათანადო შემთხვევებში, კომპენსაცია სახსრების დაკარგვის შემთხვევაში ან შესრულებული სამუშაოს ანაზღაურება და შესაბამისი სოციალური დაცვა.
3. ნებისმიერი ფუნქცია ან საქმიანობა, რომელიც განიხილება, როგორც შეუთავსებელი ადგილობრივ არჩევით თანამდებობასთან, განისაზღვრება კანონით ან ძირითადი სამართლებრივი პრინციპებით.“
განმარტებითი ანგარიში
ამ მუხლის მიზანია, მესამე მხარის ქმედებამ ხელი არ შეუშალოს არჩეულ წარმომადგენლებს თავიანთი ფუნქციების შესრულებაში, ზოგიერთი კატეგორიის ადამიანისთვის კი მატერიალური საფუძვლები არ აღმოჩნდეს შემაფერხებელი თანამდებობის დაკავებაში. მატერიალურ საფუძვლებში შედის: ფუნქციების შესრულებისას გაწეული დანახარჯების ფინანსური კომპენსაცია (საჭიროებისამებრ, კომპენსაცია სახსრების დაკარგვისათვის, განსაკუთრებით, როცა საქმე ეხება აღმასრულებელი პასუხისმგებლობებით სრულ განაკვეთზე არჩეულ მრჩევლებს); ასევე, ანაზღაურებისა და სათანადო სოციალური კეთილდღეობის დაცვა. ამ მუხლის შთაგონებით, გონივრული იქნება, გაჩნდეს დებულება, რომელიც სრულ განაკვეთზე მომუშავე პირებს, სამსახურებრივი ვადის ამოწურვის შემდეგ, ჩართავს ჩვეულებრივ სამუშაო ცხოვრებაში.
მე-3 პუნქტი
ეს პუნქტი გულისხმობს, რომ ადგილობრივი არჩევითი თანამდებობის დასაკავებლად დისკვალიფიკაცია უნდა ეყრდნობოდეს ობიექტურ სამართლებრივ კრიტერიუმებს და არა ad hoc გადაწყვეტილებას. როგორც წესი, შეუთავსებლობის საკითხი განსაზღვრულია შესაბამისი საკანონმდებლო აქტით. თუმცა, ზოგ შემთხვევაში მკაცრად ირღვევა წერილობითი საკანონმდებლო პრინციპი, რომელიც სათანადო გარანტიებს უზრუნველყოფს.
თანამედროვე კომენტარები
1-ლი პუნქტი
107. 7.1 მუხლის მიზანია, მოქალაქეებს ჰქონდეთ არჩეულ წარმომადგენლებად მსახურების თავისუფლება და არ შეეზღუდოთ პოლიტიკური თანამდებობის დაკავების შესაძლებლობა, ფინანსური ან მატერიალური მიზეზებით. არავის უნდა შეეშალოს ხელი ადგილობრივ დონეზე არჩევნებში მონაწილეობაში; არჩევის შემდეგ, ადგილობრივი საბჭოს წევრებს უნდა ჰქონდეთ თავიანთი მოვალეობების ეფექტიანად განხორციელების შესაძლებლობა.[48] შესაბამისად, ეს პუნქტი მჭიდროდ უკავშირდება მე-2 პუნქტს, რომელიც შეეხება ფინანსურ კომპენსაციას (იხ. ქვემოთ). ქარტიის თანახმად „ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოში არჩეული წარმომადგენელი“ გულისხმობს ნებისმიერ პირს, რომელსაც უკავია პოლიტიკური თანამდებობა (ფრანგულად - mandat), არჩევნების საფუძველზე (არსებითად, ესენი არიან ადგილობრივი/პროვინციული საბჭოს წევრები, მერები და ა.შ.). ამრიგად, ეს დებულება მოიცავს მხოლოდ ადგილობრივი ხელისუფლების „დემოკრატიულად არჩეულ“ დონეს, ხოლო პროფესიულ ბიუროკრატიას შეეხება მე-6 მუხლი (იხ. ზემოთ).
108. ევროპაში არსებული ტენდენციის თანახმად, არჩეულ წარმომადგენელთა უმეტესობა ნახევარ განაკვეთზეა დასაქმებული ადგილობრივ ორგანოებში, გარდა იმ შემთხვევისა, როდესაც ისინი მაღალი რანგის მენეჯერულ ან პოლიტიკურ ფუნქციებს ასრულებენ (განსაკუთრებით, საშუალო და დიდ ქალაქებში). დრო, რომელიც ეთმობა არჩეული წარმომადგენლის მიერ ფუნქციების შესრულებას, მერყეობს თვეში რამდენიმე საათიდან სრულგანაკვეთიან დასაქმებამდე. ეს გავლენას ახდენს არჩეულ წარმომადგენელთა სამომავლო კარიერულ პერსპექტივაზე, რადგან პოლიტიკური თანამდებობა უფრო მეტად მიმზიდველია მათთვის, ვისაც აქვს დრო და შესაბამისი ფინანსები, რომ არ იყოს დამოკიდებული ადგილობრივი ორგანოს მიერ გაცემულ ხელფასზე. ამასთან, არჩეულ წარმომადგენელთა უნარებსა და ცოდნას გავლენა აქვს ადგილობრივ დონეზე მიღებულ გადაწყვეტილებათა ხარისხზე, რადგან არჩეული მოხელე სამსახურებრივ მოვალეობას უნდა ასრულებდეს პროფესიონალურად, კარგი მმართველობის პრინციპთა შესაბამისად.
109. ადგილობრივ ორგანოებში არჩეულ წარმომადგენელთა სამსახურის პირობები შესაძლოა რეგულირდებოდეს ეროვნული ან რეგიონული კანონებით, თუმცა, ზოგ შემთხვევაში, თითოეულ ორგანოს უნდა შეეძლოს, დისკრეციულად განსაზღვროს „სამსახურის პირობები“, რომლებიც გავრცელდება ორგანოში არჩეულ წარმომადგენლებზე. ეს პირობები შეიძლება წარმოდგენილი იყოს „ადამიანური რესურსების ზოგად პოლიტიკაში“, რომლებიც შეეხება არჩეულ წარმომადგენლებს, ან მიიღებოდეს არასისტემატური გზით. საბოლოო მიზანია, არჩეული წარმომადგენლები იქცნენ ადამიანური რესურსების განუყოფელ ნაწილად. შესაბამისად, ადგილობრივ დონეზე არჩეულ წარმომადგენელთა მოვალეობები სათანადოდ უნდა იყოს აღიარებული ფინანსური კუთხით, თვითონ წარმომადგენლებს კი საჭირო მატერიალური მხარდაჭერა გაეწიოთ (საშუალებები, ინფრასტრუქტურა, საოფისე სივრცე და ა.შ.), რათა შეძლონ თავიანთი დავალებებისა და მოვალეობების სათანადოდ შესრულება. მაგალითად, დისტანციურად მუშაობა სულ უფრო ხშირ სახეს იძენს. შესაბამისად, რეკომენდებულია, არჩეულ წარმომადგენლებს ჰქონდეთ სათანადო საინფორმაციო-საკომუნიკაციო ტექნოლოგიები, რომელთა მეშვეობითაც შეძლებენ, ერთმანეთს შეუთავსონ ადგილობრივი საბჭოს წევრის მოვალეობები და ძირითადი პროფესიული ან ეკონომიკური საქმიანობა. ამავდროულად, არჩეულ წარმომადგენელთა საჯარო და პირადი ცხოვრების დასაბალანსებლად (როდესაც ისინი არ არიან ადგილობრივ ხელისუფლებაში სრულ განაკვეთზე დასაქმებულნი), რეკომენდებულია, ადგილობრივმა ხელისუფლებამ მოქნილად დაგეგმოს საბჭოს შეხვედრები და სხვა შესაბამისი ადგილობრივი ღონისძიებები.
110. ამრიგად, ადგილობრივ ხელისუფლებას მოეთხოვება, ყველა არჩეულ მოხელეს ჰქონდეს შესაბამისი საშუალებები, მოწყობილობები და ტექნიკური მხარდაჭერა, რომლებიც ესაჭიროებათ თავიანთი ფუნქციების შესასრულებლად. ეს უნდა გაკეთდეს მოხელეთა პოლიტიკური კუთვნილების მიუხედავად. ადგილობრივმა ხელისუფლებამ არ უნდა გაუწიოს მატერიალური ნიშნით დისკრიმინაცია საბჭოს შემადგენლობაში შემავალ რომელიმე პოლიტიკურ ფრაქციას ან ჯგუფს.
111. პროფესიული სწავლება კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი ასპექტია ადგილობრივ წარმომადგენელთა მოვალეობების ეფექტიანად შესრულებისათვის. ვინაიდან ადგილობრივ მთავრობაში ხშირია სამართლებრივი ცვლილებები, ამ ხელისუფლების ორგანოებმა არჩეული წარმომადგენლები, განსაკუთრებით, საბჭოს ახალარჩეული წევრები, უნდა უზრუნველყონ სასწავლო პროგრამებით, რომლებიც შეხება ლოკალურ დონეზე არჩეულ პოლიტიკოსთა როლს, ფუნქციებს, მოვალეობებსა და შესაბამის შეზღუდვებს. ასეთი პროგრამები არჩეულ წარმომადგენლებს სიღრმისეულ ინფორმაციას აწვდის ადგილობრივი ხელისუფლების ფუნქციონირების საკითხებზე, როგორიცაა: ფინანსები, გამჭვირვალობა, ღიაობა, ეთიკის კოდექსი, ინტერესთა კონფლიქტი, საჯარო კონსულტაციები და ანგარიშვალდებულება. ამავე მიდგომის შესაბამისად, შესაძლებელია მხარდაჭერა გაეწიოს იმ მოხელეთა პროფესიულ რეინტეგრაციას, რომლებიც ხელახლა არ აირჩიეს.
112. გარდა ამ ასპექტებისა, ადგილობრივ დონეზე არჩეულ წარმომადგენელთა მიერ ფუნქციების „თავისუფლად განხორციელებაზე“ შეიძლება გავლენა მოახდინოს სოციალური და პოლიტიკური ცხოვრების სხვა მახასიათებლებმაც. მაგალითად, ადგილობრივ დონეზე არჩეულ წარმომადგენლებს კანონი უნდა იცავდეს სოციალური მედიიდან მომდინარე საფრთხეებისა ან პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობის უფლების დარღვევისგან. კიდევ ერთი მაგალითია კონკრეტულ ქვეყანაში მოქმედი კანონები, რომლებიც ადგილობრივ ცხოვრებას სასამართლო განხილვის სფეროში აქცევს (Judicialization), ან როდესაც ადგილობრივ დონეზე არჩეულ წარმომადგენლებს ემუქრებათ სამართლებრივი დევნის de facto საფრთხე, თუნდაც უმნიშვნელო ბრალდებების გამო. ამ მხრივ, უნდა დაბალანსდეს კორუფციასთან ბრძოლა და ადგილობრივ პოლიტიკოსთა დაცვა უკანონო სამართლებრივი დევნისგან.
მე-2 პუნქტი
113. მსგავსად წინა პუნქტისა, ეს ნაწილიც მიუთითებს ადგილობრივ ორგანოებში არჩეულ წარმომადგენელთა სამსახურის პირობებზე და ყურადღებას ამახვილებს მათი საქმიანობის ფინანსურ ასპექტებზე. მისი მიზანია, ადგილობრივ დონეზე არჩეულმა წარმომადგენლებმა მიიღონ „შესაბამისი ფინანსური კომპენსაცია“ და არ შეიქმნას სამსახურის ისეთი პირობები, რომლებიც ხელს უშლის, ზღუდავს ან, სულაც, გამორიცხავს პოტენციურ ადგილობრივ კანდიდატთა არჩევნებში მონაწილეობას, ფინანსური მიზეზების გამო.
114. „შესაბამისი ფინანსური კომპენსაცია“ გულისხმობს რამდენიმე ელემენტის ერთობლიობას: პირველი, „სამსახურებრივი მოვალეობების განხორციელების დროს გაწეული ხარჯების შესაბამისი ფინანსური კომპენსაცია“; მეორე, საჭიროების შემთხვევაში („თუ ეს მიზანშეწონილია“), კომპენსაცია შემოსავლის დაკარგვისთვის, რაც გამოწვეულია ადგილობრივ ორგანოში არჩეული წარმომადგენლის მიერ სამსახურებრივი უფლებამოსილების შესრულებით; მესამე, „ანაზღაურება შესრულებული სამუშაოსთვის“ - სხვა სიტყვებით, სამსახურის შესაფერისი „ხელფასი“; და ბოლოს, სოციალური უზრუნველყოფა.
115. პოლიტიკური თანამდებობის დაკავება გულისხმობს არა მხოლოდ ადგილობრივი ან რეგიონული საბჭოს შეხვედრებში მონაწილეობას, არამედ ბევრი სხვა დავალების შესრულებასაც, როგორიცაა დოკუმენტების მომზადება და კონტაქტებისა და კომუნიკაციის შენარჩუნება ამომრჩევლებთან. შესაბამისად, კომპენსაციის სქემები არ უნდა შემოიფარგლებოდეს მხოლოდ საბჭოს შეხვედრებზე დასწრებისთვის გადახდილი საფასურით: ის უნდა ითვალისწინებდეს სხვა საკითხებსაც, როგორიცაა, სამივლინებო ხარჯები, შემოსავლის დაკარგვის კომპენსაცია და ანაზღაურება ფიქსირებული პერიოდის ან განმეორებითი დავალებებისთვის. საერთო ჯამში, ადგილობრივმა ორგანოებმა სათანადოდ უნდა აანაზღაურონ არჩეულ წარმომადგენელთა მიერ შესრულებული სამუშაო და ეს ანაზღაურება რეალისტურად უნდა ასახავდეს მათი ოფისის სამუშაო დატვირთულობას. ამ მხრივ, საბჭოს არჩეულ წევრთა ანაზღაურების სქემა, როგორც წესი, განსხვავდება მერების (ან პრეზიდენტების) ანაზღაურების სქემისგან, რომლებიც, ჩვეულებრივ, სრულ განაკვეთზე არიან დასაქმებულნი. ამ პუნქტთან სრული შესაბამისობისათვის, ფინანსური კომპენსაციის სქემები უნდა იქცეს ადგილობრივი ხელისუფლების ადამიანური რესურსების პოლიტიკის ნაწილად.
116. რეკომენდებულია, ადგილობრივმა ხელისუფლებამ ანაზღაურებისა და კომპენსაციის სქემები შექმნას ქვეყნის საჯარო სექტორში არსებული პრაქტიკის შესაბამისად. სახელმწიფოთა უმრავლესობაში, ადგილობრივ დონეზე არჩეულ წარმომადგენელთა ანაზღაურებასთან მიმართებით, მოქმედებს ეროვნული ან რეგიონული კანონმდებლობა რომლის თანახმადაც, მეტ-ნაკლებად ადგილობრივ ხელისუფლებაზეა დამოკიდებული პოლიტიკურ ლიდერთა რეალური ანაზღაურების ან ხელფასის განსაზღვრა. რეკომენდებულია, ხელისუფლებამ დააწესოს ადგილობრივ არჩევით მოხელეთა ანაზღაურების მინიმალური და მაქსიმალური სტანდარტი, გამჭვირვალობისა და კარგი მმართველობის პრინციპების შესაბამისად. შედეგად, ადგილობრივი ბიუჯეტები მოქნილი იქნება არჩეულ წარმომადგენელთა ფინანსურ კომპენსაციასთან მიმართებით. ამავდროულად, იგი ადგილობრივ ხელისუფლებას მისცემს გარკვეულ თავისუფლებას, რომ განსაზღვროს თავისი მერის/პრეზიდენტისა და საბჭოს წევრის რეალური ანაზღაურება.
117. საკომპენსაციო სქემები უნდა გამორიცხავდეს უთანასწორობას ხელისუფლების ორგანოებს შორის, წინააღმდეგ შემთხვევაში, პოტენციურ კანდიდატთათვის უფრო მიმზიდველი იქნება ფინანსურად მყარი ორგანოები. თუ კომპენსაციის სქემებზე გადაწყვეტილება მიიღება ადგილობრივ დონეზე, ისინი უნდა განისაზღვროს ადგილობრივი პირობების, შესასრულებელი ფუნქციებისა და მათთან დაკავშირებული პასუხისმგებლობების საფუძველზე.
118. თუ არჩეული წარმომადგენლები ადგილობრივ დაწესებულებაში სრულ განაკვეთზე არიან დასაქმებულნი, მოსალოდნელია, მათი ანაზღაურების სქემაში, ხელფასთან ერთად, გათვალისწინებული იყოს სოციალური დაზღვევაც (მაგ: ჯანმრთელობის დაზღვევა, საპენსიო შენატანები), იმავე პრინციპებზე დაყრდნობით, რომლებიც მოქმედებს ცენტრალურ დონეზე არჩეული წარმომადგენლებისთვის. და ბოლოს, არჩევითი მოხელის ფუნქციების შესრულებისას გაწეული პირდაპირი ხარჯები (ე.ი. ანაზღაურებადი ხარჯები და სარგებელი) არ უნდა იბეგრებოდეს.
მე-3 პუნქტი
119. ეს პუნქტი შეეხება ადგილობრივ დონეზე წარმომადგენლობით თანამდებობასთან შეუთავსებელ კერძო ან საჯარო საქმიანობას. ამ შემთხვევაში, განმარტებითი ანგარიშის ინგლისურ და ფრანგულ ვერსიებს შორის გარკვეული შეუსაბამობაა. ფრანგული ვერსია შეესაბამება ქარტიის 7.3 მუხლის ფორმულირებას, ხოლო ინგლისური ვერსია მიუთითებს „დისკვალიფიკაციაზე“ ადგილობრივი არჩევითი თანამდებობის დასაკავებლად, რაც უფრო ფართო და განსხვავებული საკითხია. მეორე წინადადებაში აღნიშნულია, თუ რას შეეხება ეს პუნქტი - შეუთავსებლობა ადგილობრივ არჩევით თანამდებობასა და „ნებისმიერ ფუნქციას ან საქმიანობას“ შორის. შესაბამისად, ქარტია არ მიუთითებს პირად ან ფაქტობრივ გარემოებებზე, რომლებიც პირს უზღუდავს ადგილობრივი თანამდებობის დაკავების შესაძლებლობას: ის შეეხება „ფუნქციებსა“ და „საქმიანობებს“, რომლებიც არ შეესაბამება ადგილობრივ არჩევით თანამდებობას კანდიდატის არჩევის შემდეგ. ამ განმარტებას ამყარებს მე-7 მუხლის სახელწოდება: „პირობები, რომელთა მიხედვითაც ხდება უფლებამოსილებათა განხორცილება ადგილობრივ დონეზე“, რაც მიუთითებს, რომ ადგილობრივი კანდიდატი გახდა ადგილობრივი წარმომადგენელი.
120. არჩევითი თანამდებობის დაკავებასთან დაკავშირებული შეზღუდვები უნდა იყოს მაქსიმალურად ლიმიტირებული და დადგინდეს ეროვნული კანონმდებლობით. ეს ნიშნავს, რომ მსგავსი შეზღუდვები მთავრობის ყველა დონეზე ვრცელდება. თანამდებობის დაკავებასთან დაკავშირებული ძირითადი შეზღუდვები უნდა შეეხებოდეს ინტერესთა შესაძლო კონფლიქტს, ან ისეთ ვალდებულებებს, რომლებიც ადგილობრივ წარმომადგენელს ხელს შეუშლის, რომ თავისი მოვალეობები პროფესიონალურად განახორციელოს ადგილობრივი ხელისუფლების სახელით.
121. არაერთ ქვეყანაში ადგილობრივი თანამდებობის დაკავება არ ეწინააღმდეგება პროფესიულ ან ეკონომიკურ საქმიანობას, თუკი პირი ადგილობრივ ხელისუფლებაში დასაქმებულია მცირე როლით, ან ნახევარ განაკვეთზე. საპირისპირო ვრცელდება სრულ განაკვეთზე დასაქმების შემთხვევაში. ამასთან, არაერთ ქვეყანაში დასაშვებია, პირი იყოს მერი ან ადგილობრივი საბჭოს წევრი და, ამავდროულად, პარლამენტის წევრი (ან, სულ მცირე, სენატის ან ზედა პალატის წევრი). ეს განამტკიცებს ადგილობრივი მთავრობის გავლენას საკანონმდებლო ორგანოს მიერ გადაწყვეტილების მიღების პროცესზე.
122. მე-3 პუნქტის გათვალისწინებით, რეკომენდებულია, მხარეებმა აიცილონ ერთდროულად ორი თანამდებობის დაკავება (ფრანგულად - cumul de mandats), რათა ადგილობრივ დონეზე არჩეულ წარმომადგენლებს (ძირითადად, მერებს/პრეზიდენტებს), ამავდროულად, არ ეკავოთ სხვა თანამდებობა ადგილობრივ/რეგიონულ დონეზე, ცენტრალურ ხელისუფლებაში, ან იმ საწარმოში, რომელსაც ფლობს სახელმწიფო ან მუნიციპალიტეტი. ზოგადად, მიიჩნევა, რომ ერთდროულად რამდენიმე თანამდებობაზე ყოფნა შეიძლება უარყოფით გავლენას ახდენდეს არჩეულ წარმომადგენელთა საქმიანობაზე, ქმნიდეს ინტერესთა კონფლიქტს და ეწინააღმდეგებოდეს კარგი მმართველობის პრინციპებს.
მუხლი 8 – ადმინისტრაციული ზედამხედველობა ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოთა საქმიანობაზე
„1. ნებისმიერი ადმინისტრაციული ზედამხედველობა ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებზე შეიძლება განხორციელდეს კონსტიტუციით ან კანონით განსაზღვრული პროცედურების შესაბამისად და მათ მიერ განსაზღვრულ შემთხვევებში.
2. ნებისმიერი ადმინისტრაციული ზედამხედველობა ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების საქმიანობაზე, როგორც წესი, მიზნად უნდა ისახავდეს კანონსა და კონსტიტუციურ პრინციპებთან შესაბამისობის მიღწევას. ამასთან, ადმინისტრაციული ზედამხედველობა შეიძლება განხორციელდეს მაღალი დონის ხელისუფლების ორგანოების მიერ იმ ამოცანების შესრულებასთან დაკავშირებით, რომლებიც მათ დელეგირებული აქვთ ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოებისათვის.
3. ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებზე ადმინისტრაციული ზედამხედველობა განხორციელდება ისეთი გზით, რომ მაკონტროლებელი ხელისუფლების ორგანოს ჩარევა პროპორციაში იყოს იმ ინტერესების მნიშვნელობასთან, რომელთა დაცვაც არის განზრახული.“
განმარტებითი ანგარიში
ეს მუხლი ეხება ხელისუფლების სხვა დონეების ადმინისტრაციულ ზედამხედველობას ადგილობრივ ორგანოთა საქმიანობაზე. ის არ გულისხმობს პირებისთვის უფლებამოსილების მინიჭებას, რომ ადგილობრივ ორგანოთა წინააღმდეგ შეიტანონ სარჩელი სასამართლოში, ასევე არ ეხება ომბუდსმენსა ან საგამოძიებო როლის მქონე სხვა ოფიციალურ ორგანოსთან შეხვედრებსა და აქტივობებს. მუხლის დებულებები ზედამხედველობას ფილოსოფიურად აღწერს, რაც, როგორც წესი, ასოცირდება ბევრ ქვეყანაში დიდი ხნის ტრადიციის მქონე contrôles de tutelle-თან. ამგვარად, დებულებები ეხება ისეთ პრაქტიკას, როგორიცაა ქმედებისთვის წინასწარი ნებართვის მოთხოვნა, ან დასტური, რომ აქტები ძალაში შევიდეს, ადგილობრივი გადაწყვეტილებების გაუქმების უფლებამოსილება, საბუღალტრო კონტროლი და სხვა.
1-ლი პუნქტი
წინამდებარე პუნქტის თანახმად, ადმინისტრაციული ზედამხედველობისთვის უნდა არსებობდეს შესაბამისი სამართლებრივი ბაზა. ამგვარად, საზედამხედველო პროცედურის ad hoc გამოყენება დაუშვებელია.
მე-2 პუნქტი
ადმინისტრაციული ზედამხედველობა, ძირითადად, შემოიფარგლება ადგილობრივი ორგანოს ქმედების კანონიერების და არა მიზანშეწონილობის შეფასებით. ამ წესიდან კონკრეტული, მაგრამ არა ერთადერთი გამონაკლისი კეთდება დელეგირებული უფლებამოსილების შემთხვევაში, როცა უფლებამოსილების გადამცემ ორგანოს სურს, ზედამხედველობა გაუწიოს დავალების შესრულების პროცესს. თუმცა, ეს არ უნდა ზღუდავდეს ადგილობრივ ორგანოს მე-4 მუხლის მე-5 პუნქტით უზრუნველყოფილი დისკრეციის გამოყენებაში.
მე-3 პუნქტი
ეს პუნქტი შთაგონებას იღებს „პროპორციულობის“ პრინციპიდან, რადგან მაკონტროლებელი ორგანო, ზედამხედველობის პრეროგატივით სარგებლობისას, ვალდებულია, გამოიყენოს მეთოდი, რომელიც ყველაზე ნაკლებად ხელყოფს ადგილობრივ ავტონომიას, თუმცა, ამავე დროს, აღწევს დასახულ მიზანს.
ზედამხედველობისა და კონტროლის არასათანადო გამოყენების სასამართლო წესით გადასინჯვას ეხება მე-11 მუხლი. ამიტომ, არსებითი მნიშვნელობა არ მიენიჭა იმ დეტალური დებულებების გათვალისწინებას, რომლებიც შეეხება კონკრეტულ სიტუაციებში ჩარევის ფორმასა და პირობებს.
თანამედროვე კომენტარები
1-ლი პუნქტი
123. ქარტიის მე-8 მუხლი შეეხება ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა საქმიანობის „ადმინისტრაციულ“ ზედამხედველობას. იგი არ ვრცელდება ომბუდსმენის, პროკურორების ან საკანონმდებლო ორგანოს მიერ განხორციელებული ზედამხედველობის ან კონტროლის ფორმებზე. განმარტებითი ანგარიშის თანახმად, ამ დებულების მოქმედების სფერო შემოიფარგლება ზედამხედველობით, რომელსაც უწევენ „მთავრობის სხვა დონეები“, ე.ი. ცენტრალური ხელისუფლება ან მისი ორგანოები (შესაბამისი სამინისტროები, შინაგან საქმეთა სამინისტრო და ა.შ.), ან რეგიონულ ხელისუფლება. ამავდროულად, შესაძლოა, ეს დებულება მოიცავდეს სხვა ხელისუფლების მიერ გაწეულ ადმინისტრაციულ ზედამხედველობასაც (მაგ: პროვინციის, ოლქის ან კუნძულის ხელისუფლების ზედამხედველობა მუნიციპალიტეტზე).
124. რაც შეეხება შესაძლო „ზედამხედველობას“ დაქვემდებარებულ საკითხებს, ქარტია მიუთითებს საქმიანობათა ფართო სპექტრზე, რომლებიც მოიცავს ადგილობრივ დონეზე დამტკიცებულ ყველა ტიპის გეგმას, პროექტს, წესებს, გადაწყვეტილებებსა და სტრატეგიებს.
125. ზედამხედველობის კონცეფციის განმარტება, გამოყენებული 8.1 მუხლში, უნდა ითვალისწინებდეს შესაძლო განსხვავებებს ქარტიის ორ ოფიციალურ ვერსიას შორის. ინგლისური ვერსია იყენებს სიტყვას „ზედამხედველობა“, ხოლო ფრანგული ვერსია - ტერმინს contrôle. ეს ორი სიტყვა ერთსა და იმავეს არ აღნიშნავს: არაიურიდიული თვალსაზრისით, სიტყვა „ზედამხედველობა“ შეიძლება გულისხმობდეს უბრალოდ ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობის შემოწმებას, „მონიტორინგის“, „მეთვალყურეობის“ ან „შემდგომი მოქმედებების“ (follow-up) გზით, ხოლო ფრანგული სიტყვა contrôle აღნიშნავს მკაფიო და ცალსახა მონაწილეობას ადგილობრივი ორგანოს გადაწყვეტილების მიღების პროცესში (საფრანგეთში არსებული ადმინისტრაციული ტრადიციის თანახმად, ამ ტექნიკას ეწოდება tutelle). მე-8 მუხლისა და განმარტებითი ანგარიშის სისტემატურ წაკითხვას მივყავართ დასკვნამდე, რომ სიტყვა „ზედამხედველობა“ სწორედ ამ უკანასკნელი მნიშვნელობით გამოიყენება. შესაბამისად, მე-8 მუხლში „ზედამხედველობა“ აღნიშნავს ადგილობრივი დაწესებულების ნებისმიერი ფორმით ინტერვენციას გადაწყვეტილების მიღების პროცესში, რომლის შედეგადაც ზემდგომი ადმინისტრაციული ორგანო ცხადად ან ნაგულისხმევად ამტკიცებს, ადასტურებს, ეთანხმება, აჩერებს ან აუქმებს წინადადებას ან საბოლოო გადაწყვეტილებას, წესსა თუ გეგმას, რომელიც ადგილობრივმა ორგანომ დაამტკიცა. ასეთი ზედამხედველობის მაგალითებია inter alia ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოს გადაწყვეტილებათა შეტყობინება ზემდგომი ორგანოსთვის; ქმედებისათვის წინასწარი ნებართვის მოთხოვნა; დასტური, რომ გადაწყვეტილებები ძალაში შევიდეს, ადგილობრივი ხელისუფლების გადაწყვეტილების გაუქმების უფლებამოსილება, საბუღალტრო კონტროლი და ა.შ.
126. ადგილობრივი თვითმმართველობის პერსპექტივიდან, მე-8 მუხლი, სავარაუდოდ, ყველაზე რელევანტურია, რადგან „ზედამხედველობა“ ავტონომიის საპირისპირო ცნებაა, რამდენადაც კონტროლი ეწინააღმდეგება თავისუფლების ან თვითადმინისტრირების ცნებას. რაც უფრო დიდია მაღალი დონის ხელისუფლების ორგანოთა საზედამხედველო უფლებამოსილება, მით მცირდება ადგილობრივი თვითმმართველობის რეალური მოქმედების სფერო.
127. ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობის ადმინისტრაციული ზედამხედველობა შეიძლება ხორციელდებოდეს სხვადასხვა ფორმითა და პროცედურით. მაგალითად, ის შეიძლება იყოს: a priori, როდესაც ადგილობრივი ხელისუფლება ვალდებულია, ცენტრალური ან რეგიონული ორგანოსგან მიიღოს წინასწარი ნებართვა ან დასტური კონკრეტულ გადაწყვეტილებაზე, გეგმასა ან პროექტზე, რომელთა დამტკიცებასაც აპირებს ადგილობრივი უწყება; ან ex post (a posteriori), როდესაც ცენტრალური ან რეგიონული ორგანო უფლებამოსილია, გააუქმოს, შეცვალოს ან შეაჩეროს გადაწყვეტილება, გეგმა ან წესი, რომელიც დამტკიცებულია ადგილობრივი ორგანოს მიერ.
128. მთავრობათაშორისი ზედამხედველობის სფეროში ქარტია ადგენს მნიშვნელოვან პრინციპს: ასეთი ზედამხედველობის ნებისმიერი ფორმა გათვალისწინებული იყოს კონსტიტუციით ან კანონით. ე.ი. ქარტიას ადგილობრივი ხელისუფლების ზედამხედველობაში შემოაქვს ლეგალურობის მნიშვნელოვანი პრინციპი, რომელიც განაპირობებს სხვადასხვა შედეგს: პირველ რიგში, ზედამხედველობის ყველა ფორმას უნდა ჰქონდეს კანონით გათვალისწინებული საფუძველი, რაც ნიშნავს, რომ ad hoc პროცედურები (ზედამხედველობის დაურეგულირებელი შემთხვევები) აკრძალულია; ასევე დაუშვებელია ზედამხედველობის იმპროვიზაცია, ან ზემდგომი ორგანოს მიერ ზედამხედველობაზე განკარგულების გაცემა მკაფიო სამართლებრივი საფუძვლის გარეშე. ეს გულისხმობს, რომ ზემდგომ ორგანოს არ აქვს ადგილობრივი ხელისუფლების ზედამხედველობის გენერალური ან თანდაყოლილი უფლებამოსილება და მას შეუძლია ზედამხედველობის მხოლოდ იმ მეთოდების გამოყენება, რომლებიც მკაცრად რეგულირდება კანონით.
129. ამავდროულად, საზედამხედველო ორგანო მკაცრად უნდა იცავდეს კანონით დადგენილ პროცედურებს (ვადები, ფორმა, კომპეტენცია და ა.შ.). წინააღმდეგ შემთხვევაში, ზედამხედველობა ძალადაკარგულად ჩაითვლება და შესაბამისი ადგილობრივი ორგანო შეძლებს მის გასაჩივრებას (მათ შორის, სასამართლოში. იხ. კომენტარები მე-11 მუხლის შესახებ).
130. წევრი სახელმწიფოებისთვის 2019 წელს მიღებულ რეკომენდაციაში, რომელიც შეეხება ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობაზე ზედამხედველობას[49], ევროპის საბჭოს მინისტრთა კომიტეტმა ხაზი გაუსვა ზედამხედველობის სფეროში არსებულ ძირითად პრინციპებსა და ინსტრუქციებს. პირველ რიგში, მინისტრთა კომიტეტმა აღნიშნა, რომ ზედამხედველობაზე ვრცელდება „კარგი დემოკრატიული მმართველობის 12 პრინციპი“, რომლებიც უკავშირდება ღიაობას, გამჭვირვალობას, კანონის უზენაესობას, კომპეტენციასა და შესაძლებლობას. მინისტრთა კომიტეტმა განსაზღვრა სამი სხვადასხვა ტიპის ზედამხედველობა - ადმინისტრაციული, ფინანსური და დემოკრატიული - რომელთაგან მხოლოდ პირველი ხვდება ქარტიის მე-8 მუხლის მოქმედების სფეროში. ადმინისტრაციული ზედამხედველობა გამართლებულია ისეთი აუცილებლობით, როგორიცაა „შესაბამისობა კანონის უზენაესობის პრინციპებსა და სხვადასხვა საჯარო ორგანოსთვის დადგენილ როლებთან; ასევე, მოქალაქეთა უფლებების დაცვისა და სახელმწიფო საკუთრების ეფექტიანი მართვა“. და ბოლოს, ადმინისტრაციულ ზედამხედველობა უნდა რეგულირდებოდეს შემდეგი პრინციპებითა და სახელმძღვანელო მითითებებით:
i. საქმიანობა, რომელიც ექვემდებარება ზედამხედველობას, კანონით მკაფიოდ უნდა განისაზღვროს;
ii. სავალდებულო ავტომატური ადმინისტრაციული ზედამხედველობა უნდა შემოიფარგლებოდეს მხოლოდ გარკვეული მნიშვნელობის საქმიანობით;
iii. ადმინისტრაციულ ზედამხედველობა, როგორც წესი, უნდა ჩატარდეს ადგილობრივი ორგანოს კომპეტენციის განხორციელების შემდგომ (a posteriori);
iv. a priori ადმინისტრაციული ზედამხედველობა მინიმუმამდე უნდა შემცირდეს და, როგორც წესი, გამოიყენებოდეს მხოლოდ დელეგირებული კომპეტენციების მიმართ;
v. კანონი უნდა განსაზღვრავდეს იმ ვადებსა და პერიოდს, რომელიც საზედამხედველო ორგანოს ეძლევა ზედამხედველობისთვის; a priori ზედამხედველობის შემთხვევაში, კონკრეტულ ვადაში საზედამხედველო ორგანოს გადაწყვეტილების არარსებობა უნდა ნიშნავდეს, რომ შესაძლებელია დაგეგმილი აქტივობის განხორციელება.
მე-2 პუნქტი
131. ადმინისტრაციული ზედამხედველობა, მისი მოქმედების სფეროდან გამომდინარე, შეიძლება მოიცავდეს ლეგიტიმურობის ან მიზანშეწონილობის შემოწმებას. ლეგიტიმურობის შემოწმებისას, საზედამხედველო ორგანოს შეუძლია მხოლოდ იმის დადგენა, შეასრულა თუ არა ადგილობრივმა ხელისუფლებამ შესაბამისი კანონები და რეგულაციები (მატერიალური ან პროცედურული თვალსაზრისით) გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესში. რაც შეეხება მიზანშეწონილობის შემოწმებას, საზედამხედველო ორგანოს უფლება აქვს, შეცვალოს გადაწყვეტილება, ან განსხვავებულად გადაწყვიტოს არსებითი საკითხები, ე.ი. მას შეუძლია, შეცვალოს ადგილობრივი ხელისუფლების გადაწყვეტილება მისი რაციონალურობის ან პოლიტიკის შეფასების შედეგად.
132. ამ ორი ტიპის შემოწმებასთან მიმართებით, ქარტია მკაფიოდ ადგენს ზოგად წესს, რომ ორივე მათგანი („როგორც წესი“) მიზნად ისახავს კანონსა და კონსტიტუციურ პრინციპებთან შესაბამისობას. ქარტია, ზოგადად, უპირატესობას ანიჭებს ლეგიტიმურობის შემოწმებას (მიზანშეწონილობასთან შედარებით), რადგან მას მხოლოდ პირველი შეესაბამება. ლეგიტიმურობის შემოწმებისას, ზედამხედველ ორგანოს უფლება აქვს, შეამოწმოს, მოქმედებდა თუ არა ადგილობრივი ორგანო საკუთარი უფლებამოსილების ფარგლებში, დაკმაყოფილდა თუ არა მატერიალური სტანდარტები ან მოთხოვნები, განხორციელდა თუ არა უფლებამოსილება სამართლებრივი პროცედურების თანახმად ან შესაბამის ვადებში და ა.შ. ლეგიტიმურობის შემოწმებისას, საზედამხედველო ორგანო ადგილობრივი ხელისუფლების დისკრეციულ უფლებამოსილებას საკუთარით ვერ ჩაანაცვლებს. რამდენიმე ევროპულ ქვეყანაში ადგილობრივ ორგანოებს ეკისრებათ ზოგადი მოვალეობა, რომ მიღებული გადაწყვეტილებები და განკარგულებები შეატყობინონ მაღალი დონის ორგანოებს. ეს მოვალეობა შეესაბამება ქარტიას, რადგან აუცილებელი ნაბიჯია საზედამხედველო ორგანოს მოვალეობებისა და უფლებამოსილებების განსახორციელებლად და იძლევა საშუალებას, წინასწარ განისაზღვროს ადგილობრივი ორგანოს გადაწყვეტილების უარყოფითი შედეგები.
133. ლეგიტიმურობა შეიძლება შემოწმდეს სხვადასხვა ინსტიტუციური და პროცედურული ფორმით. ზოგ ქვეყანაში ზემდგომმა ადმინისტრაციულმა ორგანომ შეიძლება პეტიციით ან მოთხოვნით მიმართოს ადგილობრივ ორგანოს გადაწყვეტილების შესაცვლელად ან გასაუქმებლად. მოთხოვნის უგულებელყოფის შემთხვევაში, ზემდგომმა ორგანომ შეიძლება ადგილობრივი ორგანოს წინააღმდეგ შეიტანოს საჩივარი სასამართლოში, რაც ნიშნავს, რომ, საბოლოო ჯამში, ლეგიტიმურობის შემოწმების მიზანშეწონილობას დამოუკიდებლად დაადგენს სასამართლო. ზოგ ქვეყანაში ზედამხედველ ორგანოს შეუძლია, შეაჩეროს ადგილობრივი ორგანოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილება სასამართლოს მიერ სარჩელის განხილვამდე. თუმცა, ამ შესაძლებლობის გამოყენება, როგორც წესი, დასაშვებია კანონის სერიოზული დარღვევის შემთხვევებში, ან როცა საქმე ეხება ეროვნულ ან აღმატებული ინტერესის საკითხებს. ნებისმიერ შემთხვევაში, მექანიზმი, რომლითაც ეროვნული ან რეგიონული ორგანო შეძლებს ადგილობრივი ორგანოს მიერ მიღებული გადაწყვეტილების შეცვლას ან გაუქმებას (საკუთარი ინიციატივით ან ადმინისტრაციული საჩივრის საშუალებით), ეწინააღმდეგება ქარტიის მე-8 მუხლს.
134. მიზანშეწონილობის შემოწმებას ქარტია არ კრძალავს, თუმცა მკაცრად ზღუდავს, რადგან ასეთი შემოწმება ეწინააღმდეგება თვითმმართველობის არსს. მიზანშეწონილობაზე დაფუძნებული ადმინისტრაციული ზედამხედველობა შეიძლება გაეწიოს მხოლოდ იმ ამოცანებს, რომლებიც მაღალი დონის ხელისუფლების ორგანოებს (საზედამხედველო ორგანოებს) დელეგირებული აქვთ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებზე. ამრიგად, ადგილობრივი უფლებამოსილების ტიპი უაღრესად რელევანტურია იმ ადმინისტრაციული ზედამხედველობის ბუნებისა და ფარგლების დასადგენად, რომლის განხორციელებაც შეუძლია ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოს ქარტიის შესაბამისად.
135. „პირწმინდად“ ადმინისტრაციული ზედამხედველობის განსხვავებულ სიტუაციას ვხვდებით, როდესაც ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოს უფლება აქვს, შეცვალოს ადგილობრივ დონეზე უკვე დამტკიცებული გადაწყვეტილებები, გეგმები და პროექტები, იმ საფუძვლით, რომ ცვლილება აუცილებელია რამდენიმე ადგილობრივი ორგანოს კოორდინირებული საქმიანობისთვის. როგორც წესი, ეს უფლებამოსილება ენიჭება ადგილობრივი ხელისუფლების მეორე დონეს (პროვინციები, ოლქები, დეპარტამენტები) ან რეგიონულ/ცენტრალურ ორგანოებს. ამ შემთხვევაში, ღონისძიებათა კოორდინირების უფლებამოსილება (მაგ: ადგილობრივი ინფრასტრუქტურის დაგეგმვა) ზემდგომ ორგანოს ლეგიტიმურად ენიჭება, რათა ადმინისტრაციული რესურსები უფრო რაციონალურად გამოიყენოს, ან უფრო ჰარმონიულად დაიგეგმოს სივრცე.
136. ადგილობრივ დონეზე მიღებულ გადაწყვეტილებებზე, გეგმებსა და პროექტებზე გავლენა შეიძლება ჰქონდეს სხვა მექანიზმებსაც: ერთი მხრივ, ეს არის მთავრობის სხვადასხვა დონეს შორის თანამშრომლობის სქემები, რომლებიც შეიძლება მოიცავდეს საზედამხედველო უფლებამოსილებას „ზემდგომი“ ორგანოს მხრიდან (მაგ: ადგილობრივი პროექტების თანადაფინანსება); მეორე მხრივ კი - რეგიონული (ან ცენტრალური) ორგანოების უფლებამოსილება, მიიღონ გადაწყვეტილება „მუნიციპალიტეტზე მაღლა მდგომი“ ინტერესების შესახებ, როდესაც ეს უფლებამოსილება ეწინააღმდეგება ადგილობრივი ხელისუფლების პოზიციას. მსგავს შემთხვევებში, ზემდგომი ორგანოს კომპეტენციას ენიჭება უფრო მაღალი ინსტიტუციური მნიშვნელობა. შესაბამისად, ასეთ ხელისუფლებას შეუძლია, შეცვალოს ან გააუქმოს ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ მიღებული გადაწყვეტილება.[50] წევრ სახელმწიფოებში ქარტიის შესრულებაზე მონიტორინგისას, კონგრესმა განსაკუთრებული ყურადღებით უნდა შეამოწმოს, ხომ არ იმალება მაღალი დონის ხელისუფლების ზემოაღწერილ მექანიზმებსა და უფლებამოსილებებში ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებათა მიზანშეწონილობის არალეგიტიმური შემოწმება.
მე-3 პუნქტი
137. ეს დებულება ადგენს პროპორციულობის პრინციპს იმ ადმინისტრაციულ ზედამხედველობაში, რომლითაც მაღალი დონის ორგანოები ამოწმებენ ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობას. აღნიშნული პრინციპი კარგად არის ცნობილი და არაერთ სამართლებრივ კონტექსტში გამოიყენება. ამ შემთხვევაში, იგი ეფუძნება წინაპირობას, რომ საზედამხედველო ორგანოს ინტერვენცია იყოს იმ ინტერესთა პროპორციული, რომელთა დაცვასაც ემსახურება. 2019 წელს მინისტრთა კომიტეტის მიერ გამოცემული რეკომენდაციის თანახმად, წევრი სახელმწიფოების მთავრობებმა უნდა მიიღონ სათანადო ზომები, კერძოდ, „დანერგონ შესაბამისი სამართლებრივი, ინსტიტუციური და მარეგულირებელი ჩარჩო ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობაზე ზედამხედველობისთვის, რომელიც კანონსა და პრაქტიკაში იქნება იმ ინტერესების პროპორციული, რომელთა დაცვასაც ემსახურება იგი.“[51]
138. ჩანს, ეს პრინციპი ვრცელდება მთავრობათაშორისი ზედამხედველობის ნებისმიერ ფორმაზე, ლეგიტიმურობისა ან მიზანშეწონილობის როგორც a priori, ისე a posteriori შემოწმებაზე. ეს პრინციპი ფორმულირებულია ზოგადად და მისი გამოცდა შესაძლებელია მხოლოდ რეალური დავის ზუსტ კონტექსტში, თუმცა, მარტივად რომ განვმარტოთ მისი მნიშვნელობა, კანონთან შესაბამისობისთვის, რეგიონულმა/ცენტრალურმა ორგანომ „კაკლის გასატეხად ურო არ უნდა გამოიყენოს“.[52]
139. ამრიგად, პროპორციულობის პრინციპის თანახმად, რეგიონული ან სახელმწიფო ორგანო უნდა ჩაერიოს მხოლოდ აუცილებლობის ფარგლებში, რა დროსაც უნდა გაითვალისწინოს შესაბამისი საზოგადოებრივი ინტერესის რელევანტურობა, ან ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ სავარაუდოდ ჩადენილი სამართლებრივი დარღვევის სერიოზულობა. უფრო ინტრუზიული უფლებამოსილების გამოყენებამდე, როგორიცაა ადგილობრივ დონეზე მიღებული გადაწყვეტილების, გეგმისა თუ პროექტის ანულირება ან შეჩერება, პირველ რიგში, მან უნდა განიხილოს de minimis ქმედების შესაძლებლობა (გაფრთხილებები, მოთხოვნები, მოლაპარაკებები). მეორე მხრივ, სისტემა, რომელშიც ადგილობრივმა ორგანოებმა უნდა მოიპოვონ რეგიონული ან სახელმწიფო ორგანოების წინასწარი თანხმობა უმნიშვნელო ან, თუნდაც, ტრივიალურ გადაწყვეტილებებთან დაკავშირებით, არ შეესაბამება პროპორციულობის პრინციპს.
140. მისი ფართო, თეორიული პარამეტრების მიუხედავად, პროპორციულობა, რა თქმა უნდა, სასამართლოების მიერ აღსრულებადი პრინციპია. ადგილობრივ ორგანოს უფლება აქვს, აღძრას საჩივარი, თუ საზედამხედველო უფლებამოსილების განხორციელებისას შესაბამისი ორგანო არ დაიცავს პროპორციულობის პრინციპს. ამრიგად, ადგილობრივი ხელისუფლების ძირითად ასპექტებს იცავს სასამართლო.
მუხლი 9 – ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ფინანსური სახსრები
„1. ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს უფლება აქვთ, ეროვნული ეკონომიკური პოლიტიკის ფარგლებში გააჩნდეთ საკუთარი ფინანსური სახსრები, რომელთა განკარგვაც მათ შეეძლებათ მათი უფლებამოსილების ფარგლებში.
2. ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ფინანსური წყაროები თანაზომიერნი უნდა იყვნენ კონსტიტუციითა და კანონით დადგენილ მათ უფლება-მოვალეობებთან.
3. ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების ფინანსური წყაროების თუნდაც ნაწილი უნდა შემოდიოდეს ადგილობრივი გადასახადებისა და მოსაკრებლებისაგან, რომელთა ოდენობის დადგენაც შეუძლიათ ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს კანონის ფარგლებში.
4. ფინანსური სისტემები, რომლებსაც ეფუძნება ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოთა სახსრები, უნდა იყოს საკმარისად მრავალფეროვანი და მოქნილი, რათა ამ ორგანოებს საშუალება ჰქონდეთ, იმდენად, რამდენადაც ეს პრაქტიკულად შესაძლებელი იქნება, გაითვალისწინონ მათი ამოცანების შესრულებისას გაწეული რეალური ხარჯების ბალანსი.
5. ფინანსურად სუსტ ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოთა დაცვა მოითხოვს ფინანსური გათანაბრების პროცედურების ან სხვა შესაბამისი ზომების გატარებას, რომელთა დანიშნულებაა, გამოასწორონ ფინანსების პოტენციური წყაროებისა და ფინანსური ვალდებულებების არაადეკვატური განაწილების შედეგები. ამგვარი პროცედურები ან ზომები არ შეზღუდავს ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების თავისუფლებას მათი კომპეტენციის ფარგლებში.
6. ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებთან სათანადო წესით უნდა გაიმართოს კონსულტაციები იმ გზების შესახებ, რომლებითაც უნდა მოხდეს მათთვის გათვალისწინებული სახსრების გადანაწილება.
7. იმდენად, რამდენადაც ეს შესაძლებელია, ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების სუბსიდიები არ იქნება გამოყენებული სპეციალური პროექტების დასაფინანსებლად. სუბსიდირება არ ზღუდავს ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების თავისუფლებას, გაატარონ დამოუკიდებელი პოლიტიკა თავიანთი იურისდიქციის ფარგლებში.
8. კაპიტალური ინვესტიციების მიღების მიზნით, ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოებისათვის კანონის ფარგლებში ხელმისაწვდომი იქნება კაპიტალის ეროვნული ბაზარი.“
განმარტებითი ანგარიში
სამართლებრივი ორგანო, რომელიც ქმნის კონკრეტულ ფუნქციებს, უმნიშვნელო ხდება, თუ ადგილობრივ ორგანოებს ამ ფუნქციების განსახორციელებლად საჭირო ფინანსური რესურსები არ გააჩნიათ.
1-ლი პუნქტი
ამ პუნქტის მიზანია, ადგილობრივმა ორგანოებმა დამოუკიდებლად განსაზღვრონ ფინანსური პრიორიტეტები.
მე-2 პუნქტი
ამ პუნქტით განხილული პრინციპი ადგენს, რომ ადგილობრივი ორგანოს ფინანსური სახსრები უნდა იყოს მისი უფლება-მოვალეობების თანაზომიერი. თანაზომიერება განსაკუთრებულად მოითხოვება იმ ფუნქციებთან მიმართებით, რომლებსაც ადგილობრივ ორგანოებს აკისრებს სხვა ორგანო.
მე-3 პუნქტი
არჩეულ ადგილობრივ წარმომადგენელთა არსებითი მოვალეობაა პოლიტიკური არჩევანის გაკეთება, როდესაც აფასებენ წონასწორობას მიწოდებულ სერვისების სარგებელსა და ადგილობრივი გადასახადის გადამხდელთა/მომხმარებელთა დანახარჯებს შორის. აღიარებულია, რომ ცენტრალური ან რეგიონული საკანონმდებლო აქტებით შესაძლებელია ზოგადი შეზღუდვების დაწესება ადგილობრივი ორგანოების უფლებამოსილებაზე დაბეგვრის კუთხით; თუმცა, ამან ხელი არ უნდა შეუშალოს ადგილობრივი ორგანოს ანგარიშვალდებულების ეფექტიანად ფუნქციონირებას.
მე-4 პუნქტი
ადგილობრივი ორგანოს ფინანსების ზოგიერთი წყარო ან მოსაკრებელი, მათი ბუნებიდან ან პრაქტიკული მიზეზებიდან გამომდინარე, ვერ უძლებს ინფლაციას ან სხვა ეკონომიკურ ფაქტორებს. ამგვარ წყაროებსა ან მოსაკრებლებზე ზედმეტად დაყრდნობა ადგილობრივ ორგანოებს რთულ სიტუაციას შეუქმნის, რადგან სერვისების მიწოდების ხარჯები პირდაპირ უკავშირდება ეკონომიკური ფაქტორების ცვლილებებს. თუმცა, აღიარებულია, რომ შემოსავლების ყველაზე დინამიკურ შემთხვევებშიც კი, შესაძლებელია არ არსებობდეს ავტომატური ბმა დანახარჯებსა და შემოსულ რესურსებს შორის.
მე-6 პუნქტი
როცა რესურსები გადანაწილდება კანონმდებლობით განსაზღვრული კრიტერიუმების მიხედვით, შესაბამისი საკანონმდებლო აქტის მომზადებაში უნდა ჩაერთონ ადგილობრივი ორგანოებიც. ამით დაცული იქნება წინამდებარე პუნქტის დებულებები.
მე-7 პუნქტი
ადგილობრივი ორგანოს მოქმედების თავისუფლებისთვის, უმჯობესია ზოგადი ან, თუნდაც, სექტორზე ორიენტირებული გრანტების მიღება, კონკრეტულ პროექტებზე გათვლილ გრანტებთან შედარებით. არარეალურია მოლოდინი, რომ კონკრეტულ პროექტებზე გათვლილ ყველა გრანტს ჩაანაცვლებს ზოგადი გრანტები, განსაკუთრებით, მსხვილი კაპიტალდაბანდებები, თუმცა ამგვარი გრანტების აქტიურად გამოყენება ძალიან შეზღუდავს ადგილობრივი ორგანოს თავისუფლებას, დისკრეციით ისარგებლოს სადანახარჯო პრიორიტეტების განსაზღვრისას. აღსანიშნავია, რომ გრანტებით მიღებული შემოსავლები განსხვავდება ქვეყნების მიხედვით. კონკრეტულ პროექტებზე გათვლილი გრანტების მაღალი წილი, ზოგად გრანტებთან შედარებით, შეიძლება გონივრულადაც ჩაითვალოს, თუ გრანტი საერთო შემოსავლების შედარებით უმნიშვნელო წილს შეადგენს.
მე-9 მუხლის მე-7 პუნქტის მეორე წინადადების მიზანია, კონკრეტული მიზნით მიღებულმა გრანტმა არ შეარყიოს ადგილობრივი ორგანოს თავისუფლება, რომ დისკრეცია გამოიყენოს თავისი კომპეტენციის სფეროებში.
მე-8 პუნქტი
ადგილობრივი ორგანოებისთვის მნიშვნელოვანია, ხელი მიუწვდებოდეთ კაპიტალდაბანდებებისთვის საჭირო საფინანსო სესხებზე. თუმცა, ამგვარი დაფინანსების შესაძლო წყარო სრულად დამოკიდებულია თითოეული სახელმწიფოს საფონდო ბირჟის სტრუქტურაზე, მასზე ხელმისაწვდომობის პროცედურები და პირობები კი განისაზღვრება კანონით.
თანამედროვე კომენტარები
1-ლი პუნქტი
141. ეს პუნქტი მე-9 მუხლის შესავალი დებულებაა. აღნიშნული მუხლი არეგულირებს ადგილობრივი მმართველობის ძირითად განზომილებას - ე.ი. ადგილობრივ ორგანოთა ფინანსურ რესურსებს. იგი ადგენს ორ ძირითად პრინციპს ფინანსების სფეროში: პირველი, ადგილობრივ ორგანოებს უნდა ჰქონდეთ საკუთარი ფინანსური რესურსები; მეორე, მათ უნდა შეეძლოთ ამ სახსრების განკარგვა თავიანთი უფლებამოსილების ფარგლებში.
142. რაც შეეხება პირველ განზომილებას, ადგილობრივ ორგანოებს უნდა ჰქონდეთ „უფლება“ საკუთარ რესურსებზე. ეს უბრალოდ მოლოდინი კი არა, ჭეშმარიტი „უფლებაა“, და ამგვარი განმარტება გამყარებულია ქარტიის ფრანგული ვერსიით, რომელიც მიუთითებს „უფლებაზე“ (les collectivités locales ont droit...). აღნიშნული საკითხი „ადგილობრივი თვითმმართველობის“ კონცეფციის კიდევ ერთი განზომილებაა და განმარტებულია, როგორც უფლება - ის უფლება, რომელიც დაცული უნდა იყოს მე-11 მუხლით გათვალისწინებული საშუალებებით (იხ. ქვემოთ). ჩვეულებრივ, ადგილობრივ ორგანოთა კუთვნილი რესურსები შედგება სხვადასხვა კომპონენტისგან, როგორიცაა: ადგილობრივი გადასახადები, საფასურები, მოსაკრებლები, კერძო და კომერციული სამართლის თანახმად მიღებული მოგება, საბანკო ანგარიშებსა და დეპოზიტებზე დარიცხული სარგებელი. არაერთ ქვეყანაში სანქციები და ჯარიმები (საგზაო ან გარემოსდაცვითი წესების დარღვევისთვის) ამ ორგანოს კუთვნილი რესურსების მნიშვნელოვანი და მუდმივად მზარდი ნაწილია.
143. ადგილობრივი ხელისუფლების კუთვნილი რესურსები უნდა იყოს „ადეკვატური“. შესაბამისად, ეს პუნქტი მჭიდროდ უკავშირდება მომდევნო პუნქტს (ადგილობრივი ფინანსების თანაზომიერების შესახებ, იხ. ქვემოთ) და მე-4 პუნქტს (რომლის თანახმადაც, ადგილობრივი ფინანსები უნდა იყოს დივერსიფიცირებული და მოქნილი).
144. უფლება „ადეკვატურ“ რესურსებზე არ არის აბსოლუტური, იგი უნდა განხორციელდეს „ეროვნული ეკონომიკური პოლიტიკის“ ფარგლებში, რაც გასაგებია, ვინაიდან ადგილობრივი მთავრობის ფინანსები ეროვნულ დონეზე საჯარო სექტორში არსებული სურათის ერთ-ერთი კომპონენტია. შესაბამისად, ადგილობრივ ფინანსებზე, სავარაუდოდ, გავლენას მოახდენს ეროვნულ დონეზე საჯარო სექტორში არსებული რყევები და ის ვერ მიიჩნევა ეკონომიკური ზრდის ან სტაგნაციის ტენდენციებისგან იზოლირებულ სფეროდ. აღსანიშნავია, რომ სწორედ ასეთ შემთხვევა მოხდა ბოლოდროინდელი ეკონომიკური კრიზისის დროს, რომელმაც მნიშვნელოვანი უარყოფითი გავლენა იქონია საჯარო სექტორზე მთელი ქვეყნის მასშტაბით და, შესაბამისად, ადგილობრივ ფინანსებზეც.
145. მე-9 მუხლის მიზანია, ადგილობრივი ხელისუფლებას ჰქონდეს იმ პოლიტიკური მიმართულებების განხორციელების ფისკალური შესაძლებლობა, რომლებიც მის უფლებამოსილებაში ექცევა. ამის მიღწევა შესაძლებელია რამდენიმე საშუალებით: პირველი გულისხმობს ადეკვატური დაფინანსების პრინციპების შეტანას კონსტიტუციასა ან კანონში. ასეთი მიდგომა ადგილობრივ ხელისუფლებას იცავს საკანონმდებლო ცვლილებებისგან და მოიცავს გადაწყვეტილების მიღების ფორმალიზებულ პროცესს, სამართლებრივ დებულებებში შესწორებების შესატანად. კიდევ ერთ გზა გახლავთ ინკლუზიური საკონსულტაციო პროცედურების გამოყენება ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციებსა და ცენტრალურ მთავრობას შორის, ურთიერთგაგების მემორანდუმის საფუძველზე.
146. ფორმულირება „ადეკვატური ფინანსური რესურსები“ მოიცავს მოთხოვნას, რომ დაცული იყოს პროპორციულობა ადგილობრივი ხელისუფლების სავალდებულო ფუნქციებსა და ხელმისაწვდომ დაფინანსებას შორის. მაშინაც კი, როცა ადეკვატური დაფინანსების პრინციპი სამართლებრივად აღიარებულია შიდა კანონმდებლობაში, მისი განხორციელება გადამწყვეტია. ეროვნული ეკონომიკური კონტექსტი უნდა ითვალისწინებდეს ადგილობრივი ორგანოებისთვის ფინანსური რესურსების ასიგნებას და რედისტრიბუციას სახელმწიფო ხარჯების ფარგლებში. ნებისმიერ შემთხვევაში, აუცილებელია ადგილობრივ ხელისუფლებასთან სათანადო კონსულტაცია, თუ როგორ უნდა გაკეთდეს ეს და რომელი პრინციპები უნდა გამოიყენებოდეს რაოდენობათა განსაზღვრისას (იხ. კომენტარები 9.6 მუხლის შესახებ, ქვემოთ).
147. როგორც ზემოთ აღინიშნა, 1-ლი პუნქტი მოიცავს მეორე განზომილებას, რომელიც შეეხება ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა თავისუფლებას, თავიანთი უფლებამოსილების ფარგლებში განკარგონ (სულ მცირე) „საკუთარი რესურსები“. ამრიგად, 9.1 მუხლი ადგენს როგორც უფლებას (საკუთარი ფინანსური სახსრების ქონა), ისე თავისუფლებას (ამ რესურსების თავისუფლად განკარგვა). ამ თავისუფლებამ შეიძლება მიიღოს ხარჯვასთან დაკავშირებული სხვადასხვა გადაწყვეტილების ფორმა, რომელთაგანაც ყველაზე მნიშვნელოვანია ყოველწლიური ბიუჯეტის დამტკიცება. ამრიგად, ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა ჰქონდეს საკუთარი ბიუჯეტის დამტკიცების თავისუფლება. მთავრობის სხვა დონეები არ უნდა უწევდნენ ადგილობრივ ბიუჯეტს ზედამხედველობას ან პრევენციულ მონიტორინგს, როდესაც საქმე ეხება გადაწყვეტილებებს ხელისუფლების მიერ საკუთარი რესურსების ხარჯვაზე. ამ მხრივ, 9.1 მუხლი უკავშირდება მე-8 მუხლს. ადეკვატური რესურსების პრინციპი მოიცავს მყარ ფინანსურ მენეჯმენტსაც, ეროვნულ დონეზე არსებული საჯარო ფინანსების მართვის სამართლებრივი ჩარჩოს შესაბამისად. ზემდგომი ორგანოების მიერ ადგილობრივ ორგანოებზე დაწესებული ნებისმიერი შეზღუდვები სათანადოდ უნდა განისაზღვროს და დასაბუთდეს და მიზნად ისახავდეს მაკროეკონომიკური სტაბილურობისა და მყარი ფინანსური მენეჯმენტის შექმნას.
148. კონგრესის მიერ მიღებული არაერთი მონიტორინგის ანგარიში ხაზს უსვამს ფაქტს, რომ შესწავლილ ქვეყნებში მე-9 მუხლი ხშირად არასათანადოდ ხორციელდება. კონგრესი ამ თემაზე გაცემულ თითქმის ყველა რეკომენდაციაში ავლენს შემდეგ პრობლემურ საკითხებს: ადგილობრივი ხელისუფლების დაფინანსების ზედმეტად ცენტრალიზებული სისტემა; საკუთარი შემოსავლების შეზღუდული დონე; თავისუფლად ხელმისაწვდომი ფინანსური რესურსების არაადეკვატურობა; დელეგირებული ფუნქციების შესასრულებლად საჭირო თანადაფინანსების ნაკლებობა; გამჭვირვალე და განჭვრეტადი ფინანსური გათანაბრების მექანიზმთა ნაკლებობა; და ადგილობრივ ფინანსურ საკითხებზე სათანადო კონსულტაციების ნაკლებობა.[53] საკითხის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, კონგრესმა რამდენიმე რეზოლუცია და რეკომენდაცია მიიღო ადგილობრივი ხელისუფლების დაფინანსების შესახებ.[54]
მე-2 პუნქტი
149. ეს პუნქტი იცავს ე.წ. „თანაზომიერების პრინციპს“ ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსურ რესურსებთან მიმართებით. ეს ნიშნავს, რომ ადგილობრივი ხელისუფლებისათვის ხელმისაწვდომი რესურსები უნდა იყოს საკმარისი და შეესაბამებოდეს მათ ფუნქციებსა და დავალებებს. ეს არ ნიშნავს, რომ ყველა ფუნქცია უნდა დაფინანსდეს ადგილობრივი ორგანოების კუთვნილი რესურსებით: მე-2 პუნქტის თანახმად, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა შემოსავლები და სავალდებულო ფუნქციები უნდა დაბალანსდეს, რათა ამ უწყებებისთვის ხელმისაწვდომი ფინანსური რესურსები შეესაბამებოდეს მათთვის კანონით დაკისრებულ ფუნქციებს.
150. თანაზომიერების პრინციპის თანახმად, ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის ახალი ფუნქციის მინიჭებას ან გადაცემას უნდა ახლდეს შესაბამისი დაფინანსება, ან წყარო, საიდანაც დაფინანსდება დამატებითი ხარჯები. შესაბამისად, ადგილობრივი ხელისუფლების ინტერესებისა და ავტონომიის დასაცავად, რეკომენდებულია, უფლებამოსილებებისა და ფუნქციების გადაცემა ეფუძნებოდეს გაანგარიშებას, რომელშიც ყურადღებით არის დათვლილი ადგილობრივ ორგანოთა რეალური ხარჯები სერვისის მისაწოდებლად. ასევე რეკომენდებულია, სავალდებულო და დელეგირებული ფუნქციების შესრულებასთან დაკავშირებული ხარჯები ითვალისწინებდეს სხვადასხვა ფაქტორს (როგორიცაა მოსახლეობის სოციალურ-ეკონომიკური სტრუქტურა), რათა გაანგარიშებები იყოს ზუსტი და თავიდან აიცილონ თვითნებური პოლიტიკური გადაწყვეტილებები.
151. თანაზომიერების პრინციპი ასევე გულისხმობს, რომ უნდა შეფასდეს ურთიერთმიმართება ადგილობრივი ხელისუფლებისათვის ხელმისაწვდომ ფინანსურ რესურსებსა და მის მიერ შესასრულებელ ამოცანებს შორის. შესაბამისად, ადგილობრივი სერვისების ღირებულება რეგულარულად უნდა შემოწმდეს და განახლდეს, რადგან ფუნქციის გადაცემისას გამოანგარიშებული ხარჯები შეიძლება განსხვავდებოდეს სერვისების მიწოდებისა და განვითარებისას გაწეული რეალური ხარჯებისგან.
152. ამავდროულად, ეს პუნქტი ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ აუცილებელია ბალანსის არსებობა ადგილობრივი მთავრობის მთლიან შემოსავლებსა და სავალდებულო ფუნქციებს შორის. მსგავსი წონასწორობა განსაკუთრებით რელევანტურია იმ ფუნქციებისთვის, რომლებიც სპეციალურად ენიჭება ადგილობრივ ხელისუფლებას, დელეგირებული პასუხისმგებლობების ან სპეციალური ad hoc დავალებების სახით. ამ პრინციპის თანახმად, სხვადასხვა ტიპის ადგილობრივი ფუნქცია და ხელმისაწვდომი ფინანსური რესურსები უნდა შეფასდეს ამ ფუნქციების განხორციელების ფართო კონტექსტში (მაგ: მოსახლეობის სიმჭიდროვე, მოშორებით მდებარე ადგილები, დემოგრაფიული გამოწვევები). ვინაიდან რთულია შემოსავლებსა და სავალდებულო ფუნქციებს შორის ხაზის გავლება, რეკომენდებულია, ადგილობრივი ხელისუფლების მოვალეობები და სავალდებულო ფუნქციები სათანადოდ შეფასდეს. ამგვარად, ადგილობრივი ხელისუფლების რეალური საოპერაციო ხარჯების ზუსტი გამოანგარიშება უზრუნველყოფს ადგილობრივი ფინანსების გამჭვირვალობასა და განჭვრეტადობას.
მე-3 პუნქტი
153. ეს პუნქტი შეეხება ადგილობრივ გადასახადებსა და მოსაკრებლებს, რომლებიც, როგორც წესი, მიიჩნევა საჯარო ადმინისტრაციის საჯარო სამართლებრივ რესურსებად. გადასახადების დაწესების უფლებამოსილება ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსური სტრუქტურის მნიშვნელოვანი ნაწილია. ამ მხრივ, ქარტია ორ განსხვავებულ ასპექტს არეგულირებს, თუმცა ზოგიერთ იურისდიქციაში ამ ორ ასპექტს შორის განსხვავება შესაძლოა ბუნდოვანი ან გაურკვეველიც კი იყოს. ერთი მხრივ, არსებობს „ნამდვილი“ გადასახადები, რომელსაც ადგილობრივი ხელისუფლება აწესებს სხვადასხვა წყაროზე, როგორიცაა უძრავი ქონება, სატრანსპორტო საშუალებები ან პროფესიული აქტივობები (ზოგიერთ ქვეყანაში, პირადი შემოსავალიც კი). ამ გადასახადების შეგროვება ხელს უწყობს ადგილობრივი ორგანოს საოპერაციო ხარჯების დაფინანსებას. მეორე მხრივ, არსებობს გარკვეული მოსაკრებლები, რომლებსაც ადგილობრივი ხელისუფლება აწესებს გარკვეული სავალდებულო ადგილობრივი სერვისების მიწოდებაზე (როგორიცაა ნაგვის შეგროვება) ან, კომპენსაციის სახით, ადგილობრივი ხელისუფლების საშუალებებითა თუ საკუთრებით სარგებლობაზე. ამავდროულად, ადგილობრივი გადასახადები ადგილობრივი ხელისუფლების შემოსავლის ძირითად წყაროდ რჩება, მიუხედავად იმისა, როგორ გროვდება ისინი - პირდაპირ, თუ ხელისუფლების სხვა დონეებთან ერთად.
154. ადგილობრივი გადასახადების დაწესების უფლებამოსილება ადგილობრივი ფინანსური ავტონომიის პირდაპირი მტკიცებულებაა. ამავდროულად, ადგილობრივი საგადასახადო სისტემები ქვეყნების მიხედვით განსხვავდება და ასახავს შესაბამისი სახელმწიფოს ტრადიციებს. ადგილობრივ დონეზე გადასახადების მოკრება საფუძველს ქმნის ადგილობრივი სერვისების დასაფინანსებელი ადგილობრივი წყაროებისთვის. შესაბამისად, იგი მნიშვნელოვანი ინდიკატორია ადგილობრივი ავტონომიის შესაფასებლად, ადგილობრივი ხელისუფლების კუთვნილი შემოსავლისა და ადგილობრივ ბიუჯეტში ცენტრალური ხელისუფლების ტრანსფერთა პროპორციულ წილთან ერთად. შესაბამისად, ადგილობრივ ხელისუფლებას, რომლის ბიუჯეტშიც ადგილობრივი შემოსავლების პროპორციული წილი მაღალია, აქვს საკუთარი სავალდებულო ფუნქციების დაფინანსების შესაძლებლობა, მეტ ფინანსურ ავტონომიასთან ერთად.
155. ქარტია არ ადგენს, რომ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა კუთვნილი რესურსები ერთნაირი პროპორციით უნდა შეიცავდეს ადგილობრივ გადასახადებს: მის თანახმად, აუცილებელია, ფინანსური წყაროების „თუნდაც ნაწილი“ შემოდიოდეს ადგილობრივი გადასახადებისა და მოსაკრებლებისგან. ეს ნაწილი საკმარისად დიდი უნდა იყოს ადგილობრივ ორგანოთა მაქსიმალური ფინანსური დამოუკიდებლობის უზრუნველსაყოფად.
156. ქარტიის თანახმად, ადგილობრივი გადასახადები ნიშნავს გადასახადებს, რომლებსაც აწესებს ადგილობრივი ხელისუფლება. არ არის აუცილებელი, გადასახადი „შექმნას“ ან „დაადგინოს“ ადგილობრივმა ორგანომ. როგორც წესი, მათ ქმნის/ადგენს ეროვნული ან რეგიონული კანონმდებლობა (ვრცელდება საკონსტიტუციო შეზღუდვები); იგივე კანონი შეიძლება განსაზღვრავდეს, რომ გადასახადი არის „ადგილობრივი“. ზოგიერთ (განსაკუთრებით, დიდი ზომის) ადგილობრივ ხელისუფლებას შეუძლია, თვითონ შეაგროვოს საკუთარი გადასახადები, ან ამ მიზნით გამოიყენოს მუნიციპალიტეტთა ასოციაციები და მომსახურების შესახებ ხელშეკრულებები. მეორე მხრივ, საშუალო და მცირემასშტაბიანი სახელისუფლებო ორგანოების შემთხვევაში, გადასახადებს აგროვებს სხვა ხელისუფლება. ეს მეთოდი ახლოსაა „საზიარო გადასახადებთან“, თუმცა მიიჩნევა, რომ გადასახადების შეგროვება ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოთა მიერ და საზიარო გადასახადების არსებობა საფრთხეს უქმნის ადგილობრივ ავტონომიას.
157. 9.3 მუხლის გათვალისწინებით, გადასახადი ჭეშმარიტად ადგილობრივია, თუ ადგილობრივ ხელისუფლებას აქვს მისი განაკვეთის განსაზღვრის უფლება, „კანონის ფარგლებში“. ამრიგად, შესაბამისი საგადასახადო კანონმდებლობა შესაძლოა ადგენდეს მინიმალურ და მაქსიმალურ საგადასახადო განაკვეთებს, რომელთა ფარგლებშიც ადგილობრივი ორგანო თავად განსაზღვრავს ადგილობრივი გადასახადის განაკვეთს. ამასთან, ადგილობრივ ორგანოებს უნდა ჰქონდეთ შიდა კანონქვემდებარე აქტების ან რეგულაციების დამტკიცების უფლებამოსილებაც, რომლებიც განსაზღვრავს გადასახადების შეგროვების ტექნიკურ და საოპერაციო ასპექტებს (განაკვეთის ტიპი, გამოქვითვები, საგადასახადო შეღავათის პროგრამები და ა.შ.), რათა კანონის ზოგადი დებულებები შეესაბამებოდეს ადგილობრივ მდგომარეობასა და საჭიროებებს.
158. 9.3 და 9.1 მუხლები ცალსახად ადგენს ადგილობრივი საგადასახადო პოლიტიკის რელევანტურობასა და განაკვეთების განსაზღვრის უფლებამოსილებას ადგილობრივი დეცენტრალიზაციის წინაპირობად. ეს ორი პუნქტი შეეხება ადეკვატური დაფინანსების საკითხს და, შესაბამისად, ფისკალურ ავტონომიასაც, რა დროსაც ადგილობრივი ხელისუფლება სარგებლობს ორი მატერიალური უფლებით: საკმარისი რესურსების ქონა და შემოსავლების გაზრდა ადგილობრივი მდგომარეობის მიხედვით (ე.ი. სოციალურ-დემოგრაფიული და სოციალურ-ეკონომიკური პირობების გათვალისწინებით).
159. ადგილობრივი გადასახადები არა მხოლოდ ადგილობრივი ხელისუფლების დაფინანსების მნიშვნელოვანი წყაროა, არამედ ის ინსტრუმენტიც, რომელიც ხელს უწყობს პოლიტიკური არჩევანის გაკეთებას, ადგილობრივ მცხოვრებთა და კომპანიათა ქცევაზე გავლენის მოხდენას და ადგილობრივ ეკონომიკურ განვითარებას. გადასახადები გავლენას ახდენს ადგილობრივ ამომრჩევლებზე, თუმცა, ამავდროულად, სწორედ ისინი არიან ამ გადასახადების ძირითადი ბენეფიციარები. ყოველივე ეს ხსნის გზას პოლიტიკური ანგარიშვალდებულებისკენ.
160. არაერთ ქვეყანაში ადგილობრივი ფისკალური ავტონომია მჭიდროდ უკავშირდება მთავრობის მხრიდან მაკროეკონომიკურ ინდიკატორებზე მონიტორინგის სისტემას. ეს სისტემა ადგილობრივ ხელისუფლებას შეიძლება უდგენდეს საქმიანობის სტანდარტებსა და ინდიკატორებს, რითაც ამ ორგანოებს უბიძგებს საჯარო სერვისების უნიფიცირებისა და სტანდარტიზაციისკენ. ამასთან, 2009 წლის ეკონომიკურმა კრიზისმა სხვადასხვა ქვეყანა მკაცრ რეჟიმამდე მიიყვანა, რასაც მოჰყვა საგადასახადო რეფორმები და შეზღუდვები ფინანსური მენეჯმენტის სფეროში. შედეგად, ცენტრალურ ხელისუფლებას მეტი კონტროლი მიენიჭა ადგილობრივ დონეზე გადასახადით დაბეგვრისათვის. ამავდროულად, ასეთი კონტროლის მიზანი უნდა იყოს ადგილობრივ ორგანოთა მხოლოდ გადაჭარბებული ვალის პრევენცია და მათი დახმარება რთულ ფინანსურ სიტუაციასთან გამკლავებაში.
მე-4 პუნქტი
161. ეს პუნქტი მიუთითებს ფინანსური სისტემების მნიშვნელოვან მახასიათებელზე, რომელსაც ეფუძნება ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა რესურსები: ეს რესურსები უნდა იყოს დივერსიფიცირებული და „მოქნილი“. პირველ რიგში, განვიხილოთ დივერსიფიკაციის პრინციპი: შემოსავლის წყაროთა დივერსიფიკაცია უაღრესად მნიშვნელოვანი იმისთვის, რომ ადგილობრივმა ორგანოებმა შეინარჩუნონ თავიანთი ავტონომია ეკონომიკურ ციკლში არსებული რყევების დროს. ამავდროულად, შემოსავლის წყაროები უნდა იყოს მრავალფეროვანი, რაც უზრუნველყოფს ადგილობრივი ხელისუფლების მდგრადობას გარე ეკონომიკური ფაქტორების მიმართ. ამრიგად, ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსები არ უნდა ეფუძნებოდეს მხოლოდ გადასახადებსა და ტრანსფერებს - მას უნდა განამტკიცებდეს ადგილობრივი შემოსავლის ყველა შესაძლო წყარო: ტრანსფერები, ადგილობრივი გადასახადები, მოსაკრებლები, კერძო სამართლის საფუძველზე მიღებული შემოსავალი, საბანკო ანგარიშებსა და დეპოზიტებზე დარიცხული სარგებელი, სანქციები და ჯარიმები, საკუთრების ან საქონლის გაყიდვიდან და კერძო სექტორის სერვისებიდან მიღებული შემოსავალი და ა.შ.
162. ქარტიის თანახმად, ადგილობრივი შემოსავლის დივერსიფიკაცია ადგილობრივ ხელისუფლებას ეხმარება, რომ სწრაფად უპასუხოს ადგილობრივი სერვისების ღირებულებაში განხორციელებულ ცვლილებებს; ამასთანავე, მას იცავს ინფლაციისა ან მოულოდნელი ეკონომიკური სირთულეებისგან. პრაქტიკაში, ადგილობრივი ხელისუფლების შემოსავლები პირდაპირ უკავშირდება მის ხარჯებს და ამ ხარჯებზე გადაწყვეტილების მიღების უფლებამოსილებას. შესაბამისად, შემოსავლების დივერსიფიკაცია ფინანსური ავტონომიის ძირითადი ასპექტია და ასახავს შემოსავლების გენერირების ან შესწორების შესაძლებლობას. ამრიგად, ადგილობრივი ხელისუფლების შემოსავლის წყაროებზე შეიძლება გავლენას ახდენდეს ეროვნულ დონეზე მოქმედი ეკონომიკური პოლიტიკა, თუმცა მუნიციპალიტეტებს მაინც რჩებათ სივრცე მანევრირებისთვის, შემოსავლის ერთი კონკრეტული წყაროდან მომდინარე ეკონომიკური სირთულეების დასაბალანსებლად. მაგალითად, თუ ადგილობრივ დონეზე მოკრებილი გადასახადების რაოდენობა დაიწევს ზოგადი ეკონომიკური მიზეზებით, კლების დასაბალანსებლად, ადგილობრივმა ხელისუფლებამ შეიძლება გადაწყვიტოს იმ ადგილობრივ მოსაკრებელთა გაზრდა, რომლებსაც ადგილობრივი სერვისის მომხმარებლები იხდიან (განსაკუთრებით, ურბანულ ტერიტორიებზე). შესაბამისად, დივერსიფიკაციის პრინციპი გულისხმობს შემოსავლის სხვადასხვა წყაროზე გადაწყვეტილებათა მიღების მოქნილობას და ადგილობრივი თვითმმართველობის კიდევ ერთი განზომილებაა.
163. განსხვავებით პრინციპისგან, რომ ადგილობრივი ხელისუფლების კუთვნილი რესურსები უნდა იყოს საკმარისი, დივერსიფიკაციის პრინციპის „შავით თეთრზე“ გამოხატვა რთულია. ამრიგად, ამ პრინციპთან შესაბამისობა უნდა შეფასდეს სხვადასხვა კომპლექსური ფაქტორისა და ნიუანსის გათვალისწინებით.
164. კიდევ ერთი საკითხი, რომელსაც ეს პუნქტი ეხება, არის ადგილობრივი ფინანსური სისტემის „მოქნილობა“. ეს ნიშნავს, რომ აღნიშნული სისტემა უნდა იძლეოდეს ადგილობრივი ფინანსების გაზრდის შესაძლებლობას, რათა დაიფაროს სერვისების მიწოდების ხარჯები. ე.ი. ადგილობრივი ფინანსები უნდა მოერგოს ახალ გარემოებებს, საჭიროებებსა და მაკროეკონომიკურ სცენარებს და კმაროდეს სერვისის მიწოდების ხარჯების ასანაზღაურებლად. არსებობს ამ პრინციპის არაერთი გამოვლინება: პირველი, უნდა განახლდეს ტრანსფერები რეგიონული ან ცენტრალური ორგანოებიდან და, სავარაუდოდ, გაიზარდოს დროთა განმავლობაში, მზარდი ფასების, ან სერვისების მიწოდებასთან დაკავშირებული სხვა ფაქტორების გათვალისწინებით.[55] მეორე, ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა შეეძლოს საგადასახადო განაკვეთების გაზრდა, თუ ეს აუცილებელია ინფლაციის გამო. და ბოლოს, მაღალი დონის ხელისუფლების მიერ მიღებული ნებისმიერი გადაწყვეტილება, რომელიც ადგილობრივ ორგანოებს დამატებით ხარჯებს აკისრებს, ასევე უნდა უზრუნველყოფდეს ამ ხარჯების დაფარვას ახალი ფინანსური რესურსებით (ახალი ფინანსური ტრანსფერებით, გრანტებით და ა.შ.), ან არსებული რესურსების გაზრდით. შესაბამისად, ფუნქციების ნებისმიერი დელეგირება, რომელიც არ მიუთითებს დაფინანსების წყაროზე ახალ პასუხისმგებლობასთან დაკავშირებული ხარჯების ასანაზღაურებლად, ეწინააღმდეგება მოქნილობის პრინციპს.
მე-5 პუნქტი
165. ეს დებულება შეეხება ფინანსურად მოწყვლად მუნიციპალიტეტებში არსებულ სიტუაციას, რომელიც განპირობებულია ეკონომიკურად ან გეოგრაფიულად სუსტ ადგილას მდებარეობით (ტრანზიციის, მაღალმთიანი, ან კუნძულოვანი რეგიონები), ან უბრალოდ მუნიციპალიტეტის მცირე ზომით, რის გამოც ვერ ახერხებს საკუთარი ფუნქციების შესასრულებლად საჭირო რესურსების მოპოვებას. მუნიციპალიტეტის ფუნქციებსა და შესაძლებლობებს შორის აცდენა მკვეთრად გამოხატულია, როდესაც კონკრეტული ქვეყნის ადმინისტრაციული მოწყობისთვის დამახასიათებელია რადიკალურად განსხვავებული ზომის მუნიციპალიტეტები. ეს აცდენა განსაკუთრებით მძაფრია, როდესაც სხვადასხვა ზომისა და შესაძლებლობების მქონე ადგილობრივ მუნიციპალიტეტებს მოეთხოვებათ ერთი და იმავე ფუნქციების შესრულება. შესაბამისად, ყველა ქვეყანაში უნდა არსებობდეს ფინანსური შესაძლებლობების გათანაბრების სისტემა, რომელიც იმოქმედებს შედარებით სუსტ მუნიციპალიტეტთა სასარგებლოდ. აღნიშნული ინსტრუმენტი განსაკუთრებით საჭიროა ისეთ ქვეყნებში, სადაც ადგილობრივ ხელისუფლებებს შორის ასიმეტრია რადიკალურ სახეს იძენს.
166. მუხლი 9.5 ადგენს ფინანსურად სუსტი ადგილობრივი ხელისუფლების დაცვის წესს. ქარტია მიუთითებს ფინანსურ შესაძლებლობათა გათანაბრებაზე, როგორც ხშირად გამოყენებულ მეთოდზე შედარებით სუსტ ადგილობრივ მმართველობათა დასახმარებლად, ასევე, რედისტრიბუციის კარგად ცნობილი მექანიზმზე ფისკალური ფედერალიზმის პირობებში. OECD-ის თანახმად, „ფისკალური დეცენტრალიზაცია არის ფისკალური რესურსების გადაცემა სხვადასხვა იურისდიქციისათვის, რისი მიზანიც არის შემოსავლის მიღების შესაძლებლობის ან საჯარო სერვისების ღირებულების კუთხით არსებული განსხვავებების კომპენსირება“.[56] ფინანსურ შესაძლებლობათა გათანაბრების მეთოდი განსხვავდება ქვეყნების მიხედვით, რადგან მასზე გავლენას ახდენს ისეთი ფართო ინსტიტუციური ჩარჩო, როგორიცაა ადგილობრივი მმართველობების ზომა, რაოდენობა, გეოგრაფიული განაწილება, მოვალეობები და თითოეული ტიპის მმართველობისთვის გამოყოფილი ფისკალური რესურსები. გათანაბრება ზოგიერთ შემთხვევაში მოიცავს ფისკალური სახსრების მარტივ რედისტრიბუციას, ზოგჯერ კი ცენტრალურ ხელისუფლებას ეხმარება ადგილობრივ დონეზე სახელმწიფო სერვისების ფორმირებასა და ადაპტირებაში. შესაბამისად, ქარტია იყენებს ტერმინს „ფინანსური გათანაბრების პროცედურები ან სხვა შესაბამისი ზომები“, რათა მოიცვას სხვადასხვა დაწესებულება, მექანიზმი და საშუალება, რომლებიც შექმნილია დაფინანსების არათანაბარი განაწილების შედეგების გამოსასწორებლად.
167. მინისტრთა კომიტეტის მიერ წევრი სახელმწიფოებისთვის გაცემული Rec(2005)1 რეკომენდაციის თანახმად, რომელიც შეეხება ადგილობრივი და რეგიონული მმართველობების ფინანსურ რესურსებს[57], „გათანაბრების მიღწევა შესაძლებელია ზემდგომი ორგანოს მხრიდან გრანტების გადაცემით (ვერტიკალური გათანაბრება), ან ადგილობრივი საგადასახადო შემოსავლების რედისტრიბუციით, განსაკუთრებით, თუ ისინი გროვდება ცენტრალური ხელისუფლების დეპარტამენტთა ძალისხმევით (ჰორიზონტალური გათანაბრება), ან ორივე მეთოდის კომბინაციით. ვერტიკალური გათანაბრება, როგორც წესი, ამცირებს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა შორის უკმაყოფილების რისკებს. ჰორიზონტალურ გათანაბრებას ის უპირატესობა აქვს, რომ განამტკიცებს მუნიციპალიტეტთა შორის სოლიდარობას და ადგილობრივ ხელისუფლებას აძლევს მეტ დამოუკიდებლობას.“
168. ფინანსურ გათანაბრებას შესაძლოა სხვადასხვა ფორმა ჰქონდეს. ხშირად იგი მოიცავს ტრანსფერებს შედარებით ღარიბი მუნიციპალიტეტებისათვის. როგორც წესი, გამოიყენება პოლინომინალური განაწილების სისტემა, რომლის ფარგლებშიც ხდება სხვადასხვა ცვლადისა და რაოდენობრივი თუ სტატისტიკური მონაცემის ჰარმონიზება. ადგილობრივ მმართველობებს შორის ფინანსური უთანასწორობის შესამცირებლად, ქარტია ითვალისწინებს გათანაბრების გამჭვირვალე და განჭვრეტად მექანიზმებსაც, რომლებიც უნდა პასუხობდეს ეკონომიკურ კლიმატში არსებულ ცვლილებებს. ამავდროულად, მონიტორინგის ანგარიშები ხშირად მიუთითებს ფინანსური გათანაბრების მექანიზმთა გამჭვირვალობისა და განჭვრეტადობის ნაკლებობაზე.[58]
169. ფისკალური გათანაბრება რედისტრიბუციის მექანიზმია, რომელიც უნდა აკმაყოფილებდეს ისეთ პრინციპებს, როგორიცაა სამართლიანობა, სტაბილურობა, ეფექტიანობა და გამჭვირვალობა. ამ კონტექსტში, სიტუაციის დარეგულირება, ჩვეულებრივ, კომპლექსური პროცესია. ამავდროულად, ქარტია ხაზს უსვამს, რომ გათანაბრების პროცედურები ან ეკვივალენტური ღონისძიებები არ უნდა ზღუდავდეს „ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოთა თავისუფლებას მათი კომპეტენციის ფარგლებში“. ეს ნიშნავს, რომ გათანაბრებაზე არ ვრცელდება ის პირობები, რომლებსაც ექვემდებარება მიზნობრივი გრანტები, და მას არ უნდა ჰქონდეს იგივე შედეგი - საბოლოო ჯამში, მიმღები ადგილობრივი ხელისუფლების დისკრეციის შემცირება.
170. მუხლი 9.5 მჭიდროდ უკავშირდება 3.1 მუხლს (იხ. ზემოთ). ვინაიდან ადგილობრივ ორგანოთა შესაბამისი „ეფექტიანი შესაძლებლობა“ აუცილებლობაა, ცენტრალურმა ხელისუფლებამ არა მხოლოდ ხელი უნდა შეუწყოს ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ საკუთარი რესურსების სრულად გამოყენებას, არამედ ისინი უნდა უზრუნველყოს საჭირო დაფინანსებითაც. ეს მოიცავს ფინანსური გათანაბრების სისტემის შექმნასაც. ამ მხრივ, 9.5 მუხლი ითვალისწინებს დამატებითი დაცვის მექანიზმს, რათა ადგილობრივ მთავრობას ჰქონდეს 3.1 მუხლში მითითებული ფუნქციების შესრულების „შესაძლებლობა“. 9.5 მუხლის მიზანია საკმარისი ფინანსური რესურსების უზრუნველყოფა, რათა ადგილობრივ ხელისუფლებას შეეძლოს არა მხოლოდ საკუთარ თუ დელეგირებულ ფუნქციებთან დაკავშირებული ხარჯების დაფარვა, არამედ იმ თანხებისაც, რომლებიც უკავშირდება მათზე დაკისრებული ფუნქციების შესასრულებლად საჭირო პოლიტიკური და ადმინისტრაციული აპარატის არსებობას. მყარი ფინანსური საფუძველის გარეშე, ქარტიის მე-3 მუხლს აზრი არ ექნებოდა.
171. ქარტიის 9.1 მუხლის შესავალი სიტყვების გათვალისწინებით, გამთანაბრებელი ტრანსფერები უნდა მივიჩნიოთ ადგილობრივი ხელისუფლების კუთვნილ რესურსებად, „რომელთა განკარგვაც მათ შეეძლებათ მათი უფლებამოსილების ფარგლებში“. მიუხედავად იმისა, რომ შიდა კანონმდებლობაში ფინანსური გათანაბრების გამოანგარიშების მეთოდები ხშირად ითვალისწინებს ხარჯვის პარამეტრებს კონკრეტულ სექტორში (მაგ: საგანმანათლებლო საჭიროებებსა და გარემოსდაცვით ვალდებულებებს), მუნიციპალიტეტებს უნდა შეეძლოთ მათი გამოყენება საკუთარი დისკრეციის შესაბამისად (ასევე, იხ. მუხლი 9.5). გამთანაბრებელი ტრანსფერების მიჩნევა „კუთვნილ რესურსებად“ ნიშნავს, რომ ეს სახსრები ფარავს მხოლოდ ადგილობრივი და სავალდებულო ფუნქციების შესრულებისას გაწეულ ხარჯებს და არ მოიცავს ხარჯებს, რომლებიც გაწეულია დელეგირებული ფუნქციების განხორციელებისას. 9.2 მუხლის შესაბამისად, დელეგირებული ფუნქციებისთვის უნდა მოქმედებდეს სახსრების გადაცემის ცალკე - ვერტიკალური მექანიზმი.
172. 9.5 მუხლის თანახმად, მხარეებს მოეთხოვებათ, დაიცვან ფინანსურად სუსტი ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები. ისინი ვალდებულნი არიან, დანერგონ ფინანსური მხარდაჭერის სისტემა, რომლითაც კონკრეტული ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები ისარგებლებენ გარკვეულ პირობებში. ასეთი მაკორექტირებელი მექანიზმის შექმნით, მხარეები შეასრულებენ 9.2 მუხლით გათვალისწინებულ მოვალეობებს და უზრუნველყოფენ, რომ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ფინანსური რესურსები შეესაბამებოდეს მათთვის კონსტიტუციით ან კანონით დადგენილ მოვალეობებს.
მე-6 პუნქტი
173. ქარტიის 9.6 მუხლი მიუთითებს კონსულტაციის ზოგად პრინციპზე, რომელიც გათვალისწინებულია 4.6 მუხლით. ამ შემთხვევაში, ქარტია ადგენს, რომ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან სათანადო წესით უნდა გაიმართოს კონსულტაციები მათთვის გამოყოფილი სახსრების ასიგნებისა და გადანაწილების გზებზე. ქარტია ერთმანეთისგან არ განარჩევს გამთანაბრებელ სახსრებსა და სხვა გრანტებს, ან საერთო და სპეციალურ გრანტებს. იგი არ მიუთითებს ასიგნების გადაწყვეტილების კონკრეტულ სამართლებრივ ფორმაზე. ეს შეიძლება იყოს პარლამენტის აქტი, დეკრეტი, მინისტრის ბრძანება ან ზემდგომი ორგანოს გადაწყვეტილება (მაგ: რეგიონული ან პროვინციული ასამბლეა ან აღმასრულებელი კომიტეტი). კონსულტაციის მოთხოვნა, როგორც წესი, ვრცელდება ცენტრალურ ან რეგიონულ ორგანოებზე, იმ ქვეყნებში, სადაც ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსები ნაწილობრივ ან მთლიანად დამოკიდებულია რეგიონებზე. გამოყოფილი რესურსების გადანაწილების მეთოდი მოიცავს როგორც ვადებთან დაკავშირებულ (მაგ: ტრანსფერის დროულობა), ისე მატერიალურ ასპექტებს (მაგ: ასიგნების სხვადასხვა კრიტერიუმი). შესაბამისად, 9.6 მუხლის თანახმად, კონსულტაცია არ არის მხოლოდ ის სავალდებულო პროცედურა, რომელიც უნდა ჩატარდეს დროულად, საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე. გადაწყვეტილებასთან ერთად, კონსულტაცია უნდა მოიცავდეს გადაწყვეტილების მიღების ფორმასა და კრიტერიუმებსაც.
174. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან „სათანადო წესით უნდა გაიმართოს კონსულტაციები“. ეს ნიშნავს, რომ კონსულტაციისთვის უნდა გამოიყოს საკმარისი დრო, ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ წარმოდგენილი ადეკვატური ინფორმაციის საფუძველზე. ვინაიდან კონსულტაცია შეეხება სახსრების გადანაწილებას, პროცედურებით უზრუნველყოფილი უნდა იყოს ღიაობა, გამჭვირვალობა და სამართლიანობა. მიზანშეწონილია, რესურსების ასიგნებაზე კონსულტაცია გაიმართოს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა რეგიონულ ან ეროვნულ ასოციაციებთან, რადგან ცალკეულ მუნიციპალიტეტებსა ან ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა მცირე ჯგუფთან კონსულტაცია ეჭვებს ბადებს გამჭვირვალობისა და სამართლიანობის კუთხით.
175. ეროვნულმა და რეგიონულმა ორგანოებმა ასევე უნდა უზრუნველყონ, რომ კონსულტაციის ფორმისა და ვადების გათვალისწინებით, ადგილობრივ ხელისუფლებებსა და მათ ასოციაციებს (გარდა საგამონაკლისო შემთხვევებისა) შეეძლოთ თავიანთი წევრების სათანადოდ ინფორმირება და კონსულტირება, კონსტრუქციული წინადადებების მომზადება და წარდგენა, ასევე, ინტერესებისა და მოსაზრებების დროულად გამოხატვა პოლიტიკისა და კანონმდებლობის შემუშავების პროცესში გასათვალისწინებლად. ქარტია არ მიუთითებს კონსულტაციის კონკრეტულ სამართლებრივ ჩარჩოზე, რადგან ეს დამოკიდებულია თითოეულ სახელმწიფოში არსებულ პირობებსა და მდგომარეობაზე. ამავდროულად, ყოველთვის გასათვალისწინებელია საკითხის კომპლექსურობა, რათა მხარეებს ჰქონდეთ სათანადო პასუხის მომზადების შესაძლებლობა. ხელსაყრელი პირობებისა და მექანიზმების შექმნა ადგილობრივ და მაღალი დონის ორგანოებს შორის ეფექტიანი კონსულტაციისთვის, ორივე მხარის ინტერესებში შედის: ეს გაზრდის გამოწვევებისა და არსებული რეალობის ერთობლივად გააზრების შესაძლებლობას; ასევე, ხელს შეუწყობს პასუხისმგებლობათა განაწილებას და ორივე მხარის მიზნების/პრიორიტეტების განსაზღვრას.[59] კონგრესის თანახმად, ეფექტიანი კონსულტაცია ადგილობრივ ხელისუფლებასა და ხელისუფლების სხვა დონეებს შორის ეყრდნობა ორ სვეტს: კარგად განსაზღვრული ეროვნული მარეგულირებელი ჩარჩო და სათანადო ინსტიტუციური გარემო. ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტაციის გავლის ვალდებულებას უნდა ითვალისწინებდეს შიდა კანონმდებლობა.
176. შიდა კანონმდებლობა ასევე უნდა აღიარებდეს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნული ასოციაციის როლს კონსულტაციის პროცესში, რომელიც წარიმართება ადგილობრივ და მაღალი დონის ორგანოებს შორის და შეეხება ფინანსურ საკითხებს (ასევე, იხ. ქარტიის მე-10 მუხლი). კანონმდებლობა უნდა უზრუნველყოფდეს გასაჩივრების უფლებასაც ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებისთვის, თუკი ჩათვლიან, რომ საჭირო კონსულტაციები სათანადოდ ან საერთოდ არ ჩატარებულა (იხ. მუხლი 11).
177. ფინანსური კონსულტაციების გზები განსხვავდება ქვეყნების მიხედვით. ზოგან ცენტრალური ხელისუფლება ეროვნულ ასოციაციებთან ერთად განიხილავს ადგილობრივი ხელისუფლების დაფინანსების მთლიან სისტემას. თუმცა, როგორც წესი, რეგულარული კონსულტაციები იმართება კონკრეტულ ფინანსურ საკითხებზე, როგორიცაა: გამთანაბრებელი გრანტების ასიგნების კრიტერიუმები; ცვლილებები ადგილობრივ საგადასახადო სისტემაში; ან ადგილობრივი სესხები და ვალები. ზოგ ქვეყანაში ფინანსთა სამინისტრო ქმნის სპეციალურ საკონსულტაციო საბჭოს, გადაწყვეტილებათა პროექტებისა და საჯარო ფინანსების პოლიტიკის განსახილველად. საკონსულტაციო საბჭოები, პოლიტიკასთან დაკავშირებული შეხვედრები და მრგვალი მაგიდის დისკუსიები მიზნად ისახავს პოლიტიკური კონსენსუსის მიღწევას ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის რესურსების გამოყოფაზე. მონიტორინგის ანგარიშებში მითითებული განმეორებითი პრობლემების გათვალისწინებით, კონგრესმა მხარეებს მოუწოდა, გაზარდონ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებისა ან მათი წარმომადგენლების მონაწილეობა ფინანსურ საკითხებში, მათ შორის, იმ ხარჯების შეფასებაშიც, რომელებიც უკავშირდება ნებისმიერი ახალი სახელმწიფო კანონმდებლობის დანერგვას ადგილობრივ დონეზე.[60]
მე-7 პუნქტი
178. ეს პუნქტი შეეხება გრანტებს, რომლებსაც მაღალი დონის ხელისუფლებები - ძირითადად, ცენტრალური ან რეგიონული ორგანოები - გამოუყოფენ ადგილობრივ ხელისუფლებას. ევროპის ქვეყნების უმრავლესობაში გრანტი ერთ-ერთი ძალზე მნიშვნელოვანი რესურსია (ზოგ ქვეყანაში - ყველაზე მნიშვნელოვანიც კი), რომლის საშუალებითაც ადგილობრივი ხელისუფლება ასრულებს თავის ფუნქციებს. გრანტები მთავრობათაშორისი ფინანსური დახმარების ძირითადი ინსტრუმენტია. ადგილობრივი ორგანოები ცენტრალური ორგანოებისგან იღებენ როგორც კონკრეტული პროექტებისთვის გამოყოფილ, ისე საერთო გრანტებს (ტრანსფერებს). სპეციალური გრანტების გამოყოფა უნდა ეფუძნებოდეს ობიექტურ და გამჭვირვალე კრიტერიუმებს, ხარჯვის საჭიროებასთან ერთად, ხოლო საერთო გრანტების ასიგნების კრიტერიუმები გათვალისწინებული უნდა იყოს კანონით და ადგილობრივ ხელისუფლებას აძლევდეს საშუალებას, წინასწარ განსაზღვროს მისაღები ტრანსფერების რაოდენობა. ეს ინფორმაცია მნიშვნელოვანია მყარი ფინანსური დაგეგმვისა და ბიუჯეტირების პრაქტიკის განსავითარებლად.
179. არსებობს ადგილობრივი ორგანოებისთვის განკუთვნილი ორი ტიპის გრანტი: „მიზნობრივი“ და „არამიზნობრივი“. პირველი მოიცავს გრანტებს კონკრეტული ადგილობრივი პროექტებისა და ინფრასტრუქტურისთვის (გზები, სკოლები, გარემოსდაცვითი ობიექტები და ა.შ.), რომლებსაც ადგილობრივი ხელისუფლება საკუთარი სახსრებით ვერ დააფინანსებს; მეორე სახის გრანტები კი არ უკავშირდება კონკრეტულ კაპიტალურ დაბანდებებს. ადგილობრივი თვითმმართველობის პერსპექტივიდან, ქარტია უპირატესობას ანიჭებს არამიზნობრივ გრანტებს, იმ მარტივი მიზეზით, რომ ამ შემთხვევაში, სახსრების ხარჯვაზე გადაწყვეტილების მიღებისას, ადგილობრივი ხელისუფლება მეტი დისკრეციით სარგებლობს, ხოლო მიზნობრივი გრანტებთან მიმართებით აუცილებელი მოთხოვნაა სახსრების დახარჯვა მხოლოდ შესაბამის პროექტებზე.
180. მიუხედავად იმისა, რომ ქარტია უპირატესობას ანიჭებს არამიზნობრივ გრანტებს, ქვეყნების უმრავლესობამ ვერ შეძლო მიზნობრივი გრანტების აღმოფხვრა და მათი ჩანაცვლება ზოგადი გრანტებით, რომლებიც ადგილობრივ ხელისუფლებას საშუალებას აძლევს, სახსრების გამოყენებაზე გადაწყვეტილება მიიღოს სტრატეგიული გადაწყვეტილებებისა და ხარჯვითი პრეფერენციების საფუძველზე. ამავდროულად, მიზნობრივი გრანტებისკენ მიმავალმა ტენდენციამ შეიძლება შეუზღუდოს ადგილობრივ ხელისუფლებას პოლიტიკური დისკრეციით სარგებლობის შესაძლებლობა. სამწუხაროდ, ზოგიერთ ქვეყანაში მიზნობრივი გრანტები გადაეცემა არა მხოლოდ კონკრეტული პროექტების დასასრულებლად (როგორც წესი, საერთო დაფინანსების სქემების შემთხვევაში), არამედ კონკრეტული საოპერაციო ხარჯების დასაფინანსებლადაც (მაგ: დაწყებითი სკოლის მასწავლებელთა ხელფასების გადახდა). ასეთ შემთხვევაში, ადგილობრივი თვითმმართველობის მოქმედების სფერო მწვავედ იზღუდება. შესაბამისად, ქარტია ხელს უწყობს და მხარს უჭერს მიდგომას, რომელიც ითვალისწინებს ნაკლებ მიზნობრივ გრანტს, ვინაიდან ეს ყველაზე მეტად შეესაბამება ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპს.
181. პირობითი (მიზნობრივი) და უპირობო (საერთო) გრანტების თანაფარდობა რელევანტურ ინდიკატორად მიიჩნევა ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსური ავტონომიის შესაფასებლად. მიზნობრივი გრანტები ზღუდავს ადგილობრივ ავტონომიას, თუმცა პირობითობა შესაძლოა იმ პოლიტიკის ინსტრუმენტთა ნაწილი იყოს, რომელსაც ცენტრალური ხელისუფლება იყენებს ეროვნული პოლიტიკის მიზნების მისაღწევად. მიზნობრივი გრანტები უფრო მკაცრად კონტროლდება მთავრობის მხრიდან. სწორედ ამიტომ, მკაცრი ზომების გასატარებლად, ბოლო წლებში მთავრობები სწორედ ამ ინსტრუმენტს ანიჭებენ უპირატესობას.
მე-8 პუნქტი
182. კაპიტალის ეროვნულ ბაზრებზე წვდომა მნიშვნელოვანია, რათა ადგილობრივმა ხელისუფლებამ შეძლოს მუნიციპალიტეტთა შემდგომი განვითარებისთვის აუცილებელი საინვესტიციო პროექტების დაფინანსება. არაერთ შემთხვევაში, მუნიციპალიტეტის კუთვნილი „ჩვეულებრივი“ რესურსები ვერ ფარავს ყველა იმ პროექტისა და გეგმის განსახორციელებლად საჭირო ხარჯებს, რომლებზეც გადაწყვეტილება მიღებული აქვს ადგილობრივ ხელისუფლებას (ლოკალურ საჭიროებათა დასაკმაყოფილებლად). შესაბამისად, ქარტია კატეგორიულად მიუთითებს წვდომაზე - „ადგილობრივი ორგანოებისათვის ხელმისაწვდომი იქნება...“ - რაც ნიშნავს, რომ ეს უფლებაა. ამავდროულად, ქარტიით დაცულ სხვა უფლებათა მსგავსად, აღნიშნული უფლება არ არის აბსოლუტური და საჭიროა მისი დაბალანსება საჯარო სექტორში ხარჯებისა და ვალის ზოგად პოლიტიკასთან. სწორედ ამიტომ, ქარტიის თანახმად, ხელმისაწვდომობა უზრუნველყოფილი უნდა იყოს „კანონის ფარგლებში“.
183. შესაბამისად, კანონი შეიძლება ადგენდეს მოთხოვნებს, პროცედურებს, კრიტერიუმებს, ლიმიტებს ან მაქსიმალურ ოდენობებს ადგილობრივი ხელისუფლების ფინანსურ საქმიანობასთან მიმართებით, თუმცა, ნებისმიერ შემთხვევაში, ამ სტანდარტებმა არ უნდა შეაფერხოს ადგილობრივ ორგანოთა მიერ ვალის აღება კაპიტალის ეროვნულ ბაზარზე, ან უკიდურესად არ უნდა გაართულოს ეს პროცესი პრაქტიკაში. ამასთან, ბოლოდროინდელი ეკონომიკური კრიზისის შედეგად, არაერთ ქვეყანაში მოქმედებს მკაცრი ზომები საბიუჯეტო დეფიციტის ეფექტიანად აღმოფხვრისათვის. შესაბამისად, კაპიტალის ეროვნულ ბაზარზე წვდომა უნდა გაანალიზდეს ეროვნული ფისკალური პოლიტიკისა და საჯარო ვალის მართვის კონტექსტში.
184. ქვეყნებს კაპიტალის ეროვნულ ბაზარზე წვდომის განსხვავებული გამოცდილება აქვთ. მათ უმრავლესობაში დაშვებულია ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ კერძო კაპიტალის სესხება, გრძელვადიანი საინვესტიციო პროექტების განსახორციელებლად, თუმცა არა საოპერაციო ხარჯების დასაფარად. როგორც წესი, ამას კრძალავს საჯარო ფინანსების ეფექტიანი მართვის პრინციპები. სესხება რესურსების გაზრდის შესაძლებლობაა, რომლებიც დაემატება ადგილობრივ გადასახადებს, მოსაკრებლებსა და ტრანსფერებს. შესაბამისად, 9.8 მუხლის თანახმად, სესხება ადგილობრივი პოლიტიკისა და სერვისების დაფინანსების ინსტრუმენტია.
185. სესხება და მასზე დაწესებული შესაძლო შეზღუდვები ადგილობრივი მმართველობის კიდევ ერთი განზომილებაა, რადგან ადგილობრივი ხელისუფლების გამორიცხვამ კაპიტალის ეროვნული ბაზრიდან შეიძლება შეზღუდოს მისი ავტონომია. ქვეყნების უმრავლესობაში ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს უფლება აქვთ, კრედიტები აიღონ კაპიტალური დაბანდებებისთვის, გარკვეული მარეგულირებელი ლიმიტებისა და ზღვრული ოდენობების ფარგლებში. ამ ზღვრის გადაჭარბების შემთხვევაში, საჭიროა რეგიონული ან ცენტრალური ორგანოების ნებართვა. ბოლოდროინდელმა ეკონომიკურმა კრიზისმა გაზარდა ზედამხედველობა და კონტროლი ადგილობრივ ფინანსებზე, რის გამოც შემცირდა ზღვრული ოდენობები და გაიზარდა ავტორიზაციის აუცილებლობა, საბიუჯეტო ვალზე რეაგირებისა და მაკროეკონომიკური სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად.
186. შეზღუდვები, რომლებსაც ეროვნული (ან რეგიონული) მთავრობები უწესებენ სესხებაზე ადგილობრივ ორგანოებს, მიზნად ისახავს გადაჭარბებული ვალის პრევენციას, ასევე, ამ ორგანოთა ფინანსურ სიცოცხლისუნარიანობასა და ლიკვიდურობას. საჯარო დაწესებულებებს, რომელთაც მცირე ვალები და მაღალი შემოსავლები აქვთ, მეტად შეუძლიათ როგორც სავალდებულო, ისე ნებაყოფლობითი ფუნქციების შესრულება; ხოლო მაღალი ვალისა და დაბალი შემოსავლის მქონე მუნიციპალიტეტები გრძელვადიან პერსპექტივაში ნაკლებად სიცოცხლისუნარიანები არიან. ამავდროულად, ჯერ კიდევ შესაფასებელია, რამდენად პროპორციული ან გამართლებულია ასეთი შეზღუდვები, რომლებიც ამჟამად გამოიყენება ადგილობრივ ხელისუფლებაზე კონტროლის ფარულ ფორმად.
მუხლი 10 – ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების უფლება გაერთიანებაზე
„1. ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს, მათი უფლებამოსილების განხორცილებისას, უფლება აქვთ, ითანამშრომლონ და კანონის ფარგლებში შექმნან კონსორციუმი ხელისუფლების სხვა ადგილობრივ ორგანოებთან, რათა შეასრულონ საერთო ინტერესებში შემავალი ამოცანები.
2. ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოთა უფლება, ეკუთვნოდნენ გაერთიანებას, მათი საერთო ინტერესების დაცვისა და მხარდაჭერის მიზნით, და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა საერთაშორისო გაერთიანებას, აღიარებული იქნება თითოეულ სახელმწიფოში.
3. ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს უფლება აქვთ, კანონით დადგენილი პირობების დაცვით, ითანამშრომლონ სხვა სახელმწიფოების ანალოგიურ ორგანოებთან.“
განმარტებითი ანგარიში
1-ლი პუნქტი
ეს პუნქტი ეხება ადგილობრივ ორგანოთა შორის თანამშრომლობას ძირითად საწყისებზე, რათა მეტ ეფექტიანობას მიაღწიონ ერთობლივი პროექტებით, ან ისეთი ამოცანები შეასრულონ, რომლებიც აღემატება ერთი კონკრეტული ორგანოს შესაძლებლობებს. ამგვარმა თანამშრომლობამ შეიძლება მიიღოს კონსორციუმის ან ორგანოთა ფედერაციის ფორმა, თუმცა მსგავსი ერთეულის შექმნა უნდა რეგულირდებოდეს კანონმდებლობით.
მე-2 პუნქტი
მე-2 პუნქტი ეხება ასოციაციებს, რომლებსაც უფრო ზოგადი მიზანი აქვთ, ვიდრე გულისხმობს 1-ლი პუნქტით გათვალისწინებული ფუნქციური დატვირთვა, და რომლებიც, როგორც წესი, წარმოადგენენ ყველა ტიპის - მათ შორის, რეგიონულ ან ეროვნულ საფუძველზე შექმნილ - ადგილობრივ ორგანოებს. თუმცა, ამ ტიპის ასოციაციაში გაერთიანების უფლება არ გულისხმობს, რომ ცენტრალური ხელისუფლება ამა თუ იმ ასოციაციას კანონიერ შუამავლად აღიარებს. ევროპის საბჭოს ამ ტიპის ხელშეკრულებებით ნორმად ითვლება, რომ ეროვნულ დონეზე ასოციაციებში გაერთიანების უფლებას თან სდევდეს საერთაშორისო ასოციაციებში გაერთიანების უფლებაც. ამ უკანასკნელთა დიდი ნაწილი აქტიურად უწყობს ხელს ევროპულ მთლიანობას, რაც შეესაბამება ევროპის საბჭოს წესდებაში ჩამოყალიბებულ მიზნებს. თუმცა, მე-10 მუხლის მე-2 პუნქტი წევრ სახელმწიფოებს ანიჭებს დისკრეციას, პრინციპის ამოქმედებისას თვითონვე შეარჩიონ საშუალებები - საკანონმდებლო იქნება ეს, თუ სხვა.
მე-3 პუნქტი
ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს უფლება აქვთ, პირდაპირ ითანამშრომლონ სხვა ქვეყნების ანალოგიურ ორგანოებთან, თუმცა ამგვარი თანამშრომლობა არ უნდა არღვევდეს კონკრეტული სახელმწიფოს შიდასამართლებრივ დებულებებს და უნდა ექცეოდეს შესაბამის ორგანოთა უფლებამოსილებებში.
ამ შემთხვევაში, განსაკუთრებით მნიშვნელოვან დებულებებს გვთავაზობს „ადმინისტრაციულ ტერიტორიულ ერთეულებს ან ხელისუფლების ორგანოებს შორის ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობის შესახებ სახელმძღვანელო ევროპული კონვენცია“ (21 მაისი, 1980, ETS No. 106), თუმცა თანამშრომლობის ზოგიერთი ფორმა არ შემოიფარგლება საზღვრებით.
თანამედროვე კომენტარები
1-ლი პუნქტი
187. ამ პუნქტში ქარტია ადგენს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა „უფლებას“ (ფრანგულ ვერსიაში - droit), ითანამშრომლონ სხვა ადგილობრივ ორგანოებთან, საკუთარი უფლებამოსილების განხორციელებისას და საერთო ინტერესებში შემავალი ამოცანების შესასრულებლად. ეს კიდევ ერთი სრულფასოვანი უფლებაა, რომელსაც ქარტია ანიჭებს ადგილობრივ ხელისუფლებას. მეტიც, მე-10 მუხლის თითოეული პუნქტი აღიარებს და ადგენს კონკრეტულ და განსხვავებულ უფლებას ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებისთვის, ვინაიდან ადგილობრივი თვითმმართველობა არა მხოლოდ ზოგადი პრინციპია, არამედ კონკრეტულ უფლებათა ერთობლიობაც.
188. მე-10 მუხლის ამ და სხვა პუნქტებში ქარტია იყენებს მკაფიო ენას, რათა აიცილოს დებულებების პირობითი ან ფართო ფორმულირება და ისინი პირდაპირ გამოიყენებოდეს. ამ საკითხის ხაზგასმა აუცილებელია ამჟამინდელი ტენდენციის გათვალისწინებით, რომლის თანახმადაც, ქარტია აღიქმება სუსტ ან ირიბად გამოსაყენებელ ხელშეკრულებად. მე-10 მუხლის სისტემატური განმარტების მიხედვით, 10.1 მუხლში წარმოდგენილი უფლება ვრცელდება მხოლოდ კონკრეტული ქვეყნის ადგილობრივ ორგანოებზე, რადგან სხვა ქვეყნის ტერიტორიაზე არსებულ ორგანოებთან თანამშრომლობას არეგულირებს 10.3 მუხლი.
189. 10.1 მუხლის თანახმად, ადგილობრივ ხელისუფლებას, პირველ რიგში, აქვს ზოგადი უფლება, ითანამშრომლოს სხვა ადგილობრივ ხელისუფლებასთან, ადგილობრივი სერვისების მისაწოდებლად ან საერთო მოვალეობათა შესასრულებლად. მუნიციპალიტეტებს (ან ადგილობრივი ხელისუფლების სხვა დონეებს) შორის თანამშრომლობა ფუნდამენტური ინსტრუმენტია ადგილობრივ ორგანოთა მიერ სერვისების მისაწოდებლად, განსაკუთრებით, თუ გათვალისწინებით, რომ ბევრი მათგანი მცირე ზომისაა, ან ფინანსურად სუსტია და ვერ ახერხებს მათ მოვალეობებში შემავალი ყველა სერვისის მიწოდებას, ან ეფექტიანი ადგილობრივი სტრატეგიისა თუ პოლიტიკის განხორციელებას.
190. ადგილობრივი თანამშრომლობა ადგილობრივი მმართველობის ერთ-ერთი გამოვლინებაა, ვინაიდან ეს არის ერთ-ერთი გზა, რომლითაც ადგილობრივი ორგანოები აღმოფხვრიან რესურსებსა ან მუნიციპალიტეტის მცირე მასშტაბთან დაკავშირებულ პრობლემებს. შესაბამისად, გადაწყვეტილება სხვა მუნიციპალიტეტთან თანამშრომლობასა ან მკაფიო სტრატეგიის შემუშავებაზე ადგილობრივი ხელისუფლების ფუნქციურ ავტონომიას ასახავს.
191. თანამშრომლობა ზრდის შესაბამის ორგანოთა ეფექტიანობასა და მასშტაბის ეკონომიას, ვინაიდან იძლევა ერთობლივ პროექტთა განხორციელების, ან ისეთ დავალებათა შესრულების საშულებას, რომლებიც აღემატება ერთი ორგანოს შესაძლებლობებს. აქედან გამომდინარე, ადგილობრივ ორგანოებს (როგორც წესი, ერთი და იმავე ტერიტორიიდან) შეიძლება სურდეთ ერთმანეთთან თანამშრომლობა, რათა ერთობლივად განახორციელონ საკუთარი გეგმები და მიაწოდონ სერვისები (როგორიცაა ნაგვის შეგროვება, სკოლის მოსწავლეთა უზრუნველყოფა ტრანსპორტით და ა.შ.). ადგილობრივ თანამშრომლობას შეიძლება სხვადასხვა ფორმა ჰქონდეს, როგორიცაა de facto ურთიერთდახმარება, ან მარტივი ორმხრივი შეთანხმება ცალკე მდგომი, ერთობლივი ადმინისტრაციული ორგანიზაციების შექმნაზე.
192. სხვა ორგანოებთან თანამშრომლობის ზოგად უფლებასთან ერთად, ქარტია ითვალისწინებს უფრო კონკრეტულ უფლებასაც - კერძოდ, „კონსორციუმის შექმნას“ ანუ ცალკე ორგანიზაციების ჩამოყალიბებას. ამ კუთხით, ფრანგული ვერსია განსხვავდება, რამდენადაც იგი მიუთითებს მხოლოდ „გაერთიანების უფლებაზე“ (le droit de s’associer). ქარტიის ორ ოფიციალურ ვერსიას შორის განსხვავებას, გარკვეულწილად, ნათელს ჰფენს განმარტებითი ანგარიში, რადგან, ინგლისური ვერსიის თანახმად, თანამშრომლობამ შეიძლება მიიღოს კონსორციუმის ან ორგანოთა ფედერაციების ფორმა, ხოლო ფრანგული ვერსიით - ასოციაციის ან ფედერალური ორგანოების ფორმა. შესაბამისად, განმარტებითი ანგარიშის ორი სხვადასხვა ვერსია ერთმანეთს თანხვდება.
193. მიუხედავად იმისა, რომ ქარტია მხოლოდ „კონსორციუმზე“ მიუთითებს, იმ ერთობლივი ინსტიტუციური სტრუქტურის შექმნის კონკრეტულ უფლებას, რომელიც მონაწილე ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებისგან დამოუკიდებელი იქნება, შეიძლება ჰქონდეს სხვადასხვა ფორმა (მაგ: კერძო სამართლის ფონდები და კომპანიები; ან კერძო სამართლის ორგანოები, როგორიცაა სააგენტოები, კონსორციუმები, ფედერაციათა კავშირი ან მათი ერთობლიობა). ყველა შემთხვევაში, ახალ საერთო ორგანიზაციას ექნება საკუთარი, მონაწილე ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებისგან დამოუკიდებელი სამართლებრივი სტატუსი. პროცედურები, მოთხოვნები და ნაბიჯები, რომელთა დაცვაც აუცილებელია ამ ორგანიზაციების შესაქმნელად, უნდა რეგულირდებოდეს შიდა (ან რეგიონული) კანონმდებლობით. სწორედ ამიტომ, ქარტია მიუთითებს გაერთიანების შექმნაზე „კანონის ფარგლებში“.
194. ცალკე ინსტიტუციური სტრუქტურების შექმნა ადგილობრივი სერვისების ერთობლივად მიწოდებისათვის, პოზიტიური სტრატეგიაა, რომელიც იძლევა თანხის დაზოგვის შესაძლებლობას და, ამავდროულად, ზრდის ეფექტიანობასა დამასშტაბის ეკონომიას ყველა პარტნიორისთვის. ამავდროულად, ეს შესაძლებლობა არ უნდა ამცირებდეს მონაწილე ადგილობრივ ორგანოთა პასუხისმგებლობას, ან არ უნდა ქმნიდეს ორგანოს, რომელიც არ იქნება გამჭვირვალე და არ დაიცავს მოთხოვნებს მიღებულ გადაწყვეტილებებზე პოლიტიკური ანგარიშვალდებულების შესახებ.
მე-2 პუნქტი
195. ამ პუნქტში, ქარტია მკაფიოდ აღიარებს და ადგენს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა კიდევ ერთ უფლებას, რომ მიეკუთვნებოდნენ:
a. ეროვნულ ასოციაციას, საერთო ინტერესების დასაცავად და მხარდასაჭერად;
b. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა საერთაშორისო ასოციაციას.
ამ საკითხთან მიმართებით, ქარტია უჩვეულოდ კატეგორიულია. კერძოდ, დოკუმენტის თანახმად, აღნიშნული უფლება „აღიარებული იქნება თითოეულ სახელმწიფოში“, რომელსაც რატიფიცირებული აქვს ქარტია და არ აქვს რაიმე დათქმა ამ პუნქტთან დაკავშირებით. ეს ქარტიაში ერთადერთი პასაჟია, რომელიც მსგავს ფორმულირებას შეიცავს და განამტკიცებს პუნქტის პირდაპირ აღსრულებას. ამ უფლების აღიარება ქარტიის მხარე სახელმწიფოში, როგორც წესი, შესაძლებელია მისი ჩართვით ადგილობრივი ხელისუფლების ზოგად სამართლებრივ ჩარჩოში.
196. მართალია, ქარტია საუბრობს ადგილობრივ ორგანოთა მხოლოდ იმ უფლებაზე, რომ „მიეკუთვნებოდნენ“ (უკვე არსებულ) ასოციაციებს, ან ერთიანდებოდნენ მათში, ცალსახაა, რომ ეს უნდა ჩაითვალოს ასეთი ასოციაციების შექმნის ხელშეუვალ უფლებადაც. წინააღმდეგ შემთხვევაში, შესაძლოა, სერიოზული საფრთხის ქვეშ აღმოჩნდეს ასოციაციების შექმნის შესაძლებლობა.
197. თუ დავეყრდნობით ქარტიის გამოყენების 30 წელზე მეტი ხნის გამოცდილებას, ეს უფლება თითქმის უნივერსალურად არის დაცული მხარე სახელმწიფოებში. შესაბამისად, ქვეყნების უმრავლესობაში ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა მსხვილი ან დომინანტი ეროვნული ასოციაციები (ზოგ შემთხვევაში - ერთადერთი ასეთი ასოციაცია) შექმნილია თავად ამ ორგანოთა ინიციატივით. ფედერალურ ან მეტად დეცენტრალიზებულ ქვეყნებში არსებობს ადგილობრივ ორგანოთა რეგიონული ასოციაციებიც.
198. ასოციაციები, რომელზეც მიუთითებს მე-2 პუნქტი, განსხვავდება 1-ელ პუნქტში მითითებული გაერთიანებებისგან. 10.1 მუხლით გათვალისწინებული ასოციაციები ყალიბდება ადგილობრივი სერვისების მისაწოდებლად, ასევე, გეგმებისა და პროექტების განსახორციელებლად, და ქმნიან ინსტრუმენტებს მოვალეობებისა და ფუნქციების შესასრულებლად. ამისგან განსხვავებით, 10.2 მუხლში მითითებული ასოციაციები საერთო ინტერესების მხარდაჭერის ინსტრუმენტებია. ეს ასოციაციები ფუნდამენტურ როლს ასრულებენ ადგილობრივ ორგანოთა უფლებების, უფლებამოსილებებისა და ინტერესების წარმომადგენლობასა და დაცვაში, ასევე, არაერთ აქტივობას ახორციელებენ ადგილობრივ ორგანოთა სახელით (არა მხოლოდ წევრების სასარგებლოდ). პირველ რიგში, ისინი ლობირებას უწევენ ამ ორგანოებს ეროვნულ/რეგიონულ მთავრობებსა თუ პარლამენტებში; მეორე, მნიშვნელოვან როლს ასრულებენ ქარტიის რამდენიმე მუხლის სათანადოდ გამოყენებაში (როგორიცაა, 9.6 და 4.6 მუხლები), ვინაიდან ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტაცია, რის მოთხოვნასაც ადგენს ეს დებულებები, როგორც წესი, ტარდება შესაბამისი ასოციაციების საშუალებით; მესამე, მათ შეიძლება ხელი შეუწყონ საქმიანობასა და ინიციატივებს, რომლებსაც სარგებელი მოაქვს ადგილობრივი ხელისუფლების ყველა ორგანოსთვის (მაგ: სასწავლო პროგრამები, გამოცემები და კვლევები, ცნობიერების ასამაღლებელი კამპანიები და ა.შ.). ამასთან, ზოგიერთ ქვეყანაში ამ ასოციაციებს უფლება აქვთ, სასამართლოს მიმართონ ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებებისა და ინტერესების დასაცავად. ეს ნიშნავს, რომ ასოციაციები მნიშვნელოვან როლს ასრულებენ ქარტიის მე-11 მუხლის სათანადოდ განხორციელებაშიც.
199. კონგრესმა ხაზგასმით აღნიშნა ის მნიშვნელოვანი წვლილიც, რომელიც ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ერთიან ეროვნულ ასოციაციას შეაქვს ცენტრალურ მთავრობასთან დისკუსიაში, ადგილობრივი მთავრობების ან მათი ადგილობრივი თუ რეგიონული ასოციაციების სახელით. მან ცენტრალურ ხელისუფლებას მიმართა რეკომენდაციით, რომ შეიმუშაონ უფრო მეტად ინსტიტუციონალიზებული და სამართლებრივად გარანტირებული საკონსულტაციო მექანიზმები - ერთიან ვადებში - რათა ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებმა და მათმა ასოციაციებმა შეძლონ მოსაზრების გამოხატვა ცენტრალურ დონეზე მიღებულ გადაწყვეტილებებზე, რომლებმაც შეიძლება შეზღუდოს ტერიტორიულ ორგანოთა ავტონომია.[61]
200. მუხლი 10.2 ასევე აღიარებს ადგილობრივ ორგანოთა უფლებას, გაწევრიანდნენ ადგილობრივ ორგანოთა საერთაშორისო ასოციაციებში, გლობალურ ან საერთაშორისო დონეზე საკუთარი ინტერესების დასაცავად და მხარდასაჭერად. აღსანიშნავია, რომ ევროპის დონეზე სხვადასხვა ასეთი საერთაშორისო ორგანიზაცია შეიქმნა. მათ შორის, ყველაზე ხანგრძლივი ტრადიცია აქვს ევროპის მუნიციპალიტეტებისა და რეგიონების საბჭოს (CEMR), რომელიც თავს უყრის ადგილობრივ და რეგიონულ მმართველობათა ეროვნულ ასოციაციებს ევროპის უმეტესი ქვეყნიდან.
მე-3 პუნქტი
201. ეს პუნქტი ხაზს უსვამს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა თანამშრომლობის უფლებას, თუმცა განსხვავებულ ჭრილში: ერთი ქვეყნის ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს შეუძლიათ მეორე ქვეყნის ასეთივე ორგანოებთან თანამშრომლობა. შესაბამისად, აღნიშნული პუნქტი ადგენს საერთაშორისო ან ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობაში ჩართულობის უფლებას, რომელიც ადგილობრივ დონეებს შორის თანამშრომლობის ერთ-ერთი ფორმაა.
202. ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობას შეიძლება ჰქონდეს სხვადასხვა ფორმა. მათ შორისაა როგორც მეტ-ნაკლებად სიმბოლური დაძმობილება ერთმანეთისგან დაშორებული ქალაქების ხელისუფლების ორგანოებთან, ისე ღრმა თანამშრომლობა საერთაშორისო საზღვრის ორივე მხარეს მდებარე ადგილობრივ ორგანოებთან, რომლებიც აწყდებიან ერთნაირ პრობლემებს, იზარებენ საერთო კულტურულ მემკვიდრეობას, იცავენ საერთო ბუნებრივ რესურსებს, ან სურთ პროექტების განხორციელება საერთო ინტერესის საფუძველზე. მართალია, ამ ურთიერთობის ოფიციალური სახელია „ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობა“, თუმცა საერთაშორისო თანამშრომლობა მხოლოდ საზღვართან ახლოს მდებარე ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებით არ შემოიფარგლება.
203. მიუხედავად იმისა, რომ ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობა წარმოდგენილია ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლებად, იგი არ ეწინააღმდეგება ორ კონკრეტულ ასპექტს: პირველი - შიდა კანონმდებლობა ადგილობრივი მმართველობის შესახებ შეიძლება ადგენდეს ნაბიჯებს, პროცედურებს ან მოთხოვნებს ასეთი უფლებით სარგებლობასთან მიმართებით (მაგ: უცხო ქვეყნის ადგილობრივ ორგანოებთან დაგეგმილი ნებისმიერი თანამშრომლობის შეტყობინების მოვალეობა). ეს მოთხოვნები შეიძლება ლეგიტიმურად ჩაითვალოს, თუ მნიშვნელოვნად არ აფერხებს ნაყოფიერი ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობის შესაძლებლობას. მეორე - აღნიშნული ადგილობრივი აქტივობა შეიძლება ეწინააღმდეგებოდეს საერთაშორისო ურთიერთობების წარმოებას, რაც ცენტრალური ხელისუფლების პასუხისმგებლობაა, ან თანაკვეთა ჰქონდეს მასთან. ასეთ შემთხვევაში, ცენტრალური ხელისუფლების მიერ საკუთარი პასუხისმგებლობებისა და მოვალეობების შესრულება არ ნიშნავს, რომ თვითნებურად უნდა შეზღუდოს ადგილობრივი ხელისუფლების ეს უფლება. ნებისმიერ შემთხვევაში, აუცილებელია დიალოგისა და მოლაპარაკების მექანიზმების შექმნა, შესაძლო დავების გადასაწყვეტად.
204. სხვადასხვა სახელმწიფოს ადგილობრივ ხელისუფლებებს შორის საერთაშორისო და ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობის სფეროში ევროპის საბჭოს შემუშავებული აქვს რამდენიმე საერთაშორისო ინსტრუმენტი:
- „ადმინისტრაციულ ტერიტორიულ ერთეულებს ან ხელისუფლების ორგანოებს შორის ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობის შესახებ სახელმძღვანელო ევროპული კონვენცია“ (ETS No. 106), რომელიც ხელმოსაწერად გაიხსნა 1980 წლის 25 მაისს და ძალაში შევიდა 1981 წლის 22 დეკემბერს.
- „ადმინისტრაციულ ტერიტორიულ ერთეულებს ან ხელისუფლების ორგანოებს შორის ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობის შესახებ სახელმძღვანელო ევროპული კონვენციის“ დამატებითი ოქმი (ETS No. 159), რომელიც ხელმოსაწერად გაიხსნა 1995 წლის 9 ნოემბერს და ძალაში შევიდა 1998 წლის 1 დეკემბერს.
- „ადმინისტრაციულ ტერიტორიულ ერთეულებს ან ხელისუფლების ორგანოებს შორის ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობის შესახებ სახელმძღვანელო ევროპული კონვენციის“ No. 2 ოქმი, რომელიც ხელმოსაწერად გაიხსნა 1998 წლის 5 მაისს და ძალაში შევიდა 2001 წლის 1 თებერვალს.
- „ადმინისტრაციულ ტერიტორიულ ერთეულებს ან ხელისუფლების ორგანოებს შორის ტრანსსასაზღვრო თანამშრომლობის შესახებ სახელმძღვანელო ევროპული კონვენციის“ No. 3 ოქმი, რომელიც ხელმოსაწერად გაიხსნა 2009 წლის 16 ნოემბერს და ძალაში შევიდა 2013 წლის 1 მარტს.
205. შესაბამისად, კონგრესმა მონიტორინგი უნდა გაუწიოს ამ დოკუმენტების შესრულებას ხელმომწერ ქვეყნებში, როდესაც პერიოდული მონიტორინგის ვიზიტებს განახორციელებს ორგანიზაციის წევრ სახელმწიფოებში.
მუხლი 11 – ადგილობრივი თვითმმართველობის სამართლებრივი დაცვა
„ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს უფლება აქვთ, მიიღონ სამართლებრივი ზომები მათი უფლებამოსილებების თავისუფალი განხორციელებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის ისეთი პრინციპების პატივისცემის უზრუნველსაყოფად, რომლებიც დაცულნი არიან კონსტიტუციითა ან შიდა კანონმდებლობით.“
განმარტებითი ანგარიში
სასამართლო გადასინჯვის საშუალებაში იგულისხმება ადგილობრივ ორგანოთა უფლება, მიმართონ:
a. სათანადოდ შექმნილ სასამართლოს; ან
b. თანასწორ, დამოუკიდებელ, კანონის საფუძველზე შექმნილ ორგანოს, რომელიც უფლებამოსილია, იმსჯელოს ქმედების, უმოქმედობის, გადაწყვეტილების ან სხვა ადმინისტრაციული აქტის კანონიერებაზე და განმარტოს თავისი დადგენილება.
ერთ-ერთი ქვეყნის გამოცდილებით, მიუხედავად იმისა, რომ ადმინისტრაციულ საქმეზე სასამართლოს დადგენილება გასაჩივრებას არ ექვემდებარება, შესაძლებელია განსაკუთრებული საშუალების გამოყენება - სამართალწარმოების განახლების მოთხოვნა. აღნიშნული სამართლებრივი საშუალება ხელმისაწვდომია იმ შემთხვევაში, თუ გადაწყვეტილება ეყრდნობა კანონის აშკარად არასწორ გამოყენებას და ეს შეესაბამება წინამდებარე მუხლის მოთხოვნებს.
თანამედროვე კომენტარები
206. მე-11 მუხლი უაღრესად მნიშვნელოვანია ქარტიის შიდა სტრუქტურისთვის. შესაბამისად, რეგულარული მონიტორინგის ფარგლებში, კონგრესმა სიღრმისეულად უნდა შეისწავლოს მისი შესრულება. აღნიშნული მუხლი ხაზს უსვამს, რომ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს უფლება აქვთ, მიმართონ სასამართლოს და ასე დაიცვან ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპები, განსაკუთრებით, როცა საჩივრები შეეხება მათი უფლებებისა ან უფლებამოსილებების შეზღუდვას ან ხელყოფას, ანდა ამ უფლებებისთვის საფრთხის შექმნას მაღალი დონის (ცენტრალური ან რეგიონული) სამთავრობო უწყებებისგან. სამართლებრივი ზომების მიღების უფლება ნიშნავს ადგილობრივი ხელისუფლების წვდომას სათანადოდ შექმნილ სასამართლოსა ან ეკვივალენტურ დამოუკიდებელ სამართლებრივ ორგანოზე.
207. ამრიგად, აღნიშნული უფლება კრიტიკული მნიშვნელობის ინსტრუმენტია, რომლის მეშვეობითაც ადგილობრივი ხელისუფლების ავტონომია სრულად არის აღიარებული და დაცული კონკრეტულ ქვეყანაში. თუ ამ საკითხს კანონი არ ითვალისწინებს, შიდა სასამართლოები, უმეტეს შემთხვევაში, ვერ უზრუნველყოფენ ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპებთან შესაბამისობას. ეფექტიანი სამართლებრივი გარანტიების გარეშე, ადგილობრივი ავტონომიის არსი და იმპლემენტაცია ძირითადად დამოკიდებული იქნება მთავრობის პოლიტიკური შტოების ნებასა ან დისკრეციაზე, ე.ი. საკანონმდებლო და აღმასრულებელ ორგანოებზე. შესაბამისად, ამ მუხლს შეიძლება მნიშვნელოვანი შედეგები მოჰყვეს იმ ქვეყნებში, სადაც მიიჩნევა, რომ მთავრობათაშორისი დავები არ ექცევა სასამართლოს იურისდიქციაში და, სასამართლოს ნაცვლად, უნდა გადაწყვიტონ მთავრობის პოლიტიკურმა შტოებმა.
208. სასამართლოებში დაცული უნდა იყოს ორმაგი ასპექტები: ერთი მხრივ, ადგილობრივი ხელისუფლების მიერ საკუთარი უფლებამოსილების „თავისუფლად განხორციელება“; მეორე მხრივ კი - ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპები, რომლებიც „დაცულნი არიან კონსტიტუციით და შიდა კანონმდებლობით“. რაც შეეხება პირველ საკითხს, „თავისუფლად განხორციელება“ ამ შემთხვევაში უტოლდება ადგილობრივი ხელისუფლების „ავტონომიურობას“, ან უფლებამოსილებისა და მოვალეობების „სრულად“ განხორციელებას. იგი აღწერს უფლებამოსილების განხორციელებას რეგიონული ან ეროვნული ორგანოებისა თუ უწყებების ჩაურევლად - იდეას, რომელიც უკავშირდება ქარტიის 3.1 და 4.4 მუხლებს. მეორე ასპექტი მოიცავს ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპებს, „რომლებიც დაცულნი არიან კონსტიტუციით ან შიდა კანონმდებლობით“. ეს ნიშნავს, რომ ადგილობრივ ხელისუფლებას უფლება აქვს, მოითხოვოს ადგილობრივი მმართველობის იმ პრინციპების აღიარება და დაცვა, რომლებიც გათვალისწინებულია შიდა კანონებითა და რეგულაციებით. ამავდროულად, ქვეყანას, რომელსაც რატიფიცირებული აქვს ქარტია, როგორც წესი, ქარტიის დებულებები „გადატანილი“ ან „ჩართული“ აქვს შიდა კანონმდებლობაში. შესაბამისად, შიდა კანონებსა და რეგულაციებზე დაყრდნობისას, ადგილობრივი ორგანოები ირიბად დაეყრდნობიან თავად ქარტიასაც.
209. მეორე მხრივ, ტექნიკური თვალსაზრისით, ეს მუხლი ადგილობრივ ორგანოებს არ აძლევს ქარტიის ყველა დებულების გამოყენების უფლებას სასამართლოებში: მათ შეუძლიათ მხოლოდ იმ მუხლების მოხმობა, რომლებიც ხელმომწერმა მხარემ აღიარა ქარტიის რატიფიცირებისას, ან მოგვიანებით (იხ. მუხლი 12.3). შედეგად, ადგილობრივი ორგანოები სასამართლოს ვერ მოსთხოვენ შესაბამისობის დაცვას ქარტიის იმ მუხლებით დაცულ თვითმმართველობის პრინციპებთან, რომლებიც არ უღიარებია სახელმწიფოს (იხ. მუხლი 13).
210. მე-11 მუხლის თანახმად, ადგილობრივ ორგანოებს უნდა ჰქონდეთ „უფლება“, და არა უბრალოდ მოლოდინი ან ინტერესი. ეს მუხლი შეეხება სამართლებრივი დაცვის საშუალებათა მნიშვნელოვან სფეროს, ე.ი. სასამართლოსთვის მიმართვის უფლებას (locus standi).[62] შიდა კანონმდებლობა ადგილობრივ ორგანოს უნდა ანიჭებდეს უფლებას, რომ მიმართოს სასამართლოს თავისი, როგორც სახელმწიფო მმართველობის ერთეულის უფლებათა და უფლებამოსილებათა დასაცავად.
211. შესაბამისად, საკმარისი არ იქნება, თუ კონკრეტულ წევრ სახელმწიფოში ადგილობრივ ორგანოებს სასამართლოსათვის მიმართვის უფლება მიენიჭებათ ისე, როგორც ეძლევა ნებისმიერ იურიდიულ დაწესებულებას (მაგ: ბიზნესს), თავისი კერძო უფლებებისა და საკუთრების დასაცავად. ქარტია მიუთითებს ადგილობრივი ორგანოს (როგორც საჯარო მმართველობის მნიშვნელოვანი რგოლის) შესაძლებლობაზე, საჯარო სამართლის საფუძველზე აღძრას საჩივარი მთავრობის სხვა დონის წინააღმდეგ (მთავრობათაშორისი სამართალწარმოება). ეს შეიძლება აუცილებელი იყოს რამდენიმე შემთხვევაში:
a. მაგალითად, როცა ეროვნული ან რეგიონული პარლამენტი ამტკიცებს კანონს, რომელიც ამცირებს ადგილობრივ ორგანოთა პასუხისმგებლობის ან უფლებამოსილების ფარგლებს, ან მნიშვნელოვნად ზღუდავს მათ ავტონომიას;
b. ცენტრალური ან რეგიონული მთავრობა ამტკიცებს რეგულაციას, რომელიც ადგენს ადგილობრივ ორგანოებზე ზედამხედველობის დამატებით მექანიზმებს და ა.შ.
212. რაც შეეხება საკითხს, თუ რა ტიპის სასამართლოებში უნდა შეეძლოთ ადგილობრივ ორგანოებს სარჩელის აღძვრა, მე-11 მუხლი, პირველ რიგში, უნდა გამოიყენებოდეს საკონსტიტუციო სამართალწარმოებისთვის. პრაქტიკულ გამოცდილებაზე დაყრდნობით, საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის მიმართვა ცალსახად საუკეთესო საშუალებაა ადგილობრივი თვითმმართველობის დასაცავად, როდესაც პარლამენტის მიერ მიღებული კანონმდებლობა ამცირებს მისი უფლებამოსილების სფეროს; ამასთანავე, ის საუკეთესო მექანიზმია „აბსტრაქტული საშუალებების“ უზრუნველსაყოფად, რომელთა მეშვეობითაც შემოწმდება შიდა კანონების შესაბამისობა ქარტიასთან. მონიტორინგის ფარგლებში კონგრესმა აღნიშნა, რომ ზოგ ქვეყანაში ადგილობრივ ორგანოებს შეუძლიათ საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის მიმართვა, თუკი თვლიან, რომ გარკვეული კანონი უგულებელყოფს ან არღვევს ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპს; ზოგ ქვეყანაში კი ეს შეუძლებელია, რადგან საკონსტიტუციო სასამართლო არ არსებობს[63], ან შიდა კანონმდებლობა ადგილობრივ ორგანოებს არ ანიჭებს სასამართლოსთვის მიმართვის უფლებას (locus standi).[64]
213. შესაძლოა, საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის მიმართვის პროცედურულ შესაძლებლობას ჰქონდეს სხვადასხვა ფორმა, რაც დამოკიდებულია შიდასამართლებრივ და საკონსტიტუციო ტრადიციებზე. მაგალითად, ზოგ ქვეყანაში, კანონის თანახმად, ადგილობრივ ორგანოთა გარკვეულმა მინიმალურმა რაოდენობამ კოლექტიურად უნდა იმოქმედოს, რომ გახდნენ კვალიფიციური მომჩივნები (ესპანეთი), სხვა იურისდიქციებში კი ნებისმიერ ადგილობრივ ორგანოს აქვს საკონსტიტუციო სასამართლოსთვის მიმართვის უფლება (ლატვია, მოლდოვას რესპუბლიკა). კიდევ ერთი პოზიტიური მიდგომაა ამ უფლების მინიჭება ადგილობრივ ორგანოთა მსხვილი ეროვნული ან რეგიონული ასოციაციებისთვის.
214. გარდა საკონსტიტუციო სასამართლოებში სამართალწარმოებისა (არსებობის შემთხვევაში), ადგილობრივ ორგანოებს უნდა ჰქონდეთ უფლება, საჩივრები აღძრან უზენაეს სასამართლოში, სახელმწიფო საბჭოში ან ბოლო ინსტანციის ეკვივალენტურ სასამართლოში, როგორც ადმინისტრაციულმა ორგანოებმა. ამ „ჩვეულებრივ სასამართლოებში“ ადგილობრივ ორგანოებს უნდა შეეძლოთ საჩივრის აღძვრა ეროვნულ ან რეგიონულ უწყებათა და ორგანოთა მიერ მიღებულ ადმინისტრაციულ რეგულაციებსა ან გადაწყვეტილებებზე, თუკი ეს დოკუმენტები უგულებელყოფს ან არღვევს ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპებს.
215. კონგრესის მონიტორინგის სხვადასხვა ანგარიში ადასტურებს, რომ რამდენიმე ქვეყანაში ადგილობრივ ხელისუფლებას (ან ხელისუფლების კონკრეტულ დონეს) არ აქვს წვდომა სამართლებრივი დაცვის სათანადო მექანიზმებზე და ადგილობრივი თვითმმართველობის სამართლებრივი დაცვა არ არის სრულყოფილი, ან საერთოდაც უგულებელყოფილია.[65]
216. და ბოლოს, წევრ სახელმწიფოებში, რომლებმაც მე-11 მუხლთან მიმართებით გააკეთეს დათქმა ქარტიის რატიფიცირებისას, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები ვერ მოითხოვენ ამ უფლების დაცვას შიდა სასამართლოებში (ქარტიის საფუძველზე მაინც). თუმცა, საკმაოდ მცირეა წევრი ქვეყნების რაოდენობა, რომლებმაც ეს დებულება არ აღიარეს.[66]
მუხლი 12 – ვალდებულებები
„1. თითოეული მხარე ვალდებულებას იღებს, აღიაროს, რომ იგი ვალდებულია ქარტიის 1-ლი თავის, სულ მცირე, 20 პუნქტით, რომელთაგანაც არანაკლებ ათი არჩეულ უნდა იქნეს ქვემო პუნქტებიდან:
- მუხლი 2;
- მე-3 მუხლის 1-ლი და მე-2 პუნქტები;
- მე-4 მუხლის 1-ლი, მე-2 და მე-4 პუნქტები;
- მე-5 მუხლი;
- მე-7 მუხლის 1-ლი პუნქტი;
- მე-8 მუხლის მე-2 პუნქტი;
- მე-9 მუხლის 1-ლი, მე-2 და მე-3 პუნქტები;
- მე-10 მუხლის 1-ლი პუნქტი;
- მე-11 მუხლი.
2. თითოეული ხელშემკვრელი სახელმწიფო, მისი სარატიფიკაციო, მიღების ან დამტკიცების სიგელის შესანახად ჩაბარების დროს, ევროპის საბჭოს გენერალურ მდივანს აცნობებს იმ პუნქტებს, რომელთა შერჩევაც მოხდება ამ მუხლის 1-ლი პუნქტის შესაბამისად.
3. ნებისმიერ მხარეს, მოგვიანებით ნებისმიერ დროს, შეუძლია შეატყობინოს გენერალურ მდივანს, რომ იგი თავს მიიჩნევს ვალდებულად ამ ქარტიის ნებისმიერი პუნქტით, რომელიც მანამდე არ იქნა მიღებული ამ მუხლის 1-ლი პუნქტის დებულებების შესაბამისად. შემდგომში აღებული ამგვარი ვალდებულებები განიხილება, როგორც მხარის მიერ რატიფიკაციის, მიღების ან მოწონების შემადგენელი ნაწილი, და ძალაში შედის იმ თვის პირველ დღეს, რომელიც მოსდევს სამთვიანი ვადის ამოწურვას გენერალური მდივნის მიერ შეტყობინების მიღების თარიღიდან.“
განმარტებითი ანგარიში
ქარტიის I ნაწილში გათვალისწინებული ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპების ფორმულირება უნდა აერთიანებდეს სამართლებრივ სისტემათა ფართო სპექტრს და ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოთა ადგილობრივი მთავრობების სტრუქტურებს. მიუხედავად ამისა, აღიარებულია, რომ ზოგიერთი მთავრობა მაინც აწყდება საკონსტიტუციო ან პრაქტიკულ დაბრკოლებებს ქარტიის გარკვეულ დებულებებთან მიერთებისას.
მაშასადამე, მე-12 მუხლი ამტკიცებს „სავალდებულო ბირთვის“ სისტემას, რომელიც თავდაპირველად დაადგინა ევროპის სოციალურმა ქარტიამ. კერძოდ, ის განსაზღვრავს, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის მონაწილე მხარეები ვალდებულნი არიან, მიუერთდნენ ქარტიის I ნაწილით გათვალისწინებული 30 პუნქტიდან 20-ს მაინც, მათ შორის, ბირთვის, სულ მცირე, 10 პრინციპს 14-დან. თუმცა, ქარტიის ერთადერთ მიზნად რჩება მისი ყველა დებულების დაცვა და მხარეებმა ეს უნდა უზრუნველყონ, როგორც კი შესაძლებლობა მიეცემათ.
თანამედროვე კომენტარები
1-ლი პუნქტი
217. ეს დებულება ადგენს ქარტიის რატიფიცირების ფორმასა და მოცულობას ევროპის საბჭოს წევრი სახელმწიფოებისთვის. როგორც ზემოთ აღინიშნა, ქარტია მხარეებს აძლევს სხვადასხვა მასშტაბით რატიფიცირების შესაძლებლობას. ქარტიის რატიფიცირება არ გულისხმობს მხოლოდ აღიარებას ან არაღიარებას, პირიქით, ის ითვალისწინებს რატიფიცირების სხვადასხვა ფორმას: თავიდანვე ყველა დებულების სრულად აღიარებას, ან ეტაპობრივ აღიარებას, შესაბამისი დეკლარაციების წარდგენით. განმარტებითი ანგარიშის თანახმად, ეს გამოწვეულია შემდეგი მიზეზით: ქარტიის მომზადებისას მნიშვნელოვანი იყო, I ნაწილში გათვალისწინებულ ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპთა ფორმულირებას გაეერთიანებინა სამართლებრივ სისტემათა ფართო სპექტრი და ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოთა ადგილობრივი მთავრობების მრავალფეროვანი სტრუქტურები.
218. ამავდროულად, II ნაწილის შესავალი დებულების თანახმად, ხელშეკრულების რატიფიცირებისას, ქარტიის გარკვეული ნაწილი დათქმის გარეშე უნდა აღიაროს ნებისმიერმა სახელმწიფომ.
219. ამ დებულების პრაქტიკაში გამოყენების გასააზრებლად, მიზანშეწონილია, მოკლედ აღვწეროთ ქარტიის სტრუქტურა. ქარტია შედგება პრეამბულისა და 18 მუხლისგან. 2-18 მუხლები სამ ნაწილად არის წარმოდგენილი. აქ არ შედის 1-ლი მუხლი, რომელიც ცალკე დგას, როგორც ხელშეკრულების მნიშვნელოვანი საწყისი დებულება. დანარჩენი 17 მუხლი წარმოდგენილია I, II და III ნაწილებში. I ნაწილი ქარტიის „ბირთვია“ და შეიცავს ადგილობრივი თვითმმართველობის სხვადასხვა პრინციპსა და კომპონენტს. II ნაწილში ერთიანდება „სხვადასხვა დებულება“ (მუხლები 12-14), რომლებიც უნდა აღიაროს წევრმა სახელმწიფომ ქარტიის რატიფიცირებისას. იგივე ვრცელდება III ნაწილზე (მუხლები 15-18), რომელიც იმეორებს საერთაშორისო სამართლის სტანდარტულ დებულებებს ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოთა მიერ ხელმოწერილი კონვენციებიდან და შეთანხმებებიდან (ხელმოწერა, რატიფიკაცია, დენონსაცია). ეს მუხლები უნდა აღიარონ იმ სახელმწიფოებმა, რომლებშიც რატიფიცირებულია კონვენცია.
220. როგორც ზემოთ აღინიშნა, I ნაწილში წარმოდგენილი პრინციპები ქმნის ადგილობრივი თვითმმართველობის „ბირთვს“, რომელიც აისახა 13 მუხლში. ზოგიერთი მათგანი მხოლოდ ერთ პუნქტს შეიცავს, სხვები კი - ორს ან მეტს. ჯამში, I ნაწილში წარმოდგენილია 30 პუნქტი. ნებისმიერმა ქვეყანამ, რომელსაც ქარტიის რატიფიცირება სურს, უნდა აღიაროს, სულ მცირე, ქარტიის 20 პუნქტის სავალდებულო ძალა. ამასთან, ამ პუნქტებიდან არანაკლებ 10 უნდა შეირჩეს 12.1 მუხლში წარმოდგენილი ჩამონათვალიდან. სწორედ ამიტომ, ეს პუნქტები მიიჩნევა ქარტიის „სავალდებულო ბირთვის“ მინიმალურ ნაწილად.
221. ამრიგად, შეიძლება ითქვას, რომ ქარტია შეიცავს ორი ტიპის მოვალეობებს: „სავალდებულოს“ და „არასავალდებულოს“. ეს სავალდებულო ანუ მინიმალური მოვალეობები დეტალურად წარმოდგენილია 12.1 მუხლში. არასავალდებულო მოვალეობები განეკუთვნება სახელმწიფოს პოლიტიკურ დისკრეციას და განსხვავდება ქვეყნების მიხედვით. ამრიგად, ქარტიის რატიფიცირების საერთო სურათი ხასიათდება ცვლადი გეომეტრიით.
მე-2 პუნქტი
222. ეს დებულება წინა პუნქტის ტექნიკური დამატებაა. თითოეულ ხელშემკვრელ სახელმწიფოს მოეთხოვება, განაცხადოს, თუ რომელი პუნქტები შეარჩია რატიფიკაციისთვის, 12.1 მუხლში წარმოდგენილი ჩამონათვალიდან. ეს უნდა გაკეთდეს სარატიფიკაციო ინსტრუმენტის დეპოზიტირების დროს (ჩვეულებრივი პრაქტიკის მიხედვით). ამავდროულად, ქარტიის ერთ-ერთი დებულება შეეხება სახელმწიფოთა მიერთებას ქარტიასთან, მიღების ან დამტკიცების გზით (იხ. მუხლი 15). ამგვარ მიღებასა და დამტკიცებას ფორმალური სახე მიეცემა ევროპის საბჭოს გენერალური მდივნისთვის შეტყობინების გაგზავნით.
223. ეს დებულება მნიშვნელოვანი და უჩვეულოა ჩვეულებრივი საერთაშორისო სამართლის კონტექსტში, რადგან, ბევრი საერთაშორისო ინსტრუმენტისგან განსხვავებით, ქარტია ქვეყნებისთვის ცალსახად არ ითვალისწინებს დათქმების შესაძლებლობას (ტექნიკური თვალსაზრისით) მისი რატიფიცირების დროს. დოკუმენტი არ შეიცავს კონკრეტულ დებულებას, რომელიც ამ შესაძლებლობას იძლევა.
224. შეიძლება ითქვას (თეორიული თვალსაზრისით მაინც), რომ საერთაშორისო სამართლის ზოგადი დებულებების თანახმად, სახელმწიფოს უფლება აქვს, გააკეთოს დათქმა ქარტიასთან მიმართებით, ვინაიდან დოკუმენტი ასეთ დათქმებს არ კრძალავს.[67] ამავდროულად, ქარტიის გამოყენების 30 წელზე მეტი ხნის გამოცდილებაზე დაყრდნობით, ცალსახაა, რომ დოკუმენტი არ იძლევა „ჭეშმარიტი“ დათქმების გაკეთების შესაძლებლობას: იგი ითვალისწინებს მხოლოდ „რატიფიცირებულ“ და „არარატიფიცირებულ“ დებულებებს, და ამ უკანასკნელის გამოყენება შესაძლებელია მხოლოდ ქარტიის I ნაწილის მიმართ. II და III ნაწილი სავალდებულოა ნებისმიერი ქვეყნისთვის და ყველა შემთხვევაში.[68]
225. თუ რატიფიცირებისას წევრი სახელმწიფო არ აპირებს დათქმის გაკეთებას ქარტიის გამოყენებასთან მიმართებით, მას შეუძლია, სარატიფიკაციო ინსტრუმენტში ჩართოს მოკლე წინადადება ან დეკლარაცია ქარტიის სრულად რატიფიცირებაზე[69], ან საერთოდ არაფერი განაცხადოს ამის შესახებ, რაც ასევე ქარტიის სრულად აღიარებაზე მიუთითებს.[70]
მე-3 პუნქტი
226. ქარტიის შემქმნელებს იმედი ჰქონდათ, რომ ხელმომწერ მხარეთა მიერ აღებული ვალდებულებები არ დარჩებოდა უცვლელი და მოგვიანებით გაფართოვდებოდა და გაღრმავდებოდა, სახელმწიფოთა ინსტიტუციური და პოლიტიკური გარემოებების შესაბამისად. სწორედ ამიტომ, ქარტია შეიცავს დებულებას, რომლის თანახმადაც, დოკუმენტის რატიფიცირების შემდგომ, ნებისმიერ მხარეს შეუძლია გაცხადება, რომ თავს ვალდებულად მიიჩნევს I ნაწილის იმ პუნქტებით, რომლებიც რატიფიცირებისას არ მიუღია.
227. კონგრესის საბოლოო მიზანია ქარტიის ყველა დებულებასთან შესაბამისობა, რის გამოც მხარეებს აქვთ შესაძლებლობა, მოგვიანებით აღიარონ ქარტიის ის დებულებები, რომლებიც მანამდე არ ჰქონდათ მიღებული. ქარტიის ისტორია ადასტურებს, რომ ამ შესაძლებლობას ევროპის საბჭოს წევრი სახელმწიფოები აქტიურად იყენებენ.[71] ბევრმა მათგანმა თანდათანობით განავრცო საკუთარი ვალდებულებები და, საბოლოო ჯამში, აღიარა მთლიანი ქარტიის მოქმედება. ფაქტი, რომ 20 წევრ სახელმწიფოს სრულად აქვს რატიფიცირებული ქარტიის ყველა დებულება, 2019 წლის ივლისის ბოლოს მდგომარეობით, ადასტურებს, რომ ეს მექანიზმი წარმატებით ხორციელდება.[72]
228. უნდა აღინიშნოს, რომ მოსალოდნელი და სასურველია, წევრ სახელმწიფოთა მიერ ქარტიით ნაკისრი ვალდებულებების ფარგლები და მოცულობა „შეიცვალოს“ მხოლოდ ერთი მიმართულებით: კერძოდ, დაემატოს ახალი ვალდებულებები და შემცირდეს მანამდე გაცხადებულ გამონაკლისთა რაოდენობა. 1985 წლიდან ეს ჩვეულებრივი პრაქტიკაა წევრ სახელმწიფოებში. წარსულ და აწმყო ტენდენციებზე დაყრდნობით, შეიძლება ითქვას, რომ ქარტიით დადგენილ ვალდებულებათა აღების კუთხით, de facto რეგრესი არ აღინიშნება. ამავდროულად, არ უნდა დავივიწყოთ, რომ მთავრობათაშორისი ხელშეკრულების ბუნების გათვალისწინებით, ხელმომწერი მხარეები ინარჩუნებენ ქარტიით ნაკისრ ვალდებულებათა შემცირების შესაძლებლობას, მანამდე აღიარებული პუნქტების (იხ. მუხლი 17.2) ან მთლიანად ხელშეკრულების (იხ. მუხლი 17.1) დენონსაციის გზით.
მუხლი 13 - ხელისუფლების ორგანოები, რომელთა მიმართაც გამოიყენება ქარტია
„წინამდებარე ქარტიაში განსაზღვრული თვითმმართველობის პრინციპები გამოიყენება თითოეული მხარის ტერიტორიაზე არსებული ყველა კატეგორიის ხელისუფლების ორგანოების მიმართ. ამასთან, თითოეულ მხარეს მისი სარატიფიკაციო, მიღების ან დამტკიცების სიგელის შესანახად ჩაბარების დროს შეუძლია, განსაზღვროს ადგილობრივი ან რეგიონალური ორგანოების კატეგორიები, რომლებითაც იგი აპირებს, შეზღუდოს ქარტიის გამოყენების სფერო, ან რომლებსაც იგი გამორიცხავს მისი გამოყენების სფეროდან. მას ასევე შეუძლია, ჩართოს ხელისუფლების სხვა ადგილობრივ ან რეგიონალურ ორგანოთა კატეგორიები ქარტიის გამოყენების სფეროში, ევროპის საბჭოს გენერალური მდივნისათვის შესაბამისი შეტყობინების გაგზავნის გზით.“
განმარტებითი ანგარიში
ქარტიის 1-ლ ნაწილში ჩამოყალიბებული მოთხოვნები ეხება თითოეული წევრი სახელმწიფოს ყველა დონის ან კატეგორიის ადგილობრივ ორგანოს. პოტენციურად იგი ვრცელდება რეგიონულ ორგანოებზეც, ასეთის არსებობის შემთხვევაში. თუმცა, ზოგიერთ რეგიონზე (განსაკუთრებით, ფედერაციის წევრ სახელმწიფოებზე), სპეციალური სამართლებრივი ფორმის ან კონსტიტუციური სტატუსის გამო, ვერ გავრცელდება ის მოთხოვნები, რომლებიც დადგენილია ადგილობრივი ორგანოებისთვის. მეტიც, ერთ ან ორ წევრ სახელმწიფოში არსებობს ისეთი კატეგორიის ადგილობრივი ორგანო, რომელიც, მცირე მასშტაბის გამო, უმნიშვნელო ან საკონსულტაციო ფუნქციებს ასრულებს. მე-13 მუხლი, ითვალისწინებს რა ამგვარ გამონაკლისებს, მხარეებს უფლებას აძლევს, ზოგიერთი კატეგორიის ორგანო არ მოიაზრონ ქარტიის ფარგლებში.
თანამედროვე კომენტარები
229. ეს დებულება კიდევ ერთი მაგალითია, თუ როგორი მოქნილი მიდგომა აქვს ქარტიას რატიფიცირების მიმართ. არსებითად, I ნაწილში განსაზღვრული მოთხოვნები უკავშირდება ყველა კატეგორიის ან დონის ადგილობრივ ხელისუფლებას, რომლებიც წარმოდგენილია თითოეულ წევრ სახელმწიფოში. ქარტია არ განსაზღვრავს „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა“ კონცეფციას, ვინაიდან ეს დიდწილად დამოკიდებულია თითოეული პარტიის პოლიტიკურ და კონსტიტუციურ ტრადიციებსა და შესაბამის კანონმდებლობაზე. მართალია, ქარტია ამ კუთხით დუმს, თუმცა ტერმინი „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები“, ჩვეულებრივ, აღიქმება, როგორც სახელმწიფო მმართველობის ნებისმიერი ერთეული, რომელიც ცენტრალური, ფედერალური ან რეგიონული ორგანოებისგან განსხვავდება და ყველაზე ახლოს არის მოქალაქეებთან (იხ. მუხლი 3.1). შიდა დონეზე სიტუაციების მრავალფეროვნება ნიშნავს, რომ შეიძლება არსებობდეს განსხვავებული ტიპის ადგილობრივი მმართველობები, იმის მიხედვით, როგორია მათი მასშტაბი, განსახლების გეგმები, მოსახლეობა და ტერიტორიული ან არატერიტორიული ბუნება (მუნიციპალიტეტები, მეტროპოლიტური ქალაქები, სოფლები, კუნძულები, საგრაფოები, პროვინციები, მუნიციპალიტეტთა ასოციაციები, Kreise, freguesias, comunità montane და ა.შ.).
230. თუ სახელმწიფო რატიფიცირებისას არ გააკეთებს რაიმე რამე ცალსახა დეკლარაციას/განაცხადს, ქარტია გავრცელდება მის ტერიტორიაზე არსებულ ყველა ტიპის ადგილობრივ ხელისუფლებაზე. ამავდროულად, როგორც ქარტიის მოქნილობის კიდევ ერთი მაგალითი, მე-13 მუხლი მხარეებს საშუალებას აძლევს, განსაზღვრონ ხელშეკრულების გამოყენების ფარგლები ადგილობრივი ხელისუფლების სხვადასხვა ტიპის ორგანოსთან მიმართებით. შესაბამისად, ქვეყანამ შეიძლება ქარტიის სფეროდან გამორიცხოს გარკვეული ტიპის ადგილობრივი ხელისუფლება, ან მისი გამოყენება შემოფარგლოს მხოლოდ სხვა ტიპის ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებით. მაგალითად, თუ ქვეყანაში ოთხი ტიპის (A, B, C და D) ორგანოა, სახელმწიფომ შეიძლება განაცხადოს, რომ A ტიპის ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებზე არ ვრცელდება ქარტია (დეკლარაცია გამორიცხვის შესახებ), ან პირიქით, ქარტიის გავრცელება შემოიფარგლება მხოლოდ A და B ტიპის ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებით (დეკლარაცია შეზღუდვის შესახებ).[73]
231. ქარტიის დანერგვის პრაქტიკა ასევე ადასტურებს, რომ წევრმა სახელმწიფოებმა შეიძლება გარკვეული მუხლის ან პუნქტის (და არა ქარტიით ნაკისრი ყველა ვალდებულების) სფეროდან გამორიცხონ გარკვეული ტიპის ადგილობრივი მმართველობა (მაშინ, როდესაც ეს მუხლი ან პუნქტი სხვა ადგილობრივ ორგანოებზე ვრცელდება). ასეთ შემთხვევაში, გამოიყენება 12.2 და 13 მუხლების კომბინაცია.[74] ამ სფეროში ქარტიის მოქნილობის კიდევ ერთი მაგალითია მე-16 მუხლი („ტერიტორიული დათქმა“, იხ. შენიშვნები ამ მუხლის შესახებ).
232. მე-13 მუხლის საინტერესო ასპექტია ის, რომ ქარტია შეიძლება ვრცელდებოდეს რეგიონულ ორგანოებზეც. ამ საკითხთან მიმართებით, გასათვალისწინებელია რამდენიმე ფაქტორი. პირველ რიგში, ქარტიის ფორმულირება: ქარტიის სათაური და შინაარსი მუდმივად მიუთითებს „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებზე“, თუმცა აშკარაა, რომ მე-13 მუხლი ცალსახად ითვალისწინებს ქარტიის გავრცელებას „რეგიონულ ორგანოებზეც“, მათ შორის, დეკლარაციებით გამორიცხვის ან შეზღუდვის შესახებ.
233. მეორე, გასათვალისწინებელია ქარტიის წინამორბედი დოკუმენტებიც. აღიარებულია, რომ ქარტიის პროექტთა მიღმა არსებული მიდგომა მოიცავდა როგორც ადგილობრივ, ისე რეგიონულ ორგანოებს.[75] ქარტიის ანალოგიურად გავრცელება რეგიონულ ორგანოებზე უმეტესწილად არასადავო შეხედულებაა, რომელიც გამყარებულია კონგრესისა და ქარტიის მხარე სახელმწიფოთა პრაქტიკით. შესაბამისად, შვიდი კანონისმიერი რეზოლუცია კონგრესს აძლევს უფლებამოსილებას, მონიტორინგი გაუწიოს ადგილობრივ და რეგიონულ დემოკრატიებში არსებულ მდგომარეობას და ზედამხედველობდეს ქარტიის ეფექტიან გამოყენებას.[76] ამ მონიტორინგის მისიებისა და ანგარიშების მეშვეობით, ადგილობრივ და რეგიონულ დემოკრატიებში არსებული მდგომარეობა გაანალიზებულია ქარტიის პერსპექტივიდან, კონგრესი კი რეგულარულად წარადგენს რეკომენდაციებს ადგილობრივ და რეგიონულ დემოკრატიაზე, ქარტიისა და „რეგიონული დემოკრატიის სახელმძღვანელო ჩარჩოს“ საფუძველზე.[77]
მუხლი 14 – ინფორმაციის მიწოდება
„თითოეული მხარე ევროპის საბჭოს გენერალურ მდივანს გაუგზავნის ნებისმიერ სათანადო ინფორმაციას საკანონმდებლო დებულებების ამოქმედებისა და ამ ქარტიის პირობების შესრულების მიზნით მის მიერ მიღებული სხვა ზომების შესახებ.“
განმარტებითი ანგარიში
ამ მუხლის მიზანია, მონიტორინგი გაუწიოს ცალკეულ მხარეთა მიერ ქარტიის გამოყენებას, რისთვისაც მათ უწესებს ვალდებულებას, შესაბამისი ინფორმაცია მიაწოდონ ევროპის საბჭოს გენერალურ მდივანს. თუ არ არსებობს პასუხისმგებელი ორგანო, რომელიც ზედამხედველობას გაუწევს ქარტიის მოთხოვნათა შესრულებას, მნიშვნელოვანია, გენერალურ მდივანს ეცნობოს ნებისმიერი საკანონმდებლო ცვლილების ან სხვა ღონისძიების შესახებ, რომელიც არსებით გავლენას ახდენს ქარტიით განსაზღვრულ ადგილობრივ ავტონომიაზე.
თანამედროვე კომენტარები
234. ამ დებულების თავდაპირველი მიზანი იყო მხარე სახელმწიფოებში ქარტიის გამოყენებაზე მონიტორინგის ხელშეწყობა. იგი ხაზს უსვამს ქარტიის სავალდებულო ძალასაც (იხ. მუხლი 1), რადგან „ნებისმიერი სათანადო ინფორმაციის“ გენერალურ მდივანთან გაგზავნის მიზანია ევროპის საბჭოს დახმარება, რომ შეაფასოს ქარტიის პირობების „შესრულება“ მხარე სახელმწიფოთა მიერ. დებულება ასევე გულისხმობს, რომ ქარტიის წინაშე მხარე სახელმწიფოს ძირითადი მოვალეობაა შიდა კანონმდებლობის შესაბამისობაში მოყვანა ქარტიის მოთხოვნებსა და პრინციპებთან.
235. მე-14 მუხლით განსაზღვრული მექანიზმი განსაკუთრებით სასარგებლოა, რადგან ქარტია არ ითვალისწინებს სპეციალურ ორგანიზაციას ან ორგანოს, რომელიც პასუხს აგებს ქარტიის შესრულების მონიტორინგსა ან „ზედამხედველობაზე“ (მაგ: მხარეთა კონფერენცია, საერთაშორისო სამართლის სტანდარტული მექანიზმი). შესაბამისად, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, გენერალური მდივნისთვის ხელმისაწვდომი იყოს ინფორმაცია იმ საკანონმდებლო ცვლილებებსა თუ სხვა ზომებზე, რომლებიც განხორციელდა ქარტიის მხარე სახელმწიფოებში და გავლენას ახდენს ადგილობრივ ორგანოებზე. ამ მოთხოვნის თანახმად წარსადგენი ინფორმაცია შეიძლება მოიცავდეს inter alia შემდეგ საკითხებს:
- საკონსტიტუციო შესწორებები, კანონები ან რეგულაციები, რომლებიც შეეხება ადგილობრივ მმართველობას ეროვნულ ან რეგიონულ დონეზე;
- სხვა ზომები, რომლებსაც გადამწყვეტი პოლიტიკური გავლენა აქვს შიდა დონეზე ადგილობრივი მმართველობის კუთხით არსებულ გარემოზე (მაგ: გეგმები, პროგრამები, დეცენტრალიზაციის სტრატეგიები და ა.შ.).
236. ეს დებულება არ შედის ქარტიის „ბირთვში“ (ნაწილი I), თუმცა წარმოდგენილია დოკუმენტის II ნაწილში. შესაბამისად, მხარეებს არ აქვთ უფლება, რომ ეს პუნქტი არ გაითვალისწინონ ქარტიით ნაკისრ ვალდებულებებს შორის.
237. ქარტიის ძალაში შესვლის დღიდან, ეს დებულება პრაქტიკაში არ განხორციელებულა სხვადასხვა მიზეზის გამო. ამავდროულად, ფაქტი, რომ ამ პუნქტის შესრულება მხარეებს ასევე მოეთხოვებათ, შესაძლებელს ხდის, რომ გენერალურმა მდივანმა (ან, სპეციალური მანდატის საფუძველზე, კონგრესმა) მოითხოვოს მისი გამოყენება. გარდა ამ სცენარისა, არაერთი წელია, კონგრესი თვალყურს ადევნებს ყველაზე რელევანტურ სამართლებრივ და პოლიტიკურ განვითარებებს ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოთა თვითმმართველობის სფეროში. ამას კონგრესი ახერხებს კონკრეტულ იურისდიქციებში განხორციელებული რეგულარული მონიტორინგის ვიზიტებითა და მომზადებული ანგარიშებით.[78]
მუხლი 15 – ხელმოწერა, რატიფიკაცია და ძალაში შესვლა
„1. ეს ქარტია ღიაა ხელმოსაწერად ევროპის საბჭოს წევრი სახელმწიფოებისათვის. იგი ექვემდებარება რატიფიკაციას, მიღებას ან დამტკიცებას. სარატიფიკაციო, მიღების ან დამტკიცების სიგელები შესანახად ბარდება ევროპის საბჭოს გენერალურ მდივანს.
2. ეს ქარტია ძალაში შედის იმ თვის პირველ დღეს, რომელიც მოსდევს სამთვიანი ვადის ამოწურვას თარიღიდან, როდესაც ევროპის საბჭოს ოთხი წევრი სახელმწიფო წინა პუნქტის დებულებების შესაბამისად განაცხადებს თავის თანხმობას, იყოს ვალდებული ქარტიით.
3. ნებისმიერი სხვა წევრი სახელმწიფოს მიმართ, რომელიც შემდგომში განაცხადებს თავის თანხმობას, იყოს ვალდებული ქარტიით, იგი ძალაში შედის იმ თვის პირველ დღეს, რომელიც მოსდევს სამთვიანი ვადის ამოწურვას სარატიფიკაციო, მიღების ან დამტკიცების სიგელის შესანახად ჩაბარების თარიღიდან.“
მუხლი 16 – ტერიტორიული დათქმა
„1. ნებისმიერ სახელმწიფოს ხელმოწერის ან მისი სარატიფიკაციო, მიღების ან დამტკიცების სიგელის შესანახად ჩაბარების დროს, შეუძლია განსაზღვროს ის ტერიტორია ან ტერიტორიები, რომელთა მიმართაც მოხდება ამ ქარტიის გამოყენება.
2. ნებისმიერ სახელმწიფოს მოგვიანებით ნებისმიერ დროს, ევროპის საბჭოს გენერალური მდივნის სახელზე გაკეთებული დეკლარაციის საშუალებით შეუძლია გაავრცელოს ამ ქარტიის გამოყენება დეკლარაციაში მითითებულ ნებისმიერ სხვა ტერიტორიაზე. ამგვარი ტერიტორიის მიმართ ქარტია ძალაში შედის იმ თვის პირველ დღეს, რომელიც მოსდევს სამთვიანი ვადის ამოწურვას გენერალური მდივნის მიერ დეკლარაციის მიღების თარიღიდან.
3. წინა ორი პუნქტის შესაბამისად გაკეთებული ნებისმიერი დეკლარაცია, მასში მითითებული ნებისმიერი ტერიტორიის მიმართ შეიძლება უკან იქნას გამოთხოვილი გენერალური მდივნისათვის შეტყობინების გაგზავნის საშუალებით. უკან გამოთხოვა ძალაში შედის იმ თვის პირველ დღეს, რომელიც მოსდევს ექვსთვიანი ვადის ამოწურვას გენერალური მდივნის მიერ შეტყობინების მიღების თარიღიდან.“
მუხლი 17 – დენონსაცია
„1. ნებისმიერ მხარეს შეუძლია, მოახდინოს ამ ქარტიის დენონსაცია ხუთწლიანი ვადის ამოწურვის შემდეგ ქარტიის ძალაში შესვლის თარიღიდან. ექვსი თვით ადრე გენერალურ მდივანს ეგზავნება შეტყობინება დენონსაციის შესახებ. ამგვარი დენონსაცია არ მოახდენს ზეგავლენას ქარტიის მოქმედებაზე სხვა მხარეთ მიმართ, იმ პირობით, რომ მათი რიცხვი არ უნდა იყოს ოთხზე ნაკლები.
2. ნებისმიერ მხარეს, წინა პუნქტის დებულებების შესაბამისად, შეუძლია, დენონსაცია გაუკეთოს მის მიერ მიღებულ ქარტიის 1-ლი ნაწილის ნებისმიერ პუნქტს, იმ პირობით, რომ მხარე ვალდებული იქნება მე -12 მუხლში განსაზღვრული პუნქტების რაოდენობითა და სახით. ნებისმიერი მხარე, რომელიც რომელიმე პუნქტის დენონსაციის შემდეგ, ვერ აკმაყოფილებს მე -12 მუხლის 1-ლი პუნქტის მოთხოვნებს, განიხილება, როგორც მხარე, რომელმაც მოახდინა ქარტიის დენონსაცია.“
მუხლი 18 – შეტყობინებები
„ევროპის საბჭოს გენერალური მდივანი აცნობებს ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოებს:
a. ხელმოწერის შესახებ;
b. ნებისმიერი სარატიფიკაციო, მიღების ან დამტკიცების სიგელის შესანახად ჩაბარების შესახებ;
c. ამ ქარტიის მე-15 მუხლის შესაბამისად ძალაში შესვლის შესახებ;
d. მე-12 მუხლის მე-2 და მე-3 პუნქტების შესაბამისად მიღებული ნებისმიერი შეტყობინების შესახებ;
e. მე-13 მუხლის შესაბამისად მიღებული ნებისმიერი შეტყობინების შესახებ;
f. ნებისმიერი სხვა აქტის, შეტყობინების ან კომუნიკაციის შესახებ, რომელიც ეხება ამ ქარტიას.
ამის დასტურად, ქვემორე ხელმომწერებმა, რომლებიც სათანადოდ იყვნენ რწმუნებულნი, ხელი მოაწერეს წინამდებარე ქარტიას.
შესრულებულია სტრასბურგში, 1985 წლის ოქტომბრის მე -15 დღეს ინგლისურ და ფრანგულ ენებზე; ორივე ტექსტი არის თანაბრად ავთენტიკური, შედგენილი თითო ეგზემპლარად, რომელიც ინახება ევროპის საბჭოს არქივებში, ევროპის საბჭოს გენერალური მდივანი გადასცემს დამოწმებულ ასლებს ევროპის საბჭოს თითოეულ წევრ სახელმწიფოს.“
განმარტებითი ანგარიში
მუხლები 15-18
მე-15-18 მუხლებში გათვალისწინებული დასკვნითი დებულებები ეფუძნება ევროპის საბჭოს სხვა კონვენციებისა და შეთანხმებების ტიპურ დასკვნით დებულებებს.
თანამედროვე კომენტარები
238. ეს ოთხი მუხლი ქმნის ქარტიის III ნაწილს, რომელზეც არ ვრცელდება დათქმის გაკეთება მხარეთა მიერ ქარტიის რატიფიცირებისას. ეს დებულებები უმეტესწილად ეფუძნება სტანდარტულ დასკვნით დებულებებს, რომლებიც გვხვდება არაერთ საერთაშორისო ხელშეკრულებაში. ამ მუხლებს არ აქვს პირდაპირი მატერიალური კავშირი ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპებსა და ელემენტებთან, შესაბამისად, კონგრესს არ მოუმზადებია რეკომენდაციები ან კვლევები მათ შესახებ. ამ მიზეზის გამო - და მკაფიო ფორმულირების გათვალისწინებით - ეს დებულებები არ საჭიროებს რაიმე სიღრმისეულ ანალიზს ან სპეციფიკურ კომენტარებს. ამავდროულად, მიზანშეწონილია რამდენიმე მოკლე რელევანტური კომენტარის გაკეთება:
- მუხლი 15.1: ზემოთ უკვე აღინიშნა, რომ ქარტია ღიაა ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოთა ხელმოწერებისთვის (იხ. კომენტარები პრეამბულის შესახებ და შენიშვნა 2). ქარტიის ხელმოწერის შემდეგ, მან შესანახად უნდა წარადგინოს (deposit ) რატიფიცირების ინსტრუმენტი. ამავდროულად, ქარტია შეიცავს დებულებას, რომ სახელმწიფოებს ქარტიასთან მიერთება შეუძლიათ მიღებისა და დამტკიცების გზით. ქარტიის მიღება ფორმალურ სახეს იძენს ევროპის საბჭოს გენერალური მდივნისთვის შეტყობინების წარდგენით. ამავდროულად, გავრცელებული პრაქტიკაა რატიფიცირება: ქარტიის ხელმომწერი ყველა მხარე ხელშეკრულებას მიუერთდა რატიფიცირების საშუალებით და არცერთ მათგანს არ გამოუყენებია მიღების ან დამტკიცების ინსტრუმენტი.
- მუხლი 15.2: ეს სტანდარტული დებულება მრავალმხრივ საერთაშორისო ხელშეკრულებებში გვხვდება და ადგენს რელევანტურ წესს ქარტიის ძალაში შესვლის ზუსტი თარიღის განსაზღვრისათვის. ქარტია მოითხოვს ოთხი სარატიფიკაციო ინსტრუმენტის დეპოზიტირებას. პირველი წევრი სახელმწიფო, სადაც მოხდა ქარტიის რატიფიცირება, იყო ლუქსემბურგი (1987 წლის 15 მაისს). მას მოჰყვნენ სხვა ქვეყნებიც: ავსტრია (1987 წლის 23 სექტემბერი), ლიხტენშტეინი (1988 წლის 11 მაისი), კვიპროსი (1988 წლის 16 მაისი) და გერმანია (1988 წლის 17 მაისი). შედეგად, 15.2 მუხლის თანახმად, ქარტია ძალაში შევიდა 1988 წლის 1 სექტემბერს, იმ მხარეებისთვის, რომელთაც მოახდინეს მისი რატიფიკაცია.
- მუხლი 15.3: ეს გავრცელებული პრაქტიკაა მრავალმხრივ საერთაშორისო ხელშეკრულებებში. 1988 წლის 1 სექტემბრის შემდეგ, ქარტია თითოეული მხარისთვის ძალაში შევიდა სხვადასხვა დროს, სარატიფიკაციო ინსტრუმენტის დეპოზიტირების თარიღის მიხედვით - კერძოდ, იმ თვის პირველ დღეს, რომელიც მოსდევს დეპოზიტირების თარიღიდან სამთვიანი ვადის ამოწურვას (მაგ: თურქეთმა ქარტიის რატიფიცირება მოახდინა 1992 წლის 9 დეკემბერს. შესაბამისად, ამ ქვეყნისთვის ქარტია ძალაში შევიდა 1993 წლის 1 აპრილს).
- მუხლი 16: ეს დებულება ქარტიის მოქნილობის კიდევ ერთი მაგალითია და გვიჩვენებს, რომ მხარე სახელმწიფოებს შეუძლიათ განსხვავებული მოცულობის ვალდებულებათა აღება. 16.1 მუხლის თანახმად, „ნებისმიერ სახელმწიფოს, ხელმოწერის ან მისი სარატიფიკაციო, მიღების ან დამტკიცების სიგელის შესანახად ჩაბარების დროს, შეუძლია, განსაზღვროს ის ტერიტორია ან ტერიტორიები, რომელთა მიმართაც მოხდება ამ ქარტიის გამოყენება“. როგორც წესი, ქარტიის რატიფიცირებისას წევრი სახელმწიფო იღებს ვალდებულებას, რომ ქარტია გავრცელდება მისი იურისდიქციის ქვეშ არსებულ მთელ ტერიტორიაზე.[79] ამავდროულად, აღნიშნული დებულების საშუალებით, ზოგიერთმა მხარემ გამოხატა სურვილი, რომ ქარტიის მოქმედების სფერო შემოფარგლოს თავისი ტერიტორიის კონკრეტული ნაწილებით. მაგალითად, მხარემ ქარტიის გავრცელება შეიძლება შემოფარგლოს ადგილობრივი მმართველობით, რომელიც მდებარეობს სახელმწიფოს ევროპულ ტერიტორიაზე[80], ან ქარტიის მოქმედების სფეროდან გამორიცხოს დაშორებული ტერიტორიები და მმართველობის ორგანოები.[81] ეს უნდა გაკეთდეს დეკლარირების გზით.
ასეთი დეკლარაციის შემდეგ, მხარეს უფლება აქვს, ქარტიის მოქმედება გაავრცელოს ნებისმიერ ტერიტორიაზე, რომელიც მანამდე მოქმედების სფეროდან გამორიცხული იყო, ან პირიქით, უკან გამოიხმოს რატიფიცირებისას გაკეთებული განაცხადი. ორივე პროცედურა უნდა განხორციელდეს „დეკლარაციის“ გზით. შედეგად, ქარტია ასეთი „ახალი“ ტერიტორიის მიმართ ძალაში შევა იმ თვის პირველ დღეს, რომელიც მოსდევს სამთვიანი ვადის ამოწურვას ევროპის საბჭოს გენერალური მდივნის მიერ შესაბამისი დეკლარაციის მიღებიდან.
- მუხლი 17: ეს დებულება შეეხება ქარტიის „დენონსაციას“. საერთაშორისო სამართალში ხელშეკრულების ცალმხრივი დენონსაცია არის სუვერენული სახელმწიფოს ცალსახა დეკლარაცია, რომ გამოდის მანამდე რატიფიცირებული საერთაშორისო ხელშეკრულებიდან. დენონსაციის გზით, სახელმწიფო წყვეტს ხელშეკრულებით აღებულ ვალდებულებებს, რა შემთხვევაშიც საჭირო არ არის სხვა მხარეთა წინასწარი თანხმობა. დენონსაცია არის საერთაშორისო ხელშეკრულებიდან გამოსვლის ეფექტიანი და კანონიერი ფორმა, რომელიც განსხვავდება ისეთი კონცეფციებისგან, როგორიცაა შეწყვეტა ან ძალის დაკარგვა. დენონსაციის პერსპექტივიდან, არსებობს ორი ტიპის საერთაშორისო ხელშეკრულება: ხელშეკრულებები, რომლებიც შეიცავს კონკრეტულ დებულებებს დენონსაციის შესახებ, და რომლებიც არ შეიცავს ასეთ დებულებებს (ვრცელდება ზოგადი საერთაშორისო სამართალი). ქარტია განეკუთვნება პირველ ტიპს. შესაბამისად, მე-17 მუხლი არეგულირებს ორ განსხვავებულ სიტუაციას, მის შემადგენლობაში არსებული თითოეული პუნქტის საშუალებით. კერძოდ: 17.1 მუხლი შეეხება ქარტიის სრულ დენონსაციას, ხოლო 17.2 მუხლი მოიცავს მანამდე მხარის მიერ აღიარებული კონკრეტული პუნქტის დენონსაციას. ორივე შემთხვევაში, დენონსაცია მკაცრად უნდა შეესაბამებოდეს ქარტიის მოთხოვნებს.
a. მთლიანი ქარტიის დენონსაცია (მუხლი 17.1):
ეს შესაძლებელია მას შემდეგ, რაც ამოიწურება ხუთწლიანი ვადა მხარის მიმართ ქარტიის ძალაში შესვლიდან. ამავდროულად, მხარე ვალდებულია, 6 თვით ადრე გაუგზავნოს ევროპის საბჭოს გენერალურ მდივანს შეტყობინება დენონსაციის შესახებ. ეს ნიშნავს, რომ დენონსაცია ძალაში შევა მხოლოდ ექვსთვიანი პერიოდის გასვლის შემდეგ. ნებისმიერ შემთხვევაში, ამგვარი დენონსაცია გავლენას არ ახდენს ქარტიის მოქმედებაზე სხვა მხარეთა მიმართ, იმ პირობით, რომ მათი რიცხვი არ არის ოთხზე ნაკლები. ამ დებულების ამოქმედება ნაკლებსავარაუდოა, თუ გათვალისწინებთ, რომ ქარტია რატიფიცირებულია ყველა წევრი სახელმწიფოს მიერ.
b. ქარტიის კონკრეტული პუნქტების დენონსაცია (მუხლი 17.2):
ქარტიის რატიფიცირების შემდეგ, მხარეს შეიძლება სურდეს გამოსვლა მანამდე აღიარებული კონკრეტული პუნქტის მოქმედების სფეროდან, რითაც შემცირდება ან შეიზღუდება მანამდე ნაკისრი ვალდებულებები. ნებისმიერ შემთხვევაში, ამგვარი დენონსაცია შესაძლებელია მხოლოდ ქარტიის I ნაწილთან მიმართებით, ვინაიდან II და III ნაწილები სავალდებულოა (იხ. მუხლი 12).
კონკრეტული პუნქტების დენონსაცია დასაშვებია მხოლოდ მას შემდეგ, რაც ამოიწურება ხუთწლიანი ვადა მხარის მიმართ ქარტიის ძალაში შესვლიდან. ამავდროულად, მხარე ვალდებულია, 6 თვით ადრე გაუგზავნოს ევროპის საბჭოს გენერალურ მდივანს შეტყობინება დენონსაციის შესახებ. ეს ნიშნავს, რომ დენონსაცია ძალაში შევა მხოლოდ ექვსთვიანი პერიოდის გასვლის შემდეგ. უნდა დაკმაყოფილდეს კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი მოთხოვნა: კერძოდ, მხარე, რომელიც გამოაცხადებს დენონსაციას, კვლავ შებოჭილი რჩება 12.1 მუხლში განსაზღვრული შესაბამისი რაოდენობისა და ტიპის პუნქტებით (იხ. ზემოთ). წინააღმდეგ შემთხვევაში, ჩაითვლება, რომ მხარემ მიმართა მთლიანი ქარტიის დენონსაციას.
ორივე შემთხვევაში, დენონსაციაზე შეტყობინება ეგზავნება ევროპის საბჭოს გენერალურ მდივანს. ხაზგასმით უნდა აღინიშნოს, რომ ძალაში შესვლის დღიდან არცერთ მხარეს არ მიუმართავს ქარტიის ან მისი რომელიმე მუხლის დენონსაციისთვის, რაც ადასტურებს, რომ ის ადგილობრივი თვითმმართველობის საყოველთაოდ აღიარებული ევროპული სტანდარტია.
- მუხლი 18: ეს არის მხოლოდ ოპერატიული დებულება, რომელიც გვხვდება საერთაშორისო ხელშეკრულებების უმეტესობაში, და არ საჭიროებს რაიმე სპეციფიკურ განმარტებებს თანამედროვე კომენტარების ფარგლებში.
ამის დასტურად, ქვემორე ხელმომწერებმა, რომლებიც სათანადოდ იყვნენ რწმუნებულნი, ხელი მოაწერეს წინამდებარე ქარტიას.
შესრულებულია სტრასბურგში, 1985 წლის ოქტომბრის მე-15 დღეს, ინგლისურ და ფრანგულ ენებზე; ორივე ტექსტი თანაბრად ავთენტიკურია და შედგენილია თითო ეგზემპლარად, რომელიც ინახება ევროპის საბჭოს არქივებში. ევროპის საბჭოს გენერალური მდივანი გადასცემს დამოწმებულ ასლებს ევროპის საბჭოს თითოეულ წევრ სახელმწიფოს.
[1] L: ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა პალატა / R: რეგიონების პალატა. EPP/CCE: ევროპის სახალხო პარტიის ჯგუფი კონგრესში. SOC/G/PD: სოციალისტების, მწვანეებისა და პროგრესული დემოკრატების ჯგუფი. ILDG: დამოუკიდებელი ლიბერალური და დემოკრატიული ჯგუფი.
ECR: ევროპელ კონსერვატორთა და რეფორმისტთა ჯგუფი.
NR: წევრები, რომლებიც არ მიეკუთვნებიან კონგრესის რომელიმე პოლიტიკურ პარტიას.
[2] განიხილა და მიიღო კანონისმიერმა ფორუმმა, 2020 წლის 7 დეკემბერს (იხ. დოკუმენტი CG-FORUM(2020)02-05, განმარტებითი მემორანდუმი), მომხსენებელი: ჯეიკობ ვინენი, ნიდერლანდები (L, EPP/CCE).
[3] პრეამბულის პუნქტები დანომრილია მხოლოდ ამ კომენტარების მიზნებისთვის.
[4] 218 (2007) რეკომენდაციით (ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიის გახსნა ევროპული თანამეგობრობისა და ევროპის საბჭოს არაწევრი ქვეყნებისთვის) შემოთავაზებულია ქარტიის გახსნა არაწევრი სახელმწიფოებისთვის, თუმცა ეს არ განხორციელებულა.
[5] იხ. 1953 Report of the Committee on Regional Planning and Local Authorities (Doc. 210, 1953 წლის 23 სექტემბერი), Inquiry into the national or international bodies connected with local government and examination of the best means whereby these bodies and the local authorities themselves may help in the propagation of the European idea.
[6] ეს უფრო მკაფიოდ ჩანს ფრანგულ ვერსიაში: conclusion d’accords dans le domaine administratif.
[7] იხ. რეზოლუცია 126 (1981) ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპების შესახებ და განმარტებითი მემორანდუმი (Garmegnies Report), CPL(16)6, 1981 წლის 21 სექტემბერი, განსაკუთრებით, გვ.11.
[8] ქარტიის სამართლებრივ ფორმასთან მიმართებით, მინისტრთა უმრავლესობა ემხრობა კონვენციას, რეკომენდაციის გამოყენებას მხოლოდ უმცირესობა ეთანხმება.
[9] იხ. მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაცია No. R(96)2 ევროპის საბჭოს წევრი სახელმწიფოებისთვის, ადგილობრივ დონეზე რეფერენდუმებისა და სახალხო ინიციატივების შესახებ; მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაცია (2001)19 წევრი სახელმწიფოებისთვის, ადგილობრივ საზოგადოებრივ ცხოვრებაში მოქალაქეთა მონაწილეობის შესახებ; რეკომენდაცია 113 (2002) საზოგადოების, ადგილობრივი ასამბლეისა და აღმასრულებელი ორგანოს ურთიერთმიმართებაზე ადგილობრივ დემოკრატიაში (ადგილობრივი დემოკრატიის ინსტიტუციური ჩარჩო).
[10] ქარტიის ხელმოწერის და რატიფიკაციის პროცესი ფორმალურად გაიხსნა 1985 წლის 15 ოქტომბერს და დასრულდა 2013 წლის 23 ოქტომბერს, სან მარინოს მიერ სარატიფიკაციო ინსტრუმენტის დეპოზიტირების შემდეგ. შედეგად, 2013 წლიდან ქარტია ხელმოწერილი და რატიფიცირებულია ევროპის საბჭოს ყველა წევრ სახელმწიფოში.
[11] იხ. შენიშვნა 2.
[12] ფრანგულად: Les Parties s’engagent à se considérer comme liées...
[13] მაგ: „მხარეები გამოიჩენენ ძალისხმევას, რათა, საჭიროების ან შესაძლებლობის შესაბამისად, პატივი სცენ ქარტიის პრინციპებს“, ან რაიმე მსგავსი ფორმულირება.
[14] „კონვენციის“ სტატუსი 126 (1981) რეზოლუციის შედეგია. ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპების შემუშავების წინა მცდელობებს - რეზოლუცია 64 (1968) და დეკლარაცია 615 (1970) - უბრალოდ პრინციპთა დეკლარირების ფორმა ჰქონდა.
[15] იხ. რეკომენდაცია 39 (1998), რომელიც შეეხება ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის ჩართვას იმ ქვეყნების სამართლებრივ სისტემაში, სადაც ქარტია რატიფიცირებულია, და ადგილობრივი თვითმმართველობის სამართლებრივ დაცვას; ასევე, ანგარიში: „ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის ჩართულობა იმ ქვეყნების სამართლებრივ სისტემაში, სადაც ქარტია რატიფიცირებულია, და ადგილობრივი თვითმმართველობის სამართლებრივი დაცვა“, CPL(4)7 ნაწილი II; და რეზოლუცია 331 (2011): ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტია შიდასახელმწიფოებრივ კანონმდებლობაში – CPL(21)2.
[16] განიხილა და მიიღო კონგრესმა, 2017 წლის 28 მარტს, I სხდომაზე (იხ. დოკუმენტი CG32(2017)19, განმარტებითი მემორანდუმი), თანამომხსენებლები: ს. დიკსონი, გაერთიანებული სამეფო (R, ILDG) და ლ. ვერბიკი, ნიდერლანდები (R, SOC).
[17] იხ. ქარტიის პროექტის (1981) 1-ლი მუხლი (ევროპის ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების ორგანოთა კონფერენციის რეზოლუცია 126/1981); ასევე: საპარლამენტო ასამბლეის რეზოლუცია 64 (1968) ადგილობრივი ავტონომიის პრინციპების დეკლარაციის შესახებ, პუნქტი 1; და რეკომენდაცია 615 (1970) ადგილობრივი ავტონომიის პრინციპების დეკლარაციის შესახებ, პუნქტი 6.2, რომლის თანახმადაც „ადგილობრივი ავტონომიის პრინციპს უნდა მოიცავდეს თითოეული სახელმწიფოს კონსტიტუცია“. კონსტიტუციაზე მითითება შეტანილია 1953 წლის მუნიციპალურ თავისუფლებათა ევროპულ ქარტიაში, რომელიც მიიჩნევა ქარტიის წინამორბედად: „მუნიციპალური თავისუფლებები უნდა განისაზღვროს კონსტიტუციით და გარანტირებული იყოს დამოუკიდებელი სასამართლო ორგანოებისათვის მიმართვის უფლებით.“
[18] რეზოლუცია 126/1981 ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპების შესახებ; ევროპის ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების ორგანოთა კონფერენცია, მე-16 სესია (1981 წლის 27-29 ოქტომბერი). განიხილა კონფერენციამ და მიიღო 1981 წლის 29 ოქტომბერს, მე-3 სესიაზე (იხ. Doc. CPL(16)6, ნაწილი I, რეზოლუციის პროექტი, რომელიც წარადგინა ადგილობრივი სტრუქტურებისა და ფინანსების კომიტეტმა, მომხსენებელი: ბ-ნი ლ. ჰარმეგნისი).
[19] მონიტორინგის კომიტეტი, „განმეორებითი პრობლემები, რომლებიც ეფუძნება კონგრესის მონიტორინგსა და საარჩევნო დაკვირვების მისიებზე დაყრდნობით მომზადებულ შეფასებებს“ (საანგარიშო პერიოდი: 2010-2016), 32-ე სესია, CG32(2017)19final, 2017 წლის 28 მარტი.
[20] იხ. რეკომენდაცია 113 (2002) საზოგადოების, ადგილობრივ ასამბლეისა და ადგილობრივი აღმასრულებელი ორგანოს ურთიერთმიმართებაზე ადგილობრივ დემოკრატიაში (ადგილობრივი დემოკრატიის ინსტიტუციური ჩარჩო).
[21] ამის საფუძველზე, კონგრესი ანგარიშებსა და რეკომენდაციებს ამზადებს ადგილობრივ და/ან რეგიონულ არჩევნებზე დაკვირვების შემდგომ. იხ. კანონისმიერი რეზოლუცია CM/Res(2020)1. სადამკვირვებლო მისიების დროს, კონგრესი ეყრდნობა ვენეციის კომისიის კარგი პრაქტიკის კოდექსს საარჩევნო საკითხების შესახებ (2018 წლის 25 ოქტომბერი).
[22] „აღმასრულებელ ორგანოებზე“ მითითებას არ შეიცავდა 1968 და 1970 წლების დოკუმენტები. ის შემოიღეს 1981 წლის რეზოლუციაში, 2.2 პუნქტში, რომელიც ზუსტად შეესაბამება ქარტიის 3.2 მუხლს.
[23] ამრიგად, ქარტია ადგენს ზოგად პრინციპს, რომ აღმასრულებელი ორგანო პასუხისმგებელია წარმომადგენლობითი ორგანოების წინაშე, მიუხედავად იმისა, რა მეთოდის საფუძველზე შეირჩა ან დაინიშნა ის.
[24] იხ: რეკომენდაცია 113 (2002) საზოგადოების, ადგილობრივი ასამბლეისა და ადგილობრივი აღმასრულებელი ორგანოს ურთიერთმიმართებაზე ადგილობრივ დემოკრატიაში (ადგილობრივი დემოკრატიის ინსტიტუციური ჩარჩო). ასევე, რეკომენდაცია 151 (2004) პირდაპირ არჩეული ადგილობრივი აღმასრულებელი ორგანოს უარყოფითი და დადებითი მხარეების შესახებ, ქარტიის პრინციპების გათვალისწინებით.
[25] იხ. რეკომენდაცია 113 (2002).
[26] იხ. რეკომენდაცია 113 (2002).
[27] ვენეციის კომისია, CDL-AD(2019)011, ანგარიში, და მოსაზრება No. 910/2017 მერებისა და ადგილობრივ დონეზე არჩეული წარმომადგენლების რეფერენდუმის გზით გადაყენებაზე.
[28] იხ. პუნქტები 121-123.
[29] იხ. პუნქტი 18: „მაშინაც კი, როდესაც კონსტიტუციის დებულებები, რომლებიც ცალსახად კრძალავს იმპერატიულ მანდატს, ფოკუსირებულია ეროვნული დონის პარლამენტარებზე, წარმომადგენლობით და სათათბირო დემოკრატიაზე დაფუძნებულ სახელმწიფოში იგივე პრინციპები უნდა ვრცელდებოდეს ყველა წარმომადგენელზე, როგორც რეგიონულ და ადგილობრივ, ისე ცენტრალურ დონეზე. ამრიგად, არჩეულ წარმომადგენელთა გათავისუფლება და გადაყენება ეწინააღმდეგება წარმომადგენლობის პრინციპს.“
[30] ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის სამუშაო ვერსია (რეზოლუცია 126 (1981) არ შეიცავდა რაიმე გამონაკლისს „სპეციფიკური მიზნებისთვის“. ტექსტში აღნიშნული იყო მხოლოდ ის, რომ „ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა სპეციფიკური პასუხისმგებლობები უნდა განისაზღვროს კონსტიტუციით ან კანონით.“
[31] ქარტიის ინგლისურ ვერსიაში ორი განსხვავებული სიტყვის გამოყენება შეიძლება აიხსნას შემდეგნაირად: ისინი მიუთითებენ ორ სხვადასხვა რამეზე, თუმცა ეს არ დასტურდება ქარტიის სხვადასხვა ენაზე არსებულ ვერსიათა უმეტესობაში. ზოგ ვერსიაში ტერმინი „უფლებამოსილებები და პასუხისმგებლობები“ უბრალოდ ითარგმნა, როგორც „კომპეტენციები“, რაც, ერთი შეხედვით, უფრო სუსტი ფორმულირებაა. ქარტიის ფრანგულ ვერსიაში მითითებულია compétences de base, მსგავსად გერმანული (die grundlegenden Zuständigkeiten) და იტალიური (le competenze di base) ვერსიებისა.
[32] სწორედ ამ მიზეზის გამო შეიცვალა აღნიშნული პუნქტის თავდაპირველი ფორმულირება ქარტიის პროექტში (რეზოლუცია 126 (1981)) და მას დაემატა ტერმინი „კანონის ფარგლებში“. თავდაპირველი ფორმულირება ასეთი იყო: „ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა ჰქონდეს ზოგადი რეზიდუალური უფლება, განახორციელოს საკუთარი ინიციატივა, ნებისმიერ საქმეზე, რომელიც ცალსახად არ განეკუთვნება სხვა ხელისუფლების კომპეტენციის ფეროს ან ცალსახად არ გამოირიცხება ადგილობრივი მთავრობის კომპეტენციის სფეროდან.“
[33] მაგ: იტალიაში 2001 წელს განხორციელებული საკონსტიტუციო ცვლილებით, შემოღებულია ზოგადი კომპეტენციის დათქმა და სუბსიდიარობის პრინციპი. ამისგან განსხვავებით, ესპანეთში 2013 წლის ეროვნული სტატუტით გაუქმდა დათქმა ზოგადი კომპეტენციის შესახებ.
[34] მაგ: საფრანგეთში ერთმანეთისაგან განარჩევენ ფინანსურ/სოციალურ დახმარებას (მაგ. პენსიებს), რომელიც ცენტრალური ხელისუფლების კომპეტენციებში შედის, და ნატურალურ დახმარებას (მაგ. საცხოვრებელი), რაც ადგილობრივი ხელისუფლების პასუხისმგებლობაა.
[35] იხ. Definition and limits of the principle of subsidiarity, Report prepared for the Steering Committee on Local and Regional Authorities (CDLR), Local and regional authorities in Europe, No. 55, Strasbourg 1994.
[36] ქარტიის 1981 წლის პროექტში (რეზოლუცია 126/1981) ეს პუნქტი თავდაპირველად უფრო მყარად იყო ფორმულირებული და ითვალისწინებდა დამატებით მექანიზმებს ადგილობრივი ხელისუფლების დასაცავად. ფორმულირება იყო ასეთი: „iv. ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოებისათვის მინიჭებული უფლებამოსილება, როგორც წესი, სრული და ექსკლუზიურია. დაუშვებელია მისი შეზღუდვა ან შელახვა სხვა ცენტრალური ან რეგიონული ორგანოს ადმინისტრაციული ქმედებით. ვინაიდან ცენტრალურ ან რეგიონულ ხელისუფლებას კონსტიტუციით ან კანონით ენიჭება ისეთ საქმეებში ჩარევის უფლებამოსილება, რომლებზეც პასუხისმგებლობას იზიარებს ადგილობრივ ხელისუფლებასთან, ამ უკანასკნელმა უნდა შეინარჩუნოს ინიციატივის აღებისა და გადაწყვეტილების მიღების უფლება“. თუმცა, დაცვის ეს მექანიზმები საბოლოო ვერსიიდან ამოიღეს.
[37] მიიღო მინისტრთა კომიტეტმა, 2007 წლის 31 იანვარს, მინისტის მოადგილეების 985-ე სესიაზე.
[38] მონიტორინგის კომიტეტი, „განმეორებითი პრობლემები, რომლებიც ეფუძნება კონგრესის მონიტორინგსა და საარჩევნო დაკვირვების მისიებზე დაყრდნობით მომზადებულ შეფასებებს“ (საანგარიშო პერიოდი: 2010-2016), 32-ე სესია, CG32(2017)19final, 2017 წლის 28 მარტი.
[39] ამ პუნქტის თავდაპირველი ვერსია 1981 წლის ქარტიის პროექტში (რეზოლუცია 126/1981) არ შეიცავდა ფრაზას „რამდენადაც ეს შესაძლებელია“. ის ფორმულირებული იყო შემდეგნაირად: „როდესაც ადგილობრივ ხელისუფლებაზე უფლებამოსილების დელეგირებას ახდენს ცენტრალური ან რეგიონული ხელისუფლება, მას უნდა მიენიჭოს გარკვეული დისკრეცია, რომ კანონმდებლობის დანერგვა მოარგოს ადგილობრივ პირობებს.“
[40] „ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის პროექტის“ (რეზოლუცია 126 (1981)) დანართში, რომელიც შეეხება ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპებს (განიხილა და მიიღო ევროპის ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების ორგანოთა კონფერენციამ 1981 წლის 29 ოქტომბერს), სრული ტექსტი იკითხება შემდეგნაირად: „ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა ჰქონდეს უფლება, საკმარისად ადრეულ ეტაპზე მიიღოს ეფექტიანი მონაწილეობა კვლევაში, დაგეგმვასა და გადაწყვეტილების მიღების პროცესებში, ყველა იმ საკითხთან მიმართებით, რომლებიც ადგილობრივი ხელისუფლების კომპეტენციის სფეროს გარეთ ხვდება, მაგრამ განსაკუთრებული გავლენა აქვს ადგილობრივ დონეზე.“
[41] რეზოლუცია 368 (2014), რომელიც კონგრესმა განიხილა და მიიღო 2014 წლის 27 მარტს. მომხსენებელი: ანდერს ნეიპი, შვედეთი (L, EPP/CCE). ასევე, იხ. რეზოლუცია 437 (2018) მაღალი დონის ხელისუფლების კონსულტაციებზე ადგილობრივ ხელისუფლებასთან, 2018 წლის 8 ნოემბერი.
[42] „იმ ღონისძიებათა დაგეგმვისას, ან მათზე გადაწყვეტილების მიღებისას, რომლებიც მიემართება ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა საქმიანობაში ჩართულობის უფლების რეალიზაციას, რამდენადაც შესაძლებელია, უნდა გაიმართოს კონსულტაცია ადგილობრივ ხელისუფლებასთან, სათანადო დროს და შესაბამისი გზით.“
[43] ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა პალატამ განიხილა და მიიღო 2005 წლის 1 ივნისს, ხოლო კონგრესის მუდმივმოქმედმა კომიტეტმა მიიღო 2005 წლის 2 ივნისს (იხ. დოკუმენტი CPL(12)5).
[44] კონგრესმა განიხილა და მიიღო 2012 წლის 18 ოქტომბერს (იხ. დოკუმენტი CG(23)II, განმარტებითი მემორანდუმი).
[45] იხ. მონიტორინგის კომიტეტი, „განმეორებითი პრობლემები, რომლებიც ეფუძნება კონგრესის მონიტორინგსა და საარჩევნო დაკვირვების მისიებზე დაყრდნობით მომზადებულ შეფასებებს“ (საანგარიშო პერიოდი: 2010-2016), 32-ე სესია, CG32(2017)19final, 2017 წლის 28 მარტი.
[46] მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაცია Rec(2004)12 წევრი სახელმწიფოებისთვის, ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების ორგანოთა ადმინისტრაციული საზღვრების და/ან სტრუქტურის რეფორმირების პროცესის შესახებ (მიიღო მინისტრთა კომიტეტმა, 2004 წლის 20 ოქტომბერს, მინისტრის მოადგილეთა მე-900 შეხვედრაზე).
[47] იხ. კონგრესის მმართველობის კომიტეტი, მაღალი დონის ხელისუფლების მიერ ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტირების შესახებ, CG35(2018)20final, 2018 წლის 8 ნოემბერი, გვ.13.
[48] ამ საკითხზე იხ. არჩეულ წარმომადგენელთა სამსახურის პირობები. 29-ე სესია, სტრასბურგი, 2015 წლის 20-22 ოქტომბერი; CG/2015(29)15final, 2015 წლის 22 ოქტომბერი. ასევე, იხ. რეზოლუცია 393 (2015) და რეკომენდაცია 383 (2015).
[49] მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაცია CM/Rec(2019)3 წევრი სახელმწიფოებისთვის, ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობაზე ზედამხედველობის შესახებ (მიიღო მინისტრთა კომიტეტმა, 2019 წლის 4 აპრილს, მინისტრის მოადგილეთა 1343-ე შეხვედრაზე). რეკომენდაცია მოიცავს დანართს, სადაც წარმოდგენილია სახელმძღვანელო მითითებები ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობაზე ზედამხედველობის გასაუმჯობესებლად.
[50] მაგ: თავდაცვის სამინისტროს სურს, ადგილობრივი ხელისუფლების ტერიტორიაზე ააშენოს სასროლი ბაზა, რაც ეროვნული თავდაცვის მიზნებისთვის რელევანტურია, თუმცა ადგილობრივმა საბჭომ ქალაქი „სასროლო ბაზისგან თავისუფალ“ ადგილად გამოაცხადა.
[51] მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაცია CM/REC(2019)3 წევრი სახელმწიფოებისთვის, ადგილობრივი ხელისუფლების საქმიანობაზე ზედამხედველობის შესახებ.
[52] მაგ: რეგიონული ორგანოს მიერ ადგილობრივი საბჭოს დათხოვნა ან უფლებამოსილების შეჩერება იმის გამო, რომ საბჭოს მიერ დამტკიცებულ სივრცით გეგმას რეგიონული ორგანო უკანონოდ მიიჩნევს, პროპორციულობის პრინციპის აშკარა დარღვევა იქნება.
[53] იხ. მონიტორინგის კომიტეტი, „განმეორებითი პრობლემები, რომლებიც ეფუძნება კონგრესის მონიტორინგსა და საარჩევნო დაკვირვების მისიებზე დაყრდნობით მომზადებულ შეფასებებს“ (საანგარიშო პერიოდი: 2010-2016), 32-ე სესია, CG32(2017)19final, 2017 წლის 28 მარტი.
[54] იხ. კონგრესის რეზოლუცია 372(2014), რეკომენდაცია 362(2014) და რეზოლუცია 438(2018); ასევე, ანგარიში: „ვალის ტვირთთან გამკლავება: ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები, რომლებიც ფინანსურ სირთულეებს განიცდიან“.
[55] ადგილობრივი ხელისუფლების კომპენსაციის საკითხზე, იხ. მინისტრთა კომიტეტის რეკომენდაცია CM/Rec(2011)11 წევრი სახელმწიფოებისთვის, რომელიც შეეხება მაღალი დონის ხელისუფლების ორგანოთა მიერ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ახალი კომპეტენციების დაფინანსებას (მიიღო მინისტრთა კომიტეტმა, 2011 წლის 12 ოქტომბერს, მინისტრის მოადგილეთა 1123-ე შეხვედრაზე).
[56] OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government: Fiscal Equalisation in OECD countries, 2007.
[57] მიიღო მინისტრთა კომიტეტმა, 2005 წლის 19 იანვარს, მინისტრის მოადგილეთა 912-ე შეხვედრაზე.
[58] მონიტორინგის კომიტეტი, „განმეორებითი პრობლემები, რომლებიც ეფუძნება კონგრესის მონიტორინგსა და საარჩევნო დაკვირვების მისიებზე დაყრდნობით მომზადებულ შეფასებებს“ (საანგარიშო პერიოდი: 2010-2016), 32-ე სესია, CG32(2017)19final, 2017 წლის 28 მარტი.
[59] იხ. კონგრესის მმართველობის კომიტეტი, მაღალი დონის ხელისუფლების მიერ ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტირების შესახებ, CG35(2018)20final, 2018 წლის 8 ნოემბერი, გვ. 4 და 6.
[60] მონიტორინგის კომიტეტი, „განმეორებითი პრობლემები, რომლებიც ეფუძნება კონგრესის მონიტორინგსა და საარჩევნო დაკვირვების მისიებზე დაყრდნობით მომზადებულ შეფასებებს“ (საანგარიშო პერიოდი: 2010-2016), 32-ე სესია, CG32(2017)19final, 2017 წლის 28 მარტი.
[61] იხ. კონგრესის მმართველობის კომიტეტი, მაღალი დონის ხელისუფლების მიერ ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტირების შესახებ, CG35(2018)20final, 2018 წლის 8 ნოემბერი (მომხსენებელი: ა. ნეიპი).
[62] ფრანგულად, Droit à agir.
[63] გაერთიანებული სამეფო, ნიდერლანდები.
[64] მაგ: იტალიაში საკონსტიტუციო სასამართლოში საჩივრის აღძვრის უფლება აქვთ მხოლოდ რეგიონებს (პროვინციებსა და მუნიციპალიტეტებს არ აქვთ).
[65] იხ. Comparative analysis on the implementation of the European Charter of Local Self-Government in 47 member States, Rapporteurs: X. Cadoret & K. Van Overmeire, CG32(2017)22final, 2017 წლის 28 მარტი, გვ. 30.
[66] 2019 წლის ივლისში ამ ჯგუფში შედიოდა მხოლოდ სამი მხარე: ავსტრია, ნიდერლანდები და თურქეთი.
[67] ჩვეულებრივ საერთაშორისო სამართალში დათქმებთან დაკავშირებით, იხ. ვენეციის კონვენცია სახელშეკრულებო სამართლის შესახებ, მე-19 მუხლი (1969).
[68] იხ. კონგრესის ანგარიში „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპული ქარტიის დათქმები და დეკლარაციები“, 2011 წლის 28 ოქტომბერი. ასევე, კონგრესის რეზოლუცია 220 (2011) და რეკომენდაცია 314 (2011). ორივე მიღებულია 2011 წლის 20 ოქტომბერს.
[69] ასეთ განცხადებებს შეიძლება სხვადასხვა ფორმატი ჰქონდეს. მაგალითად, გაერთიანებული სამეფო თავს ვალდებულად მიიჩნევს „ქარტიის I ნაწილის ყველა პუნქტის საფუძველზე“; სლოვაკეთმა განაცხადა „ნება, შეასრულოს ქარტიის დებულებები“; ხოლო ესტონეთის რესპუბლიკამ განაცხადა, რომ „ქარტიის მუხლებთან შესაბამისობას უზრუნველყოფს საკუთარი ტერიტორიული იურისდიქციის ფარგლებში“.
[70] ფინეთისა და ისლანდიის შემთხვევა.
[71] სომხეთის, ხორვატიისა და დანიის შემთხვევაში.
[72] ალბანეთი, სომხეთი, ბოსნია და ჰერცეგოვინა, ხორვატია, დანია, ფინეთი, უნგრეთი, ისლანდია, ირლანდია, იტალია, ლიეტუვა, ლუქსემბურგი, ნორვეგია, პოლონეთი, პორტუგალია, მოლდოვა, რუსეთის ფედერაცია, შვედეთი, უკრაინა და გაერთიანებული სამეფო.
[73] მაგ: შვედეთმა სარატიფიკაციო ინსტრუმენტში განაცხადა, რომ „აპირებს, ქარტიის მოქმედების სფეროს გავრცელებას ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების შემდეგ ორგანოებზე (მე-13 მუხლის შესაბამისად): მუნიციპალიტეტები (Kommuner) და საოლქო საბჭოები (Landstingskommuner). ნიდერლანდებში ქარტიის მოქმედების სფერო შემოიფარგლება პროვინციებითა და მუნიციპალიტეტებით; ესპანეთში ქარტიის მოქმედების სფერო შემოიფარგლება პროვინციებით, მუნიციპალიტეტებითა და კუნძულებით.
[74] მაგ: ესპანეთმა სარატიფიკაციო ინსტრუმენტში განაცხადა, რომ სამეფო „არ მიიჩნევს თავს ვალდებულად ქარტიის მე-3 მუხლის მე-2 პუნქტის საფუძველზე, ვინაიდან აღნიშნულ პუნქტში გათვალისწინებული პირდაპირი კენჭისყრის სისტემა უნდა დაინერგოს ადგილობრივი ხელისუფლების ყველა იმ ორგანოში, რომლებიც ქარტიის მოქმედების სფეროში ხვდება“. ეს განაცხადი გაკეთდა იმის გამო, რომ პროვინციის საბჭოს წევრებს ესპანეთში არ ირჩევენ პირდაპირ წესით - მათ ირჩევენ ამომრჩევლები.
[75] მაგ: რეზოლუცია 126 (1981), რომელიც შეეხება ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპებს (ქარტიის პირდაპირი წინამორბედი), ადგენდა, რომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპები, რომლებსაც შეიცავს წინამდებარე ქარტია ... ვრცელდება mutatis mutandis შუალედური ან რეგიონული დონის ტერიტორიულ ერთეულებზეც.“
[76] იხ. მინისტრთა კომიტეტის კანონისმიერი რეზოლუცია 2000(1), მუხლი 2.3 (გადახედილი), რომელიც შეეხება ევროპაში ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა რეგიონულ კონგრესს; კანონისმიერი რეზოლუცია 2007(6), მუხლი 2.3; კანონისმიერი რეზოლუცია 2011(2), მუხლი 2.3; და კანონისმიერი რეზოლუცია 2020(1), მუხლები 1-2.
[77] სახელმძღვანელო ჩარჩო მიიღო კონგრესმა, 2007 წელს, შემდგომ კი - 2009 წლის 16-17 ნოემბერს - ადგილობრივ და რეგიონულ მმართველობაზე პასუხისმგებელ მინისტრთა კონფერენციამ, უტრეხტში (ნიდერლანდები) გამართულ სესიაზე.
[78] ამჟამად მისი საფუძველია კანონისმიერი რეზოლუცია (2020)1, მუხლები 1-2, რომელთა თანახმადაც: „კონგრესმა რეგულარულად უნდა მოამზადოს ანგარიშები ადგილობრივი და რეგიონული დემოკრატიის მდგომარეობაზე ყველა წევრ სახელმწიფოში, ასევე, იმ სახელმწიფოებში, რომელთაც გააკეთეს განაცხადი ევროპის საბჭოში გასაწევრიანებლად, და უზრუნველყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის პრინციპთა ეფექტიანად შესრულება.“
[79] მაგ: ესტონეთის შემთხვევა.
[80] მაგ: ნიდერლანდების შემთხვევა.
[81] დანიამ გადაწყვიტა, რომ ქარტია გაევრცელებინა მხოლოდ გრენლანდიასა და ფარერის კუნძულებზე.