A 35-a sesiune a Congresului Autorităților Locale și Regionale al Consiliului Europei

Raport

CG35(2018)20final
8 noiembrie 2018

Consultarea autorităților locale de către nivelurile superioare de guvernare

Comisia de guvernanță

Raportor:[1] Anders KNAPE, Suedia (L, PPE/CCE)

Rezoluția 437 (2018) ...…………………………………………………………………….…..……….…. 2

Linii directoare ..……………………………………………………………………………..….……….…. 3

Memorandum explicativ ..………………….…………………………….………………………..………. 8

Rezumat

Dreptul autorităților publice locale de a fi consultate de către nivelurile superioare de guvernare asupra chestiunilor care le privesc direct, este un principiu central al democrației locale, consacrat în Carta europeană a autonomiei locale. Pentru a fi eficace, această consultare trebuie să se concretizeze într-un cadru normativ și de politici care reflectă nevoile în materie de autonomie locală în fiecare stat membru.

Congresul acordă o mare atenție existenței unor sisteme de consultare eficace și eficiente în statele membre și pledează pentru o abordare aprofundată și cuprinzătoare a procesului de consultare, în scopul îmbunătățirii deciziilor și a calității guvernanței la nivel local și național. Rezoluția 368 (2014), „Strategie privind dreptul autorităților locale de a fi consultate de alte niveluri de guvernare”, îndeamnă autoritățile naționale și locale și asociațiile autorităților locale să colaboreze în vederea instituirii în țările lor a unor consultări sistematice și regulate. În strategie sunt identificate principalele acțiuni destinate îmbunătățirii sistemului de consultare în statele membre, în particular elaborarea, de către Congres, a unor linii directoare aferente adresate asociațiilor naționale.

Aceste linii directoare prezintă principalele elemente care ar trebui regăsite în cadrul respectivelor proceduri de consultare.

REZOLUȚIA 437 (2018)[2]

1. Dreptul autorităților publice locale de a fi consultate de către nivelurile superioare de guvernare este un principiu fundamental al practicii juridice și democratice europene, consacrat în Carta europeană a autonomiei locale (STE nr. 122, Articolele 4.6, 5, 9.6 și 10). Când consultarea se realizează în timp util și în mod adecvat pentru toate chestiunile care privesc autoritățile locale în mod direct, aceasta contribuie la întărirea democrației și a bunei guvernanțe și la elaborarea și implementarea unor politici și legislații viabile.

2. În conformitate cu Rezoluția sa nr. 368 (2014), prin care a adoptat strategia privind dreptul autorităților locale de a fi consultate de către alte niveluri de guvernare și s-a angajat să elaboreze linii directoare pentru îmbunătățirea proceselor de consultare, definindu-le mai precis și axându-le mai mult pe rezultate, Congresul Autorităților Locale și Regionale al Consiliului Europei: 

a. adoptă liniile directoare privind dreptul autorităților locale de a fi consultate de către nivelurile superioare de guvernare, anexate la prezenta rezoluție;

b. se angajează să recurgă la aceste linii directoare ca document de referință în activitățile sale de monitorizare;

c. îndeamnă autoritățile locale și asociațiile naționale și regionale ale autorităților locale și regionale să folosească aceste linii directoare ca instrument și sursă de inspirație în dialogul lor cu guvernele lor regionale și naționale referitor la îmbunătățirea proceselor de consultare. 

ANEXĂ

LINII DIRECTOARE PRIVIND CONSULTAREA AUTORITĂȚILOR LOCALE DE CĂTRE NIVELURILE SUPERIOARE DE GUVERNARE

I.          Introducere

1. Dreptul autorităților publice locale de a fi consultate de către nivelurile superioare de guvernare, un principiu fundamental al practicii juridice și democratice europene, consacrat în Carta europeană a autonomiei locale (STE nr. 122, Articolele 4.6, 5, 9.6 și 10), contribuie la buna guvernanță și la elaborarea și implementarea unor politici publice și legislații viabile.

2. Consultarea trebuie să fie parte integrantă a proceselor administrative și de formulare a politicilor, pentru ca doleanțele autorităților locale să fie cunoscute în timp util și luate în considerare în mod corespunzător în deciziile autorităților naționale și regionale.

3. Autoritățile locale trebuie să aibă un rol activ în elaborarea deciziilor și politicilor publice legate de toate chestiunile care le privesc. Contribuția lor trebuie organizată într-un mod adecvat și oportun care să le permită oportunitatea reală de a-și formula și exprima propriile puncte de vedere și propuneri, astfel încât să poată exercita o influență asupra deciziilor respective.

4. Pentru a evita situația în care procesele de consultare rămân simple mecanisme de diseminare și schimb de informații, liniile directoare de față au ca obiectiv acela de a permite autorităților administrației publice locale și asociațiilor acestora să întărească și să faciliteze consultarea eficace, și de a crea un sistem de reală negociere politică.

II.         Scopul și principiile consultării

A. Scop

5. Crearea unor condiții favorabile și a unor mecanisme adecvate consultării eficace a autorităților locale de către nivelurile superioare de guvernare este în interesul ambelor părți, căci permite o mai bună înțelegere reciprocă a provocărilor și realităților existente, a împărțirii responsabilităților, și a obiectivelor și priorităților ambelor părți. Un astfel de dialog poate servi drept forum pentru discuții generale, mai ales pe teme legate de finanțare, și poate crea condițiile unei percepții împărtășite asupra problemelor și oportunităților în materie de autonomie locală și operațiuni municipale. Poate să ajute nivelurile superioare de guvernare să înțeleagă mai bine condițiile în care autoritățile locale trebuie să asigure partea lor de servicii publice. La rândul lor, le poate permite autorităților locale să înțeleagă mai bine responsabilitatea globală a parlamentelor și guvernelor vizavi de întreg sectorul public. Ca atare, mecanismele de consultare eficace favorizează elaborarea și implementarea unor legislații și politici mai pertinente.

6. Liniile directoare privind consultarea autorităților locale de către nivelurile superioare de guvernare vizează să ofere asociațiilor naționale ale autorităților locale și delegațiilor naționale îndrumare în ce privește:

- conceptul consultării;

- cadrul juridic și instituțional;

- procesul și procedura (format, calendar, informații, publicitate).

7. Acestea se doresc a fi o sursă de inspirație pentru autoritățile locale și asociațiile lor în îmbunătățirea proceselor de consultare, definindu-le mai precis și orientându-le în mai mare măsură asupra rezultatelor. Obiectivul general al acestor linii directoare este acela de a contribui la întărirea culturii comunicării, consultării și dialogului între diferite niveluri de guvernare în statele membre ale Consiliului Europei, în interesul democrației și totodată al eficienței procesului decizional guvernamental.

B. Principii

8. Consultarea autorităților locale de către nivelurile superioare de guvernare ar trebui să urmeze principii precum:

-         respectul reciproc între toți actorii;

-         deschiderea și transparența;

-         capacitatea de reacție, cu răspuns (feedback) din partea tuturor actorilor.

III.        Linii directoare privind modul de desfășurare a consultărilor

9. Consultarea eficientă a autorităților locale de către alte niveluri de guvernare are la bază doi piloni: un cadrul normativ național bine definit și un climat instituțional adecvat. Dreptul autorităților locale de a fi consultate ar trebui consacrat în legislația națională. La fel de important este ca fiecare stat membru să dispună de un cadrul instituțional adecvat pentru organizarea consultărilor cu autoritățile locale. La rândul lor, autoritățile locale au nevoie de instituții capabile să le reprezinte și să le protejeze interesele, precum asociațiile naționale ale autorităților locale care pot aloca timp și resurse adecvate asigurării unei reprezentări eficace a autorităților locale în cadrul procedurilor de consultare.

10. O altă componentă cheie menită să garanteze eficiența consultării este existența unei practici administrative și a unei culturi decizionale adecvate la nivelul autorităților naționale și regionale. Acest lucru presupune nu numai un cadru juridic bine formulat la nivel național și, unde este cazul, la nivel regional, cu reguli și reglementări scrise, ci și posibilitatea organizării de întâlniri formale, înființării de comisii/comitete permanente și ad hoc, și grupuri de lucru în vederea schimbului de opinii și cunoștințe cu privire la anumite aspecte de natură operațională (în special în domenii precum finanțele locale și gestionarea bunurilor), care necesită luarea de măsuri de către autoritățile naționale și regionale.

A. Cadrul juridic

11. Consultarea autorităților locale de către nivelurile superioare de guvernare necesită un cadru juridic național bine definit. În principiile sale de bază, Carta europeană a autonomiei locale prevede ca: autoritățile locale să fie consultate în timp util și în mod adecvat în cursul procesului de planificare și de luare a deciziilor pentru toate chestiunile care le privesc în mod direct (Articolul 4.6); autoritățile locale să fie consultate cu privire la modalitățile de alocare a resurselor redistribuite care le revin (Articolul 9.6); și orice modificare a limitelor teritoriale locale să se facă doar cu consultarea prealabilă a comunităților locale în cauză (Articolul 5).

12. Statele semnatare ale Cartei ar trebui să consacre drepturile autorităților locale de a fi consultate și aceste principii centrale în legislația internă, de preferință în Constituție. Trebuie luate măsuri pentru ca dreptul la consultare să fie garantat atât în drept, cât și în fapt. De asemenea, recunoscând că unele țări au dezvoltat cu succes tradiții în domeniul consultării care nu se regăsesc în legislație, se recomandă ca legislația relevantă să asigure reglementări clare și detaliate ale procesului de consultare astfel încât acesta să fie unul formal, predictibil și orientat către rezultate. Cadrul juridic relevant ar putea, prin urmare, să descrie în mod clar a) obiectivele consultărilor; b) actorii implicați și drepturile și obligațiile acestora; c) calendarul, formele și procedurile de consultare; și d) rezultatele scontate ale consultărilor.

13. De asemenea, legislația ar trebui să garanteze că sunt păstrate evidențe scrise ale consultărilor și că autoritățile locale au dreptul să primească informații clare și detaliate, în scris, cu privire la propunerile de documente de politici și decizii normative. În legislația internă ar trebui recunoscut rolul jucat de asociațiile naționale ale autorităților locale în procesul de consultare a autorităților locale de către nivelurile superioare de guvernare. Legislația respectivă ar trebui totodată să garanteze autorităților locale dreptul la plângere sau petiție dacă consideră că nu s-au efectuat consultările necesare sau s-au efectuat în mod necorespunzător.

14. În legislația națională și, unde este cazul, cea regională, ar trebui recunoscut dreptul asociațiilor naționale ale autorităților locale de a fi implicate în consultări și de a reprezenta interesele membrilor lor.

B. Cadrul instituțional

15. Consultarea autorităților locale este un proces care necesită un climat instituțional formal și adecvat.  Responsabilitatea de a se consulta cu autoritățile locale îi revine instituției publice naționale (sau regionale, după caz), care deține un mandat decizional în ce privește chestiunile ce vizează administrația publică locală.

16. Ca atare, organul național executiv este un actor cheie în consultarea autorităților locale cu privire la politicile și deciziile cu impact direct asupra vieții locale. De regulă, un minister de resort este responsabil de guvernarea locală și administrația teritorială: acest minister ar trebui să ia măsuri în vederea organizării de consultări cu autoritățile locale. Dacă nu există un minister de resort cu competență în ce privește autoritățile administrației publice locale, atunci ministerul de finanțe ar trebui să se ocupe de organizarea consultărilor cu administrațiile locale cu privire la resursele ce urmează a fi alocate bugetelor locale. Consultările se pot desfășura și la niveluri superioare, cum ar fi cu președintele statului și/sau cu primul ministru, însă, deși consultările la acest nivel sunt binevenite, sunt necesare și întâlniri consultative cu ministerele de resort relevante pentru a obține rezultate concrete. Reglementările de la nivelul ministerelor de resort competente ar trebui să prevadă clar formele și procedurile de consultare a autorităților publice locale.

17. Un alt actor cheie în procesul de consultare este organul legislativ național (și, unde este cazul, cel regional) care este mandatat să adopte un cadrul normativ național în materie de autonomie locală. Atunci când organele legislative naționale dispun de unități structurale (comisii) care vizează chestiuni sectoriale specifice (în majoritatea țărilor există o comisie parlamentară specifică ce se ocupă de chestiunile legate de autonomia locală și de politica regională), inițiativele legislative sunt discutate de obicei la nivelul comisiilor înainte de a fi prezentate în sesiune parlamentară spre adoptare. Prin urmare, nivelul comisiilor parlamentare este cel mai potrivit pentru organizarea de consultări cu privire la inițiativele legislative care au impact direct asupra administrației publice locale. Regulile de procedură ale comisiilor parlamentare ar trebui astfel să includă dispoziții specifice privind organizarea de consultări cu autoritățile locale, precizând tema consultării, procedurile și calendarul aferent, și participanții în procesul respectiv.

18. Regulile de procedură ar trebui să permită autorităților locale și asociațiilor autorităților locale nu numai să participe la sesiunile comisiilor parlamentare, ci și să dispună de acces nemijlocit la toate documentele relevante și să prezinte opinii scrise cu privire la proiectele legislative. De asemenea, regulile de procedură ale comisiilor parlamentare ar trebui să includă posibilitatea implicării experților din partea asociațiilor autorităților locale în elaborarea proiectelor de lege care au impact asupra autorităților locale, a statutului lor juridic, a sarcinilor și funcțiilor acestora și a situației lor economice sau financiare.

19. În statele federale și regionale, autoritățile regionale și federale sunt, de asemenea, actori cheie în procesul de consultare și ar trebui să facă cunoscute politicile și deciziile lor în rândul autorităților locale asupra cărora își exercită mandatul. Acolo unde este vorba de regiuni cu competențe legislative, procesele de consultare ar trebui organizate cu organele regionale legislative și executive. Dacă nu există ministere la nivel regional, consultările ar trebui organizate cu președintele adunării legislative regionale și cu departamentele executive competente ale administrațiilor regionale.

C. Rolul asociațiilor naționale ale autorităților locale

20. În legislația națională ar trebui recunoscut dreptul asociațiilor naționale de a fi implicate în consultări și de a reprezenta interesele membrilor lor. Autoritățile locale și asociațiile lor sunt în același timp actori și beneficiari ai procesului de consultare. Autoritățile locale ar trebui să vorbească cu autoritățile naționale și regionale pe cât posibil cu o singură voce. Existența unor asociații naționale puternice ale autorităților locale este astfel o precondiție a consultării eficiente a autorităților locale de către alte niveluri de guvernare. Pe lângă cadrul juridic național de care ar trebui să dispună, asociațiile sunt încurajate să elaboreze un memorandum de înțelegere cu parlamentele naționale și cu ministerele de resort, care să aibă rol de linie directoare ce definește detaliile proceselor de consultare și modalitățile operaționale legate de aplicarea practică a dreptului de a fi consultat, așa cum garantează Carta.

21. În țările în care autoritățile locale sunt reprezentate de mai multe asociații, guvernele naționale ar trebui să faciliteze instituirea unui sistem național de consultare a autorităților locale și să garanteze reprezentarea tuturor asociațiilor respective în procesul de consultare. Toate nivelurile de guvernare ar trebui să fie reprezentate în acest sistem național de consultare. Asociațiile naționale ar trebui să coopereze cât mai strâns posibil, pentru a defini poziții comune vizavi de chestiunile care le privesc.

22. De regulă, asociația națională a autorităților locale reprezintă autoritățile administrației publice locale în procesul de consultare, însă aceasta nu exclude posibilitatea ca autoritățile administrației publice locale să fie consultate individual. Atunci când consultarea are loc numai prin intermediul asociațiilor autorităților locale, acestea au obligația de a disemina membrilor lor documentele și informațiile aferente și de a obține părerea acestora. În țările în care nu există nici o asociație a autorităților locale, ministerelor de resort cu putere de decizie le revine responsabilitatea de a trimite autorităților locale proiectele de politici și decizii și de a le cere opinia.

D. Procese și proceduri

23. Autoritățile administrației publice locale trebuie să fie consultate, pe cât posibil, în timp util și în mod adecvat, în cursul procesului de planificare și de luare a deciziilor pentru toate chestiunile care le privesc în mod direct.

Participanții la proces

24. Asociațiile naționale ale autorităților locale ar trebui să reprezinte administrațiile locale în procesul de consultare. Ar trebui să se asigure că sunt invitate în mod regulat să examineze inițiative relevante în materie de legislație și politici, să coopereze cu alte asociații și să facă schimb regulat de bune practici unele cu celelalte.

25. Pot fi consultate și autorități ale administrației publice locale individuale, însă dacă subiectul consultării privește mai mult de o unitate a administrației publice locale, atunci trebuie asigurată coordonarea între reprezentanții administrației publice locale în cauză.

Obiectul consultării

26. Autoritățile locale ar trebui consultate asupra tuturor chestiunilor care le privesc direct. Acestea sunt direct vizate în situațiile în care implementarea unei politici guvernamentale sau a oricărui act legislativ le afectează în mod direct statutul juridic, competențele, situația economică și/sau financiară.

27. În particular, consultarea ar trebui să fie obligatorie atunci când se discută modificarea limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale (Articolul 5 al Cartei) sau modalitatea de alocare a resurselor redistribuite ce le revin acestora (Articolul 9.6). Ori de câte ori autorităților locale le sunt transferate sarcini suplimentare, se impune o analiză a impactului economic (Articolul 9.2).

Etape de implicare a autorităților locale

28. Autoritățile locale și asociațiile lor ar trebui să aibă un rol activ în pregătirea deciziilor și o oportunitate reală de a-și exprima propriile puncte de vedere și propuneri.

29. Autoritățile naționale și regionale ar trebui să se asigure totodată că forma și calendarul consultărilor sunt de așa natură încât autoritățile locale și asociațiile autorităților locale au posibilitatea, exceptând situațiile excepționale, de a-și informa și consulta membrii în mod corespunzător, de a pregăti și prezenta propuneri constructive și de a-și exprima interesul și opiniile în timp util astfel încât acestea să fie luate în considerare la momentul elaborării politicilor și legilor. Carta nu precizează un termen pentru consultare, căci aceasta depinde de condițiile și contextul specifice fiecărui stat membru, însă trebuie întotdeauna avută în vedere complexitatea chestiunii în sine astfel încât părțile consultate să aibă timp să ofere un răspuns pertinent.

30. Consultările ar trebui organizate în etapa pregătitoare a elaborării deciziilor/politicilor și nu ulterior adoptării acestora de către organul decizional competent, astfel încât expertiza administrației publice locale să poată fi luată în considerare.

Forme de consultare

31. Autoritățile de stat în cooperare cu asociațiile autorităților locale ar trebui să definească detaliile procesului și forma sub care ar trebui să se desfășoare consultarea, pentru a se asigura că procesul respectă principiile Cartei, în speță acela de a organiza consultări în mod adecvat. Ambele părți ar trebui să cadă de acord în avans asupra oricăror măsuri de transparență și mijloace de comunicare cu mass-media referitor la procesul de consultare, și totodată ar trebui să identifice persoana/persoanele responsabile de furnizarea rapoartelor sesiunilor. Întâlnirile ar trebui să aibă o ordine de zi specifică și bine structurată, precum și o listă de participanți agreată în prealabil, iar documentele aferente întâlnirii ar trebui diseminate tuturor participanților.

32. Carta europeană a autonomiei locale nu definește și nu prescrie formele de consultare, nici nu face precizări privind procesul de consultare. Dat fiind faptul că nu există o soluție universal valabilă, pot fi folosite diverse forme, în funcție de chestiunile discutate și în conformitate cu legile, reglementările și tradițiile specifice ale țării respective.

33. Consultările pot fi desfășurate în formă scrisă. În astfel de cazuri, evidențele scrise ale consultărilor ar trebui păstrate și puse la dispoziția tuturor părților interesate.

34. Întâlniri formale: consultările pot presupune și organizarea de întâlniri formale sau înființarea unor comisii ad hoc și grupuri de lucru în scopul realizării unui schimb de opinii și cunoștințe asupra anumitor aspecte de ordin operațional (în special în domenii precum finanțele locale și gestionarea bunurilor), care necesită luarea de măsuri prompte din partea autorităților naționale și regionale.

35. Platforme consultative comune: poate fi instituită o platformă care să reunească autorități naționale și asociații ale autorităților locale. Aceste platforme sunt formate din reprezentanți atât ai guvernului, cât și ai asociațiilor, ambele părți delegând un număr egal de reprezentanți.

36. Mese rotunde: în statele federale, aceste mese rotunde pot reuni reprezentanți din partea a trei niveluri de guvernare – federal, regional și local. Genul acesta de mese rotunde sunt organizate de obicei în legătură cu acele chestiuni care au impact asupra tuturor nivelurilor administrației publice, cum ar fi examinarea proiectelor de bugete federale și discutarea subvențiilor centrale destinate administrațiilor publice locale și regionale. Mesele rotunde permit asociațiilor autorităților locale să integreze din timp experiența și expertiza lor în procesul legislativ și ar trebui să aibă loc regulat, în baza unei ordini de zi prestabilite.

37. Comitete consultative speciale: autoritățile naționale și regionale pot dori uneori să implice comitete consultative speciale în elaborarea unor proiecte de decizii. Este important ca experții care iau parte la astfel de consultări să dispună de un mandat clar din partea asociației/asociațiilor naționale.

38. Participarea în cadrul comisiilor parlamentare: acest proces ar trebui reglementat printr-un memorandum de înțelegere între asociațiile autorităților locale și organele parlamentare relevante, care ar trebui să definească obligațiile participanților și contribuția acestora la procesul legislativ.

Informare și publicitate

39. Cu mult înainte ca consultările să aibă loc, autoritățile naționale și regionale ar trebui să furnizeze informații clare și detaliate, în scris, cu privire la propunerile de politici publice, astfel încât cei consultați să fie bine informați asupra motivelor și obiectivelor fiecărei decizii sau politici avute în vedere. Informații adecvate ar trebui furnizate în timp util și în timpul procesului de consultare propriu-zis, pentru ca autoritățile locale să poată contribui în mod real la acest proces.

40. Contribuția diferitelor părți consultate și rezultatele consultării ar trebuie făcute publice.

41. Autoritățile publice ar trebui să furnizeze informații și reacții (feedback) accesibile publicului privind rezultatul consultărilor. Rezultatele ar trebui publicate și diseminate în conformitate cu reglementările naționale. De asemenea, ar trebui comunicată în scris și publicată o explicație detaliată a motivelor pentru care anumite propuneri au fost sau nu acceptate.

42. Asociațiile naționale ale autorităților locale ar trebui să publice în mod regulat, în atenția publicului larg, informații privind consultările cu autoritățile naționale și regionale și să disemineze rezultatele consultărilor în rândul membrilor săi. Dacă asociația națională susține decizia finală rezultată în urma consultării, susținerea ar trebui să facă obiectul unei declarații oficiale. În cazul în care asociația națională nu agreează decizia adoptată, aceasta poate face o declarație publică în care să explice motivele opunerii sale.

43. Toate părțile implicate în consultări ar trebui să valorifice la maximum oportunitățile de consultare oferite de noile canale de comunicare.

MEMORANDUM EXPLICATIV

1        Introducere

1.      În 2014, Congresul a adoptat Rezoluția 368 – ‚Strategie privind dreptul autorităților locale de a fi consultate de alte niveluri de guvernare’ – având ca obiectiv întărirea proceselor de consultare între diferitele niveluri de guvernare în statele membre, pentru a spori eficacitatea implicării autorităților locale și a îmbunătăți astfel calitatea legislației și a politicilor la nivel național și regional.

2.      Carta europeană a autonomiei locale cuprinde mai multe articole referitoare la consultarea autorităților locale de către alte niveluri de guvernare. Există două tipuri de consultări: a) consultarea cu caracter general, în speță cu privire la orice chestiune care are un impact direct asupra autorităților locale (Articolul 4 paragraful 6) și b) consultarea specială referitoare la modificarea limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale (Articolul 5) și la repartizarea și alocarea de resurse financiare autorităților locale (Articolul  9 paragraful 6). Cum ambele tipuri de consultare au același statut juridic, aceeași importanță și procedură, importanța lor ar trebui recunoscută în egală măsură de către toate nivelurile de guvernare.

3.      Congresul a adoptat numeroase alte recomandări și rezoluții privind dreptul autorităților locale de a fi consultate de către alte niveluri de guvernare. În Recomandarea sa nr. 171 (2005)^[3], Congresul subliniază faptul că dreptul autorităților locale de a fi consultate („consacrat în Articolele 4.6., 5, 9.6 și 10”) este un principiu fundamental al practicii juridice și democratice europene, al cărui obiectiv este acela de a contribui la buna guvernanță. Consultarea trebuie să fie o parte esențială a proceselor administrative și de formulare a politicilor, aceasta permițând cunoașterea la timp a doleanțelor autorităților locale și luarea lor în considerare în mod adecvat în cadrul deciziilor autorităților naționale și regionale. În această Recomandare, Congresul salută faptul că „procesul de consultare devine treptat o caracteristică esențială a negocierii politice între stat și autoritățile locale” și că asociațiile autorităților locale joacă un rol foarte important în procesele „de promovare a intereselor comune și de dialog instituțional fie cu guvernul național, fie cu regiunile”. În același timp, Congresul recunoaște că consultarea „rareori ia forma negocierii politice autentice”, fiind „aproape întotdeauna un mecanism destinat schimbului de informații”. Prin urmare, recomandă, printre altele, ca „procesul de consultare să evolueze către un sistem de negociere”; de asemenea, recomandă ca asociațiile naționale să fie recunoscute ca parteneri în procesul de consultare, precum și crearea unui organism de consultare permanent.

4.      În Recomandarea sa nr. 328 (2012)^[4], Congresul a subliniat că autoritățile locale ar trebui să aibă un rol activ în adoptarea deciziilor legate de toate chestiunile care le privesc, într-un mod și într-un moment care să le permită oportunitatea reală de a-și formula și exprima propriile puncte de vedere și propuneri, astfel încât să conteze în luarea deciziilor. În completarea sugestiilor anterioare, Congresul a cerut statelor membre, între altele, să specifice formatul consultărilor, să furnizeze în scris informații adecvate, clare și detaliate, cu mult înaintea consultării propriu-zise, să implice experții administrației publice locale în elaborarea politicilor și a legislației, să analizeze cu atenție implicațiile deciziilor de importanță strategică, să facă publice rezultatele consultării (explicând totodată motivele pentru care nu au acceptat unele propuneri), și să recunoască autorităților locale dreptul de petiționare și dreptul la reparație atunci când procedurile de consultare nu au fost desfășurate corespunzător.

5.      În Rezoluția sa nr. 347 (2012)^[5], Congresul a îndemnat asociațiile naționale ale autorităților locale și regionale să facă lobby pe lângă guvernele lor naționale/regionale în vederea implementării tuturor articolelor Cartei referitoare la consultare, și totodată a alocării de resurse adecvate pentru asigurarea unei reprezentări eficace a autorităților locale în cadrul proceselor de consultare. De asemenea, asociațiile naționale ar trebui să se asigure că sunt invitate în mod regulat să examineze inițiative relevante în materie de legislație și politici, cooperează cu alte asociații și fac schimb regulat de bune practici unele cu celelalte. La rândul său, Congresul a hotărât să elaboreze linii directoare și să prezinte o strategie destinată consolidării în continuare a procesului de consultare.

6.      În Rezoluția sa 368 (2014)^[6], Congresul a adoptat o Strategie pertinentă destinată întăririi și sporirii eficacității proceselor de consultare, și totodată îmbunătățirii calității legislației și politicilor locale și regionale. Strategia prevede următoarele activități cheie: (1) elaborarea de linii directoare, (2) valorificarea activităților de monitorizare și nu numai ale Congresului, (3) sistematizarea evaluării procedurilor de consultare, și (4) colectarea de date din partea statelor membre. Rezoluția 368 (2014) a inclus și o listă sistematică de elemente concrete ce ar trebui să se regăsească în liniile directoare privitoare la procesul de consultare.

7.      Prin urmare, obiectivul raportului de față este acela de a explica aplicarea articolelor 4.6, 5 și 9.6 ale Cartei în statele membre și de a identifica rolul asociațiilor naționale ale autorităților locale în procesul de consultare a autorităților locale de către nivelurile superioare de guvernare.

8.      Prezentul raport începe cu o descriere a modului în care dreptul autorităților locale (și al asociațiilor acestora) de a fi consultate ar trebui instituționalizat în legislația națională, examinând recunoașterea formală și cadrul juridic al consultării. Raportul tratează apoi aspecte precum cadrul normativ, principalele tipuri de reglementare, subiectele consultării, participanții și procedurile procesului de consultare.

2        Dreptul la consultare prevăzut în Cartă

9.      Articolul 4 paragraful 6, cu privire la consultarea în timp util și în mod adecvat a autorităților administrației publice locale în cursul procesului de planificare și de luare a deciziilor pentru chestiunile care le privesc în mod direct, nu este singura dispoziție a Cartei referitoare la consultare. Articolul 4.6 introduce, ca principiu general, dreptul autorităților locale de a fi consultate, în timp ce alte două dispoziții, Articolul 5 privind limitele teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale, și Articolul 9.6 privind alocarea resurselor redistribuite, se referă la domenii specifice de consultare. Articolul 10 face referire la o asociație pentru protecția și promovarea intereselor comune ale autorităților locale.

10.    Conform Articolului 4.6 al Cartei, „autoritățile administrației publice locale trebuie să fie consultate, pe cât posibil, în timp util și în mod adecvat, în cursul procesului de planificare și de luare a deciziilor pentru toate chestiunile care le privesc în mod direct”. Există o concepție generală conform căreia un organ public sau privat este „vizat în mod direct” atunci când implementarea unei politici guvernamentale sau, în sens formal, a oricărui act juridic îi afectează în mod direct statutul juridic, competențele și funcțiile, situația economică și/sau financiară.

11.    Dacă sunt vizate multe autorități ale administrației publice locale, acestea pot fi reprezentate de reprezentantul lor legitim – o asociație a autorităților locale. În multe țări, administrațiile publice locale sunt reprezentate de o asociație națională, care reprezintă cel puțin 50% din totalul unităților administrative publice locale. Există însă și o serie de țări în care reprezentarea autorităților locale este fragmentată în mai multe asociații ale autorităților locale. Indiferent dacă autoritățile locale sunt reprezentate de o asociație sau de mai multe, este responsabilitatea guvernelor naționale și regionale să garanteze o reprezentare egală și eficientă a autorităților locale în procesul de consultare.

12.    Cerința ca respectivele consultări să se desfășoare „în mod adecvat” presupune ca acestea să fie organizate în așa fel încât autoritățile locale să poată să-și formuleze și să-și prezinte propriile puncte de vedere și propuneri. Aceasta nu înseamnă că autoritățile naționale și regionale vor accepta acele propuneri, însă cerința este ca opiniile și propunerile administrațiilor publice locale să fie prezentate, discutate și luate în considerare înaintea adoptării unei decizii finale. Totuși, dreptul de a lua decizia finală în mod independent și sub propria responsabilitate rămâne prerogativa instituției învestite cu putere de decizie.

13.    Prin formularea „în timp util”, Carta vizează asigurarea unui format și a unui calendar al consultărilor care să permită autorităților locale să influențeze procesul decizional, precum și evitarea situațiilor în care dreptul autorităților locale de a fi consultate este ignorat sub pretextul urgenței sau a reducerii costurilor. Carta nu specifică vreun termen anume vizavi de noțiunea „în timp util”, aceasta depinzând de condițiile și contextul specific fiecărui stat membru. Totuși, printre altele, această formulare presupune ca consultările să fie organizate în faza de elaborare a deciziilor/politicilor, nu după adoptarea acestora de către organul decizional competent.

14.    Carta europeană a autonomiei locale nu definește și nu prescrie formele de consultare, nici nu face precizări privind procesul de consultare. Recunoscând faptul că funcția fundamentală a Cartei este aceea de a stabili conceptul și cadrul de ordin general al consultărilor, se poate deduce că principalul proces de consultare are la bază trei condiții fundamentale: a) autoritățile locale ar trebui să poată obține informații complete cu privire la deciziile și politicile care le privesc în mod direct, informații care ar trebui să fie disponibile în etapa inițială a procesului decizional; b) autoritățile locale ar trebui să aibă posibilitatea de a-și exprima opinia cu privire la decizii și politici înainte ca acestea să devină documente cu efecte juridice, și c) autoritățile locale ar trebui să dispună de timpul și capacitatea necesare pregătirii recomandărilor lor sau altor variante de proiecte și prezentării acestora spre dezbatere și consultare.

15.    Dreptul autorităților locale de a fi consultate ar trebui consacrat în legislația națională, de preferință în Constituția statelor membre. În multe țări, actele legislative adoptate de parlamente pot fi împărțite în două categorii: a) cele în care dreptul la consultare este recunoscut la modul general și b) cele în care legislația prevede ca administrațiile publice locale să fie consultate în domenii specifice (cum ar fi referitor la modificarea limitelor teritoriale, conform Art. 5 al Cartei). În majoritatea cazurilor, dreptul la consultare este în general recunoscut „pentru toate chestiunile care privesc autoritățile locale în mod direct”, astfel că autorităților locale le este conferită mai multă putere și flexibilitate pentru a-și prezenta și apăra interesele.

16.    În legislația națională ar trebui recunoscut dreptul asociațiilor naționale de a fi implicate în consultări și de a reprezenta interesele membrilor lor (Articolul 10 paragraful 2 al Cartei). În acest sens, legislația națională poate opta pentru una din următoarele două abordări: să impună nivelurilor superioare de guvernare să se consulte cu acele asociații care reprezintă peste 50% din unitățile administrative publice locale, sau să nu stabilească nici un fel de condiții privind implicarea asociațiilor în consultări. Deși acest gen de „praguri de reprezentativitate” ce condiționează implicarea asociațiilor în procesul de consultare pot diferi de la o țară la alta, poziția autorităților locale vizavi de alte niveluri de guvernare este evident mult mai puternică dacă acestea se pot exprima cu o singură voce.

3       Participanți în procesul de consultare

17.    În majoritatea cazurilor, legislația statelor membre nu precizează instituția națională responsabilă de organizarea consultărilor cu administrația publică locală. Logica administrativă convențională dictează că ministerul de resort învestit cu putere de decizie în ce privește chestiunea în cauză ar trebui să fie responsabil de organizarea consultărilor. Rezoluția 368 (2014) accentuează necesitatea „creării unor forme de consultare continuă între ministere și reprezentanții politici ai diferitelor paliere politice”.

18.    Atunci când este vorba despre consultarea cu autoritățile locale, guvernul național este de regulă reprezentat de un minister responsabil de chestiunile ce țin de administrația publică locală. Uneori, alți membri ai guvernului, precum ministerul de finanțe sau ministerul economiei, sunt și ei implicați în procesul de consultare, în virtutea competențelor lor și a chestiunilor ce fac obiectul discuțiilor. În unele țări (precum Georgia), legislația precizează ministerul responsabil de consultarea cu autoritățile locale, acesta fiind mandatat să prezinte altor ministere competente rezultatele consultărilor și/sau să implice reprezentanții acestora în procesul de consultare.

19.    Consultările sunt frecvent organizate în cadrul procesului legislativ în parlamentele naționale, în speță în stadiul audierilor în fața comisiilor. De regulă, comisia parlamentară competentă organizează trei audieri cu participarea părților interesate și a experților independenți. Stadiul audierilor este astfel un moment propice pentru autoritățile locale și asociațiile lor să-și prezinte opiniile și recomandările. Rămâne întrebarea cine ar trebui să fie responsabil de inițierea și organizarea acestor consultări, administrațiile locale (și asociațiile lor) sau parlamentarii, cei din urmă având un mandat legislativ. Spre deosebire de cazul ministerelor de resort, procesul legislativ în parlamente nu se bazează pe procese administrative, ci pe mandate elective și pe deliberări. Însă, pentru a face o distincție între consultări și  activitatea de lobby, ar trebui reamintit faptul că obiectivul consultărilor este acela de luare a deciziilor celor mai adecvate în raport cu nevoile reale, prin urmare, organul care ia astfel de decizii ar trebui să fie responsabil de organizarea consultărilor.

20.    Legislația națională rareori impune comisiilor parlamentare să organizeze consultări. Deoarece guvernele prezintă majoritatea inițiativelor juridice legiuitorului, organele parlamentare pot presupune că eventualele consultări necesare au avut loc deja în fazele pregătitoare. În orice caz, organele parlamentare sunt decidenți cheie în ce privește cadrul juridic al administrației publice locale. De asemenea, cum inițiativele prezentate de guvern adesea suferă modificări în etapa parlamentară, este important să se organizeze consultări cu comisiile parlamentare relevante. În unele țări, asociația autorităților locale și organele parlamentare relevante semnează un memorandum de înțelegere care prevede obligații specifice, precum aceea de a implica asociația în audierile comisiilor care vizează inițiative legislative cu impact direct asupra administrației publice locale. Colaborarea cu legiuitorul poate fi un instrument puternic prin care autoritățile locale își pot apăra interesele, astfel că este important ca organele parlamentare să joace un rol activ în organizarea consultărilor cu autoritățile locale.

21.    În statele federale și regionale, se pune problema nivelului la care ar trebui organizate consultările cu administrațiile publice locale. Experiența țărilor europene arată că, în statele federale, consultările sunt adesea organizate la nivelul subiectelor federației, în timp ce în alte state cu autorități regionale, consultările tind să fie organizate la nivel național, nivel mandat, de regulă, să decidă cu privire la chestiunile ce țin de administrația publică locală.

22.    În general, asociația națională a autorităților locale reprezintă administrațiile publice locale în procesul de consultare. Acest lucru nu exclude însă posibilitatea ca autoritățile administrației publice locale să fie consultate individual. Dacă subiectul consultării privește mai mult de o unitate a administrației publice locale, atunci este inevitabilă o oarecare coordonare între reprezentanții administrației publice locale în vederea protejării intereselor comune. În unele țări există două sau mai multe asociații ale autorităților locale, ce pot fi organizate în funcție de tipurile de administrații publice locale și/sau regionale (comitat, regiune, land). De asemenea, în multe țări există o asociație a funcționarilor publici din cadrul administrației publice locale (asociații ale primarilor, ale responsabililor de finanțe locale etc.), ce poate juca, la rândul său, un rol în reprezentarea intereselor locale, mai cu seamă când este vorba de legislația sectorială.

23.    Procesul de consultare este mai ușor atunci când administrațiile publice locale sunt reprezentate de o asociație unificată, care are conexiuni bine definite cu membrii săi și dispune de capacitatea și de expertiza necesară participării eficace în procesul de consultare. Consultarea cu mai multe asociații este mai dificilă, în special atunci când acestea nu sunt omogene, nu dispun de capacități egale și, în unele cazuri, includ asociații mici divizate politic. Deși conexiunile politice oferă căi informale valoroase pentru a face lobby în sprijinul intereselor proprii, acestea comportă riscul transformării asociațiilor în simple anexe politice, îndeosebi în țările cu o guvernanță centralizată și un sistem politic polarizat.

24.    Guvernele naționale ar putea dori să încurajeze crearea unui sistem consultativ național acolo unde există mai multe asociații ale autorităților locale. În acest caz, agenția națională responsabilă de consultare ar trebui să se asigure că asociațiile sunt reprezentate proporțional și că există reguli clare și stricte în ce privește luarea deciziilor și formularea opiniilor comune asupra subiectului consultării. Autoritățile naționale/regionale pot decide să se consulte cu fiecare asociație în mod individual, însă, în astfel de situații, poziția autorităților locale va fi una relativ slabă, asociațiile mai puternice tinzând să aibă mai multă influență decât cele cu o situație mai slabă.

4       Sistem instituționalizat sau proces personalizat

25.    Carta europeană a autonomiei locale nu precizează sub ce formă sau în ce cadru instituțional ar trebui să aibă loc consultarea cu autoritățile locale. La fel, legislația națională în statele membre este adesea tăcută la acest capitol. Așa cum s-a menționat anterior, în unele țări, consultările sunt obligatorii cu acele asociații care reprezintă majoritatea unităților administrației publice locale, în timp ce în alte țări, nu există o astfel de obligație consacrată în legislația națională. Procedurile aferente consultării tind să fie definite în regulamente și reguli de procedură, adoptate de ministere și alte instituții guvernamentale, astfel că practica consultării în statele membre diferă semnificativ în funcție de formalizarea sau neformalizarea procedurii de consultare.

26.    De regulă, actele legislative adoptate de parlamentele naționale prevăd proceduri detaliate de consultare cu autoritățile locale vizavi de modificarea limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale. În unele țări, legea privind bugetul național include și ea proceduri privind organizarea de consultări cu autoritățile locale. Însă, atunci când vine vorba de consultarea asupra chestiunilor cu caracter general, actele legislative în general nu oferă nici o descriere detaliată a procedurilor de consultare, iar acestea tind să fie determinate în baza unor acorduri și memorandumuri încheiate între autoritățile naționale și cele locale.

27.    În unele țări, negocierile sunt formalizate, însă practicile și obiceiurile informale joacă și ele un rol important. În mod frecvent, regulile de procedură vizează numai demersurile instituționale legate de consultări, mai degrabă decât interacțiunile între reprezentanți ai autorităților naționale și locale.  Consultările informale însă nu tind să contribuie la obținerea de rezultate pe termen lung, nici la dezvoltarea practicii democratice în procesul decizional și cel de formulare a politicilor.

28.    Consultarea instituționalizată necesită reguli și proceduri bine stabilite, precum și instituții cu un mandat clar în procesul de consultare. În general, astfel de reguli și proceduri sunt definite în cadrul acordurilor între autoritățile naționale și cele locale, ca și în cadrul regulilor procedurale ale organelor publice, și sunt cunoscute și înțelese de toate părțile implicate în procesul de consultare. Actorii cheie în consultările instituționalizate sunt asociațiile naționale, care dispun de capacitatea de a exprima interesele municipalităților lor membre și de a le prezenta în cadrul procesului de consultare. De asemenea, asociațiile naționale pot numi experți în diverse comisii și grupuri de lucru organizate de ministerele de resort și de instanțele parlamentare în domenii specifice politicii administrației publice locale.

29.    Principalele caracteristici ale consultării instituționalizate sunt:

-        regulile și procedurile definite formal;

-        identificarea instituțiilor împuternicite să-și reprezinte mandatarii;

-        consultări bazate pe comunicare scrisă, cu proceduri deschise și transparente.

30.    Consultările instituționalizate oferă autorităților locale posibilitatea de a concepe o strategie pe termen lung în ce privește consultarea cu alte niveluri de guvernare și de a axa procesul de consultare mai mult pe rezultate. Consultarea instituționalizată oferă totodată drepturi de participare suplimentare, precum implicarea în elaborarea actelor legislative și a documentelor de politici. Fiindcă guvernele naționale sunt conștiente că trebuie să consulte asociațiile naționale, sunt în mod firesc interesate în implicarea reprezentanților acelor asociații în elaborarea proiectelor de politici și decizii.

31.    Pe de altă parte, o cooperare atât de strânsă între autoritățile naționale și cele locale se poate dovedi dificilă dacă consultările se desfășoară într-o manieră informală. În asemenea cazuri, ambele părți pot urmări interese pe termen scurt, iar comunicarea tinde să ia sfârșit odată cu luarea deciziilor. Din acest motiv, modelul consultărilor instituționalizate între autoritățile locale și cele naționale/regionale ar trebui promovat în statele membre ale Consiliului Europei.

5       Forme de consultare instituționalizată

32.    Practica cea mai frecvent întâlnită în cazul consultării instituționalizate a administrațiilor locale de către alte niveluri de guvernare este aceea a creării unei platforme consultative comune între guvernul național și asociațiile autorităților administrației publice locale. Aceste platforme sunt formate din reprezentanți atât ai guvernului, cât și ai asociațiilor, ambele părți delegând un număr egal de reprezentanți. Atunci când platforma consultativă este organizată cu multe asociații, acestea sunt în general reprezentate în mod proporțional.

33.    O altă formă practică de consultare este masa rotundă, care permite asociațiilor autorităților locale să integreze din timp experiența și expertiza lor în procesul legislativ, sporindu-și astfel oportunitățile de influențare a procesului decizional. Aceste mese rotunde ar trebui să aibă loc regulat, în baza unei ordini de zi prestabilite. În interesul transparenței, se recomandă ca la aceste mese rotunde să fie invitate presa și alte tipuri de media. Asociațiile autorităților locale ar trebui să se asigure că aleșii lor locali desemnați au un rol activ în cadrul discuțiilor și că municipalitățile membre sunt bine informate asupra ordinii de zi și a rezultatului mesei rotunde. Mesele rotunde pot fi totodată un instrument eficace pentru ministerele de resort care doresc să consulte autoritățile locale cu privire la prioritățile în materie de politici actuale. În astfel de cazuri, este important să se determine eventualul impact al proiectelor de politici asupra administrațiilor publice locale și să se formuleze recomandări care să vizeze ca aceste politici să țină cont de interesele legitime ale autorităților locale. Asociațiile autorităților locale ar trebui să publice rapoarte regulate asupra meselor rotunde organizate, diseminând informații privind subiectele, desfășurarea și rezultatele acestor mese rotunde.

34.    În statele federale, aceste mese rotunde pot reuni reprezentanți din partea a trei niveluri de guvernare – federal, regional și local. Genul acesta de mese rotunde sunt organizate de obicei în legătură cu acele chestiuni care au impact asupra tuturor nivelurilor administrației publice, cum ar fi examinarea proiectelor de bugete federale și discutarea subvențiilor centrale destinate administrațiilor publice locale și regionale. Pe de altă parte, o masă rotundă care reunește mai multe niveluri de guvernare reprezintă un instrument complex, putând fi dificil ca toate părțile implicate să ajungă la un consens. În anumite cazuri specifice, una sau mai multe părți este posibil să apeleze la curțile constituționale pentru a-și proteja interesele. De regulă, aceste mese rotunde trebuie formalizate și organizate conform regulilor procedurale agreate în avans. Orice comunicare referitoare la aceste mese rotunde ar trebui să fie făcută în scris, iar procesul de consultare are trebui documentat corespunzător.

35.    Una dintre cele mai eficiente forme de consultare este aceea a participării în audierea proiectelor de lege în comisiile parlamentare. Acest proces ar trebui reglementat printr-un memorandum de înțelegere între asociația autorităților locale și organismele parlamentare relevante, care să definească clar obligațiile participanților și contribuția lor la procesul legislativ. Această formă de consultare presupune ca asociațiile naționale să dispună de expertiză și experiență adecvată. În etapele inițiale ale consultării, experții asociației ar trebui să studieze propunerea de legislație și să pregătească un proiect de aviz asupra textului respectiv, precum și recomandări, astfel încât legislația să reflecte interesele autorităților locale. Statutele asociațiilor naționale ar trebui să mandateze consiliile lor de administrație să adopte astfel de documente și să le trimită parlamentului spre examinare. De asemenea, consiliile de administrație pot desemna membri care să participe la sesiunile comisiilor parlamentare în cauză. În anumite cazuri, consiliul asociației poate cere experților asociației să redacteze o variantă  alternativă a proiectului de lege pe care să o prezinte organismelor parlamentare relevante.

36.    În practică, există anumite domenii în care consultarea cu autoritățile locale este reglementată formal și are caracter obligatoriu. Acest lucru este valabil în principal în cazul modificării limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale. În majoritatea statelor membre, legislația privitoare la administrația publică locală definește clar formele și procedurile de consultare referitoare la propunerile de modificare a limitelor teritoriale, inclusiv acordul oficial al consiliului local, precum și obligația consultării comunităților locale. Se sugerează ca implementarea acestor proceduri să vizeze nu numai modificarea limitelor teritoriale ale diferitelor unități administrativ-teritoriale, ci și orice restructurare a sistemului administrației publice locale (introducerea sau desființarea nivelurilor de guvernare, modificări legislative privitoare la cooperarea intermunicipală etc.).

37.    Modul în care sunt organizate consultările financiare diferă de la o țară la alta. Deși există cazuri în care guvernul național discută cu asociațiile naționale cu privire la întregul sistem de finanțare a administrației publice locale, în general se organizează consultări regulate pe teme financiare specifice, precum criteriile de alocare a subvențiilor de egalizare, modificările fiscale locale și/sau împrumuturile și datoriile locale. În unele țări, ministerul de finanțe înființează un consiliu consultativ special în vederea discutării proiectelor de hotărâri și politici în materie de finanțe publice. Asociațiile naționale au tendința de a desemna, în cadrul acestor consilii consultative, mai degrabă experți decât politicieni, în ideea că aspectele abordate de aceste mecanisme sunt de specialitate și necesită cunoștințe și experiență în domeniu. Aceste consilii consultative nu ar trebui însă privite ca un substitut al întâlnirilor consultative   generale la care participă conducerea politică a ministerului și asociației(lor) naționale. Consiliile consultative joacă un rol mai ales în elaborarea și revizuirea proiectelor de hotărâri, în timp ce întâlnirile legate de politici și mesele rotunde servesc atingerii unui consens politic cu privire la alocarea de resurse autorităților locale și în special cu privire la proiectele bugetului anual al statului.

38.    De menționat faptul că toate formele și instrumentele enumerate în cele de mai sus referitor la consultarea autorităților locale de către nivelurile superioare de guvernare au un impact pozitiv atunci când procesul de consultare beneficiază de un cadru instituțional adecvat bazat pe reguli formale. Asociațiile naționale puternice și capabile ale autorităților locale sunt factorul cheie care fac ca aceste sisteme complexe de consultare să funcționeze în sensul protejării autorităților locale și al consolidării democrației locale.

6       Provocări și probleme prezentate de consultările între autoritățile naționale și cele locale

39.    Potrivit unui raport recent privind aplicarea Cartei în statele membre,^[7] dispozițiile referitoare la consultare sunt frecvent încălcate, în timp ce o serie de state membre au formulat rezerve față de dispozițiile respective. Georgia și Turcia și-au exprimat dorința de a nu fi legate de Articolul 4, paragraful 6. În practică, s-a constatat că această dispoziție a Cartei este una dintre cele mai frecvent încălcate. Rapoartele de monitorizare evidențiază șapte astfel de cazuri, alături de alte nouăsprezece cazuri de respectare parțială și numai zece țări în care această dispoziție se respectă în totalitate. Deficiențele în materie de formalizare a consultărilor sunt motivele cele mai des invocate vizavi de respectarea parțială sau de nerespectarea dispozițiilor.

40.     Referitor la Articolul 5, Georgia și Grecia au declarat că nu sunt legate de această dispoziție, respectiv s-a constatat că nouă țări o respectau doar parțial și în trei cazuri, a fost încălcată. Formularea de politici de la vârf în jos și în mod exclusiv a fost menționată ca motiv al respectării parțiale sau al nerespectării acestui articol.

41.    Azerbaidjan, Belgia, Republica Cehă, Georgia și Turcia s-a declarat ca nefiind legate de Articolul 9 paragraful 6. În celelalte state membre, rapoartele de monitorizare și recomandările aferente relevă cinci cazuri de respectare parțială și șapte cazuri de încălcare a Cartei. Lipsa unei organizări adecvate și a unor mecanisme de consultare stabile s-au numărat printre motivele cele mai frecvent invocate  vizavi de respectarea parțială sau de nerespectarea dispoziției.

42.    Deși dreptul autorităților locale de a fi consultate este recunoscut de majoritatea statelor membre, organizarea propriu-zisă a consultărilor depinde de voința autorităților naționale, dintre care unele, care încă nu privesc administrațiile publice locale ca pe un partener egal, nu sunt motivate să organizeze consultări cu ele.

43.    În democrații mai tinere, se observă uneori abordări ad hoc ale consultărilor, mai degrabă decât un dialog sistematic. Lipsa formelor de consultare instituționalizate juridic prezintă riscul ca organizarea consultărilor să depindă de bunăvoința guvernului național. Este necesară conștientizarea faptului că o declarație generală privind dreptul autorităților locale de a fi consultate, care nu este însoțită și de reguli și mecanisme de consultare bine definite, nu servește intereselor autorităților locale. Regulile și mecanismele de consultare sunt necesare pentru ca dreptul la consultare să devină aplicabil.

44.    În majoritatea sistemelor federale, statele federate/subiectele federației (mai degrabă decât guvernul federal) sunt cele mandatate să reglementeze legislația privitoare la administrația publică locală, astfel că mecanismele de consultare tind să existe numai la nivel regional, deși multe legi federale au impact direct și asupra autorităților administrației publice locale. În plus, asociațiile au o influență extrem de limitată asupra guvernului federal, ceea ce face ca procesul de consultare să fie foarte dificil.

45.    Capacitatea limitată a autorităților administrației publice locale de a-și exprima și afirma interesele, precum și lipsa de cadre și competențe adecvate în rândul unora dintre asociațiile autorităților locale pot fi, la rândul lor, considerate minusuri importante și o piedică în instituirea consultărilor instituționalizate și sistematice. O altă problemă este cea a fragmentării asociațiilor puterilor locale în unele țări, din cauza căreia acestea au o influență redusă asupra proceselor decizionale și de formulare a politicilor. Influența partidelor politice asupra unora dintre asociațiile mai mici poate, de asemenea, să frâneze procesul de consultare și stabilire a consensului.

46.    Ținând cont de aspectele evidențiate mai sus, este necesar ca Congresul să ia măsuri active în vederea asigurării aplicării strategiei privind dreptul autorităților locale de a fi consultate de către alte niveluri de guvernare. Prioritățile în materie de activități viitoare ar trebui să includă:

-        promovarea consultării instituționalizate și sistematice a autorităților locale de către nivelurile superioare de guvernare, prin formalizarea procesului de consultare;

-        cooperarea cu guvernele naționale și cu parlamentele în vederea introducerii unor forme și mecanisme eficiente de consultare cu autoritățile locale în regulile de procedură și reglementările secundare aferente organismelor parlamentare și ministerelor de resort;

-        întărirea capacităților asociațiilor naționale pentru ca acestea să poată fi vocea autorităților locale la nivel național și parteneri activi ai autorităților naționale în procesul de consultare;

-        acordarea de asistență asociațiilor fragmentate cu scopul de a crea sisteme naționale de consultare în vederea unificării eforturilor de protejare a intereselor legitime ale autorităților locale.