Title

CHARTE EUROPÉENNE DE L’AUTONOMIE RÉGIONALE - Suites données par le Comité des Ministres à la Recommandation 34 (1997) sur le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale - CPR (9) 6 Partie II

Rapporteur : Peter RABE (Allemagne)

---------------------------

EXPOSE DES MOTIFS

Introduction
Les structures démocratiques se développent rapidement dans une nouvelle Europe unie au sein du Conseil de l’Europe. Les 44 Etats membres ont accepté de respecter et de mettre en œuvre les normes et valeurs de l’organisation, à savoir la protection des droits de l’homme, la primauté du droit et la promotion d’une démocratie pluraliste. Le Conseil de l’Europe et en particulier le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux œuvrent pour le renforcement et le développement des structures démocratiques aux niveaux local et régional.
La démocratie locale se fonde sur la Charte européenne de l’autonomie locale, une convention européenne de la plus haute importance pour la création des structures démocratiques locales dans les pays en transition d’Europe centrale et orientale. En revanche, la démocratie régionale ne dispose pas encore d’un document de référence similaire. Le Congrès a donc décidé de combler ce vide en proposant aux gouvernements une Charte européenne de l’autonomie régionale, sous la forme d’une convention juridiquement contraignante. L’existence d’un tel document facilitera le développement de structures démocratiques régionales et le renforcement des structures existantes dans les pays membres.
Le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux et en particulier la Chambre des Régions déploient les efforts nécessaires pour réussir dans ce domaine.

1. - 1997 - Recommandation 34 (1997) du CPLRE

Sur une proposition de la Chambre des Régions, le rapport sur la Charte européenne de l’autonomie régionale a été présenté à la 4^e session du Congrès par M. Peter Rabe (Basse Saxe, Allemagne). La Recommandation 34 (1997), adoptée par le Congrès le 5 juin 1997, invitait l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe à soutenir le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale et le Comité des Ministres à examiner ce projet en vue de son adoption en tant que convention du Conseil de l’Europe. Cette convention viendrait compléter la Charte européenne de l’autonomie locale et deviendrait l’instrument juridique le plus adapté à la protection et à la garantie de l’autonomie régionale.

L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a apporté son soutien au projet de Charte en adoptant, le 7 novembre 1997, la Recommandation 1349 (1997). L’Assemblée des régions d’Europe et le Conseil des communes et régions d’Europe ont également exprimé un avis favorable sur ce projet. Le Comité des régions de l’Union européenne a adopté à l’unanimité, lors de sa 36^e réunion plénière le 13 décembre 2000, l’avis sur la recommandation du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux d’Europe sur une Charte européenne de l’autonomie régionale, soutenant ainsi le projet de charte et demandant aux Etats membres d’en faire une convention.

Le sujet a été également abordé à la Conférence d’Ancone sur les Chartes de l’autonomie locale et régionale, le 16 octobre 1999. La déclaration finale de la conférence soulignait que le système de garanties juridiques internationales relatives au respect du principe de subsidiarité à tous les niveaux de gouvernement serait incomplet tant que le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe n’aurait pas adopté le projet de Charte européenne de l’autonomie régionale, élaboré par le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux d’Europe.

2. - 1998 - Première réaction du Comité des Ministres

Compte tenu de tous ces éléments, les Délégués des Ministres, chargés de prendre une décision pour tous les projets de convention du Conseil de l’Europe, ont adopté lors de leur 623^e réunion le 17 mars 1998, le mandat ad hoc N° CM/696/170398. Ils demandaient au Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR) de définir les éléments d’un éventuel instrument juridique sur l’autonomie régionale susceptible de recueillir un consensus assez large, ce qui donnerait une indication sur le type d’instrument juridique envisageable et souhaitable. Les travaux du CDLR devaient s’achever en juin 1999.

3. - 1999 - Avis du CDLR sur l’élaboration d’un instrument juridique sur l’autonomie régionale

Le CDLR a examiné cette question à ses 21^e, 22^e et 23^e réunions (respectivement les 2 juin et 1^er décembre 1998 et le 31 mai 1999) et a adopté un avis juridique concernant l’élaboration d’un instrument juridique sur l’autonomie régionale. Dans cet avis, le CDLR reconnaissait l’importance du processus de régionalisation pour le renforcement de la démocratie et de la stabilité en Europe et remarquait la diversité des situations, l’impossibilité de présenter un modèle unique de régionalisation et le fait que les structures régionales ne sont pas appropriées pour tous les Etats.

Au cours des débats, le CDLR a mis en évidence :

- des principes directeurs pour la rédaction d’un instrument juridique sur l’autonomie régionale,

- cinq domaines que pourrait concerner cet instrument et
- des éléments qui pourraient être inclus dans le texte.

Sur cette base, le CDLR a débattu de la nature possible d’un instrument juridique, en tenant compte du besoin de flexibilité. Un grand nombre de délégations ont fait part de leur préférence pour l’établissement d’une Charte européenne de l’autonomie régionale sous forme de convention, à condition que cette charte tienne compte de la diversité des modèles de régionalisation en Europe et ne mette pas en cause la légitimité de tel ou tel modèle. Plusieurs autres pays se sont toutefois prononcés en faveur d’une recommandation, au motif que cette solution garantirait mieux le respect des particularités.

Le CDLR a conclu qu’il était juridiquement et techniquement possible de créer un instrument juridique sur l’autonomie régionale et a décidé de proposer aux Délégués des Ministres de lui confier une double tâche, celle de rédiger simultanément un projet de convention et un projet de recommandation non contraignante. Cela permettrait aux Etats membres d’adopter une position en connaissance de cause et favoriserait un large consensus sur le texte finalement adopté. Le CDLR proposait que ce nouveau mandat s’achève à la fin de l’année 2000.

Le CDLR proposait en outre que l’Assemblée parlementaire et le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe participent aux travaux du Comité de rédaction, dont il avait suggéré la création par les Délégués des Ministres.

4. - 2000 - Attribution du mandat ad hoc au CDLR pour l’élaboration d’un instrument juridique sur l’autonomie régionale

Le Comité des Ministres a examiné les propositions du CDLR lors de sa réunion en septembre 1999, sans toutefois parvenir à des conclusions claires sur la stratégie à adopter. En l’absence d’un soutien majoritaire, il a reporté sa décision quant aux instructions à donner au CDLR pour la rédaction d’une Charte-convention et/ou d’une recommandation.

Le Comité des Ministres a réexaminé ce sujet et décidé, le 12 janvier 2000, de charger, jusqu’en décembre 2001, le CDLR du travail préparatoire pour l’élaboration d’un instrument juridique sur l’autonomie régionale, à partir des travaux antérieurs du Comité (voir Annexe I au mandat ad hoc).

5. - 2000 - Décembre 2001 - Travaux du Comité de rédaction d’un instrument juridique sur l’autonomie régionale

Le CDLR était assisté dans sa tâche par un Comité de rédaction, composé de représentants de 17 Etats membres, les travaux du Comité étant ouverts à tous les Etats membres (voir Annexe II).

Le Comité de rédaction s’est réuni à cinq reprises : les 3-4 février 2000, les 23-24 octobre 2000, le 23 février 2001, les 25-26 juin 2001 et les 5-6 novembre 2001. Le CPLRE était représenté lors de ces réunions par M. Cuatrecasas, président du Congrès, M. Koivisto, président de la Chambre des Régions, M. Semmelroggen, assistant de M. Rabe et M. De Bruycker, expert, de l’université de Bruxelles.

Au cours de la première réunion, les 3-4 février 2000, les membres du Comité ont échangé leurs points de vue sur l’orientation générale à donner aux travaux et sur les différents modèles d’autonomie régionale existant dans les Etats membres. Ils ont adopté un cadre de référence pour la description des différents modèles nationaux, que les délégations nationales présentes étaient invitées à développer (voir Annexe III).

Lors de la deuxième réunion, les 23-24 octobre 2000, le Comité de rédaction a défini, à partir des informations obtenues, six modèles d’autonomie régionale correspondant aux principaux types de régions en Europe (voir Annexe IV).

A la réunion du 23 février 2001, le Comité de rédaction a examiné en détail deux avant-projets de modèles (1 et 6) d’autonomie régionale.

Au cours de la quatrième réunion, les 25-26 juin 2001, le Comité de rédaction est parvenu à un accord sur les descriptions des modèles 1, 3 et 6. Il a également approuvé la synthèse des modèles 1, 2, 3 et 6.

Le Comité a examiné et adopté les synthèses des modèles 4 et 5 lors de sa dernière réunion, les 5-6 novembre 2001. Il a également adopté les descriptions des modèles 2, 4 et 5.

A cette dernière réunion, le Comité de rédaction a examiné un document sur les principes communs aux six modèles, transmis au CDLR pour sa réunion des 10-12 décembre. Ces concepts et principes communs fondamentaux pourraient constituer la base d’un instrument juridique conçu pour s’appliquer à tous les Etats désirant établir ou réformer les structures démocratiques régionales.

6. - Décembre 2001 – Adoption du rapport final d’activité du CDLR et de l’avis à l’intention du Comité des Ministres

Le CDLR a tenu sa 28^e réunion à Strasbourg les 10-12 décembre 2001. A cette occasion, il a abordé l’exécution du mandat conféré par le Comité des Ministres en 2000 (voir Annexe I).

LE CDLR a examiné en particulier la présentation au Comité des Ministres de son rapport final d’activité sur les travaux préparatoires concernant un instrument juridique sur l’autonomie régionale, en trois parties :

A. rapport du CDLR au Comité des Ministres sur les méthodes de travail du Comité de rédaction et les décisions prises en exécution du mandat
B. concepts fondamentaux et principes communs d’autonomie régionale, tels que définis par le CDLR
C. présentation, synthèse et description des six modèles d’autonomie régionale.

Partie A : rappel du mandat conféré par le Comité des Ministres et description de la méthodologie développée par le CDLR au cours de ses travaux afin d’analyser les différentes formes de régionalisation existant dans les pays membres.

Partie B : description des principes communs à tous les modèles et qui constituent la base d’un instrument juridique conçu pour s’appliquer à tous les Etats désirant établir ou réformer les structures démocratiques régionales.

Partie C : présentation, synthèse et description des six modèles d’autonomie régionale, élaborés à partir d’informations recueillies auprès des Etats membres.

Le CDLR a également préparé un tableau comparant les exemples nationaux d’autonomie régionale aux modèles types définis (Annexe V).

Le CDLR a adopté ces textes et préparé un avis dans lequel il souligne qu’il s’est gardé d’exprimer une préférence quant à la nature (recommandation ou convention) de l’instrument juridique qui pourrait être adopté par le Comité des Ministres à partir de ces travaux préparatoires.

Toutefois, le CDLR a proposé au Comité des Ministres de soumettre cette question à la 13^e Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, qui aura lieu à Helsinki les 27-28 juin 2002.

7. - Mars 2002 – Décision du Comité des Ministres

L’avis du CDLR et son rapport final d’activité ont été soumis au Comité des Ministres en février 2002.

Le Comité des Ministres a examiné cette question lors de sa 786^e réunion, le 6 mars 2002, et a :

- pris acte du rapport d’activité soumis par le CDLR concernant l’instrument du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale, demandé au CDLR de le réexaminer lors de sa 29^e réunion les 27-29 mai 2002 en tenant compte des commentaires exprimés à la présente réunion et décidé que toute information supplémentaire apportée par la réunion du CDLR serait transmise à la 13^e session de la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales ;
- décidé de demander à la 13^e session de la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales d’exprimer, compte tenu des travaux préparatoires, un avis sur la nature de l’instrument à adopter ;
- décidé de réexaminer la question de l’instrument du Conseil de l’Europe sur l’autonomie régionale lors d’une prochaine réunion, à partir notamment de l’avis exprimé par la Conférence des Ministres concernés.

8. - 2002 – Décision de la Chambre des Régions du CPLRE de présenter un rapport sur les progrès réalisés à sa 9^e réunion plénière

Il est évident que la Chambre suit de près les réactions des gouvernements concernant le projet de Charte de l’autonomie régionale. Différents points de vue sont apparus au cours des deux années de travaux du CDLR, mettant en évidence la diversité des structures régionales en Europe, mais également les problèmes politiques posés par les concepts de subsidiarité, décentralisation et régionalisation. La démocratie régionale progresse en Europe, aux niveaux national et international.

Le CDLR et son comité de rédaction ont accompli un important travail de réflexion, dont les résultats doivent maintenant être évalués par les organes politiques compétents, au Conseil de l’Europe par le Comité des Ministres et dans les Etats membres par les ministères concernés.

9. - 27-28 juin 2002 – Une étape importante : la prochaine Conférence des Ministres européens responsables des collectivités régionales et locales à Helsinki

La question principale qui se pose maintenant est la nature juridique à donner à la Charte sur l’autonomie régionale : soit une convention, soit une recommandation moins contraignante pour les gouvernements. Les Ministres responsables des collectivités locales et régionales auront à en débattre et à exprimer un avis à Helsinki.
Le Congrès et la Chambre des Régions soulignent leur préférence pour une convention européenne.
Les recommandations résultant de ce rapport rappelleront cette préférence et exhorteront les Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales à suivre la voie ouverte par les représentants élus des Régions d’Europe en collaboration avec le Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l’Europe.

Le présent rapport reprend les différentes étapes des débats aux niveaux national et européen. Ses conclusions sont présentées sous forme d’une résolution demandant aux délégations d’intervenir au niveau national. Le Congrès espère que les Ministres réunis à Helsinki auront conscience de l’importance de leur décision.

La Chambre des Régions continuera à suivre ce processus de près. Elle est convaincue que la démocratie régionale en Europe est appelée à se développer et à renforcer la stabilité démocratique et l’Etat de droit sur notre continent, et qu’elle aura besoin pour cela d’un document de référence à caractère contraignant : la Charte européenne de l’autonomie régionale, sous forme de convention européenne.

Annexe I

Décision n° CM/738/12012000

Mandat occasionnel

1. Nom du Comité :

Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR)

2. Source du mandat :

Comité des Ministres

3. Date d’achèvement

31 décembre 2001

4. Mandat :

Achever le travail préparatoire à l'élaboration d'un instrument juridique sur l'autonomie régionale, sur la base des principes, domaines et éléments sur lesquels le CDLR est parvenu à un accord préliminaire, et notamment :

- élaborer des modèles de formules d'autonomie régionale susceptibles de figurer dans un instrument juridique pour servir de lignes directrices ou de base d'élaboration de normes plus précises ;

- déterminer quels sont les principes communs à tous ces modèles qui pourraient servir de principes fondamentaux d'un instrument juridique conçu pour être utile à tous les états désireux d'instaurer ou de réformer un niveau de gouvernement régional démocratique ;

- rédiger un texte énonçant ces principes et modèles, qui pourra servir d'élément central d'un instrument juridique, et soumettre un rapport au Comité des Ministres.

5. Nom du ou des comité(s) informé(s) du mandat:

Annexe II

Mandat occasionnel

1. Nom du Comité:

Comité de rédaction de l'instrument juridique sur l'autonomie régionale

2. Type de Comité:

Comité d'experts

3. Source du mandat:

Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR)

4. Mandat:

Aider le CDLR à achever le travail préparatoire à l'élaboration d'un instrument juridique sur l'autonomie régionale et à mener à bien le travail de rédaction nécessaire

5. Nom du ou des comité(s) informé(s) du mandat:

Annexe III

Grille pour la présentation des expériences nationales et la préparation des modèles

A. Position institutionnelle des régions au sein de l'Etat

1. Notion de collectivité régionale

2. Compétences des collectivités régionales

i) nature des compétences [propres et/ou déléguées (par qui); législatives et/ou administratives (de décision et/ou de gestion)]
ii) source normative (constitution, loi constitutionnelle, loi organique, loi ordinaire, autres)

iii) marge de manœuvre pour adapter l'exercice des compétences déléguées aux conditions spécifiques à la collectivité

3. Relations avec les collectivités locales (subordination/dépendance institutionnelle, fonctionnelle ou financière des collectivités locales par rapport à la région; égalité formelle, absence de relation de dépendance; subordination/dépendance de la région)

4. Participation au processus décisionnel de l’Etat

i) participation à l'élaboration des lois
ii) participation à l'élaboration de normes communautaires
iii) participation à l'élaboration des normes internationales ou européennes
iv) mécanisme(s) de participation

v) participation au processus politique – mécanismes de dialogue/coordination Etat-regions

5. Supervision par l'Etat de l’action des collectivités régionales

i) contrôle sur l'activité législative des régions (principes essentiels)
ii) système de contrôle sur les actes des régions (principes essentiels)

iii) contrôle sur les organes régionaux (étendue du pouvoir de suspension ou destitution d'élus régionaux et de dissolution des organes régionaux)

6. Modifications de l'autonomie régionale

i) mécanismes de fusion, division ou modification des limites territoriales des régions

ii) mécanismes de modification des institutions régionales

iii) droit des régions d'ester en justice pour assurer le libre exercice de leurs compétences

7. Droit d'association et autres formes de coopération entre régions

8. Relations extérieures des régions

i) représentation au sein des organes des organisations européennes ou internationales

ii) droit d'établir des relations avec des collectivités dans d'autres pays

B. Structure interne/organes des collectivités régionales

9. Principe d’auto organisation (droit d'adopter ou de compléter le statut régional)

10. Organes de la région

i) organe délibératif (assemblée des citoyens; assemblée représentative élue au suffrage direct et universel ou composée de représentants élus des collectivités locales qui forment la région; possibilité pour l'organe délibératif d'établir son règlement intérieur; fréquence et durée des séances)
ii) modalités électorales; possibilité pour les autorités régionales d'établir leur système électoral
iii) organe exécutif distinct de l'assemblée (élu directement par la population, élus par l'assemblée); responsabilité de l'exécutif devant le délibératif

iv) statut des élus régionaux (principes essentiels)

11. Administration régionale

i) marge de manœuvre dans la définition des structures internes de l'administration

ii) statut du personnel des collectivités régionales (principes essentiels)

12. Existence d'un système judiciaire établi par la région et organes judiciaires régionaux

i) cour constitutionnelle régionale
ii) tribunaux civils et pénaux régionaux
iii) tribunaux administratifs régionaux

C. Finances régionales

13. Principes de base du système de financement des régions

14. Ressources propres

15. Système de péréquation financière entre régions (péréquation verticale, horizontale ou mixte)

16. Transferts financiers (affectés ou non) aux régions

Annexe IV

Modèles d'autonomie régionale à préparer

Modèle 1 Régions avec pouvoir législatif primaire¹ et dont l'existence est garantie par la Constitution / par un Pacte fédéral et ne peut pas être remise en cause contre leur volonté

Modèle 2 Régions avec pouvoir législatif primaire¹, mais dont l'existence n'est pas garantie par la Constitution / par un Pacte fédéral

Modèle 3 Régions avec pouvoir d'adopter des lois, conformément au cadre (principes, dispositions générales) établi par la législation nationale, et dont l'existence est garantie par la Constitution

Modèle 4 Régions avec pouvoir d'adopter des lois ou d’autres actes législatifs régionaux, conformément au cadre (principes, dispositions générales) établi par la législation nationale, mais dont l'existence n'est pas garantie par la Constitution

Modèle 5 Régions avec pouvoir décisionnel² (mais sans pouvoir législatif) dont les conseils sont élus au suffrage direct

Modèle 6 Régions avec pouvoir décisionnel² (mais sans pouvoir législatif) dont les conseils sont élus par les autorités locales qui les composent

Annexe V

Tableau synoptique établissant à la correspondance entre les expériences nationales d’autonomie régionale présentées et les modèles identifiés

Pays	Entités régionales	Modèle de régions	Commentaires
Belgique	3 Régions	Etat fédéral; modèle 1
Bulgarie	28 Régions	Etat unitaire; région structure déconcentrée de l'Etat	Il ne s'agit pas de collectivités autonomes
Rép. Tchèque	14 Régions	Etat unitaire; modèle 3	Il n'y a pas de relation hiérarchique avec les communes
Danemark	14 Comtés Grand Copenhague	Etat unitaire; modèle 5	Il n'y a pas de relation hiérarchique avec les communes; 1 région métropolitaine
Estonie	15 Régions	Etat unitaire; région structure déconcentrée de l'Etat	Il ne s'agit pas de collectivités autonomes
Finlande	19 Régions	Etat unitaire; modèle 6	Il n'y a pas de relation hiérarchique avec les communes
France	26 Régions (dont 4 DOM)	Etat unitaire; modèle 5	Il n'y a pas de relation hiérarchique avec les communes
Allemagne	16 Länder	Etat fédéral; modèle 1
Hongrie	Comtés	Etat unitaire; modèle 3
Italie	20 Régions dont 5 à statut spécial	Etat avec une large autonomie régionale; modèles 1 (Régions à statut spécial) et 3 (autres Régions)
Lettonie	26 régions	Etat unitaire; modèle 6
Malte	3 Régions	Etat unitaire; région structure de coordination des communes	Il ne s'agit pas de collectivités autonomes
Pologne	16 Régions	Etat unitaire; modèle 4	Il n'y a pas de relation hiérarchique avec les départements (powiats) et les communes
Fédération de Russie	89 Sujets ayant différents statuts	Etat fédéral; modèle 1
Espagne	17 Communautés autonomes avec statuts différenciés (régionalisation asymétrique)	Etat avec une large autonomie régionale; modèle 2
Suède	20 Comtés	Etat unitaire; modèle 5	Il n'y a pas de relation hiérarchique avec les communes
Suisse	26 Cantons	Etat fédéral; modèle 1
Turquie	81 Provinces	Etat unitaire; modèle 5	Il n'y a pas de relation hiérarchique avec les communes
Royaume-Uni	3 "pays" et une "province", avec statuts différenciés Grand Londres	Etat unitaire avec des éléments de large autonomie régionale; modèles 2 (Ecosse et Irlande du Nord), 4 (Pays de Galles) et 5 (Grand Londres)	Pas de dévolution régionale pour l’Angleterre. En Ecosse, pouvoir législatif primaire + système judiciaire civil et pénal autonome. En Irlande du Nord, pouvoir législatif primaire. Aux Pays de Galles, pouvoir législatif subordonné. 1 région métropolitaine

¹ Pouvoir des régions d'adopter une législation primaire: pouvoir d'adopter, dans des domaines de compétence désignés, des lois qui s'appliquent à la région et qui, pour ces domaines de compétence, ont la même valeur légale que les lois adoptées par le Parlement national dans les (autres) domaines de compétence relevant de ce dernier Parlement.

² La portée de ce pouvoir décisionnel peut varier. Il s'agit en général de mesures d'application de la législation nationale.