35-ე სესია

ანგარიში

CG35(2018)20final

2018 წლის 8 ნოემბერი

მაღალი დონის ხელისუფლების კონსულტაციები ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან

მმართველი კომიტეტი

მომხსენებელი:[1] ანდერს კნაპე, შვედეთი (L, EPP/CCE)

რეზოლუცია 437(2018)........................................................................../....................................................3

სახელმძღვანელო მითითებები...............................................................................................................4

განმარტებითი მემორანდუმი .................................................................................................................8

რეზიუმე

ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლება, მათთან კონსულტაცია გამართონ მაღალი დონის  ხელისუფლების ორგანოებმა ადგილობრივ საკითხებზე, ადგილობრივი დემოკრატიის პრინციპია, დაცული ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიაში. ეფექტიანობისთვის, ასეთი კონსულტაცია უნდა ეფუძნებოდეს პოლიტიკასა და მარეგულირებელ ჩარჩოს, სადაც აისახება ადგილობრივი მმართველობის საჭიროებები თითოეულ წევრ სახელმწიფოში.

კონგრესი განსაკუთრებულ ყურადღებას უთმობს კონსულტაციის ქმედითი და ეფექტიანი სისტემების არსებობას წევრ სახელმწიფოებში; ასევე, ადვოკატირებას უწევს  საფუძვლიან და ყოვლისმომცველ მიდგომას კონსულტაციის მიმართ, რათა გაუმჯობესდეს გადაწყვეტილებებისა და მმართველობის ხარისხი ადგილობრივ და

ცენტრალურ დონეზე. რეზოლუცია 368 (2014) „სტრატეგია ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლებაზე, რომ მათთან კონსულტაცია გამართონ ხელისუფლების სხვა დონის ორგანოებმა“, ცენტრალურ თუ ადგილობრივ მთავრობებსა და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციებს მოუწოდებს თანამშრომლობისაკენ, სისტემატური და რეგულარული კონსულტაციების დასანერგად თავიანთ ქვეყნებში. სტრატეგია განსაზღვრავს ძირითად ქმედებებს წევრ სახელმწიფოებში კონსულტაციების გასაუმჯობესებლად. განსაკუთრებით აღსანიშნავია კონგრესის მიერ სახელმძღვანელო მითითებების  მომზადება ეროვნული ასოციაციებისთვის. 

ამ სახელმძღვანელო მითითებებში წარმოდგენილია ძირითადი ელემენტები, რომლებსაც უნდა მოიცავდეს საკონსულტაციო პროცედურები.

რეზოლუცია 437 (2018)[2]

1. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლება, მათთან კონსულტაცია გამართონ   მაღალი დონის ხელისუფლების ორგანოებმა, ევროპის სამართლებრივი და დემოკრატიული პრაქტიკის ფუნდამენტური პრინციპია, რომელიც დაცულია ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიაში (ETS No. 122, მუხლები 4.6, 5, 9.6 და 10). დროული და სათანადო კონსულტაციები ყველა იმ საკითხზე, რომლებიც პირდაპირ ეხება ადგილობრივ მმართველობას, ხელს უწყობს დემოკრატიისა და კარგი მმართველობის განმტკიცებას, ასევე, მყარი პოლიტიკისა და კანონმდებლობის შემუშავება-განხორციელებას.

2. 368 (2014) რეზოლუციის შესაბამისად - რომლითაც დაამტკიცა „სტრატეგია ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლებაზე, რომ მათთან კონსულტაცია გამართონ ხელისუფლების სხვა დონის ორგანოებმა“ და იკისრა სახელმძღვანელო მითითებების შემუშავების ვალდებულება, რომლებიც გააუმჯობესებს კონსულტაციებს და მათ აქცევს გულმოდგინედ განსაზღვრულ, შედეგზე ორიენტირებულ პროცესად - ევროპის საბჭოს ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების კონგრესი:

a.       იღებს სახელმძღვანელო მითითებებს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლებაზე, რომ მათთან კონსულტაცია გამართონ  მაღალი დონის ხელისუფლების ორგანოებმა (წარმოდგენილია წინამდებარე რეზოლუციის დანართში);

b.      იღებს ვალდებულებას, ეს მითითებები სახელმძღვანელო დოკუმენტის სახით გამოიყენოს მონიტორინგის პროცესში;

c.       ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებსა და ადგილობრივი თუ რეგიონული ხელისუფლების ეროვნულ და რეგიონულ ასოციაციებს მოუწოდებს, წინამდებარე სახელმძღვანელო მითითებები ინსტრუმენტისა და ინსპირაციის სახით გამოიყენონ რეგიონული და ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოებთან დიალოგში, რომელიც შეეხება საკონსულტაციო პროცესების გაუმჯობესებას. 

d.     

დანართი

სახელმძღვანელო მითითებები მაღალი დონის ხელისუფლების კონსულტაციებზე ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან

I. შესავალი

1. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლება, მათთან კონსულტაცია გამართონ მაღალი დონის ხელისუფლების ორგანოებმა, ევროპული სამართლებრივი და დემოკრატიული პრაქტიკის ფუნდამენტური პრინციპია, რომელიც დაცულია ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიაში (ETS No. 122, მუხლები 4.6, 5, 9.6 და 10). იგი ხელს უწყობს კარგ მმართველობას, ასევე, მყარი საჯარო პოლიტიკისა და კანონმდებლობის შემუშავება-განხორციელებას.

2. კონსულტაცია უნდა იყოს პოლიტიკის შემუშავებისა და ადმინისტრაციული პროცესების სავალდებულო ნაწილი, რათა ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა სურვილები დროულად გახდეს ცნობილი და ცენტრალურმა თუ რეგიონულმა ორგანოებმა სათანადოდ გაითვალისწინონ საკუთარ გადაწყვეტილებებში.

3. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებმა აქტიური როლი უნდა შეასრულონ მათთან დაკავშირებული ყველა გადაწყვეტილებისა და საჯარო პოლიტიკის შემუშავებაში. ამ ორგანოთა წვლილი სათანადოდ და დროულად უნდა განისაზღვროს, რათა რეალურად შეძლონ საკუთარი შეხედულებებისა თუ წინადადებების ჩამოყალიბება, გამოხატვა და შესაბამისი გავლენის მოხდენა.

4. საკონსულტაციო პროცესები არ უნდა დარჩეს მხოლოდ ინფორმაციის გაცვლისა და მიწოდების მექანიზმად. შესაბამისად, სახელმძღვანელო მითითებების მიზანია ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებისა და მათი ასოციაციების დახმარება ეფექტიანი კონსულტაციების გაძლიერებაში, ამ პროცესის ხელშეწყობასა და ჭეშმარიტი პოლიტიკური მოლაპარაკების სისტემის შექმნაში.

II. კონსულტაციის მიზანი და პრინციპები

A.   მიზანი

5. ხელსაყრელი პირობებისა და მექანიზმების შექმნა, რომ მაღალი დონის ხელისუფლების ორგანოებმა კონსულტაცია გამართონ ადგილობრივ ხელისუფლებასთან, ორივე მხარის ინტერესებში შედის: ამ პროცესის მეშვეობით, მხარეები შეძლებენ, უკეთ გაიაზრონ არსებული გამოწვევები, რეალობა, პასუხისმგებლობათა განაწილება, ერთმანეთის ამოცანები და პრიორიტეტები. ასეთი დიალოგი უზრუნველყოფს ფორუმს ზოგადი დისკუსიისთვის - განსაკუთრებით, ფინანსურ საკითხებზე - და ქმნის პირობებს ადგილობრივ თვითმმართველობასა და მუნიციპალურ ოპერაციებთან დაკავშირებული პრობლემებისა თუ შესაძლებლობების ერთობლივად გააზრებისათვის. იგი მაღალი დონის ხელისუფლების ორგანოებს ხელს უწყობს იმ პირობების გააზრებაშიც, რომლებშიც ადგილობრივი ხელისუფლება აწოდებს თავის წილ საზოგადოებრივ სერვისებს. ეს ადგილობრივ ხელისუფლებას შესაძლებლობას მისცემს, უკეთ გააცნობიეროს პარლამენტისა და მთავრობის ზოგადი პასუხისმგებლობა მთლიან საჯარო სექტორში. ამრიგად, კონსულტაციის ეფექტიანი მექანიზმები ხელს შეუწყობს უფრო შესაფერისი კანონმდებლობისა და პოლიტიკის შემუშავება-დანერგვას.

6. სახელმძღვანელო მითითებები მაღალი დონის ხელისუფლების კონსულტაციებზე ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან, მიზნად ისახავს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნული ასოციაციებისა და დელეგაციების უზრუნველყოფას ინსტრუქციებით, კერძოდ, შემდეგ საკითხებზე:

-        კონსულტაციის კონცეფცია;

-        სამართლებრივი ჩარჩო და ინსტიტუციური გარემო

-        პროცესი და პროცედურა (ფორმატი, ვადები, ინფორმაცია, საჯაროობა).

7. სახელმძღვანელო მითითებების მიზანია, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებსა და მათ ასოციაციებს შთააგონოს კონსულტაციების გაუმჯობესება, რათა ეს პროცესი განისაზღვროს გულმოდგინედ და ორიენტირებული იყოს შედეგზე. სახელმძღვანელო მითითებების ზოგადი მიზანია ხელისუფლების სხვადასხვა დონეს შორის კომუნიკაციის, კონსულტაციისა და დიალოგის განმტკიცება ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოებში, რაც შედის როგორც დემოკრატიის, ისე სამთავრობო გადაწყვეტილებათა ეფექტიანობის ინტერესებში.

B. პრინციპები

8. მაღალი დონის ხელისუფლების მიერ ადგილობრივ ორგანოებთან კონსულტაციის გამართვისას, მხარეებმა უნდა იხელმძღვანელონ შემდეგი პრინციპებით:

-        ურთიერთპატივისცემა ყველა აქტორს შორის;

-        ღიაობა და გამჭვირვალობა

-        შესაბამისი რეაგირება, რა დროსაც ყველა მხარე აწვდის სათანადო უკუკავშირს.

III. სახელმძღვანელო მითითებები კონსულტაციის გამართვაზე

9. ხელისუფლების სხვა დონეთა ეფექტიანი კონსულტაციები ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან ეყრდნობა ორ სვეტს: კარგად განსაზღვრული შიდა მარეგულირებელი ჩარჩო და შესაბამისი ინსტიტუციური გარემო. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლებას კონსულტაციაზე უნდა იცავდეს  შიდა კანონმდებლობა. თანაბრად მნიშვნელოვანია, თითოეულ წევრ სახელმწიფოს ჰქონდეს შესაბამისი ინსტიტუციური ჩარჩო ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან კონსულტაციის ორგანიზებისთვის. თავის მხრივ, ამ ორგანოებსაც სჭირდებათ ინსტიტუტები, რომლებსაც შეეძლებათ მათი ინტერესების წარმოდგენა და დაცვა. მათ შორისაა ადგილობრივი ხელისუფლების ეროვნული ასოციაციები, რომელთაც შეუძლიათ სათანადო რესურსებისა და დროის გამოყოფა საკონსულტაციო პროცედურებში ადგილობრივ ორგანოთა ეფექტიანი მონაწილეობისათვის.

10. წარმატებული კონსულტაციის კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი კომპონენტია სათანადო ადმინისტრაციული პრაქტიკა და გადაწყვეტილების მიღების კულტურა ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების დონეზე. ეს მოითხოვს არა მხოლოდ კარგად ფორმულირებულ სამართლებრივ ჩარჩოს ეროვნულ და, საჭიროების შემთხვევაში, რეგიონულ დონეზეც, წერილობითი წესებისა და რეგულაციების სახით: ასევე აუცილებელია, არსებობდეს როგორც მუდმივი, ისე ad hoc კომისიების/კომიტეტებისა და სამუშაო ჯგუფების ფორმალური შეხვედრების ორგანიზების შესაძლებლობაც, რათა მათ გაცვალონ შეხედულებები და ცოდნა ოპერატიული ბუნების კონკრეტულ საკითხებზე  (განსაკუთრებით, ადგილობრივი ფინანსებისა და აქტივების მართვის სფეროებში), რომლებიც მოითხოვს ზომების მიღებას ცენტრალური და რეგიონული ორგანოების მხრიდან.

A. სამართლებრივი ჩარჩო

11. მაღალი დონის ხელისუფლების კონსულტაციები ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან საჭიროებს კარგად ფორმულირებულ სამართლებრივ ჩარჩოს შიდა დონეზე. ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის ძირითადი პრინციპების თანახმად, ადგილობრივ ხელისუფლებასთან დროულად და შესაბამისი გზით უნდა გაიმართოს კონსულტაციები ყველა იმ საკითხის დაგეგმვისა და გადაწყვეტის პროცესში, რომლებიც  პირდაპირ გავლენას ახდენს მათზე (მუხლი 4.6); კონსულტაცია საჭიროა იმ გზებზეც, რომლებითაც უნდა გადანაწილდეს მათთვის გათვალისწინებული სახსრები (მუხლი 9.6). ამასთანავე, ცვლილებები ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ადმინისტრაციულ საზღვრებში არ უნდა განხორციელდეს შესაბამის ადგილობრივ თემებთან წინასწარი კონსულტაციის გარეშე (მუხლი 5).

12. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლება კონსულტაციაზე და მისი ძირითადი პრინციპები ქარტიის ხელმომწერმა მხარეებმა უნდა გაითვალისწინონ თავიანთ შიდა კანონმდებლობაში (სასურველია - კონსტიტუციაშიც). საჭიროა ნაბიჯების გადადგმა, რათა კონსულტაციის უფლება გარანტირებული იყოს როგორც კანონით, ისე ფაქტობრივად. ზოგიერთმა ქვეყანამ წარმატებით განავითარა კონსულტაციის ისეთი ტრადიციებიც, რომლებიც კანონმდებლობას არ ეფუძნება; თუმცა, რეკომენდებულია, შესაბამისი კანონმდებლობა მკაფიო და დეტალურ რეგულაციებს ითვალისწინებდეს ამ კუთხით, რათა კონსულტაციის პროცესი იყოს ფორმალური, განჭვრეტადი და შედეგებზე ორიენტირებული. ამრიგად, სამართლებრივ ჩარჩოში მკაფიოდ უნდა აღიწეროს: a. კონსულტაციის ამოცანები; b. მონაწილე მხარეები, მათი უფლებები და მოვალეობები; c. ვადები, ფორმები და პროცედურები; და d. მოსალოდნელი შედეგები.

13. კანონმდებლობით უნდა განისაზღვროს კონსულტაციების წერილობითი ჩანაწერების შენახვაც და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლება,  მკაფიო და დეტალური წერილობითი ინფორმაცია მიიღონ შემოთავაზებულ პოლიტიკის დოკუმენტებსა და მარეგულირებელ გადაწყვეტილებებზე. შიდა კანონმდებლობა უნდა აღიარებდეს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნული ასოციაციების როლსაც  მაღალი დონის ხელისუფლების კონსულტაციებში ადგილობრივ ორგანოებთან; ასევე, უნდა ითვალისწინებდეს ადგილობრივი ხელისუფლების უფლებას საჩივრის ან პეტიციის წარდგენაზე, თუკი მიიჩნევს, რომ კონსულტაციები სათანადოდ ან საერთოდ არ გაიმართა.

14. შიდა კანონმდებლობა და, საჭიროებისამებრ, რეგიონული ორგანოებიც, უნდა აღიარებდნენ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციების უფლებას, მონაწილეობდნენ კონსულტაციებში და წარმოადგენდნენ თავიანთი წევრების ინტერესებს.

B. ინსტიტუციური გარემო

15. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა კონსულტაცია არის პროცესი, რომელიც მოითხოვს ფორმალურ და ადეკვატურ ინსტიტუციურ გარემოს. მისი გამართვა ევალება იმ კონკრეტულ შიდა (ან, საჭიროების შემთხვევაში, რეგიონულ) საჯარო დაწესებულებას, რომელსაც აქვს გადაწყვეტილების მიღების მანდატი ადგილობრივი ხელისუფლების საკითხებზე.

16. შესაბამისად, ცენტრალური აღმასრულებელი ხელისუფლება მთავარი აქტორია ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტაციის პროცესში, რომელიც შეეხება  ადგილობრივ ცხოვრებაზე პირდაპირი გავლენის მქონე პოლიტიკის დოკუმენტებსა და გადაწყვეტილებებს. როგორც წესი, ადგილობრივ ხელისუფლებასა და ტერიტორიულ მმართველობაზე პასუხისმგებელია შესაბამისი სამინისტრო: სწორედ მან უნდა მიიღოს ზომები ადგილობრივ მთავრობასთან კონსულტაციების ორგანიზებისთვის. თუ ასეთი სამინისტრო არ არსებობს, ადგილობრივ ორგანოებთან კონსულტაციების გამართვა ადგილობრივი ბიუჯეტისთვის გამოსაყოფ რესურსებზე  უნდა შედიოდეს ფინანსთა სამინისტროს პასუხისმგებლობაში. კონსულტაციები შეიძლება გაიმართოს მაღალ დონეზეც, მაგალითად, როგორიცაა სახელმწიფოს პრეზიდენტი და/ან პრემიერ-მინისტრი. ეს  მისასალმებელია, თუმცა, პრაქტიკული შედეგების მისაღებად, საკონსულტაციო შეხვედრები საჭიროა შესაბამის სამინისტროებთანაც. ამ სამინისტროების დონეზე არსებული რეგულაციები მკაფიოდ უნდა ადგენდეს ადგილობრივ ორგანოებთან კონსულტაციის ფორმებსა და პროცედურებს.

17. კონსულტაციის პროცესში კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი აქტორია ეროვნული (და, საჭიროებისამებრ, რეგიონული) საკანონმდებლო ორგანო, რომელსაც აქვს ადგილობრივი თვითმმართველობის ეროვნული მარეგულირებელი ჩარჩოს მიღების მანდატი. როდესაც ეროვნულ საკანონმდებლო ორგანოებს აქვთ სტრუქტურული დანაყოფები (კომიტეტები) კონკრეტული სექტორული საკითხების დასარეგულირებლად (ქვეყნების უმეტესობაში, ასეთი კომიტეტი პასუხისმგებელია ადგილობრივ თვითმმართველობასა და რეგიონულ პოლიტიკაზე პარლამენტში), როგორც წესი, სამართლებრივი ინიციატივები, საპარლამენტო სესიაზე გატანამდე, განიხილება კომიტეტის დონეზე. ამგვარად, საპარლამენტო კომიტეტი ყველაზე შესაფერის დონეა ისეთ საკანონმდებლო ინიციატივებზე კონსულტაციებისთვის, რომლებსაც პირდაპირი გავლენა ექნება ადგილობრივ მმართველობაზე. შესაბამისად, საპარლამენტო კომიტეტის რეგლამენტი სპეციალურ დებულებებს უნდა შეიცავდეს ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტაციების ორგანიზებაზე და განსაზღვრავდეს კონსულტაციის თემას, პროცედურებს, ვადებსა და პროცესის მონაწილეებს.

18. რეგლამენტი ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებსა და მათ ასოციაციებს საშუალებას უნდა აძლევდეს, არა მხოლოდ დაესწრონ კომიტეტის სესიებს, არამედ სრულფასოვანი წვდომაც ჰქონდეთ ყველა შესაბამის დოკუმენტზე და მოსაზრებები წარადგინონ კანონპროექტის შესახებ. წესები უნდა ითვალისწინებდეს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციებიდან ექსპერტთა ჩართვის შესაძლებლობასაც, იმ კანონპროექტთა მომზადებაში, რომლებსაც გავლენა აქვს ადგილობრივ ხელისუფლებაზე, მათ სამართლებრივ სტატუსზე, დავალებებზე, ფუნქციებსა და ეკონომიკურ თუ ფინანსურ მდგომარეობაზე.

19. ფედერალურ და რეგიონებად დაყოფილ სახელმწიფოებში რეგიონული ან ფედერალური სახელმწიფო ორგანოები ასევე მნიშვნელოვანი აქტორები არიან საკონსულტაციო პროცესში. მათ თავიანთი მანდატის ფარგლებში უნდა დაამყარონ კომუნიკაცია ადგილობრივ ორგანოებთან პოლიტიკის მიმართულებებსა და გადაწყვეტილებებზე. სადაც რეგიონებს აქვთ საკანონმდებლო უფლებამოსილება, საკონსულტაციო პროცესები უნდა გაიმართოს რეგიონულ საკანონმდებლო და აღმასრულებელ ორგანოებთან. თუ რეგიონულ დონეზე არ არსებობს სამინისტროები, კონსულტაციები უნდა ჩატარდეს რეგიონული საკანონმდებლო ორგანოს ხელმძღვანელსა და რეგიონული ადმინისტრაციების შესაბამის აღმასრულებელ დეპარტამენტებთან.

C. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნული ასოციაციების როლი

20.  შიდა კანონმდებლობა უნდა აღიარებდეს ეროვნული ასოციაციების უფლებას, მონაწილეობდნენ კონსულტაციებში და წარმოადგენდნენ თავიანთი წევრების ინტერესებს. საკონსულტაციო პროცესის აქტორები და ბენეფიციარები არიან როგორც ადგილობრივი ორგანოები, ისე მათი ასოციაციები. ადგილობრივი ხელისუფლება ცენტრალურ და რეგიონულ ორგანოებს უნდა ესაუბრებოდეს ერთიანი ხმით, რამდენადაც ეს შესაძლებელია. შესაბამისად, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა მყარი ეროვნული ასოციაციების არსებობა ხელისუფლების სხვა დონეებისა და ადგილობრივი ორგანოების წარმატებული კონსულტაციის წინაპირობაა. შიდა ეროვნულ ჩარჩოსთან ერთად, რეკომენდებულია, ასოციაციებმა გააფორმონ ურთიერთგაგების მემორანდუმი ეროვნულ პარლამენტსა და შესაბამის სამინისტროებთან. ეს დოკუმენტი შეასრულებს სახელმძღვანელოს ფუნქციას და განმარტავს საკონსულტაციო პროცესების დეტალებს, ასევე, მათ modus operandi-ის კონსულტაციაზე უფლების პრაქტიკულ გამოყენებასთან მიმართებით, ისე, როგორც გარანტირებულია ქარტიით.

21. ქვეყნებში, სადაც ადგილობრივ ორგანოებს რამდენიმე ასოციაცია წარმოადგენს, ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოებმა ხელი უნდა შეუწყონ ადგილობრივ ორგანოებთან კონსულტაციის ეროვნული სისტემის შექმნას და უზრუნველყონ ყველა ასოციაციის წარმომადგენლობა საკონსულტაციო პროცესში. კონსულტაციის ეროვნულ სისტემაში წარმოდგენილი უნდა იყოს მთავრობის ყველა დონე. ეროვნული ასოციაციები მაქსიმალურად მჭიდროდ უნდა თანამშრომლობდნენ, რათა საერთო პოზიციები განსაზღვრონ იმ საკითხებზე, რომლებიც მათზე გავლენას ახდენს.

22. ადგილობრივ ორგანოებს საკონსულტაციო პროცესში, როგორც წესი, წარმოადგენს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნული ასოციაცია. ამავდროულად, ეს არ გამორიცხავს ადგილობრივ ორგანოებთან ინდივიდუალური კონსულტაციის შესაძლებლობას. როდესაც კონსულტაცია იმართება მხოლოდ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციების მეშვეობით, მათი მოვალეობაა, დოკუმენტები და ინფორმაცია თავიანთ წევრებს გაუზიარონ უკუკავშირის მისაღებად. ქვეყნებში, სადაც ასეთი ასოციაციები არ არსებობს, გადაწყვეტილებებისა და პოლიტიკის პროექტთა გაგზავნა ადგილობრივი ორგანოებისთვის და მათი მოსაზრებების გამოთხოვა შედის შესაბამისი სამინისტროების პასუხისმგებლობაში.

D. პროცესები და პროცედურები

23. ადგილობრივ ორგანოებთან დროულად და შესაბამისი გზით უნდა გაიმართოს კონსულტაციები ყველა იმ საკითხის დაგეგმვისა და გადაწყვეტის პროცესში, რომლებიც მათ პირდაპირ ეხებათ. 

პროცესის მონაწილეები

24. საკონსულტაციო პროცესში ადგილობრივ ორგანოებს უნდა წარმოადგენდნენ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნული ასოციაციები. მათ უნდა უზრუნველყონ, რომ ამ ორგანოებს რეგულარულად იწვევდნენ შესაბამისი საკანონმდებლო და პოლიტიკის ინიციატივების განსახილველად; ამასთანავე, ისინი უნდა თანამშრომლობდნენ სხვა ასოციაციებთან და რეგულარულად უზიარებდნენ ერთმანეთს კარგ პრაქტიკას.

25. კონსულტაციის გამართვა შესაძლებელია ცალკეულ ადგილობრივ ორგანოებთანაც. თუ განსახილველი თემა შეეხება ერთზე მეტ ადგილობრივ ორგანოს, საჭიროა კოორდინაცია შესაბამის ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა წარმომადგენლებს შორის.

კონსულტაციის საგანი

26. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან კონსულტაცია უნდა გაიმართოს ყველა იმ საკითხზე, რომლებიც მათ პირდაპირ ეხებათ. ადგილობრივ ორგანოს საკითხი პირდაპირ ეხება, თუ სახელმწიფო პოლიტიკის ან ნებისმიერი სამართლებრივი აქტის განხორციელება გავლენას ახდენს მის სამართლებრივ სტატუსზე, კომპეტენციებსა და ეკონომიკურ თუ ფინანსურ მდგომარეობაზე.

27. კერძოდ, კონსულტაცია სავალდებულოა, როდესაც განიხილება გადაწყვეტილება ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ადმინისტრაციულ საზღვრებში ცვლილებების შეტანაზე (ქარტიის მე-5 მუხლი), ან გზები, რომლებითაც უნდა გადანაწილდეს მათთვის გათვალისწინებული სახსრები (ქარტიის 9.6 მუხლი). ადგილობრივი ორგანოებისთვის დამატებითი დავალებების დაკისრებისას, აუცილებელია ეკონომიკური გავლენის ანალიზი (მუხლი 9.2).

ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ჩართულობის ეტაპები

28. ადგილობრივი ორგანოები ან მათ ასოციაციები აქტიურ როლს უნდა ასრულებდნენ გადაწყვეტილებათა მომზადებაში და რეალურად ფლობდნენ საკუთარი შეხედულებებისა და წინადადებების გამოხატვის შესაძლებლობას.

29. ეროვნულმა და რეგიონულმა ორგანოებმა კონსულტაციებისთვის უნდა განსაზღვრონ ისეთი ფორმა და ვადები, რომ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებმა და მათმა ასოციაციებმა შეძლონ (გარდა საგამონაკლისო შემთხვევებისა) თავიანთი წევრების სათანადოდ ინფორმირება, მათთან კონსულტაციების გავლა, კონსტრუქციული წინადადებების მომზადება-წარდგენა და საკუთარი ინტერესებისა თუ მოსაზრებების  დროულად გამოხატვა, რათა ისინი გაითვალისწინონ პოლიტიკისა და კანონმდებლობის შემუშავებისას. ქარტია არ აკონკრეტებს რაიმე სამართლებრივ ჩარჩოს კონსულტაციისთვის, რადგან ეს დამოკიდებულია თითოეულ სახელმწიფოში არსებულ პირობებსა და მდგომარეობაზე. ამავდროულად, ყოველთვის გასათვალისწინებელია საკითხის კომპლექსურობა, რათა მხარეებს ჰქონდეთ სათანადო პასუხის მომზადების შესაძლებლობა.

30. ადგილობრივი ხელისუფლების ექსპერტული ცოდნისა და გამოცდილების გასათვალისწინებლად, კონსულტაციები უნდა გაიმართოს გადაწყვეტილებათა/პოლიტიკის დოკუმენტთა მოსამზადებელ ეტაპზე, და არა მას შემდეგ, რაც შესაბამისი გადაწყვეტილების მიმღები ორგანო დაამტკიცებს მათ.

კონსულტაციის ფორმები

31. ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოებმა, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციებთან თანამშრომლობით, უნდა განსაზღვრონ პროცესის დეტალები და კონსულტაციის ფორმა, რათა დაცული იყოს ქარტიის პრინციპები - კონსულტაციების ორგანიზება შესაბამისი ფორმით. ორივე მხარე წინასწარ უნდა შეთანხმდეს გამჭვირვალობის ღონისძიებებსა და მედიასთან კომუნიკაციაზე - კერძოდ, საკონსულტაციო პროცესის შესახებ. მათ უნდა განსაზღვრონ ის პირ(ებ)იც, რომელიც მოამზადებს სესიების ანგარიშებს. შეხვედრებს უნდა ჰქონდეს კონკრეტული და კარგად სტრუქტურირებული დღის წესრიგი და წინასწარ შეთანხმდეს მონაწილეთა სია, შეხვედრის დოკუმენტები კი უნდა დაურიგდეს ყველა მონაწილეს.

32. ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტია არ განსაზღვრავს/ადგენს კონსულტაციის ფორმებს და არ უზრუნველყოფს რაიმე დეტალებს საკონსულტაციო პროცესთან დაკავშირებით. ვინაიდან არ არსებობს „ყველა სიტუაციაზე მორგებული“ ფორმა, შესაძლებელია სხვადასხვა ფორმის გამოყენება - განსახილველ საკითხთა შესაბამისად, ასევე, ქვეყნის კანონებისა თუ რეგულაციების და კონკრეტული ტრადიციების გათვალისწინებით.

33. კონსულტაცია შეიძლება გაიმართოს წერილობითი ფორმით. ასეთ შემთხვევაში, კონსულტაციების წერილობითი ჩანაწერები უნდა შეინახონ და ხელმისაწვდომი იყოს ყველა დაინტერესებული მხარისთვის.

34. ფორმალური შეხვედრები: კონსულტაციები შეიძლება მოიცავდეს ფორმალური შეხვედრების ორგანიზებას, ან ad hoc კომისიებისა და სამუშაო ჯგუფების შექმნას კონკრეტულ საოპერაციო საკითხებზე მოსაზრებებისა და ცოდნის გასაზიარებლად (განსაკუთრებით, ადგილობრივი ფინანსებისა და აქტივების მართვის სფეროებში), რომლებიც საჭიროებს სწრაფი ზომებს ცენტრალური და რეგიონული ხელისუფლების მხრიდან.

35. საერთო საკონსულტაციო პლატფორმები: შესაძლებელია, დაინერგოს პლატფორმა, რომელიც აერთიანებს ცენტრალურ მთავრობასა და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციებს. ასეთი პლატფორმა შედგება როგორც ხელისუფლების, ისე ასოციაციების წარმომადგენელთაგან, და ორივე მხარე წარმოდგენილია თანაბარი რაოდენობის წევრებით.

36. მრგვალი მაგიდის დისკუსიები: ფედერალურ სახელმწიფოებში მრგვალი მაგიდის დისკუსიებში შეიძლება მონაწილეობდნენ ხელისუფლების სამი დონის (ფედერალური, რეგიონული და ადგილობრივი) წარმომადგენლები. როგორც წესი, ასეთი მრავალდონიანი შეხვედრები იმართება საკითხებზე, რომლებიც გავლენას ახდენს სახელმწიფო მმართველობის ყველა დონეზე. ჩვეულებრივ, მსგავსი მრგვალი მაგიდები ორგანიზებულია ფედერალური ბიუჯეტის პროექტთა შესასწავლად და რეგიონული თუ ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის განკუთვნილი ცენტრალური სუბსიდიების განსახილველად. ასეთი შეხვედრები ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციებს საშუალებას აძლევს, რომ თავიანთი გამოცდილება და ექსპერტული ცოდნა გამოიყენონ საკანონმდებლო პროცესის ადრეულ ეტაპზევე. მრგვალი მაგიდის შეხვედრები უნდა გაიმართოს რეგულარულად, წინასწარ განსაზღვრული დღის წესრიგით.

37. სპეციალური საკონსულტაციო საბჭოები: ცენტრალურ და რეგიონულ ორგანოებს შეიძლება სურდეთ სპეციალური საკონსულტაციო საბჭოს შექმნა, რომელიც მოამზადებს გადაწყვეტილებათა პროექტებს. მნიშვნელოვანია, რომ ასეთი კონსულტაციების მონაწილე ექსპერტებს ეროვნული ასოციაცი(ებ)ი აძლევდნენ მკაფიო მანდატებს.

38. საპარლამენტო კომიტეტებში მონაწილეობა: ამ პროცესს უნდა არეგულირებდეს ურთიერთგაგების მემორანდუმი, რომელიც გაფორმებულია ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციებსა და შესაბამის საპარლამენტო ორგანოებს შორის და განსაზღვრავს მონაწილეთა მოვალეობებსა და წვლილს საკანონმდებლო პროცესში.

ინფორმაცია და საჯაროობა

39. ცენტრალური და რეგიონული ხელისუფლების ორგანოებმა კონსულტაციების დაწყებამდე საკმაო დროით ადრე უნდა წარმოადგინონ მკაფიო და დეტალური ინფორმაცია შემოთავაზებული პოლიტიკის შესახებ (წერილობითი ფორმით), რათა კონსულტაციის გამწევი ორგანოები კარგად იყვნენ ინფორმირებულნი თითოეული დაგეგმილი გადაწყვეტილებისა თუ პოლიტიკის ამოცანებსა და მოტივებზე. მათ დროულად უნდა წარმოადგინონ ადეკვატური ინფორმაცია უშუალოდ საკონსულტაციო პროცესშიც, რაც ხელს შეუწყობს ადგილობრივ ორგანოთა არსებით ჩართულობას.

40. კონსულტაციის მონაწილე სხვადასხვა მხარის წვლილი და კონსულტაციის შედეგები უნდა გასაჯაროვდეს.

41. სახელმწიფო ორგანოებმა უკუკავშირი უნდა წარმოადგინონ კონსულტაციის შედეგებზე. ეს შედეგები ხელმისაწვდომი უნდა იყოს საჯაროდ და გამოქვეყნდეს/გავრცელდეს ეროვნული რეგულაციების შესაბამისად. ამასთან, წერილობითი ფორმით უნდა მომზადდეს და გამოქვეყნდეს დეტალური განმარტება გარკვეულ წინადადებათა გაზიარება-არგაზიარების შესახებ.

42. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნულმა ასოციაციებმა რეგულარულად უნდა გამოაქვეყნონ ინფორმაცია ცენტრალური და რეგიონული ხელისუფლების ორგანოებთან კონსულტაციაზე, რათა შედეგები ხელმისაწვდომი იყოს საზოგადოებისთვის და გაავრცელონ თავიანთ წევრებს შორისაც. როდესაც ეროვნული ასოციაცია მხარს უჭერს კონსულტაციის საბოლოო შედეგს, ოფიციალურად უნდა განაცხადოს ამის შესახებ. თუ არ დაეთანხმება გადაწყვეტილებას, უნდა გააკეთოს შესაბამისი საჯარო განცხადება, სადაც დაასაბუთებს საკუთარ პოზიციას.

43. კონსულტაციაში ჩართული ყველა მხარე ვალდებულია, მაქსიმალურად გამოიყენოს კონსულტაციის მზარდი შესაძლებლობები, რომლებსაც სთავაზობს ახალი მედია.

განმარტებითი მემორანდუმი

1. შესავალი

1. 2014 წელს კონგრესმა მიიღო 368-ე რეზოლუცია: „სტრატეგია ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლებაზე, რომ მათთან კონსულტაცია გამართონ ხელისუფლების სხვა დონის ორგანოებმა“. მისი მიზანია წევრ სახელმწიფოებში კონსულტაციის გაძლიერება ხელისუფლების სხვადასხვა დონეს შორის, რათა ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ჩართულობა იყოს უფრო ეფექტიანი და, შედეგად, გაუმჯობესდეს კანონმდებლობისა და პოლიტიკის ხარისხი რეგიონულ და ეროვნულ დონეზე.

2. ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიაში რამდენიმე მუხლი შეეხება ხელისუფლების სხვა დონეთა კონსულტაციებს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან. არსებობს ორი ტიპის კონსულტაცია: ა) ზოგადი პირობების შესახებ, კერძოდ, ყველა იმ საკითხზე, რომლებსაც პირდაპირი გავლენა აქვს ადგილობრივ ორგანოებზე (მე-9 მუხლის მეექვსე პუნქტი); ბ) სპეციალური კონსულტაცია ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოს ადმინისტრაციულ საზღვრებში ცვლილებების შესახებ (მუხლი 5) და ადგილობრივი ხელისუფლებისთვის ფინანსური რესურსების განაწილებასა და ასიგნებაზე (მე-9 მუხლის მეექვსე პუნქტი). ვინაიდან ორივე ტიპის კონსულტაციას აქვს ერთნაირი სამართლებრივი სტატუსი, მნიშვნელობა და პროცედურები, მათი მნიშვნელობა თანაბრად უნდა აღიაროს ადგილობრივი ხელისუფლების ყველა ორგანომ.

3. კონგრესს რამდენიმე სხვა რეკომენდაცია და რეზოლუციაც აქვს მიღებული ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლებაზე, მათთან კონსულტაცია გამართონ ხელისუფლების სხვა ორგანოებმა.  171 (2005)[3] რეკომენდაციაში იგი ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლება კონსულტაციაზე (დაცული მუხლებით: 4.6, 5, 9.6 და 10) ევროპის სამართლებრივი და დემოკრატიული პრაქტიკის ფუნდამენტური პრინციპია, რომლის მიზანიც არის კარგი მმართველობის ხელშეწყობა. კონსულტაცია უნდა იყოს პოლიტიკის შემუშავებისა და ადმინისტრაციული პროცესების სავალდებულო ნაწილი, რომელიც ხელს შეუწყობს ადგილობრივი ხელისუფლების სურვილთა დროულად გაცხადებასა და სათანადოდ გათვალისწინებას ეროვნული თუ რეგიონული ხელისუფლების ორგანოთა გადაწყვეტილებებში. ამ რეკომენდაციაში კონგრესი მიესალმება ფაქტს, რომ „კონსულტაციის პროცესი თანდათან ხდება სახელმწიფოსა და ადგილობრივ ორგანოთა შორის პოლიტიკური დიალოგის არსებითი მახასიათებელი“, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციები კი ძალზე მნიშვნელოვან როლს ასრულებენ „საერთო ინტერესების განვითარებასა და ინსტიტუციური დიალოგის წარმართვაში, როგორც ცენტრალურ ხელისუფლებასთან, ისე რეგიონებთან “. ამავდროულად, კონგრესი ითვალისწინებს, რომ კონსულტაციას „იშვიათად აქვს ჭეშმარიტი პოლიტიკური მოლაპარაკებების ფორმა“: ის „თითქმის ყოველთვის ინფორმაციის გაცვლის მექანიზმია“. შესაბამისად, კონგრესის რეკომენდაციაა, რომ inter alia „საკონსულტაციო პროცესი შემუშავდეს მოლაპარაკების სისტემის ფარგლებში “; ასევე საჭიროა ეროვნული ასოციაციების პარტნიორებად აღიარება საკონსულტაციო პროცესში და მუდმივი საკონსულტაციო ორგანოს შექმნა.

4.  328 (2012)[4] რეკომენდაციაში კონგრესმა ხაზგასმით აღნიშნა, რომ ადგილობრივმა ხელისუფლებამ აქტიური როლი უნდა შეასრულოს გადაწყვეტილებათა მიღებაში მასთან დაკავშირებულ ყველა საკითხზე. ეს უნდა მოხდეს დროულად და შესაბამისი გზით, რათა აღნიშნულმა ორგანოებმა შეძლონ საკუთარი მოსაზრებებისა თუ წინადადებების ფორმულირება-გამოხატვა და გავლენა იქონიონ ამ გადაწყვეტილებებზე.  კონგრესმა კიდევ უფრო განავრცო წინა რეკომენდაციები და წევრ სახელმწიფოებს მიმართა თხოვნით, inter alia დაეკონკრეტებინათ კონსულტაციების ფორმატი; მიეწოდებინათ სათანადო, მკაფიო და დეტალური ინფორმაცია, წერილობითი ფორმით და კონსულტაციების გამართვამდე საკმაო ხნით ადრე; გამოეყენებინათ ადგილობრივი ხელისუფლების ექსპერტული ცოდნა და გამოცდილება პოლიტიკისა და კანონმდებლობის მომზადების პროცესში; სიფრთხილით შეეფასებინათ სტრატეგიული მნიშვნელობის მქონე გადაწყვეტილებათა შედეგები; გაესაჯაროვებინათ კონსულტაციის შედეგები (ასევე, განემარტათ მიზეზები, თუ რატომ არ გაიზიარეს წინადადებები); ეღიარებინათ ადგილობრივი ხელისუფლების უფლება გასაჩივრებასა და დაცვის საშუალებათა გამოყენებაზე, თუ სათანადოდ არ წარიმართება საკონსულტაციო პროცესი.

5. 347 (2012) რეზოლუციაში[5] კონგრესმა ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების ეროვნულ ასოციაციებს მოუწოდა, ლობირება გაუწიონ თავიანთ ეროვნულ/რეგიონულ ხელისუფლებებს ქარტიის ყველა იმ მუხლის დასანერგად, რომლებიც შეეხება კონსულტაციას; ასევე, გამოყონ სათანადო რესურსები საკონსულტაციო პროცედურებში ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეფექტიანი წარმომადგენლობისთვის. ეროვნულმა ასოციაციებმა უნდა უზრუნველყონ, რომ მათ რეგულარულად იწვევდნენ შესაბამისი საკანონმდებლო თუ პოლიტიკური ინიციატივების განსახილველად; ამასთანავე, ისინი უნდა თანამშრომლობდნენ სხვა ასოციაციებთან და რეგულარულად უზიარებდნენ ერთმანეთს კარგ პრაქტიკას. და ბოლოს, კონგრესმა მიიღო გადაწყვეტილება სახელმძღვანელო პრინციპების შემუშავებასა და სტრატეგიის წარდგენაზე, რათა კიდევ უფრო განემტკიცებინა საკონსულტაციო პროცესი.

6. 368 (2014)[6] რეზოლუციით, კონგრესმა დაამტკიცა შესაბამისი სტრატეგია, საკონსულტაციო პროცესის გასაძლიერებლად და მისი ეფექტიანობის განსამტკიცებლად, რაც ასევე გააუმჯობესებს კანონმდებლობასა და ადგილობრივ თუ რეგიონულ პოლიტიკას. ამ სტრატეგიის ძირითადი აქტივობებია: (1) სახელმძღვანელო მითითებების შემუშავება; (2) კონგრესის მონიტორინგისა და სხვა აქტივობების გამოყენება; (3) საკონსულტაციო პროცედურების შეფასების სისტემატიზება; და (4) წევრ სახელმწიფოთა მონაცემების შეგროვება. 368 (2014) რეზოლუცია შეიცავდა იმ კონკრეტულ ელემენტთა სისტემატიზებულ ჩამონათვალსაც, რომლებიც გათვალისწინებული უნდა იყოს კონსულტაციასთან დაკავშირებულ სახელმძღვანელო მითითებებში.

7. შესაბამისად, წინამდებარე ანგარიშის ამოცანაა, განმარტოს ქარტიის 4.6, 5 და 9.6 მუხლების გამოყენება წევრ სახელმწიფოებში და განსაზღვროს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნული ასოციაციების როლი მაღალი დონის ხელისუფლების კონსულტაციებში ადგილობრივ ორგანოებთან.

8. წინამდებარე ანგარიში იწყება აღწერით, თუ როგორ შეიძლება ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებისა (და მათი ასოციაციების) საკონსულტაციო უფლების ინსტიტუციონალიზაცია ეროვნულ კანონმდებლობაში. ამ მიზნით, ანგარიში განიხილავს კონსულტაციის ფორმალურ აღიარებასა და სამართლებრივ ჩარჩოს; ასევე, ეხება მარეგულირებელ ჩარჩოს, რეგულაციის ძირითად ტიპებს, კონსულტაციის პროცესის თემებს, მონაწილეებსა და პროცედურებს.

2. კონსულტაციის უფლება ქარტიაში

9. მე-4 მუხლის მე-6 პუნქტი, რომელიც შეეხება ადგილობრივ ხელისუფლებასთან დროულ და სათანადო კონსულტაციებს მასთან უშუალოდ დაკავშირებულ საკითხთა დაგეგმვა-გადაწყვეტის პროცესში, არ არის ქარტიის ერთადერთი დებულება კონსულტაციის შესახებ. 4.6 მუხლი ზოგადი პრინციპის სახით ადგენს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლებას კონსულტაციაზე, მე-6 მუხლი (ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ადმინისტრაციული საზღვრების შესახებ) და 9.6 მუხლი (სახსრების გადანაწილების შესახებ) კი მიუთითებენ კონსულტაციის კონკრეტულ სფეროებზე. ამასთანავე, მე-10 მუხლი მიუთითებს ადგილობრივ ხელისუფლების ორგანოთა გაერთიანებაზე, საერთო ინტერესების დასაცავად და ხელშესაწყობად.

10. ქარტიის 4.6 მუხლის თანახმად, „რამდენადაც ეს შესაძლებელია, ხელისუფლების ადგილობრივ ორგანოებს უნდა გაეწიოთ კონსულტაციები სათანადო დროს და შესაბამისი გზებით, ყველა იმ საკითხის დაგეგმვასა და მათზე გადაწყვეტილების მიღების პროცესში, რომლებიც მათ პირდაპირ ეხებათ.“ ზოგადად, მიიჩნევა, რომ საკითხი საჯარო ორგანოს „პირდაპირ ეხება“, თუ სახელმწიფო პოლიტიკის ან ნებისმიერი სხვა სამართლებრივი აქტის განხორციელება გავლენას ახდენს მის სამართლებრივ სტატუსზე, უფლებამოსილებასა და ფინანსურ მდგომარეობაზე.

11. თუ საქმე ეხება ადგილობრივი ხელისუფლების რამდენიმე ორგანოს, შესაძლებელია, მათ ჰყავდეთ ლეგიტიმური წარმომადგენელი, კერძოდ, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაცია. არაერთ ქვეყანაში ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა, სულ მცირე, 50%-ს წარმომადგენლობას უწევს ეროვნული ასოციაცია. ამავდროულად, ზოგიერთ ქვეყანაში ადგილობრივ მთავრობათა წარმომადგენლობა ფრაგმენტულია და მათ ინტერესებს იცავს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა რამდენიმე ასოციაცია. მიუხედავად იმისა, რამდენი ასოციაცია წარმოადგენს ადგილობრივ ხელისუფლებებს, ცენტრალური და რეგიონული მთავრობები ვალდებულნი არიან, ეს ორგანოები თანაბრად და ეფექტიანად იყვნენ წარმოდგენილნი კონსულტაციის პროცესში.

12. მოთხოვნა კონსულტაციების „შესაბამისი გზით“ ჩატარების შესახებ მიუთითებს ასეთი შეხვედრების იმგვარ ორგანიზებაზე, რომ ადგილობრივ ხელისუფლებას მიეცეს საკუთარი კომენტარებისა თუ წინადადებების ფორმულირებისა და წარდგენის საშუალება. ეს არ ნიშნავს, რომ ეროვნული ან რეგიონული ხელისულების ორგანო ამ წინადადებებს დათანხმდება, თუმცა აუცილებელია მათი წარდგენა, განხილვა და გათვალისწინება საბოლოო გადაწყვეტილების მიღებამდე. ამავდროულად, საბოლოო გადაწყვეტილების დამოუკიდებლად და საკუთარი პასუხისმგებლობით მიღების უფლება რჩება იმ დაწესებულებას, რომელსაც აქვს გადაწყვეტილების მიღების მანდატი.

13. ფრაზა „სათანადო დროს“ მიზნად ისახავს, რომ კონსულტაციების ფორმა და დრო ადგილობრივ ხელისუფლებას შესაძლებლობას აძლევდეს, გავლენა მოახდინოს გადაწყვეტილების მიღების პროცესზე და აიცილოს სიტუაციები, სადაც ადგილობრივი ხელისუფლების კონსულტირების უფლებას გადაწონის „გადაუდებელი აუცილებლობა“ და „ხარჯების დაზოგვა“. ქარტია არ აკონკრეტებს რაიმე სტანდარტულ ვადას „სათანადო დროის“ მოთხოვნასთან მიმართებით, ეს დამოკიდებულია თითოეულ მხარე სახელმწიფოში არსებულ მდგომარეობაზე. ამავდროულად, აღნიშნული, სულ მცირე, ნიშნავს, რომ კონსულტაციები უნდა გაიმართოს გადაწყვეტილებებისა და პოლიტიკის მომზადების ეტაპზე და არა მათი მიღების შემდგომ.

14. ქარტია არ განსაზღვრავს/ადგენს კონსულტაციის ფორმებს და არსებითად არ არეგულირებს საკონსულტაციო პროცესს. მისი ძირითადი ფუნქციაა ზოგადი მიდგომისა და ჩარჩოს შექმნა კონსულტაციებისთვის. ამიტომ, შეიძლება ითქვას, რომ კონსულტაციის ძირითადი პროცესი დამოკიდებულია სამ ძირითად პირობაზე: a. ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა შეეძლოს სრული ინფორმაციის მოპოვება იმ გადაწყვეტილებებსა და პოლიტიკის მიმართულებებზე, რომლებიც მათ პირდაპირ ეხებათ, და ეს ინფორმაცია ხელმისაწვდომი იყოს გადაწყვეტილების მიღების საწყის ეტაპზევე; b. ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა შეეძლოს საკუთარი მოსაზრების გამოხატვა გადაწყვეტილებებსა და პოლიტიკის მიმართულებებზე მანამ, სანამ ისინი სავალდებულო იურიდიული ძალის მქონე დოკუმენტებად ჩამოყალიბდება; და c. ადგილობრივ ხელისუფლებას უნდა ჰქონდეს დრო და შესაძლებლობა რეკომენდაციებისა ან ალტერნატიული პროექტების მოსამზადებლად და განხილვისთვის წარსადგენად.

15. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლება კონსულტაციაზე დაცული უნდა იყოს წევრ სახელმწიფოთა შიდა კანონმდებლობით (და სასურველია - კონსტიტუციითაც). არაერთ ქვეყანაში პარლამენტთა მიერ მიღებული სამართლებრივი აქტების კლასიფიცირება შესაძლებელია ორ ჯგუფად: ა) აქტები, რომლებშიც კონსულტაციაზე უფლება ზოგადად არის აღიარებული; და ბ) კანონმდებლობა, რომელიც ითვალისწინებს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან კონსულტაციებს კონკრეტულ სფეროებში (როგორიცაა, ცვლილებები ადმინისტრაციულ საზღვრებში, ქარტიის მე-5 მუხლის შესაბამისად). უმეტეს შემთხვევაში, კონსულტაციაზე უფლება ზოგადად აღიარებულია „ყველა იმ საკითხთან დაკავშირებით, რომლებიც ადგილობრივ ხელისუფლებას პირდაპირ ეხება“. ეს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებს მეტ უფლებამოსილებასა და მოქნილობას სძენს საკუთარი ინტერესების წარმოსადგენად და დასაცავად.

16. შიდა კანონმდებლობა უნდა აღიარებდეს ეროვნული ასოციაციების როლს კონსულტაციებში მონაწილეობის კუთხით და მათი წევრების ინტერესთა დასაცავად (ქარტიის მე-10 მუხლის მეორე პუნქტი). ამ მხრივ, შიდა კანონმდებლობა შეიძლება ითვალისწინებდეს ორიდან ერთ-ერთ მიდგომას: პირველის თანახმად,  მაღალი დონის ხელისუფლებისათვის სავალდებულოა კონსულტაციის გამართვა იმ ასოციაციებთან, რომლებიც ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა 50%-ზე მეტს წარმოადგენენ; მეორე მიდგომის თანახმად კი არ მოქმედებს რაიმე პირობები ასოციაციების  კონსულტაციაში ჩასართავად. ამგვარი „წარმომადგენლობითი ზღვარი“, რომელიც განსაზღვრავს ასოციაციების ჩართულობას საკონსულტაციო პროცესში , შეიძლება განსხვავდებოდეს ქვეყნების მიხედვით. თუმცა, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა პოზიცია გაცილებით მტკიცე იქნება, თუ ისინი ერთხმად ისაუბრებენ ხელისუფლების სხვა დონესთან კონსულტაციის დროს.

3. კონსულტაციის პროცესის მონაწილეები

17. უმეტეს შემთხვევაში, წევრი სახელმწიფოს კანონმდებლობა არ აკონკრეტებს, თუ რომელი უწყებაა პასუხისმგებელი ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტაციების ორგანიზებაზე. ჩვეულებრივი ადმინისტრაციული ლოგიკის თანახმად, ეს უნდა იყოს შესაბამისი სამინისტრო, რომელსაც აქვს კონკრეტულ საკითხზე გადაწყვეტილების მიღების უფლებამოსილება. 368 (2014) რეზოლუცია ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ საჭიროა „მუდმივი კონსულტაციების ფორმების შექმნა სამინისტროებსა და სხვადასხვა პოლიტიკური დონის წარმომადგენლებს შორის“.

18. როდესაც საქმე ეხება ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან კონსულტაციას, როგორც წესი, ცენტრალურ მთავრობას წარმოადგენს ადგილობრივი ხელისუფლების საკითხებზე პასუხისმგებელი სამინისტრო. პერიოდულად, კონსულტაციებში მონაწილეობენ მთავრობის სხვა წევრებიც (მაგ: ფინანსთა ან ეკონომიკის სამინისტროები), მათი პასუხისმგებლობებისა და განსახილველი საკითხების გათვალისწინებით. ზოგ ქვეყანაში (მაგ: საქართველო) კანონმდებლობა ადგენს, თუ რომელი სამინისტრო აგებს პასუხს ადგილობრივ ორგანოებთან კონსულტაციაზე. ამ სამინისტროს აქვს მანდატი, რომ კონსულტაციის შედეგები წარუდგინოს სხვა შესაბამის სამინისტროებს და/ან მათი წარმომადგენლები ჩართოს საკონსულტაციო პროცესში.

19. ხშირად, კონსულტაციების ორგანიზება ხდება პარლამენტში მიმდინარე საკანონმდებლო პროცესის დროს, კერძოდ, კომიტეტში გამართული მოსმენების ეტაპზე. როგორც წესი, შესაბამისი საპარლამენტო კომიტეტი მართავს სამ მოსმენას, დაინტერესებულ მხარეთა და დამოუკიდებელ ექსპერტთა მონაწილეობით. ამრიგად, კომიტეტის ეტაპი შესაფერისი მომენტია, რომ ადგილობრივმა ორგანოებმა და მათმა ასოციაციებმა წარმოადგინონ საკუთარი მოსაზრებები და რეკომენდაციები. საკითხავია, ვინ არიან პასუხისმგებელნი კონსულტაციების ინიცირებასა და ორგანიზებაზე - ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოები (და მათი ასოციაციები), თუ პარლამენტარები, რადგან მათ საკანონმდებლო მანდატი აქვთ. სამინისტროებისგან განსხვავებით, პარლამენტში საკანონმდებლო პროცესი ეფუძნება არა ადმინისტრაციულ პროცესებს, არამედ არჩეულ მოხელეთა მანდატსა და განხილვებს. ამავდროულად, იმისათვის, რომ კონსულტაციები ლობირებისგან განვასხვაოთ, უნდა გავიხსენოთ, რომ კონსულტაციების მიზანია იმ გადაწყვეტილებათა მიღება, რომლებიც ყველაზე მეტად შეეფერება რეალურ საჭიროებებს. შესაბამისად, ასეთ გადაწყვეტილების მიმღები ორგანო უნდა იყოს პასუხისმგებელი კონსულტაციების ორგანიზებაზეც.

20. ეროვნული კანონმდებლობა იშვიათად აკისრებს საპარლამენტო კომიტეტებს მოთხოვნას კონსულტაციების გამართვის შესახებ. მთავრობა საკანონმდებლო ინიციატივათა უმეტესობას წარუდგენს საკანონმდებლო ორგანოს. შესაბამისად, საპარლამენტო ორგანოებმა შეიძლება ჩათვალონ, რომ საჭირო კონსულტაციები უკვე გაიმართა მოსამზადებელ ეტაპზე. ამის მიუხედავად, ძირითადად საპარლამენტო ორგანოები იღებენ გადაწყვეტილებას ადგილობრივი მთავრობის სამართლებრივ ჩარჩოზე. ამასთან, მთავრობის მიერ წარდგენილი ინიციატივები ხშირად იცვლება საპარლამენტო განხილვების ეტაპზე. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, კონსულტაციები გაიმართოს შესაბამის საპარლამენტო კომიტეტებში. ზოგ ქვეყანაში ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციები და შესაბამისი საპარლამენტო ორგანოები ხელს აწერენ ურთიერთგაგების მემორანდუმს, რომელიც განსაზღვრავს კონკრეტულ მოვალეობებს. მათ შორისაა მოთხოვნა, რომ ასოციაციები ჩართულნი იყვნენ იმ სამართლებრივი ინიციატივების საკომიტეტო მოსმენებში, რომლებიც პირდაპირ გავლენას ახდენს ადგილობრივ ხელისუფლებაზე. საკანონმდებლო ორგანოსთან მუშაობა ადგილობრივი ორგანოებისათვის შეიძლება ძლიერი ინსტრუმენტი იყოს საკუთარი ინტერესების დასაცავად. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, საპარლამენტო ორგანოებმა აქტიური როლი შეასრულონ ადგილობრივ ორგანოებთან კონსულტაციების ორგანიზებაში.

21. ფედერალურ და რეგიონულ სახელმწიფოებში საკითხავია, ხელისუფლების რომელ დონეზე უნდა იყოს ორგანიზებული კონსულტაციები ადგილობრივ ორგანოებთან. ევროპის ქვეყნების გამოცდილება ადასტურებს, რომ ფედერალურ სახელმწიფოებში კონსულტაციები ხშირად იმართება ფედერაციის სუბიექტთა დონეზე; სხვა სახელმწიფოებში კი, სადაც არსებობს რეგიონული ორგანოები, კონსულტაციები, ჩვეულებრივ, ტარდება ცენტრალურ დონეზე, რადგან ხშირად სწორედ ცენტრალურ ხელისუფლებას აქვს მანდატი ადგილობრივი ხელისუფლების საკითხებზე გადაწყვეტილებათა მისაღებად.

22. როგორც წესი, ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ეროვნული ასოციაცია  ადგილობრივ მთავრობებს წარმოადგენს საკონსულტაციო პროცესში. ამავდროულად, ეს არ გამორიცხავს ცალკეულ ადგილობრივ მთავრობებთან კონსულტირების შესაძლებლობას. თუ კონსულტაციის თემა უკავშირდება ადგილობრივი მთავრობის ერთზე მეტ განყოფილებას, გარდაუვალია მის წარმომადგენლებს შორის გარკვეული კოორდინაცია საერთო ინტერესების დასაცავად. ზოგიერთ ქვეყანაში არსებობს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ორი ან მეტი ასოციაცია, რომელიც ორგანიზებულია ადგილობრივი და/ან რეგიონული მმართველობის ტიპის მიხედვით (ოლქი, რეგიონი, მიწა). ამასთან, ბევრ ქვეყანაში არსებობს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაცია (მერების ასოციაცია, თემის ფინანსური ოფიცრები და ა.შ.), რომელსაც გარკვეული როლის შესრულება შეუძლია ადგილობრივი ინტერესების დაცვაში, განსაკუთრებით, როდესაც საქმე ეხება სექტორულ კანონმდებლობას.

23. საკონსულტაციო პროცესი უფრო მარტივია, როდესაც ადგილობრივ ხელისუფლებას წარმოადგენს ერთიანი ასოციაცია, რომელსაც აქვს მყარი კავშირები თავის წევრებთან, საკონსულტაციო პროცესში ეფექტიანი მონაწილეობის შესაძლებლობა და ექსპერტული ცოდნა. რამდენიმე ასოციაციასთან კონსულტაცია შედარებით რთულია, განსაკუთრებით, როდესაც ეს ასოციაციები არ არიან ერთგვაროვანნი და არ სარგებლობენ თანაბარი შესაძლებლობებით; ზოგ შემთხვევაში ისინი შეიძლება მოიცავდნენ მცირემასშტაბიან ასოციაციებს, დაყოფილს პოლიტიკური ნიშნით. პოლიტიკური კავშირი ეფექტიან არაფორმალურ არხებს ქმნის მხარეთა ინტერესების ლობირებისთვის, თუმცა ასევე შეიცავს რისკებს, რომ ასოციაციები პარტიული პოლიტიკის უბრალო დანამატები გახდებიან (განსაკუთრებით, იმ ქვეყნებში, სადაც არსებობს ცენტრალიზებული მმართველობა და პოლარიზებული პოლიტიკური სისტემა).

24. თუ არსებობს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა რამდენიმე ასოციაცია, უმჯობესია,  ხელისუფლების ცენტრალურმა ორგანოებმა წაახალისონ ეროვნული საკონსულტაციო სისტემების შექმნა. ასეთ შემთხვევაში, კონსულტაციაზე პასუხისმგებელმა ცენტრალურმა სახელისუფლებო უწყებამ  უნდა უზრუნველყოს, რომ ასოციაციები პროპორციულად იყვნენ წარმოდგენილნი; ასევე, არსებობდეს მკაფიო და მკაცრი წესები განსახილველ თემაზე ერთობლივი მოსაზრებების ჩამოსაყალიბებლად და გადაწყვეტილებათა მისაღებად. მართლაც, შესაძლოა, ცენტრალურმა/რეგიონულმა ორგანოებმა გადაწყვიტონ ინდივიდუალური კონსულტაციის გამართვა თითოეულ ასოციაციასთან, თუმცა ასეთ შემთხვევაში ადგილობრივ ხელისუფლების ორგანოთა პოზიცია იქნება შედარებით სუსტი. ამასთან, ძლიერ ასოციაციებს, სუსტთან შედარებით, მეტი გავლენის მოხდენა შეუძლიათ.

4. ინსტიტუციონალიზებული სისტემა თუ ინდივიდუალიზებული პროცესი

25.  ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტია არ აკონკრეტებს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან კონსულტაციების ფორმას ან ინსტიტუციურ ჩარჩოს. ეს საკითხები ხშირად არც წევრ სახელმწიფოთა შიდა კანონმდებლობით რეგულირდება. როგორც ზემოთ აღინიშნა, ზოგიერთ ქვეყანაში კონსულტაციები სავალდებულოა იმ ასოციაციებთან, რომლებიც ადგილობრივი მმართველობის ორგანოთა უმრავლესობას წარმოადგენენ, ზოგან კი შიდა კანონმდებლობა ასეთ მოვალეობას არ ითვალისწინებს. კონსულტაციის პროცედურები, როგორც წესი, განსაზღვრულია კანონქვემდებარე აქტებით ან რეგლამენტებით, რომლებსაც ამტკიცებენ სამინისტროები ან სხვა სახელმწიფო ინსტიტუტები. შესაბამისად, წევრ სახელმწიფოებში კონსულტაციის პრაქტიკა მნიშვნელოვნად განსხვავდება იმის მიხედვით, რამდენად ფორმალიზებული ან არაფორმალიზებულია ეს პროცედურა.

26. როგორც წესი, პარლამენტის მიერ მიღებული სამართლებრივი აქტები დეტალურ პროცედურებს მოიცავს ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტაციისთვის, როდესაც საქმე ეხება ადმინისტრაციული საზღვრების ცვლილებას. ზოგიერთ ქვეყანაში სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონი ასევე შეიცავს პროცედურებს ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტაციების ორგანიზებაზე. ამავდროულად, როდესაც საქმე ეხება ზოგად საკითხებზე კონსულტაციას, სამართლებრივი აქტები დეტალურად არ აღწერს საკონსულტაციო პროცედურებს - ამ  საკითხს განსაზღვრავს შეთანხმებები და მემორანდუმები ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებებს შორის.

27. ზოგიერთ ქვეყანაში მოლაპარაკებები ფორმალიზებულია, თუმცა არაფორმალური პრაქტიკა და ჩვეულება ასევე მნიშვნელოვან როლს ასრულებს. ხშირად პროცედურული წესები ეხება მხოლოდ კონსულტაციების ინსტიტუციურ მოწყობას, და არა ინტერაქციას ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა წარმომადგენლებს შორის. ამავდროულად, არაფორმალური კონსულტაციები, როგორც წესი, ხელს არ უწყობს გრძელვადიანი შედეგების მიღწევას, ასევე, დემოკრატიული პრაქტიკის განვითარებას გადაწყვეტილების მიღებისა და პოლიტიკის ჩამოყალიბების კუთხით.

28. ინსტიტუციონალიზებული კონსულტაცია საჭიროებს კარგად დადგენილ წესებსა და პროცედურებს, ასევე, ინსტიტუციებს, რომლებსაც მკაფიო მანდატი აქვთ კონსულტაციის პროცესში. ჩვეულებრივ, ასეთი წესები და პროცედურები განისაზღვრება შეთანხმებებით ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების ორგანოთა შორის, ასევე, საჯარო ორგანოთა წესდებებით, და მათ იცნობს და იაზრებს საკონსულტაციო პროცესში ჩართული ყველა მხარე. ინსტიტუციური კონსულტაციების ძირითადი მოთამაშეები არიან ეროვნული ასოციაციები, რომელთაც შეუძლიათ წევრ მუნიციპალიტეტთა ინტერესების გამოხატვა და წარმოდგენა საკონსულტაციო პროცესში. ეროვნულ ასოციაციებს შეუძლიათ ექსპერტთა დანიშვნაც სხვადასხვა კომიტეტში, ასევე, სამუშაო ჯგუფებში, რომლებსაც ორგანიზებას უწევენ შესაბამისი სამინისტროები და საპარლამენტო ორგანოები ადგილობრივი მმართველობის პოლიტიკის კონკრეტულ სფეროებში.

29. ინსტიტუციონალიზებული კონსულტაციის ძირითადი მახასიათებლებია:

-        ფორმალურად განსაზღვრული წესები და პროცედურები;

-        იმ ინსტიტუციების იდენტიფიცირება, რომელთაც აქვთ მანდატი თავიანთი ამომრჩევლების წარმომადგენლობისთვის;

-        წერილობით კომუნიკაციაზე დაფუძნებული კონსულტაციები და  ღია და გამჭვირვალე პროცედურები.

30. ინსტიტუციონალიზებული კონსულტაციები ადგილობრივ ორგანოებს შესაძლებლობას აძლევს, რომ გრძელვადიანი სტრატეგია განავითარონ ხელისუფლების სხვა დონეებთან კონსულტაციისთვის და პროცესი მეტად იყოს ორიენტირებული შედეგზე. ასეთი კონსულტაციები უზრუნველყოფს დამატებით უფლებებსაც, როგორიცაა ჩართულობა სამართლებრივი აქტების მომზადებაში და პოლიტიკის დოკუმენტთა შემუშავება. ვინაიდან ცენტრალურ მთავრობებს ესმით, რომ კონსულტაცია უნდა გაიარონ ეროვნულ ასოციაციებთან, ისინი, როგორც წესი, დაინტერესებულნი არიან ამ ასოციაციების წარმომადგენელთა ჩართვით გადაწყვეტილებებისა და პოლიტიკის შემუშავების პროცესში.

31. ამგვარი მჭიდრო თანამშრომლობა ცენტრალურ და ადგილობრივ ხელისუფლებას შორის რთული მისაღწევია არაფორმალური კონსულტაციების პირობებში. ასეთ შემთხვევაში, შესაძლებელია, ორივე მხარე მოკლევადიანი ინტერესებით მოქმედებდეს, კომუნიკაცია კი დასრულდეს გადაწყვეტილებათა მიღებისთანავე. ამის გამო, ევროპის საბჭოს წევრ სახელმწიფოებში ხელი უნდა შეეწყოს ინსტიტუციონალიზებული კონსულტაციების მოდელს ადგილობრივ და ცენტრალურ/რეგიონულ ხელისუფლებებს შორის.

5. ინსტიტუციონალიზებული კონსულტაციის ფორმები

32. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან მმართველობის სხვა დონეთა კონსულტაციის ყველაზე გავრცელებული პრაქტიკაა საერთო საკონსულტაციო პლატფორმების შექმნა ცენტრალურ მთავრობასა და ადგილობრივი ხელისუფლების ასოციაციებს შორის. ასეთი ორგანოები შედგება როგორც მთავრობის, ისე ასოციაციების წარმომადგენლებისგან და ორივე მხარე წარმოდგენილია თანაბარი რაოდენობის წევრებით. როდესაც საკონსულტაციო პლატფორმა ორგანიზებულია ბევრ ასოციაციასთან ერთად, ისინი, როგორც წესი, წარმოდგენილნი არიან პროპორციულობის საფუძველზე.

33. მრგვალი მაგიდის დისკუსია კონსულტაციის კიდევ ერთი პრაქტიკული ფორმაა. ის ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციებს საშუალებას აძლევს, რომ თავიანთი ცოდნა და გამოცდილება ადრეულ ეტაპზევე მიმართონ საკანონმდებლო პროცესისკენ, რაც გაზრდის მათ გავლენას გადაწყვეტილების მიღების პროცესზე. მრგვალი მაგიდის შეხვედრები უნდა ტარდებოდეს რეგულარულად და წინასწარ განსაზღვრული დღის წესრიგით. გამჭვირვალობის ინტერესებიდან გამომდინარე, ასეთ დისკუსიებზე რეკომენდებულია პრესისა და მედიის მოწვევაც. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციების ძალისხმევით, მათ მიერ გამოყოფილი არჩეული წარმომადგენლები აქტიურ როლს უნდა ასრულებდნენ დისკუსიებში, წევრი მუნიციპალიტეტები კი კარგად იყვნენ ინფორმირებულნი მრგვალი მაგიდის დღის წესრიგსა და შედეგებზე. მსგავსი შეხვედრები ასევე ეფექტიანი ინსტრუმენტია, როდესაც შესაბამისი სამინისტროები მართავენ კონსულტაციებს ადგილობრივი ხელისუფლების წარმომადგენლებთან, მიმდინარე პოლიტიკურ პრიორიტეტებზე. ასეთ შემთხვევაში, მნიშვნელოვანია, განისაზღვროს შემოთავაზებული პოლიტიკის შესაძლო გავლენა ადგილობრივ მმართველობაზე და მომზადდეს რეკომენდაციები, რათა ეს პოლიტიკა ითვალისწინებდეს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ლეგიტიმურ ინტერესებს. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციებმა რეგულარული ანგარიშები უნდა გამოაქვეყნონ მრგვალი მაგიდის დისკუსიებზე და გაავრცელონ ინფორმაცია შეხვედრის თემაზე, მიმდინარეობასა და შედეგებზე.

34. ფედერალურ სახელმწიფოებში მრგვალი მაგიდის შეხვედრებში შეიძლება მონაწილეობდნენ ხელისუფლების სამი დონის (ფედერალური, რეგიონული და ადგილობრივი) წარმომადგენლები. როგორც წესი, ასეთი მრავალდონიანი შეხვედრები ტარდება საკითხებზე, რომლებიც გავლენას ახდენს საჯარო ადმინისტრირების ყველა დონეზე. მსგავსი შეხვედრებისას განიხილება ფედერალური ბიუჯეტების პროექტები და ცენტრალური სუბსიდიები რეგიონული და ადგილობრივი მმართველობებისთვის. ამავდროულად, მრგვალი მაგიდის მრავალდონიანი შეხვედრები კომპლექსური ინსტრუმენტია და შეიძლება რთული იყოს კონსენსუსის მიღწევა შესაბამის მხარეთა შორის. გარკვეულ შემთხვევებში, ერთმა ან რამდენიმე მხარემ შეიძლება საკონსტიტუციო სასამართლოს მიმართოს საკუთარი ინტერესების დასაცავად. როგორც წესი, მრგვალი მაგიდის შეხვედრებს უნდა ჰქონდეს ფორმალური სახე და ჩატარდეს წინასწარ შეთანხმებული პროცედურების შესაბამისად. ნებისმიერი კომუნიკაცია მრგვალი მაგიდის შეხვედრებთან დაკავშირებით უნდა იყოს წერილობითი, თვითონ კონსულტაციის პროცესი კი - კარგად დოკუმენტირებული.

35. კონსულტაციის ერთ-ერთი ყველაზე ეფექტიანი ფორმაა მონაწილეობა საპარლამენტო კომიტეტებში გამართულ კანონპროექტთა მოსმენებში. ეს პროცესი უნდა რეგულირდებოდეს ურთიერთგაგების მემორანდუმით, რომელიც გაფორმებულია ადგილობრივ ხელისუფლების ორგანოთა ასოციაციასა და შესაბამის საპარლამენტო ორგანოებს შორის და მკაფიოდ განსაზღვრავს მონაწილეთა მოვალეობებსა თუ წვლილს საკანონმდებლო პროცესში. კონსულტაციის ეს ფორმა საჭიროებს, რომ ეროვნულ ასოციაციებს ჰქონდეთ სათანადო ექსპერტული ცოდნა და გამოცდილება. პროცესის საწყის ეტაპებზე ასოციაციის წარმომადგენელმა ექსპერტებმა უნდა შეისწავლონ შემოთავაზებული კანონმდებლობა და მოამზადონ მოსაზრებათა პროექტი, რეკომენდაციებთან ერთად, სადაც ასახული იქნება ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ინტერესები. ეროვნული ასოციაციის წესდება აღმასრულებელ საბჭოს უნდა ანიჭებდეს ასეთი დოკუმენტების მიღებისა პარლამენტისთვის გაგზავნის მანდატს. საბჭომ შეიძლება გამოყოს წევრები საპარლამენტო კომიტეტების სესიებში მონაწილეობისთვისაც. გარკვეულ შემთხვევებში, ასოციაციის საბჭომ შეიძლება ასოციაციის ექსპერტებს სთხოვოს ალტერნატიული კანონპროექტის მომზადებაც, შესაბამისი საპარლამენტო ორგანოების წინაშე წარსადგენად.

36. პრაქტიკაში არსებობს სპეციფიკური სფეროები, სადაც ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტაცია ფორმალურად რეგულირდება და სავალდებულოა. ეს, ძირითადად, ვრცელდება ცვლილებებზე ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ადმინისტრაციულ საზღვრებში. წევრ სახელმწიფოთა უმეტესობაში ადგილობრივი მმართველობის კანონმდებლობა მკაფიოდ განსაზღვრავს კონსულტაციის ფორმებსა და პროცედურებს საზღვრის ცვლილებასთან დაკავშირებული ინიციატივებისთვის. მათ შორისაა ადგილობრივი საბჭოს ოფიციალური თანხმობა, ასევე, მოთხოვნა ადგილობრივ თემებთან კონსულტაციის შესახებ. რეკომენდებულია, ეს პროცედურები განხორციელდეს არა მხოლოდ ადგილობრივი მმართველობის ცალკეულ ორგანოთა საზღვრების შესაცვლელად, არამედ ადგილობრივი მმართველობის სისტემის რესტრუქტურიზაციისთვისაც (მმართველობის დონეების შემოღება, გაუქმება, ცვლილებები კანონმდებლობაში  მუნიციპალიტეტთა შორის თანამშრომლობის შესახებ და სხვა).

37. ფინანსური კონსულტაციების ფორმა განსხვავდება ქვეყნების მიხედვით. მართალია, ზოგ შემთხვევაში ცენტრალური ხელისუფლება ეროვნულ ასოციაციებთან განიხილავს ადგილობრივი მმართველობის მთლიანი სისტემის დაფინანსებას, თუმცა კონკრეტულ ფინანსურ საკითხებზე საჭიროა რეგულარული კონსულტაციების გამართვა (მაგ: როგორიცაა გამთანაბრებელი გრანტების გამოყოფის კრიტერიუმები, ცვლილებები ადგილობრივ საგადასახადო სისტემაში, ან ადგილობრივი სესხები და ვალები). ზოგ ქვეყანაში ფინანსთა სამინისტრო ქმნის სპეციალურ საკონსულტაციო საბჭოს, რომელიც განიხილავს გადაწყვეტილებათა პროექტებსა და საჯარო ფინანსების პოლიტიკას. როგორც წესი, ეროვნული ასოციაციები ასეთ საკონსულტაციო საბჭოებში გასაწევრიანებლად გამოყოფენ ექსპერტებს (და არა პოლიტიკოსებს), რათა მათ განიხილონ ის ტექნიკური საკითხები, რომლებიც  სპეციფიკურ ცოდნასა და გამოცდილებას საჭიროებს. ამავდროულად, საკონსულტაციო საბჭომ არ უნდა ჩაანაცვლოს ზოგადი საკონსულტაციო შეხვედრები, რომლებშიც მონაწილეობს სამინისტროს პოლიტიკური ხელმძღვანელობა, ეროვნულ ასოციაციასთან (ასოციაციებთან) ერთად. საკონსულტაციო საბჭოები, როგორც წესი, გამოიყენება გადაწყვეტილებათა პროექტების მოსამზადებლად და გადასახედად, ხოლო პოლიტიკის შეხვედრები და მრგვალი მაგიდის დისკუსიები მიზნად ისახავს პოლიტიკური კონსენსუსის მიღწევას ადგილობრივი ორგანოებისთვის რესურსების გამოყოფაზე, უფრო კონკრეტულად კი - ყოველწლიური სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტზე.

38. უნდა აღინიშნოს, რომ ზემოთ ჩამოთვლილი ყველა ფორმა და ინსტრუმენტი, რომლებიც განსაზღვრულია მაღალი დონის ხელისუფლების კონსულტაციისთვის  ადგილობრივ ორგანოებთან, დადებით გავლენას ახდენს მაშინ, თუ საკონსულტაციო პროცესს აქვს სათანადო ინსტიტუციური ჩარჩო, დაფუძნებული ფორმალურ წესებზე. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა მყარი და უნარიანი ეროვნული ასოციაციები მნიშვნელოვანი ფაქტორია იმისათვის, რომ კონსულტაციის ამ კომპლექსურმა სისტემებმა ეფექტიანად დაიცვას ადგილობრივი ორგანოები და განამტკიცოს ადგილობრივი დემოკრატია.

6. ხელისუფლების ცენტრალურ და ადგილობრივ ორგანოებს შორის კონსულტაციის გამოწვევები და პრობლემები

39. ბოლოდროინდელი ანგარიშის თანახმად, რომელიც შეეხება წევრ სახელმწიფოებში ქარტიის განხორციელებას[7], კონსულტაციებთან დაკავშირებული დებულებები ხშირად ირღვევა, რამდენიმე წევრმა სახელმწიფომ კი დათქმები გამოაცხადა შესაბამის დებულებებთან მიმართებით. საქართველომ და თურქეთმა სურვილი გამოთქვეს, რომ მათთვის სავალდებულო არ იყოს 4.6 მუხლის მოქმედება. პრაქტიკაში, ქარტიის ეს მუხლი ერთ-ერთია იმ დებულებებს შორის, რომლებიც ყველაზე ხშირად ირღვევა. მონიტორინგის ანგარიშებში წარმოდგენილია ამ დებულების დარღვევის 7 და მასთან ნაწილობრივ შესაბამისობის 19 შემთხვევა. მხოლოდ 10 ქვეყანაშია ის დაცული სრულად. შეუსრულებლობის ან ნაწილობრივ შესრულების ყველაზე გავრცელებული მიზეზია ხარვეზები კონსულტაციების ფორმალიზების კუთხით.

40. საქართველომ და საბერძნეთმა განაცხადეს, რომ მათზე არ ვრცელდება მე-5 მუხლის სავალდებულო მოქმედება, 9 ქვეყანა ამ მუხლს ნაწილობრივ შეესაბამება, 3 შემთხვევაში კი დადგინდა ქარტიის დარღვევა. შეუსრულებლობის ან ნაწილობრივ შესრულების მიზეზებს შორის ხშირად სახელდებოდა პოლიტიკის „ქვემოდან ზემოთ“ შემუშავება, ექსკლუზიური უფლებამოსილების ფარგლებში.

41. აზერბაიჯანმა, ბელგიამ, ჩეხეთის რესპუბლიკამ, საქართველომ და თურქეთმა განაცხადეს, რომ მათზე არ ვრცელდება 9.6 მუხლის სავალდებულო მოქმედება. სხვა წევრ სახელმწიფოებთან მიმართებით, მონიტორინგის ანგარიშებსა და რეკომენდაციებში აღნიშნულია ნაწილობრივ შესაბამისობის 5 და ქარტიის დარღვევის 7 შემთხვევა ეროვნულ დონეზე. შეუსრულებლობის ან ნაწილობრივ შესრულების ყველაზე გავრცელებულ მიზეზებს შორის იყო ორგანიზებისა და სტაბილური კონსულტაციის მექანიზმთა ნაკლებობა.

42. წევრ სახელმწიფოთა უმეტესობაში აღიარებულია ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლება კონსულტაციაზე, თუმცა პრაქტიკაში კონსულტაციების ორგანიზება დამოკიდებულია ცენტრალური ხელისუფლების ნებაზე. ამავდროულად, ზოგიერთ ცენტრალურ მთავრობას, რომელიც ადგილობრივ ხელისუფლებას არ აღიარებს თანასწორ პარტნიორად, ნაკლები მოტივაცია აქვს მათთან კონსულტაციების ორგანიზებისათვის.

43. შედარებით ახალგაზრდა დემოკრატიებში ზოგჯერ ვხვდებით კონსულტაციების ad hoc პროცესებს, ნაცვლად სისტემატური დიალოგისა. კონსულტაციის სამართლებრივად ინსტიტუციონალიზებული ფორმების ნაკლებობამ შესაძლოა წარმოშვას რისკი, რომ კონსულტაციები ორგანიზებული იქნება ცენტრალური ხელისუფლების შეხედულებისამებრ. უნდა ვაღიაროთ, რომ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა კონსულტაციაზე უფლების ზოგადი დეკლარირება, კარგად განსაზღვრული წესებისა და მექანიზმების გარეშე, არ შედის ადგილობრივი მმართველობის ინტერესებში. კონსულტაციის წესები და მექანიზმები აუცილებელია ამ უფლების აღსრულებისათვის.

44. ფედერალურ სისტემათა უმეტესობაში ადგილობრივი ხელისუფლების კანონმდებლობის რეგულირების მანდატი აქვთ ფედერალურ შტატებს (ფედერალური მთავრობის ნაცვლად) და საკონსულტაციო მექანიზმები არსებობს მხოლოდ რეგიონულ დონეზე, არაერთ ფედერალურ კანონს კი პირდაპირი გავლენა აქვს ადგილობრივი მმართველობის ორგანოებზე. ამასთან, ასოციაციების გავლენა ფედერალურ ხელისუფლებაზე უაღრესად შეზღუდულია, რაც მნიშვნელოვნად ართულებს კონსულტაციის პროცესს.

45. ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა შეზღუდული შესაძლებლობა საკუთარი ინტერესების გამოსახატავად, ასევე, სათანადო პერსონალისა და შესაძლებლობების ნაკლებობა ამ ორგანოთა ზოგიერთ ასოციაციაში, შეიძლება იმ ძირითად სისუსტედ აღიქმებოდეს, რომელიც აბრკოლებს ინსტიტუციონალიზებულ და სისტემურ კონსულტაციებს. კიდევ ერთი პრობლემაა ადგილობრივი ხელისუფლების ასოციაციების ფრაგმენტაცია ზოგიერთ ქვეყანაში, რაც ამცირებს მათ გავლენას გადაწყვეტილების მიღებისა და პოლიტიკის შემუშავების პროცესებზე. კონსულტაციები და კონსენსუსის მიღწევა შეიძლება ასევე შეაფერხოს პოლიტიკური პარტიების გავლენამ მცირე ზომის ასოციაციებზე.

46. ზემოაღნიშნულ საკითხებზე დაყრდნობით, კონგრესმა აქტიური ღონისძიებები უნდა გაატაროს, რათა აღსრულდეს  სტრატეგია ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა უფლებაზე, რომ მათთან კონსულტაცია გამართონ ხელისუფლების სხვა დონის ორგანოებმა. სამომავლო საქმიანობის ფარგლებში, პრიორიტეტები მოიცავს შემდეგ საკითხებს:

-        ხელი შეეწყოს მაღალი დონის ხელისუფლების ინსტიტუციონალიზებულ და სისტემატურ კონსულტაციებს ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოებთან, კონსულტაციის პროცესის ფორმალიზებით;

-        განვითარდეს თანამშრომლობა ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოებსა და პარლამენტთან, რათა საპარლამენტო ორგანოებისა და შესაბამისი სამინისტროების რეგლამენტებსა და კანონქვემდებარე აქტებში დაინერგოს ადგილობრივ ხელისუფლებასთან კონსულტაციის ეფექტიანი ფორმები და მექანიზმები;

-        გაძლიერდეს ეროვნული ასოციაციების შესაძლებლობები, რათა ისინი იქცნენ ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ერთიან ეროვნულ ხმად და საკონსულტაციო პროცესში ასრულებდნენ ცენტრალური ხელისუფლების აქტიურ პარტნიორთა როლს;

-        დახმარება გაეწიოთ ფრაგმენტულ ასოციაციებს, რათა შეიქმნას ეროვნული საკონსულტაციო სისტემები და გაერთიანდეს ძალისხმევა ადგილობრივი ხელისუფლების ორგანოთა ლეგიტიმური ინტერესების დასაცავად.