31. ZASEDANJE

CG31(2016)06final
20.oktobar2016.

Sprečavanjekorupcije i promovisanjejavne etikena lokalnim i regionalnimnivoima

Komitet za upravu

Izvestilac: [1]Herwig VAN STAA, Austrija (R, EPP/CCE)

Rezolucija401 (2016)......................................................................................................................... 2
Obrazloženje.................................................................................................................................... 5

Rezime

Korupcijanastavljada predstavlja glavnu pretnuju polokalno i regionalnoupravljanje i demokratijuu Evropi, kojomvlade i parlamentina svim nivoimatreba hitno dase pozabave.

Ovaj izveštaj pokazujeda korupcijamože da se nađe u mnogim oblicima, naime, usukobima interesa i klijentelizmu, zapošljavanju osoblja, javnim nabavkama i korišćenju administrativnihresursauizbornimkampanjama i ističeda je transparentnost ključni mehanizam u borbi protivkorupcije i promovisanju javne etike. 

Kongres se obavezujedarazradisvojuborbu protivkorupcijena raznim nivoima, unapređivanjemsvogradaunekoliko tematskihizveštaja, preispitivanjemevropskogKodeksa ponašanjaiz 1999. godine o političkom integritetulokalnih i regionalnihpredstavnika i nastavljanjem darazrađujesvojeaktivnosti na saradnji u ovoj oblastisalokalnim i regionalnimizabranimpredstavnicima. Takođepozivalokalne i regionalnevlasti i njihoveasocijacije da razrade sopstvene antikorupcijskepraktične politike, i darazrade programe stalne obuke za izabranepredstavnike i javne zvaničnike.


REZOLUCIJA[2]

1.             U izboru “Etike i transparentnostina lokalnom i regionalnomnivou” za svoju temuza 2016, Kongres prepoznajeda korupcijanastavlja da predstavljaglavnupretnju polokalno i regionalnoupravljanje i demokratijuu Evropi, pretnjukojomvlade i parlamenti na svim nivoimatreba hitno da se pozabave.

2.             Pošto raste svest javnosti o rizicima i razmerikorupcijeulokalnom i regionalnom javnom životu, delimičnopodstaknutabrzim razvojima događajaukomunikacijama, postoji odgovarajućiporastnestrpljenja i netolerancije prema ovoj situaciji. Građani sada očekujuviše standardepoštenja odjavnih zvaničnika i poverenjeu političare i državne službenikeostaje opasno nisko, pretećidemokratskom procesu i podstičućiporastraznihoblika političkog ekstremizma.

3.             Korupcija, koja je opisanakao ‘višeglavi monstrum’, poprima mnoge oblike i ne može da se očekuje da nijedna pojedinačna strategijapružisve odgovore. Ta borba protivkorupcijeusvim njenimoblicimatreba da ostanedugoročni prioritetzalokalne i regionalneuprave i njihoveasocijacije. Iz ovog razlogaKongres predlažeda se pozabavi ovim problemom na nekoliko frontova, koristećičitavnizsvojihaktivnosti i alata.

4.             Kongres stoga:

a.     imajući na umu:

i. RezolucijuKongresa316 (2010.) o pravima i dužnostimalokalnih i regionalnih izabranihpredstavnika: rizici odkorupcije;

ii. Program Saveta Evrope akcije protivkorupcije, Krivičnopravnu konvenciju o korupcijiSaveta Evrope (ETS br. 173) i Građanskopravnukonvenciju o korupciji Saveta Evrope (ETS br. 174);

iii. Preporuku Parlamentarne skupštineiz 2019. i Rezoluciju 1943 (2013.) o korupcijikaopretnji vladavini prava;

b.      usvaja mapu putapriloženu uz ovu rezoluciju;

c.      predlaže dalokalne i regionalne vlasti:

i. razrade i objavesopstveneantikorupcijskestrategije, uzimajući inspiracijuiz smernica i primeradobre praksekoje su istakliKongresi drugameđunarodnatela;

ii. uspostave programe stalne obuke za izabranepredstavnike i javne zvaničnikekako bi podigle svest o rizicima odkorupcije i strategije zanjeno rešavanje;

d.      poziva asocijacijelokalnih i regionalnihvlastida razrade sopstveneantikorupcijskestrategije i da doprinesuraduKongresa u tom pogledu;

e.      saglasan je dajačasvoju saradnju i da blisko radisasvojim institucionalnim partnerimau tom pogledu, i posebnosaKomitetomministara, Grupom državaza borbu protivkorupcije (GRECO) i Komitetomregiona;

f.       predlažeborbu protivkorupcijekaobuduću godišnju temuza Evropskunedelju lokalnedemokratije.



Prilog: Mapa puta aktivnosti za sprečavanjekorupcije i promovisanje javne etikena lokalnim i regionalnim nivoima

            Kongres,

1.            se obavezujedarazradisvojuborbu protivkorupcije na nekoliko nivoa, unapređivanjemsvog radau nekoliko tematskihizveštaja, revidiranjemevopskogKodeksa ponašanjaiz 1999. godine o političkom integritetulokalnih i regionalnih predstavnika i nastavljanjem darazrađujesvoje aktivnosti na saradnji u ovojoblastisalokalnim i regionalnim izabranimpredstavnicimadržava članicaSaveta Evrope i, ukoliko se zahteva i ako je uputno, politici susedstva zemaljaSaveta Evrope;

2.             odlučujedaprimeniove standardena sopstvene strukture i da nastavi da uvodivećutransparentnostu svoje sopstveneaktivnosti i procedure;

A          Tematski izveštaji

3.             zadužuje svojKomitetza upravuda pripremisledeće tematskeizveštaje:

i.          Transparentnost;

ii.          Sukobi interesa i klijentelizam;

iii.         Zaštitauzbunjivača;

iv.         Nepotizam (zapošljavanjeosoblja);

v.         Javne nabavke;

vi.         Zloupotreba administrativnihresursauizbornim kampanjama;

i.          Transparentnost

4.             Pokazuje se da su otvorene metodeupravesnažno oružjeu borbi protivkorupcije. Otvaranjesastanaka, otvaranje procesaodlučivanja i stavljanje informacija, dokumenata i podatakana raspolaganjeza javnu kontrolu, podižunivoodgovornosti prema javnosti i deluju kaoučinkovito sredstvo odvraćanjaod zloupotrebe političkog procesa. Razvoji događajau informacionim tehnologijamasuuvelikoproširilidostupne opcije i alateda seupraveučine transparentnijim i da se snize troškovi. Lokalne i regionalneupravetreba dapreuzmu inspiraciju odvlastikojeodređuju tempou tom pogledukako bi transformisale sopstvene procese upravljanja.

ii.          Sukobi interesa i klijentelizam

5.             Od izabranihpredstavnika i javnih zvaničnika se traži i očekuje dastavejavnuslužbuisped sopstvenihličnih interesa. Pravila i procedure o sukobu interesa ili kodeksiponašanjasu stoga neophodnikako bi sprečilipredstavnike i zvaničnikeda donose odlukeu okolnostimakoje bi mogle da se prepoznaju kaokršenje ovog načela. Ključnialat za ograničavanje takvih rizikajevođenje registara finansijskih i nefinansijskih interesaizabranihpredstavnika i članova njihovihužih porodica. Ovaj izveštajćeispitativelike varijacijeu praksiu tom pogleduna lokalnomnivou, radiutvrđivanjanekihnačeladobre prakse.

iii          Zaštitauzbunjivača

6.             Rizik odkorupcijeima tendencijuda bude većikadaprijavljivanjeprotivpravnih delanijepomognuto ili podržano. Javni zvaničniciimaju pristup informacijamakoje se tičupraksi na njihovim radnim mestima, i često su prvi kojiprepoznajuzloupotrebu. Međutim, oni koji prijavljujutakva protivpravna dela mogu da budupodvrgnutizastrašivanju, uznemiravanju, otpuštanju ili nasiljuod stranekolega ili nadređenih. Zaštita uzbunjivačaje stogapresudnazapodsticanjeprijavljivanjanepropisnog ponašanja, prevarei korupcije. Ovaj izveštajćese oslanjati napreporuku “Zaštitauzbunjivača” Komiteta ministara iz2014. godine i ispitatinjenu primenuulokalnom i regionalnomkontekstu.

iv.                            Nepotizam

7.             Nepotizam, takođepoznat kaokronizam i favorizovanje,obuhvatazapošljavanje, ili dodeljivanje ugovora, na osnovuličnih vezaumesto zasluge. On jetakođevezan zaprotekciju, uzvraćanje usluge onima koji su eventualno pomoglida se dataosobaizabere na funkciju. Ovo može da dovededo niskog morala među osobljem, i gubitka efikasnostine uspevanjem da sezaposlinajkompetentnijeosoblje ili dodeljuju ugovorinajprikladnijimdobavljačima. U nekim zemljama to je toliko dubokousađenou političkukulturuda veliki delovi javnosti to uzimaju zdravo za gotovo. Ovaj izveštajćeispitati taj niz strategijakoje su uveleevropske lokalne uprave za borbu protiv ovog problema, saciljem da pružismerniceza dobru praksu.

v.                            Javne nabavke

8.             Korupcijaujavnim nabavkamase odnosi nadodeljivanjevladinihugovorazaličnu korist ili za treća lica,kao što su političke partije. Rizici odkorupcijeu ovoj sferi su ogromni, sanabavkamana lokalnom i regionalnomnivoukoje obuhvatajuvelikideojavne potrošnje. U mnogim zemljama su već dostupni standardi i primeridobre prakse, alije potreban robustan regulativniokvirkako bi se osiguralo da se oni primenjuju. Potreban je višestrategijski pristup za borbu protiv ovog problema, uključujući i propisnuobuku osoblja, strogo regulisanje i punutransparentnost procesa nabavki.

vi.           Zloupotrebaadministrativnih resursa uizbornim kampanjama

9.             Nepravilno korišćenje administrativnih resursa u tokuizbornog procesaobuhvatanezakonito ili nasilnoponašanje od strane političara i državnih službenika, kojikoriste svoje položaje ili veze dautiču na ishodizbora, i takopodrivajupravičnostizbora. Iskustvoevropskih tela iz posmatranja izbora, uključujući iKongresa, sugerišeda ovoostajeznačajan problem u mnogimevropskim zemljama. Ovaj izveštajće ispitatiprimenu, ulokalnom i regionalnomkontekstu, “Zajedničkihsmernica zasprečavanje i reagovanje nanepravilno korišćenje administrativnih resursa”Venecijanske komisije/OEBSiz 2016. godine.

B          Etički kodeks

10.          EvropskiKodeks ponašanjaiz 1999. godine o političkom integritetulokalnih i regionalnihpredstavnika je dugo služiokao referentni tekst zalokalne i regionalne vlastiu Evropi. On će se sada revidirati i ažurirati, kako bi se proširila njegova primenanasvelokalne i regionalnezvaničnike i kako bi se uzeli u razmatranje razvoji događajaiz poslednjih 20 godinaushvatanjuproblema korupcije i kako da se oni najbooljerešavaju.

C          Događaji

11.          Kongres se obavezujeda organizuje sledeće događaje:

i. Strategije zarešavanjekorupcijena lokalnom i regionalnomnivou. Zajedničkakonferencija saKomitetom regiona (Brisel, januar 2017.);

ii. Raspravasa mladimpredstavnicima o ulozimladihu borbi protivkorupcije (datum i mestobiće naknadno potvrđeni);

iii. Konferencija oevaluacijikoja će se organizovatiujesen 2017. (datum i mestobiće naknadno potvrđeni).

D          Aktivnosti na saradnji

12.          Kongres se obavezujedanastavirad naborbi protiv korupcije i promocijietikekroz svoje aktivnosti na saradnji. Godine 2016, biće organizovan niz seminara i radionicauokvirunjegovih projekatauJermeniji, Gruziji, Republici Moldaviji i Ukraijni. U okviruaktivnosti uperenihna mladelokalne lidere, gradonačelnike i lokalneodbornike, posebne sesije će bitiposvećenealatima i najboljem u praksikoji mogu da se koristeu borbi protivkorupcije i promociji etikena lokalnom nivou.

13.          Biće lansiran jedan program za podrškulokalnih inicijativasainstruktažom i finansiranjemzagradonačelnike izJermenije, Gruzije, Republike Moldavije i Ukraijne, koji su učestvovali u prethodnim aktivnostima ovog projekta. Njihove inicijative ćeimati za ciljpovećanjetransparentnosti i odgovornostilokalne upraveuciljanimzemljamauvođenjem novih alata i mehanizamakoji se bavevišim etičkim standardima i osiguravajuodrživoprikupljanje povratih informacija i javni nadzor.

14.          Sekretarijat Kongresa će raditi narazvoju metodologijeza procenu uticajanjegovihaktivnosti udugoročnoj perspektivi.


OBRAZLOŽENJE[3]

Sadržaj:

A       Uvod. 5

B       Tematski pristup rešavanju korupcije. 7

1.       Transparentnost 7

2        Sukob interesa i klijentelizam.. 8

3        Zaštita uzbunjivača. 9

4.       Nepotizam (zapošljavanje osoblja) 10

6.       Zloupotreba administrativnih resursa u izbornim kampanjama. 12

C       U smeru novog etičkog kodeksa. 13

D       Rešavanje korupcije na terenu (aktivnosti na saradnji) 13

E       Zaključci i preporuke. 14

        Bibliografija………………………………………………………………………….…………………..15

A       Uvod

1.             Zašto jeborba protivkorupcijetako važna?  U mnogim zemljamau Evropikorupcijanastavlja da budeogromno iscrpljivanjedržavnih sredstavasa rezultirajućim negativnim uticajem nakvalitet i područje primenejavnihusluga.

2.             Lokalnevlastisu odgovorne zavelikideojavne potrošnje i poslednjih godina regionisupostalisve višeuključeni ukofinansiranje i upravljanjeevropskim fondovima. I jedni i drugi suvideli da se njihovi budžeti i nadležnosti povećavaju. Međutim, decentralizacijamože da donesepovećani rizik odproneveredržavnih sredstava, ako neophodnimehanizmi revizije i kontrolenisuuspostavljenina lokalnim i regionalnim nivoima.

3.             Odgovornosti i ovlašćenjadatalokalnim i regionalnimizabranimvlastima i činjenica dasu lokalneupraveglavniposlodavci i pružaoci uslugau mnogimgradovima i regionimapovećavaju značajan rizik odkorupcije, klijentelizma i nepotizma i nepravilnog korišćenjadržavnih sredstava. Korupcijajeozbiljna opasnostpo lokalnudemokratiju i često se koristi daopravdapovećanu centralizaciju i povećani nadzorod strane vlasti višeg nivoa.

4.             Odsustvo poverenja glasačaulokalne izabrane predstavnike i odgovarajuća nezainteresovanostza politikumogu dapodrivajudemokratski legitimitet i kredibilitet. Od 43 države članice Saveta Evrope obuhvaćene “Indeksom percepcije korupcije” Transparency International (ocena od 0 “veomakorumpirane” do 100 “veoma čiste”), samo 25 je osvojiloviše od 50. [4][5]

5.             Dokrazvoji događajau novim tehnologijamaimaju veliki potencijal zaučineupravljanje transparentnijim, onetakođeimaju efekat podizanjaočekivanja javnostiu ovoj sferi. Kako zapaža Transparency International, “iakoprocesi decentralizacijemogu da pomognujačanjuodgovornostipribližavanjemupravenarodu, decentralizacija takođe može da predstavljarizike od korupcijepošto jekorupcija problem na svim nivoimauprave. Lokalnizvaničnici mogu da imajuvećelične interesena osnovu porodice, prijateljstva i poslovnihvezakoje mogu da utiču na odlučivanje. Platena lokalnom nivoumogu da budu niskeu poređenju sanacionalnimnivoom i institucijenamenjene dapozivajulokalnejavne zvaničnikena odgovornostnisu uvek adekvatne.”[6]

6.             Korupcijau svim njenim oblicimapredstavljaiscrpljivanjejavnih resursakoji su namenjenida garantujudruštvene usluge i prava (Galtung et. al., 2013.). Nisu tu upletena samokrađa velikih razmeranameštanjem ugovora, mita i pronevera državnih sredstava, curenjetakođemože da se javljau forminezvaničnihkorisničkih naknada, podmićivanja ili čakneradnog vremenakada se usluge ne izvršavaju, naplate korisnicimaispod stola (tj. malamita), izostajanja s posla,ličnihpogodnostikoje se stiču izrazličitihvrstačlanstava ili odnosa, ili prodaje dokumenata, informacija ili podataka: sve takvo ponašanjepredstavljanepravilno korišćenje državnih sredstava za privatni profit, drugim rečima,predstavljaneki oblikkorupcije. Sve ovepojave proizvode nepoverenjegrađanapremainstitucijama regionalnih i lokalnihuprava, zbog njihove nesposobnostida postupaju nezavisno i da odgovore nastvarne interese i potrebe njihovihzajednica.


Definisanje i merenjekorupcije

7.             Teško je izdvojitisamo jednu definicijukorupcijezato što, kako jekonstatovalo nekolikonaučnika (Vannucci, 2012.), isto ponašanjemože da se smatraza korupcijuunutarjednogkonkretnogpravnogokvira ili kulturne tradicije,ali neunutar druge, i tako nemajedne, sveobuhvatne, univerzalno prihvaćene definicije. Korupcijamože daobuhvatanizrazličitihvrstaponašanjasarazličitim ekonomskim ili društvenim uticajima, ali uvekobuhvatanekoremećenjevršenja javne službetako da zadovoljavaprivatne, a nejavne interese.

8.             Teško jeshvatiti odnosizmeđukorupcije i decentralizovane upravezato što je tu uključeno mnogo faktora i zbogdruštvene, ekonomske i istorijske heterogenostikoja postojina regionalnom ili lokalnom nivou: na primer, prihodagrađana, kvalitetaupravljanja, veličine i karakeristikateritorije. Nema dostupnih empirijskih studija, podataka i informacija o ovom pitanju.

9.             Uprkos ovome, postojiširokikonsenzus u akademskimistraživanjima i izveštajima NVOda je korupcijajedan odnajhitnijihproblemajavnepraktične politikesa kojima se suočavajuvlade/upraverazličitihnivoa i širom regiona i zemalja, uslednjenograzjedajućeg dejstva napoverenje javnosti i kvalitet i efikasnostuprave. Međutim, takođepostoji i ograničenkonsenzus oko toga kako onatreba dase meri i koji suodgovarajući instrumentida se to radi. Kao što je pokazalo nekolikonaučnika, pokušavanje da se izmerikorupcijaje “sporno pitanje” (Heywood, 2014.). Ipak, ovo pitanje mora da se rešavaakoće vlastiimati bilo kakvog izgleda darazradedelotvorne antikorupcijskepraktične politike. Nameđunarodnom nivou, možemo da vidimorazličite pokušajeda se uspostavijedan sistem za merenjekorupcije, posebno sistem zasnovan na percepcijigrađana ili organizacijaputemkrosnacionalnih indeksaizvučenih iz nizaanketa i ekspertskih procena, tj. vrednosti na bazi percepcije. Uprkosvažnosti ovog sistema merenja, percepcije korupcijepate od toga što sublisko povezanesadržanjemvlada ili uprava, tumačenjima medija i društvenih struktura. Iz tih razloga, široko jepotvrđenoda takve mere proizvode nesavršenepokazateljezanivoekorupcije, i mogle bi da imaju različite rezultateako se primeneurazličtim regionima ili teritorijama.

10.          Poslednjih godina, mnogeevropske zemljesu uvele nove nacionalne praktične politike zasprečavanje i borbu protivkorupcijeuz pomoć odmeđunarodnihNVO i međunarodnihvladinihtela, kao što je GRECO. Iakoovaj pristupima određene prednosti, u smislu harmonizovanjapraktičnih politika i olakšavanjanjihovog sprovođenja, takođepostoji rizik da takvepraktične politikesmanje autonomiju i nezavisnost regionalnih i lokalnihupravada preduzimaju merekoje suskrojene prema njihovim specifičnimokolnostima. Još jedan važan rezultat ovih međunarodnih merajeosnivanjenacionalnih antikorupcijskih telasa različitimvrstamapravnog statusa ili organizacije. Normalno, antikorupcijska teladelujuna nacionalnom nivou i imaju ovlašćenjaza monitoring i revizijusprovođenja antikorupcijskog zakonodavstva.

11.          Teškoćeoko dogovora okojedinstvene definicijekorupcije, u kombinaciji sa problemimarazradejednog pouzdanogokviranjenog merenja, rizikujuda se obrne proces decentralizacije i smanji autonomija regionalnih i lokalnih uprava. Kongres bi, krozsvoje studije, izveštaje i debate, mogao da doprinese boljemrazumevanjuodnosaizmeđu regionalnih i lokalnihuprava i korupcije. Ovo bi moglo da predstavljaprvi korakurazvojuskupapokazatelja i razmeniskupova podataka i informacija o korupcijina regionalnim i lokalnim nivoima.

12.          Tokom poslednjih dvadeset godina, praktične politikeza borbu protivkorupcijesuslediledve različite strategije. U prvoj, borba protivkorupcije sezasniva na represivnoj strategiji, koja koristikazneni i pravosudni sistem. Širom Evrope, vidimojačanjeikategorijakrivičnog dela i dosuđenih kazni. Ta represijakorupcijeostajejedan odnajomiljenijih načinaza borbu protivkorupcije, aliograničenjeex post represijejeda je nju teško sprovesti, naročitokada jekorunpiranoponašanjeteško identifikovati ili dokazatiprednekim sudijom.

13.          Iz ovih razloga, nije dovoljno zasnivatičvrstu antikorupcijskupraktičnu politiku samo nakaznenoj represiji, naročitou regionalnim i lokalnimupravamau kojimakorupcijamože da bude široko rasprostranjena i neuhvatljiva, nego nam je potrebnajaka strategija za sprečavanjekorupcije i nasilnog ili protivzakonitogponašanja. Važno je usvajanječitavog niza organizacionih rešenjaciljanih nasmanjenje rizika odkorupcije. Između ostalih stvari, mogu da se pomenu sledećarešenja: preispitivanjeučinka odpostupaka javnih nabavki (kako bi se smanjiorok zaključenja, pojednostaviloučešće i kontrolagrađana), preispitivanjeinternihkontrola i rotacijajavnih zvaničnika, naročitou sektoruuprave koji jeizložen riziku.

14.          Generalno, ova vrsta prevencijeide ruku pod ruku sa organizacionim i strategijamaprocedurale prevencije. Potrebno je primeniti niz mera da se smanji rizik oddonošenja odlukasuprotnojavnom interesu i kako bi se osiguralo daone budukompatibilne sa statusomdržavnih službenika, administratora i guvernera. Cilj je da se izbegne rizik kome se izlaže nekijavni zvaničnik ili je upletenuneku odlukupodnedopustivimuticajem ili pritiskom, ili gore,ustanjesukoba interesa, izmeđujavnog i privatnog interesa. Da bi se sprečio pristuppoložajima na kojima se odlučujeljudimakoji se smatrajunedostojnim i da bi se osiguraloda se odluke od javnog interesadonosenepristrasno, važno jepreduzeti mere da se promoviše integritet i javni etos političkih administratora i guvernera, kao idržavnih službenika.

B       Tematski pristuprešavanjukorupcije

15.          Ovaj izveštaj se zasniva napreispitivanju dokumenata iz prethodnihizveštajaKongresa, OECD, EU i akademskihčlanaka, o izazovimasprečavanjakorupcije i promovisanja javne etikena lokalnim i regionalnimnivoima. Različiti aspektioko ovog pitanjasurezimiraniokošestglavnih temakako bi se omogućila poređenjaizmeđuzemalja i definisalidalji pravcirazmišljanja:

1.         Transparentnost

2.         Sukobi interesa i klijentelizam

3.         Zaštitauzbunjivača

4.         Nepotizam (zapošljavanjeosoblja)

5.         Javne nabavke

6.         Zloupotrebaadministrativnih resursauizbornim kampanjama.

1.   Transparentnost

16.          Transparentnostjejedna od najvažnijih strategija za sprečavanjekorupcije i promovisanje javne etikena lokalnim i regionalnim nivoima, poštoonaosnažujegrađanedaučestvujuu i da prateaktivnostilokalne uprave. Ako regionalne i lokalneupraveobjavljujuvažne aspektenjihove organizacije i aktivnosti, kao što su informacije, pravila, planovi, budžeti i rezultati, teško je da dođe dokorupcije. U tom pogledu, transparentnostje jedan važan alat, čak preduslov, za garantovanjenivoa integriteta i odgovornostiupravana regionalnom i lokalnom nivou i treba dase smatraza jedan načinjačanjademokratskekontroleod strane građana i povećanjanjihovog poverenja utu upravu.

17.          Da bitransparentnostfunkcionisala, potrebno je da građanimogu, ne samodaimaju pristup informacijama, nego i darazumeju te informacije. Nije dovoljno da javne organizacijeotkrivaju informacije o njihovimposlovima, procedurama i procesima odlučivanja (Wong i Welch 2004.), nego onetreba daotkrivaju informacije na načinkoji pomaže građanimadarazumeju tu organizaciju i korišćenjejavnihovlašćenja i resursa (Ponti, 2011; Merloni, 2008.).

18.          U tom pogledu, političari i javni menadžeriimajuda igraju osnovnuuloguu primeni mera i mehanizama neophodnihza promovisanje transparentnosti dan po dan. Mogućnost postizanja adekvatnognivoatransparentnostiu velikoj merizavisi odsposobnostijavnih menadžerauupravljanju i primeniproceduratransparentnostii razvojukulture transparentnostiujavnom sektoru.  Javni sektor treba da bude u stanju daodgovori napotrebuza informacijamaod strane građana i civilnog društva,bezčekanja nakonkretnezahteve građana ili sudske odluke.

19.          Svaki građanintreba daima pravona pristup informacijama koje držejavneuprave, i ovo pravo bi moglo da bude ograničeno samou vrlo specifičnimokolnostima. Ograničenja moraju da budu srazmerna i opravdana, kao uslučajevimaprava na privatni život ili posebnihjavnih interesa definisanih zakonom. To pravo na pristupje preduslovpravada se zna i osnovnaosobina državljanstva. U mnogimzemljama, pristup javnim informacijamaje postao osnovnopravo (de Fine Licht 2011.), sa uporištemuustavu, ili etička vrednost definisana modernomjavnomupravom (Merloni, 2008.). Otuda, transparentnostkaosredstvoza promovisanjeangažovanja i uključivanja građana kroz upravu usmerenu ka građanimamože da dovede do “informisanoggrađanstva koje je u stanjuda se bavi političkim diskursom i oblikujebuduće pravceupravljanja”.

20.          Još jedan način garantovanjasvestigrađana jeste putem objavljivanja ili širenja informacija i podataka o datoj upravipreko institucionalnihveb-sajtova. IKT, uzobraćanje posebne pažnje otvorenimpodacima i veb-sajtovima javnih institucija,igrajuvažnu ulogu i imaju potencijal dastvaraju nove oblike dijaloga i neformalne interakcije, na primer,korišćenjem društvenih mreža, koje omogućavaju veće angažovanje i participacijugrađanaustvarima koje ih direktno pogađaju (Pina, Torres, i Royo 2010.).

21.          Važno pitanjeu pogledutransparentnostijestekvalitet i blagovremenost tih informacijakoje se čine transparentnim. Te informacijeotkrivene ili objavljenetreba da budutačne, blagovremene i korisne, udostupnom ili mašinski čitljivom formatu. Regionalne i lokalne upravetreba dauveduprocedure kako bi osiguraleda dokumenti i informacijebudu tačni i visokog kvalitetakrozdelotvorne procedure izveštavanja.

22.          Već ima mnogo primera regionalnih i lokalnih upravakoje uvode nove mehanizmeza promovisanjevećetransparentnostiu političkom i procesuodlučivanja sa ciljem da unapredekvalitet i legitimnost odluka. Onepokazujuda transparentnostmože dapodržava aktivnograđanstvokroz participativnijeoblikeupravljanja, dajući gađanimaveću uloguuodlukama o praktičnim politikama i zajedničkom projektovanju, zajedničkomstvaranju i zajedničkom vođenjujavnihusluga (Stivers, 2008.). Višinivotransparentnostimože dadoprineseunapređenjuodgovornostiuprava/vlada prema njihovimgrađanima i posluži daunapredikvalitet odluka i upravljanja (Hood, Heald 2006; Bauhr, Grimes 2014.). Važnosttransparentnosti, kao alata zasprečavanjekorupcije i promovisanje javne etike, opravdavarazradumeđunarodnih instrumenataza monitoring u tom pogledu, uokviruopštih i zajedničkih vrednosti, radi boljeg razumevanjakorupcije i pribavljanjapodataka i informacija o njoj.

2   Sukob interesa i klijentelizam

23.          Zbog blizine decentralizovanih upravagrađanima i često bliskihodnosa koji postojeizmeđu ključnih akterau ovimupravama i mogućih izvorakorupcije, sukobi interesau regionalnoj i lokalnoj upravisu sviprečesti. Ključni akteriu regionalnim i lokalnimupravamačestonemaju odgovarajućealate, instrumente i podsticajeza borbu protiv ove vrste korupcije.

24.  Jedan od najvažnijih načinasprečavanjapojavesukoba interesa jeste regulisanjempravnog statusa administratora i izabranihpredstavnika. Ova vrsta regulisanja bi mogla da uvedeodređeni stepenujednačenostina nacionalnom nivou. Onotreba danavedeuslove za pristupjavnoj službi (nekompatibilnost i nepodobnost) i obavezuuzdržavanja od donošenja neke odlukeu slučajuličnih ili privatnih interesa, koja bi mogla da utiče (ilida se uočavada utiče) nazvanične dužnosti. Regionalne i lokalneuprave treba dajasno definišu kopodleže odredbama osukobu interesa. U tom pogledu, posebnu pažnjutreba obratiti na politički izabrane zvaničnike i osobljekoje jeugovoreno da služina dužnostima ujavnom sektoru i administratorezaposleneupreduzećima ili agencijama u vlasništvu regionalnih i lokalnih uprava. Neki važni instrumentizabavljenjeslučajevimasukoba interesa sukodeksiponašanja ili etičkikodeksi, koji imaju razne stepenepravnog statusa i mogu da imajupravne, disciplinske i političke posledice.

25.          Sa ovog stanovišta, jedna jaka strategija bi mogla danastoji dase saćini Evropski pravnistatus za regionalne i lokalne administratore, definišućiopšti i zajedničkiokvirpravila kroz jedanKodeks ponašanja. Ovo bi mogao da budevažan alat zaizgradnjujedinstvene transverzalnekulture u sprečavanjukorupcije. Međutim, da bi takav alat bio delotvoran, to bi zahtevalojedan sistem monitoringa, sa posebnom pažnjom nasprovođenjeKodeksa i osnaživanje administratorapo ovom pitanju.

26.          Još jedan instrumentza izbegavanje mogućegsukoba interesaod strane napred pomenutihkategorija jesteizjava o ličnim interesima. Takve izjavetreba daobuhvatajuaktivnosti, plaćene ili neplaćene, ili prihvatanje položaja ili funkcijaizvanzaposlenja zvaničnika javnih službi, što bi mogloda imaneki uticaj nanjihovujavnu ulogu. Osim toga, javni zvaničnicitreba daprijave svakočlanstvou organizacijama ili političkim strankama, koje bi moglo da umanji propisno obavljanjenjihovih dužnosti kaojavnih zvaničnika. Ta izjava o interesimakaoalat za izbegavanje (potencijalnih) sukoba interesatreba da bude učinjena transparentnom i na raspolaganjujavnosti, kaoneki oblik direktnekontroleod strane građana i da biodvratila od mogućeg neetičkogponašanja, i mora da se redovno ažurira. Izjaveo sukobu interesatreba da budu posebno definisane zakonom, i služeda identifikuju i štiteod fenomena “rotacije (revolving door– prelazaka visoko rangiranih službenika iz javnog u privatni sektor i obrnuto)” i stogasprečezloupotrebupoložaja ili ovlašćenjaod strane onihkoji mogu da upotrebesvoj uticajdok su na položajuda oblikujuneku praktičnu politiku ili da seulagujukompanijama, što bi kasnije moglo da impogoduje. Na ovaj načinvažno jeproveriti, ne samo te prethodne interese,negotakođe interesejavnih zvaničnikanakon štonapuste javnudužnost (tj. stvaranje povoljnih uslova).

3      Zaštita uzbunjivača

27.          Zaštita uzbunjivačajesastavni deojačanjatransparentnosti, promovisanja integriteta i sprečavanjakorupcije. Nekoliko slučajeva pokazujeda će se korupcija, prevara i nepropisno ponašanje, kao ikršenja etičkih pravila ili kodeksaponašanja, verovatnijejavitiu organizacijamakoje su zatvorene i tajne. U mnogim slučajevima, zaposleniće bitisvesninepropisnog ponašanja ili protivpravnih dela, aliosećaju da nisu u stanjuda bilo šta kažuiz straha ododmazdi, brige okopostupanja protivkulture te organizacije, rizika od marginalizacije, ili odsustva sigurnostida će to pitanjebiti uzeto za ozbiljno ili da će se suočiti sapravim instrumentima. Negativne implikacije sudalekosežnei za organizacije i za društvo u celini. Snažna i delotvornazaštita uzbunjivačazazaposleneu “alarmiranju” na pojavukorupcije, prevare ili protivpravnih dela, mogla bi da postanevažan alat za borbu protivkorupcijeu regionalnim i lokalnimupravama.

28.          Ova vrstazaštitetreba dase dodelizaotkrivanjaučinjena uz razumnoverovanjeda su date informacijeistinite, detaljne i relevantneza datislučajuvreme otkrivanja. Taj sistem zaštitebi mogao da se proširina onekojivrše neprecizna otkrivanja, ako sunapravili nenamernu grešku.

29.          Taj sistem zaštite uzbunjivačatreba dasačuvatajnost i identitet datoguzbunjivača, kojitreba da budu otkriveni samo uzizričitu saglasnost togpojedinca. Puna zaštitatreba dase dodeliuzbunjivačimakoji suotkrili informacije anonimno i koji su kasnije identifikovani beznjihove izričitesaglasnosti. Treba da bude definisan sistem zaštite zauzbunjivačečiji su životi ili bezbednost, ili životi ili bezbednostčlanova njihove porodiceu opasnosti. Ovo je posebno važnona regionalnom i lokalnom nivou, gde suodnosiviše ograničeninegona nacionalnomnivou i za takve mere zaštitetreba dase uložeadekvatniresursi.

30.          Postoje dva moguća oblikaprijavljivanja. Prvi i jednostavniji oblikjeprijavljivanjeu okviru radnogmesta, davanje informacija menadžerima visokog nivoa ili izabranim administratorima. U takvim slučajevima, interni propisi ili kodeksi ponašanjatreba da budujasni i transparentni, u stanju dapodržavajutajnost i anonimnost,tedefinišu procedure za nezavisne i blagovremene istrage odavanja uzbunjivača.

31.          Drugi sistem prijavljivanja sesastoji odupućivanja naodgovarajuće regulatorne agencije i tela vlastizapraćenje, korektivne merei/ili reforme praktičnih politika. Često je, naročitona lokalnom nivou, gde su organizacije manje, teško garantovatitajnostuzbunjivača i prijavljivanjena radnommestumožese čini posebno rizičnim. Iz ovog razloga, važno je imatineku agenciju za upućivanje ili institucijuza upućivanje koja jeu stanjudaštiti identitetdatoguzbunjivača, kao što suNacionalnaantikorupcijskatela. Ovi kanali mogu da obuvataju regulatornu agenciju, policiju ili nacionalne i regionalneistražne agencije, ili specijalizovane agencije ustanovljenedaprimaju takvaotrkivanja informacija, kao što jeneka namenska vruća linija. Osim toga, Antikorupcijskatelamogu da igrajuvažnu uloguu definisanju alatadostupnih osobljuu regionalnim i lokalnimupravama, uključujući isavetodavne linije, uproveravanjukodeksa ponašanja ili kancelarija za poštovanje zakonitosti i osnivanju internih ili eksternihkancelarija ombudsmana.

32.          Jedansistem zaštite uzbunjivačazahteva neku organizaciju ili instituciju koja je u stanjuda prima informacije oduzbunjivača i da ih zaštiti. Iz ovog razlogaje važno obezbeditisveobuhvatnu obukuzajavne službenikeregionalne i lokalneuprave, menadžere i administratore o važnostiuzbunjivanjakao alataza borbu protivkorupcije. Da bi se izbegle sankcije ili kazneprotivuzbunjivačai ojačala njihovazaštita, menadžger mora jasno i uverljivo da pokažeda sve mere preduzete protiv nekog zaposlenogni u kom smislu nisupovezane sa, ili motivisaneodavanjem uzbunjivača. Kompletan nizpravnih sredstavatreba dapokrivasve direktne ili indirektne, sadašnje ili budućeposledicesvihodmazdi, sa ciljem da se pružikompletnazaštitazadatoguzbunjivača. Ovotreba daobuhvata privremenu meru, advokatske/sudske troškove i troškove medijacije, prelazak u neko novo odeljenje, upravu ili mesto nadzornika, kompenzacijuzaizgubljeneprošle, sadašnje i budućezarade i status i kompenzaciju za bol i patnju.

4.  Nepotizam (zapošljavanjeosoblja)

33.          Nepotizam, ili favorizovanje, jekompleksanfenomen, koji obuhvatazloupotrebuslobode odlučivanja ili protivzakonitoponašanje. Posebnost nepotizma je dase ne smatra da onsluži direktnom sopstvenom interesunekogzvaničnika, negopre interesunekoga ko jepovezan sa tim zvaničnikomkrozsvojstvo člana porodice, udruživanje, sindikat, političkustranku ili drugi ekonomski ili društveniodnos. Generalno, kada govorimo o nepotizmu,govorimo o specifičnom postupku, kao što jepodmićivanje nekogzvaničnikada bi nekoga zaposlio.

34.          Nepotizam može dadovede do neefikasnostiiz dva razloga. Prvo, on predstavlja neku vrstu “curenja” resursa, zato štoupravanije u stanjudazaposli i angažujenajbolje ljudesaodgovarajućimsposobnostima, što dovodi dosmanjenjakvalitetajavnih usluga. Drugo, nepotizam i zloupotreba zapošljavanja osobljaizazivagubitak poverenja ujavnu upravu, sa rezultatomda najboljidiplomciodlučeda se ne bave karijeramaujavnom sektoru, odlučujući se zadrugeputeve karijere. Na taj način, kvalitetjavneupravetrpidva ozbiljna gubitka, zbognasilnih ili protivzakonitih procedurazapošljavanja. Ovo neefikasno i protivzakonitozapošljavanjestvaraplodnotle za razmnožavanjekorupcije, preusmeravajućivećoskudneresursejavnih usluga, i može da dovede dozačaranog kruga replicirajućiovoponašanje u kasnijemzapošljavanju osoblja.

35.          Da bi se zadržalanjihovanepristrasnostu pružanju usluga i primeni pravila, javni službenici regionalnih ili lokalnihupravane treba damogu dazapošljavaju ili utiču nazapošljavanjerođaka ili partnerazaposlove kodneke agencije lokalneuprave ili u odeljenjuu kome oni rade.

36.          Jedini načinda se izbegneštetausled nepotizmajeste da se spreči dadržavni službenici ili politički administratorivrševlast nadbilo kojimugovoromkoji bi mogao da koristi nekom rođaku ili partneru. Procedurezapošljavanjaosobljatreba da budu regulisane kodeksom ponašanja i da ih karakterišenezavisnost, nepristrasnost i transparentnost, kako bi se sveo na minimumsvaki uticajkoji bidržavni službenici ili političari mogli da imajuna procedurezapošljavanja.

37.          Ipak, još uvek je moguće dadva ili višepojadinaca sanekim ličnimodnosom (članovi porodice ili partner) budu zaposleniu istoj upravi, to je jedna situacija koja je čestana lokalnomnivou. U takvim slučajevima, propisi i zakon treba daosigurajuda oni ne radeu istoj liniji vlasti i da njihovodnosne utičeneopravdano na njihov rad.

5.  Javnenabavke

38.          Javne nabavkese odnosenaupravni proces kojimjavne uprave, kao što su regionalne ili lokalneuprave, kupujuradove, robu ili usluge od privatnihkompanija.Naregionalnom i lokalnomnivou, sprečavanjekorupcijeu postupcima javnih nabavkiostajejedna od najvažnijih i najsloženijih oblastiza antikorupcijskepraktične politike. To je važno zato štojavne nabavkeobuhvatajuveliki i rastućiudeojavne potrošnješirom Evrope – između 15% do 30% nacionalnogBDP- i zato što je to oblastkojaprolazi kroz veliku promenu, kao rezultateksternalizacije poslova i povećane primenejavno-privatnih partnerstava nakupovinuusluga, radova i potrepština. U mnogim sektorima, kao što su energetika, transport, upravljanje otpadom, socijalnazaštita i pružanjezdravstvenih ili obrazovnih usluga, regionalne i lokalneupravesuglavni kupci i glavnipružaociuslugagrađanima.

39.          Transparentne, poštene i konkurentnejavne nabavkeširom zemalja mogu dastvarajuposlovne prilike, pokreću ekonomski rast i otvaraju nova radna mesta. Ipak, na postupke javnih nabavkina regionalnom i lokalnom nivoučestoutiču faktorikoji mogu da imaju negativan ekonomski i društveniuticaj i da povećaju rizike odkorupcije. Javneupravebi mogle da se učine efikasnijim i delotvornijim, i više naklonjene građanima i preduzećima ponovnim razmatranjemcelokupnog pristupanabavkama, profesionalizacijijavnih službenika, korišćenjem IKT kako bi imale koristi od digitalne revolucije i pojednostavljenja procesa. Ovo je posebno važnozato štokompanije često imaju bolje resurse i opremu od regionalne i lokalneuprave. S jedne strane, taj problem jepogoršanod strane regionalnih i lokalnih upravakoje imajuslabe finansijskeresurse, tako da one mogu da budu nespremne ili u nemogućnosti dadodeljujuresurse za jačanje funkcijaslužbe internog poslovanja (back office), kao što jeugovaranje, ili plaćaju veće platespolja angažovanim profesionalcima, kao što suadvokati i konsultanti. S druge strane, u slučajujavneusluge, sposobnostjavnosti datraže polaganje računa odpružalaca uslugaje čestoznačajno smanjenakada seuslugepoveravaju spoljnim izvršiocima. Stoga praktična politika nabavkitreba daima za cilj da svede na minimumrizike od korupcije i maksimiziraprilikuda se realizuju ekonomske, društvene, ekološke i političkekoristi od regionalnih i lokalnih javnih nabavki.

40.          Korupcijau javnim nabavkamamože da se javlja ubilo kojoj fazi u tom procesu i sarazličitim mehanizmima ili alatima. Iz ovog razlogateško je identifikovatiglavna područja rizika odkorupcijeu javnim nabavkamapošto to može da varirapremaproceduralnimpravilima i usled heterogenosti regionalnih i lokalnihuprava širom zemalja.

41.          Upravni procesi i procedure odlučivanja treba dabudu u skladu sapravilima utvrđenim zakonom, kojitreba daograničepodručje primeneza diskrecionoodlučivanje. Regionalne i lokalneupravetreba darealizuju i pružajuobuku o kodeksu ponašanjakojiobavezujeugovorni organ i njegovezaposlenena strogu antikorupcijskupraktičnu politiku. Kao način da sesprovedenačelo integriteta, kodeksi ponašanjatreba daobuhvatajuopredeljenje zaintegritet i etičko ponašanje,uključujući i obavezuuzdržavanja odtajnog dogovaranjadavanjem ili prihvatanjem mita i olakšavanje plaćanja, ili mehanizama“rotacije (revolving door)”. Kao što smo opisali, kodeksi ponašanja treba da definišupravila protivsukoba interesai zahtevajuotkrivanje informacijajavnim menadžerimauključenimu proceseodlučivanja. Sa organizacionog stanovišta, javneupravetreba da budu organizovane da rotirajuosoblje naosetljivim položajima (na primer, menadžeresaovlašćenjem da odlučuju).

42.          Transparentnost je jedan važan instrument zasprečavanjekorupcijeu postupcimajavnih nabavki, izuzevkada su informacijepravno zaštićene, na primer, u slučajuprivatnih podataka ili komercijalnih informacija. U tom slučaju, potrebno je rigorozno antikorupcijskozakonodavstvokako bi se izbegla mogućazloupotreba. Transparentnostu postupcimajavnih nabavkitreba takođedase primeninakriterijume za izbor i tehničke specifikacije tog procesa. Učešće organizacija i asocijacijacivilnog društva kroz IKT i e-nabavke, kaonezavisnihnadzornikakoji nadgledajusve fazeprocesa nabavki, može da spreči negativne efekte, podstičući administratoreda dvaput razmisle o manipulisanju ili zloupotrebi procesa ugovaranjaako postoji mogućnostda takvo ponašanje bude otkriveno i njihova reputacija i da bi njihovim karijeramamogla da bude nanetašteta.

43.          Administrativni položaji, naročitopoložaji sa odlučivanjem, treba dase popunjavaju i da se dužnosti dodeljuju na osnovusposobnosti, stručnosti i talenta,a nena bazi prethodnih administrativnihuloga, porodičnih veza ili političkog uticaja. Osobljeuključeno uprocese javnih nabavki ili sa ovlašćenjimaza odlučivanjetreba da bude adekvatnonagrađenoda bi se privuklidobro kvalifikovaniljudi, dokstalna obukatreba da bude dostupnada ojača njihove sposobnosti i unapredi njihovu ekspertizu u pogledu ugovaranja.

44.          Važno je imatinezavisnirevizorski proces koji pokriva, ne samo finansijskepodatke, nego iprimenuprocesanabavki i izvršenjedatogugovora. Nezavisnarevizorska institucijasa relevantnom ekspertizom, na raspolaganju regionalnim i lokalnimupravama, takođemože da poslužida ihzaštiti odmogućihrezanja radi štednje i recentralizacije ovlašćenja. Revizorska telatreba da analiziraju informacije i podatkeiz različitihugovorada birazlikovala obrascetajnog sporazumevanja ili drugezloupotrebe. Kao jedan oblik internekontrole, posebna pažnjatreba dase obratina zaštituuzbunjivača, pošto su to insajderikoji imaju pristup relevantnim informacijama i znaće kadase nešto prikriva.

6.  Zloupotreba administrativnih resursa uizbornim kampanjama

45.          Nepravilno korišćenje administrativnih resursau toku raznih korakanekogizbornogprocesa na regionalnom i lokalnom nivouješiroko prepoznatokaonezakonitoili nasilno ponašanjedržavnih službenika, dužnosnika političkihkandidata ili stranaka, da bikoristili njihovejavnepoložaje ili veze savladinim institucijamaradiuticanja na ishodizbora, i tako podrivaliprimenupravaglasa, krozveštačke i neopravdane restrikcije. Tokom poslednjih 20 godinau Evropipostojao je stalan napredaku pravcu jačanja sprovođenja regionalnih i lokalnihizbora, krozmeđunarodne obavezujuće tekstove i meko pravo razvijeno kroz proces posmatranja i monitoringaod stranemeđunarodnih organizacija i NVO.

46.          Evropska komisija zademokratiju kroz pravo (Venecijanskakomisija) je sačinila neke referentne dokumente o ovom pitanju, prvopočev sa “Izveštajem o nepravilnom korišćenju administrativnih resursau tokuizbornih procesa” koji je usvojen 2013. Skorije, 2016. godine, Venecijanskakomisijai Kancelarija OEBSzademokratskeinstitucije i ljudska pravasu usvojili “Zajedničkesmerniceza sprečavanje i reagovanje nanepravilno korišćenje administrativnih resursa”. Ovesmernicesu plodposmatranja izbora u Evropiviše od 20 godinai usmerene su napokretanjekonkretnih meraza sprečavanje i postupanje protivnepravilnog korišćenja administrativnih resursau tokuizbornih procesa. One definišunepravilno korišćenje administrativnih resursakaokorišćenje opreme (telefona, vozila, soba za sastanke, itd.) ili pristupljudskim ili finansijskim resursima (državnim službenicima, zvaničnicima, budžetima…) u teritorijalnim i lokalnim javnim institucijamausmereno na promovisanjeaktivnostiu okviru kampanja političkihkandidata. Nepravilno korišćenjebi takođemoglo da se odnosi nanejednakpristup medijima.

47.          Takvonepravilno korišćenje ili zloupotrebaštetisposobnostiza jednakotakmičenjeizmeđuvlade i opozicije. Još ozbiljnijejeprijavljeno prodiranjeprotivzakonitihfinansijskih sredstava u politiku, koja potiču,na primer,izstranih izvora i organizovanogkriminala. Regionalne i lokalnevlastinekadakoristesvoje administrativne kapacitetedastvarajuprednostiuizbornim kampanjama zaodređene političkesnage, kao idavrše pritisak naneželjeneučesnike u izborima. Takvezloupotrebedovode donejednakostiizmeđukandidata, posebnoizmeđunosilaca dužnosti i drugih političkih partija ili kandidata.

48.          Sa ovog stanovišta, treba dase napravi jasna razlikaizmeđuupotrebe i nepravilnog korišćenja administrativnih resursa. Korišćenje resursatreba da budedopušteno i regulisano zakonom. Totreba dapodrazumevazakonitumogućnostkorišćenja administrativnih resursau tokuizbornih procesaza propisno funkcionisanje institucija i pod uslovomda takvokorišćenjenijenamenjeno svrhama vođenjakampanja,nego da garantuje nepristrasnost i jednaku mogućnost takmičenjaizmeđukandidata. Mnogiizborni sistemidopuštajukandidatimadakoriste budžetska sredstvaza finansiranje njihovihkampanja, na načelunepristrasnosti i jednakog pristupa. Nasuprot tome, nepravilno korišćenje administrativnih resursatreba da bude sankcionisano zakonom, da se kažnjavanezakonitokorišćenjejavnih resursaod stranedržavnih službenika, dužnosnika političkihkandidata i stranakakojikoristesvoje službene položaje ili vezesa nacionalnim, regionalnim ili lokalnimupravnim/vladinim institucijamadautičnu na ishodizbora.

49.          Da bi se sprečilonepravilno korišćenje ili zloupotreba administrativnihresursa, potreban je jak i operativniokvir. To može da obuhvata formalnu ustavnu ili zakonodavnuosnovuna nacionalnom nivou, dokdrugi elementimogu da budusadržanikroz etičke kodekse ili regionalne i lokalnepropise, da bi se ojačali etički standardikoji se odnose naizborne procese javnihvlastina funkciji, i postupakaizabranihdužnosnika, posebnodok vode kampanje.

50.          Treba dase uspostaveneophodni uslovi zaposmatranjaizboraod stranejavnihasocijacija, međunarodnih organizacija i NVO. Mešanjezvaničnika izvršnegrane vlasti i institucijausprovođenjeizboratreba dase isključi i sankcionišežestokimkaznamazazloupotrebu službenihpovlasticau tokuizbora.

51.          Još jedanfaktor rizika jenedostatak transparentnostiu finansiranju finansijskih sredstava partija i kandidataza izbore, što može da stvori netransparentanizborni proces. Ova netransparentnostmožeda se pogoršakorišćenjemfinansijskih sredstavavezanih za političkestrankekoje akumulirajuznačajan deofinansijskih sredstava partije, aličiji se donatorine otkrivaju javno. Iz ovih razloga, potrebno je da postoječvršćekontrolenadaktivnostimavođenja kampanja finansiranim i organizovanim izvanokvira finansijskih sredstava za izbore, kao što su korišćenje administrativnihresursa i nejednak pristup medijima, i krozobjavljivanje informacija o izvorima finansiranjafinansijskih sredstavaza izbore.

C       U smeru novog etičkog kodeksa

52.          EvropskiKodeks ponašanjao političkom integritetulokalnih i regionalnihpredstavnikaje usvojenna šestom plenarnom zasedanjuKongresa 1999. godine i od tada je postao referentni tekst Kongresaza promovisanje javne etike. Međutim, borba protivkorupcijeje značajno evoluiralau 20 godinaotkako je sačinjen ovaj tekst. RaspraveuKongresusupodvuklepotrebu da seovaj tekstrevidira i ažurirai da se njegova primena proširinasvelokalne i regionalne zvaničnike.

53.          RevidiraniKodeks ponašanjatreba da definiše jedanopštiokvir obavezajavnih zvaničnika i guvernera, kojitreba da bude dopunjen nacionalnimkodeksima ponašanja i regionalnim i lokalnimkodeksima ponašanja, na osnovulokalnih okolnosti i zahteva. Najvažniji aspekt je da ovo odvijanje odozgo na doletreba da formira osnovu minimalne etičke infrastrukture pravila, alata, dužnosti, sankcija i mehanizama odgovornostiusmerenih na sprečavanje i borbu protivkorupcije.

54.          Zajedno, oviraznikodeksi ponašanjabi mogli daprokrče put do formulisanjačvrstog Evropskog pravnog statusajavnih službenika, administratora i guvernera. Cilj je dase ojačanepristrasnostjavnih zvaničnika i jačaetosjavnihuslugapremanačelima lojalnosti, marljivosti, nepristrasnosti i ekskluzivnosti, koji ondamoraju da sedopuneposebnim dužnostima i zahtevimapojedinačnih regionalnih i lokalnihuprava.

55.          Da bi se bavilo temamakoje su okvirno dateu prethodnom odeljku, potrebno je da postojiodgovarajućinizalata i mehanizamakojipodržavaju i jačaju jedni druge, funkcionišućizajednoda promovoišunepristrasnost i etosjavnihusluga.

56.          U preispitivanjuKodeksa ponašanja, potrebno jesleditidva pravca razmišljanja. Prvo,da se revidiraju i fino podesepostojeći mehanizmi i instrumenti. Drugo, da se ispitaju novi problemi i novialatizanjihovo rešavanje, kao što su nove prilikezatransparentnostkroz IKT i otvorene podatke ili zaštituuzbunjivača.

57.          Imajući to na umu, noviKodeks ponašanjane treba dase odnosisamo na političke i izborneadministratore,negotakođei najavne službenikei administrativne menadžere. Pored toga, treba dase obrati posebna pažnja navezuizmeđujavnih dužnosti i kazni i rezultantnog jačanja mehanizama odgovornosti premajavnosti, uz uslovda, po internomdisciplinskom sistemu, javni zvaničnici i izabranipredstavnicitreba da budufinansijski odgovorniza svakokršenjekodeksa ponašanja. Posebnu pažnju trebaposvetitifazama usvajanja i kasnije primene, obezbeđujućiizvestan stepenslobode odlučivanja i autonomijeda sekodeks ponašanjaprilagodiuslovima regionalnih i lokalnihuprava i institucija. Treba takođeda se posveti pažnja osnaživanju i sistemu monitoringaod stranegrupa civilnog društva, NVO i nacionalnih ili nadnacionalnihvlasti, kao što jeKongresili Nacionalnaantikorupcijskatela.

58.          Problemsprečavanuja i borbe protivkorupcije i ponovne izgradnjejavne etikezahtevajusnažno ulaganjeu političke i administrativne kapaciteterukovodstvana regionalnom i lokalnom nivou. Inače, postoji rizik samo formalnog poštovanjaKodeksa i minimalne primeneizradom formalističkihplanova i administrativnih programa. Iz tog razloga, važno jerazviti, ne samopravila, negotakođei snažnu svest o važnostiizgradnje kulturejavnog etosa.

D       Rešavanje korupcije na terenu (aktivnosti na saradnji)

59.          Aktivnosti Kongresau borbi protivkorupcijenisu ograničenenanjegovezakonskeaktivnosti, kao što su raspraveu tokunjegovih plenarnihzasedanja i izveštaji, rezolucije i preporukekoje pripremajunjegovikomiteti. Kongresje sve viševažan akter u organizaciji aktivnosti ukonkretnimdržavama članicama, koje su usmerene na jačanjelokalne i regionalne demokratije ipomaganjeu primeninjegovih standarda.

60.          Aktivnosti Kongresana saradnji ćese baviti radom naborbi protivkorupcije i promociji etike i otuda aktivnodoprinositi strategiji. Od 2014, aktivnosti Kongresau tim oblastimasustigle do 193 mladihlokalnih lidera, 95 odbornika i 244 gradonačelnikauJermeniji, Ukrajini, Gruzijii Moldaviji. Godine 2016, biće organizovan niz seminara i radionicauokvirunjegovih projekatauJermeniji, Gruziji, Moldaviji i Ukrajini. U okviru aktivnosti usmerenih namladelokalne lidere, gradonačelnike i lokalneodbornike, posebne sesijeće biti posvećenealatima i najboljem u praksi,što može da se koristiu borbi protivkorupcije i promociji etikena lokalnomnivou. Ove sesijese sastoje od teorijskih sesijakoje učesnicima pružaju osnovno znanje o relevantnimevropskim standardima i interaktivnih delova, u kojima učesnicimogu darazmenjuju informacijesa članovimaKongresa i pretvaraju svoje znanjeu praksukrozrad u grupama.

61.          Regionalni seminar pod naslovom “Lokalnajavna etika: od vizije do akcije” će se održatiujunu 2016.u Kijevu. Ovaj seminar ćeimati za cilj dapodigne svesti spremnost gradonačelnikadaprimenjuju više etičke standardeujavnimpraktičnim politikama i da promovišu etičkoupravljanje i transparentnostusvojimlokalnimvlastima. Nadalje, biće lansiranjedan program za podrškulokalnih inicijativasainstruktažom i finansiranjemzagradonačelnike iz Jermenije, Gruzije, Moldavije i Ukrajine, koji su učestvovaliu prethodnim aktivnostima ovog projekta. Njihove inicijative ćebiti usmerene napovećanje transparentnosti i odgovornostilokalneupraveuciljanimzemljamauvođenjem novih alata i mehanizamakoji se bavevišim etičkim standardima i osiguravajuodrživo prikupljanjepovratnih informacija i nadzor javnosti.

62.          Sekretarijat Kongresaće takođeraditi narazvoju metodologijeza procenu uticajanjegovih aktivnosti udugoročnojperspektivi.


E       Zaključci i preporuke

63.          Mada jekorupcijauvek bila pošast političkog procesa i razvoja uprave, pokušajiborbe protiv nje i njenog obuzdavanjasupreuzelinovu aktuelnost i novu dinamikuu poslednjihdeset godina. Za ovo ima mnogo razloga, od kojih ekonomskakrizau Evropinije najmanji, koja jeukazala nate rizike i ogromnosuludo trošenje na podmićivanjau Evropi. Kako je sve više i viševlada/upravana svim nivoimatražilo finansijsku pomoć i sanacije, ona su bila praćenasve strožimzahtevimaza dobroupravljanje i transparentnostod strane tela donatoora. Javnizahtevzatransparentnostsetakođepovećaokako Internet i informaciona revolucijačinemnogo lakšim da se pristupiinformacijama i informacijestave na raspolaganje

64.          Monitoring aktivnosti Kongresasutakođeistaklebliske vezeizmeđuiskorenjivanjakorupcije i razrade i primene standardalokalnedemokratijenavedenihu Evropskojpovelji.

65.          Izborom ‘Etike i korupcije’ zasvoju glavnu temuza 2016. godinu, Kongresšaljejasan signal o svojojnameridaovo učini prioritetnomaktivnošćuza godine koje dolaze i dauložizajdničkenapore da unapredistandarde lokalne i regionalnedemokratijeu ovoj oblasti.

Bibliografija

“Codes of Conduct for Local Governments – Helpdesk Answer” (Kodeksi ponašanja za lokalne uprave– Helpdesk Answer), Transparency International, 2013, http://www.transparency.org/files/content/korupcijaqas/Codes_of_conduct_for_local_governments.

“Municipal Finances: A Handbook for Local Governments” (Opštinske finansije: priručnik za lokalne uprave), Svetskabanka, 2014, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/18725

“Open Governance Standards” (Standardi otvorene uprave), Transparency International, 2013.

Bauhr, M., Grimes M., (2014.), IndignationorResignation: The Implications of Transparency for Societal Accountability (Indignacija ili rezignacija: implikacije transparentnosti po društvenu odgovornost), in Governance: An International Journal of Policy(u Upravljanju: Međunarodni časopis za praktričnu politiku), AdministrationandInstitutions 27 (2): 291.

de Fine Licht, J. (2011.), Do We Really Want to Know? The Potentially Negative Effect of Transparency in Decision Making on Perceived Legitimacy” (Da li zaista hoćemo da znamo? Potencijalno negativan efekat transparentnosti na odlučivanje o uočenoj legitimnosti), Scandinavian Political Studies (Skandinavske političke studije) 34 (3): 183–201.

Ferreira da Cruz, N., Tavares, A.F., Marques, R.C., Jorge S., de Sousa L., (2016.) Measuring Local Government Transparency (Merenje transparentnosti lokalnih uprava), Public Management Review, 18:6, 866-893

Fisman, R., Gatti R., DecentralizationandCorruption: Evidence across countries? (Decentralizacija i korupcija: dokazi širom zemalja?), Svetskabanka, 2005.

Galtung, F., et al., eds. Measuring corruption (Merenje korupcije). Ashgate Publishing, Ltd., 2013.

Grimmelikhuijsen, S., G. Porumbescu, B. Hong, i T. Im, (2013.), The Effect of Transparency on Trust in Government: A Cross-National Comparative Experiment.(Efekat transparentnosti na poverenje u upravu: krosnacionalni komparativni eksperiment)”,Public Administration Review 73 (4): 575–586.

Heywood, P.M., Rose, J. (2014.). “Close but no Cigar”: the measurement of corruption(“Skoro postignuto, ali ne sasvim”: merenjekorupcije), Journal of Public Policy, 34, str. 507-529

Hood, C., Heald D., (2006.) “Transparency: The Key to Better Governance? (“Transparentnost: Ključ za bolju upravu? in Proceedings of the British Academy (u Zborniku Britanskeakademije) (135), Oxford: Oxford University Press.

Making Decentralization Work for Development: Methodology of the Local Government Performance Measurement (LGPM) Framework” (Omogućavanjefunkcionisanja decentralizacije zarazvoj: Okvir metodologijemerenja učinka lokalneuprave (LGPM)), Decentralization Support Facility, 2008, str. 25– 27, http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2008/12/31/000334955_2008123 1034216/Rendered/PDF/470090ENGLISH010Box334113B01PUBLIC1.pdf

Merloni F., La trasparenza amministrativa, Giappichelli ed., 2008.

Pina, V., Torres L., Royo, S., (2007.). Are ICTs Improving TransparencyandAccountability in the EU RegionalandLocal Governments? An empirical study (Da li IKT unapređujutransparentnost i odgovornost uregionalnim i lokalnim upravama EU? Empirijska studija), Public Administration 85 (2): 449–472.

Ponti B., Open DataandTransparency: A Paradigm Shift (Otvoreni podacii transparentnost: A Paradigm Shift ), in (u) Informatica e diritto, (1-2), 305-320, 2011

Stivers, C. (2008.), Governance in Dark Times: Practical Philosophy for Public Service (Uprava u mračna vremena: praktična filozofija za javne usluge). Washington, DC: Georgetown University Press.

Transparency International. (2015.). Local Governance Integrity: PrinciplesandStandards (Integritet lokalne uprave: načela i standardi). Berlin: Transparency International.

Vannucci, A., Altante della corruzione, Egea ed., 2012.

Wong, W., Welch. E., (2004.), Does E-Government Promote Accountability? A Comparative Analysis of Website OpennessandGovernment Accountability (Da li e-uprava promoviše odgovornost? Komparativna analiza otvorenosti veb-sajta i odgovornosti vlade/uprave), Governance (Uprava) 17 (2): 275–297.



[1] L: Komorakokalnih vlasti / R: Komoraregiona

EPP/CCE: Grupa Evropske narodne strankeuKongresu

SOC: Grupasocijalista

ILDG: Grupa nezavisnih liberala i demokrata

ECR: Grupaevropskihkonzervativaca i reformista

NR: Nije registrovana

[2]Kongres razmatrao i usvojio 19. oktobra 2016, 1.zasedanje (videti Dokument CG31(2016)06final, izvestilac : Herwig VAN STAA, Austrija (R, EPP/CCE))

[3]Izvestilacbi želeo dase zahvali Francesco Merloni i Daniele David, za njihovepriloge ovom izveštaju.

[5]Ovinalazi sutakođepotvrđenirangiranjimakorupcije odstrane the World Democracy Audit (Revizije demokratije u svetu), konzorcijuma NVO - http://www.worldaudit.org/korupcija.htm