SESIONI i 31-të
CG31(2016)06përfundimtar
20 tetor 2016
Parandalimi i korrupsionit dhe promovimi i etikës publike në nivele lokale dhe rajonale
Komiteti i Qeverisjes
Raportuesi: [1]Herwig VAN STAA, Austri (R, EPP/CCE)
Rezoluta 401 (2016) ......................................................................................................................... 2
Memorandum shpjegues ................................................................................................................. 5
Përmbledhje
Korrupsioni vazhdon të paraqesë kërcënim të madh për qeverisjen lokale dhe rajonale dhe demokracinë në Evropë, të cilën duhet urgjentisht ta adresojnë qeveritë dhe parlamentet në të gjitha nivelet.
Ky raport tregon se korrupsioni mund të gjendet në shumë forma, përkatësisht në konfliktin e interesit dhe klientelizmin, rekrutimin e stafit, prokurimin publik dhe përdorimin e burimeve administrative në fushatat zgjedhore dhe tregon se transparenca është mekanizëm kryesor në luftimin e korrupsionit dhe promovimin e etikës publike.
Kongresi merr përsipër të zhvillojë luftën e tij kundër korrupsionit në nivele të ndryshme, duke zhvilluar punën e tij në disa raporte tematike, duke rishikuar Kodin Evropian të Sjelljes të vitit 1999 mbi integritetin politik të përfaqësuesve lokalë dhe rajonalë dhe duke vazhduar së zhvilluari aktivitetet e tij të bashkëpunimit në këtë fushë me përfaqësues të zgjedhur lokalë dhe rajonalë. Ai gjithashtu fton autoritetet lokale dhe rajonale dhe shoqatat e tyre të zhvillojnë politikat e tyre kundër korrupsionit dhe të elaborojnë programe të vazhdueshme trajnimi për përfaqësuesit e zgjedhur dhe zyrtarët publikë.
1. Në zgjedhjen e "Etikës dhe transparencës në nivelin lokal dhe rajonal" si temën e tij për vitin 2016, Kongresi pranon që korrupsioni vazhdon të paraqesë një kërcënim të madh për qeverisjen lokale dhe rajonale dhe demokracinë në Evropë, një kërcënim për të cilin kanë nevojë urgjente ta adresojnë qeveritë dhe parlamentet në të gjitha nivelet.
2. Ndërsa rritet ndërgjegjësimi i publikut për rreziqet dhe shkallën e korrupsionit në jetën publike lokale dhe rajonale, pjesërisht i nxitur nga zhvillimet e shpejta në komunikime, ka një rritje përkatëse të padurimit dhe intolerancës me këtë gjendje. Qytetarët tani presin standarde më të larta të ndershmërisë nga zyrtarët publikë dhe besimi te politikanët dhe shërbyesit civilë mbetet mjaft i ulët, duke kërcënuar procesin demokratik dhe duke inkurajuar ngritjen e formave të ndryshme të ekstremizmit politik.
3. Korrupsioni, i cili është përshkruar si një 'përbindësh me shumë koka', ka forma të ndryshme dhe nga asnjë strategji e vetme nuk mund të pritet t’i ofrojë të gjitha përgjigjet. Lufta kundër korrupsionit në të gjitha format e saj duhet të mbetet një prioritet afatgjatë për qeveritë lokale dhe rajonale dhe shoqatat e tyre. Për këtë arsye Kongresi propozon të trajtojë këtë sfidë në disa fronte, duke përdorur të gjithë gamën e aktiviteteve dhe mjeteve në dispozicion.
4. Prandaj Kongresi:
a. duke pasur parasysh:
i. Rezolutën 316 (2010) të Kongresit për të drejtat dhe detyrat e përfaqësuesve të zgjedhur lokal dhe rajonal: rreziqet e korrupsionit;
ii. Programin e Këshillit të Evropës për Veprim Kundër Korrupsionit, Konventën e Ligjit Penal të Këshillit të Evropës për Korrupsionin (ETS Nr. 173) dhe Konventën e Këshillit të Evropës për të Drejtën Civile për Korrupsionin (ETS Nr. 174);
iii. Rekomandimin e vitit 2019 dhe Rezolutën 1943 (2013) e Asamblesë Parlamentare mbi Korrupsionin si kërcënim për sundimin e ligjit;
b. miraton udhërrëfyesin e bashkëlidhur në këtë rezolutë;
c. rekomandon se autoritetet lokale dhe rajonale:
i. të zhvillojnë dhe bëjnë publike strategjitë e tyre kundër korrupsionit, duke u frymëzuar nga udhëzimet dhe shembujt e praktikave të mira të theksuara nga Kongresi dhe organet e tjera ndërkombëtare;
ii. të zbatojnë programe të vazhdueshme trajnimi për përfaqësuesit e zgjedhur dhe zyrtarët publikë për të rritur ndërgjegjësimin për rreziqet e korrupsionit dhe strategjitë për ta trajtuar atë;
d. u bën thirrje shoqatave të autoriteteve lokale dhe rajonale të zhvillojnë strategjitë e tyre kundër korrupsionit dhe të kontribuojnë në punën e Kongresit në këtë drejtim;
e. bie dakord të forcojë bashkëpunimin e tij dhe të punojë ngushtë me partnerët e tij institucionalë në këtë drejtim, dhe veçanërisht me Komitetin e Ministrave, Grupin e Shteteve kundër korrupsionit (GRECO) dhe Komitetin e Rajoneve;
f. propozon luftën ndaj korrupsionit si temë e ardhshme vjetore për Javën Evropiane të Demokracisë Lokale.
Shtojcë: Udhërrëfyesi i aktiviteteve për parandalimin e korrupsionit dhe promovimin e etikës publike në nivelet lokale dhe rajonale
Kongresi,
1. merr përsipër të zhvillojë luftën e tij kundër korrupsionit në disa nivele, duke zhvilluar punën e saj në disa raporte tematike, duke rishikuar Kodin Evropian të Sjelljes të 1999 mbi integritetin politik të përfaqësuesve lokalë dhe rajonalë dhe duke vazhduar të zhvillojë aktivitetet e saj të bashkëpunimit në këtë fushë me përfaqësues të zgjedhur lokalë dhe rajonalë të shteteve anëtare të Këshillit të Evropës dhe, nëse kërkohet dhe është e përshtatshme, me vendet e politikës së fqinjësisë së Këshillit të Evropës;
2. vendos të zbatojë këto standarde në strukturat e veta dhe të vazhdojë të paraqesë transparencë më të madhe në aktivitetet dhe procedurat e veta;
A Raporte tematike
3. udhëzon Komitetin e tij Qeverisës të përgatisë raportet tematike të cekura më poshtë:
i. Transparenca;
ii. Konfliktet e interesit dhe klientelizmi;
iii. Mbrojtja e sinjalizuesve;
iv. Nepotizmi (rekrutimi i personelit);
v. Prokurimi publik;
vi. Abuzimi i burimeve administrative në fushatat zgjedhore;
i. Transparenca
4. Metodat e hapura të qeverisë po provojnë të jenë një armë e fuqishme në luftën kundër korrupsionit. Hapja e takimeve, hapja e proceseve të vendimmarrjes dhe vënia në dispozicion e informacionit, dokumenteve dhe të dhënave për vëzhgimin e publikut, rrisin nivelet e përgjegjësisë publike dhe veprojnë si parandalues efektiv ndaj abuzimeve me procesin politik. Zhvillimet në teknologjinë e informacionit kanë zgjeruar jashtëzakonisht opsionet dhe mjetet në dispozicion për ta bërë qeverinë më transparente dhe me kosto më të ulët. Qeveritë lokale dhe rajonale duhet të frymëzohen nga autoritetet të cilat po vendosin ritmin në këtë drejtim për të transformuar proceset e veta qeverisëse.
ii. Konfliktet e interesit dhe klientelizmi
5. Përfaqësuesve të zgjedhur dhe zyrtarëve publikë u kërkohet dhe pritet nga ta që ta vendosin shërbimin publik përpara interesave të tyre personale. Rregullat dhe procedurat e konfliktit të interesit ose kodet e sjelljes janë të nevojshme për të parandaluar përfaqësuesit dhe zyrtarët të marrin vendime në rrethana që mund të perceptohet se shkelin këtë parim. Një mjet kryesor për të kufizuar rreziqe të tilla është mbajtja e regjistrave të interesave financiare dhe jo-financiare të përfaqësuesve të zgjedhur dhe anëtarëve të ngushtë të familjeve të tyre. Raporti do të ekzaminojë variacionet e gjera në praktikë në këtë aspekt në nivelin lokal, me qëllim krijimin e disa parimeve të praktikës së mirë.
iii Mbrojtja e sinjalizuesve
6. Rreziku i korrupsionit ka tendencë të jetë më i lartë kur raportimi i keqbërjes nuk mbështetet ose nuk mbrohet. Zyrtarët publikë kanë qasje në informacion në lidhje me praktikat e vendeve të tyre të punës dhe shpesh janë të parët që dinë për keqpërdorimet. Sidoqoftë, ata që raportojnë keqbërje të tilla mund t'i nënshtrohen frikësimit, ngacmimit, pushimit nga puna ose dhunës nga kolegët ose eprorët. Mbrojtja e sinjalizuesve është thelbësore për të inkurajuar raportimin e sjelljes së keqe, mashtrimit dhe korrupsionit. Ky raport do të bazohet në rekomandimin e vitit 2014 e Komitetit të Ministrave për "Mbrojtjen e sinjalizuesve" dhe do të shqyrtojë zbatimin e tij në kontekstin lokal dhe rajonal.
iv. Nepotizmi
7. Nepotizmi, i njohur gjithashtu si krionizmi dhe favorizimi, përfshin punësimin, ose dhënien e kontratave, në bazë të lidhjeve personale dhe jo të meritave. Ai gjithashtu lidhet me patronazhin, kthimi i borxhit atyre që mund ta kenë ndihmuar personin të zgjedhet në poste publike. Kjo mund të çojë në moral të ulët mes stafit dhe humbje të efikasitetit duke dështuar në rekrutimin e stafit më kompetent ose dhënien e kontratave ofruesve më të përshtatshëm. Në disa vende është ngulitur aq thellë në kulturën politike sa që merret si e mirëqenë nga pjesë të mëdha të publikut. Ky raport do të shqyrtojë gamën e strategjive që janë paraqitur nga qeveritë lokale evropiane për të luftuar këtë problem, me synimin për të ofruar udhëzime për praktikat e mira.
v. Prokurimi publik
8. Korrupsioni në prokurimin publik përfshin dhënien e kontratave qeveritare për përfitime personale ose të personave të tretë siç janë partitë politike. Rreziqet e korrupsionit në këtë sferë janë të mëdha, me prokurimet në nivelin lokal dhe rajonal që përbëjnë një pjesë të madhe të shpenzimeve publike. Standardet dhe shembujt e praktikave të mira janë tashmë të disponueshme në shumë vende, por kërkohet një kornizë e fuqishme rregullative për të siguruar që ato të zbatohen. Kërkohet një qasje me shumë strategji për të luftuar këtë problem, duke përfshirë trajnimin e duhur të personelit, rregullimin e rreptë dhe transparencën e plotë të procesit të prokurimit.
vi. Abuzimi i burimeve administrative në fushatat zgjedhore
9. Keqpërdorimi i burimeve administrative gjatë procesit zgjedhor përfshin sjellje të paligjshme ose abuzive nga ana e politikanëve dhe shërbyesve civilë, të cilët përdorin pozitat ose lidhjet e tyre për të ndikuar në rezultatin e zgjedhjeve, dhe kështu minojnë drejtësinë e zgjedhjeve. Përvoja e vëzhgimit të zgjedhjeve të organeve Evropiane, përfshirë Kongresin, sugjeron që ky mbetet një problem i konsiderueshëm në shumë vende evropiane. Ky raport do të shqyrtojë zbatimin, në kontekstin lokal dhe rajonal, të “Udhëzimeve të Përbashkëta për parandalimin dhe reagimin ndaj keqpërdorimit të burimeve administrative” të Komisionit të Venedikut/OSBE-së e vitit 2016.
B Kodi i Etikës
10. Kodi Evropian i Sjelljes i vitit 1999 mbi integritetin politik të përfaqësuesve lokalë dhe rajonalë ka shërbyer prej kohësh si tekst referimi për autoritetet lokale dhe rajonale në Evropë. Tani do të rishikohet dhe përditësohet, për të zgjeruar zbatimin e tij për të gjithë zyrtarët lokalë dhe rajonalë dhe për të marrë parasysh zhvillimet e 20 viteve të fundit në të kuptuarit e çështjeve të korrupsionit dhe mënyrën më të mirë për t'i trajtuar ato.
C Ngjarjet
11. Kongresi merr përsipër të organizojë ngjarjet e mëposhtme:
i. Strategji për trajtimin e korrupsionit në nivelin lokal dhe rajonal. Konferencë të përbashkët me Komitetin e Rajoneve (Bruksel, janar 2017);
ii. Seancë dëgjimore me përfaqësuesit e të rinjve për rolin e të rinjve në luftën kundër korrupsionit (data dhe vendi do të konfirmohen);
iii. Konferencë vlerësimi që do të organizohet në vjeshtë të vitit 2017 (data dhe vendi do të konfirmohen)
D Aktivitete bashkëpunimi
12. Kongresi merr përsipër të ndjekë punën në luftën kundër korrupsionit dhe promovimin e etikës përmes aktiviteteve të tij të bashkëpunimit. Në vitin 2016, një sërë seminaresh dhe punëtorish do të organizohen në kuadrin e projekteve të tij në Armeni, Gjeorgji, Republikën e Moldavisë dhe Ukrainë. Brenda aktiviteteve të synuara për drejtuesit e rinj lokalë, kryetarët e komunave dhe këshilltarët lokalë, sesione specifike do t'u kushtohen mjeteve dhe praktikave më të mira që mund të përdoren në luftën ndaj korrupsionit dhe promovimin e etikës në nivelin lokal.
13. Një program për të mbështetur iniciativat lokale me mentorim dhe financim do të fillojë për kryetarët e komunave nga Armenia, Gjeorgjia, Republika e Moldavisë dhe Ukraina, të cilët morën pjesë në aktivitetet e mëparshme të projektit. Nismat e tyre do të synojnë rritjen e transparencës dhe llogaridhënies së qeverisë lokale në vendet e synuara duke futur në përdorim mjete dhe mekanizma të rinj që adresojnë standarde më të larta etike dhe duke siguruar mbledhjen e qëndrueshme të informatave kthyese dhe mbikëqyrjes publike.
14. Sekretariati i Kongresit do të punojë në zhvillimin e një metodologjie për të vlerësuar ndikimin e aktiviteteve të tij në një perspektivë afatgjatë.
MEMORANDUMI SHPJEGUES[3]
Tabela e përmbajtjes:
B Një qasje tematike për të trajtuar korrupsionin
2. Konflikti i interesave dhe klientelizmi
4. Nepotizmi (rekrutimi i personelit)
5. Prokurimi publik .....................................................................................................................................11
6. Abuzimi i burimeve administrative në fushatat zgjedhore
C Drejt një kodi të ri të etikës
D Luftimi i korrupsionit në terren (aktivitetet e bashkëpunimit) 4
1. Pse është kaq e rëndësishme lufta ndaj korrupsionit? Në shumë vende në Evropë korrupsioni vazhdon të jetë një rrjedhje e madhe e fondeve publike me ndikim negativ që rezulton në cilësinë dhe fushëveprimin e shërbimeve publike.
2. Autoritetet lokale janë përgjegjëse për një pjesë të madhe të shpenzimeve publike dhe vitet e fundit rajonet janë përfshirë gjithnjë e më shumë në bashkëfinancim dhe menaxhim të fondeve evropiane. Të dy kanë parë buxhetet dhe kompetencat e tyre gjersa rriten. Sidoqoftë, decentralizimi mund të sjellë rritje të rrezikut për keqpërdorim të fondeve publike nëse nuk ekzistojnë mekanizmat e nevojshëm të auditimit dhe kontrollit në nivelet lokale dhe rajonale.
3. Përgjegjësitë dhe kompetencat e dhëna autoriteteve të zgjedhura lokale dhe rajonale dhe fakti që qeveritë lokale janë punëdhënësit kryesorë dhe ofruesit e shërbimeve në shumë qytete dhe rajone ngre një rrezik të rëndësishëm të korrupsionit, klientelizmit dhe nepotizmit dhe keqpërdorimit të fondeve publike. Korrupsioni është një kërcënim serioz për demokracinë lokale dhe shpesh përdoret për të justifikuar rritjen e centralizimit dhe rritjen e mbikëqyrjes nga autoritetet e nivelit më të lartë.
4. Mungesa e besimit të votuesve tek përfaqësuesit e zgjedhur lokalë dhe mosinteresimi përkatës në politikë mund të minojnë legjitimitetin dhe kredibilitetin demokratik. Nga 43 shtete anëtare të Këshillit të Evropës të mbuluara me "Indeksin e Perceptimit të Korrupsionit" të Transparency International (vlerësimi nga 0 "shumë i korruptuar" në 100 "shumë i pastër"), vetëm 25 shënojnë më shumë se 50 pikë. [4] [5]
5. Ndërsa zhvillimet në teknologjitë e reja kanë potencial të madh për ta bërë qeverisjen më transparente, ato gjithashtu kanë efektin e rritjes së pritjeve të publikut në këtë sferë. Siç vëren Transparency International, “ndonëse proceset e decentralizimit mund të ndihmojnë në forcimin e përgjegjësisë duke sjellë qeverinë më pranë njerëzve, decentralizimi mund të paraqesë gjithashtu rreziqe korrupsioni pasi korrupsioni është një problem në të gjitha nivelet e qeverisjes. Zyrtarët lokalë mund të kenë interesa më të mëdha të bazuara në familje, miqësi dhe lidhje biznesi që mund të ndikojnë në vendimmarrjen. Pagat në nivelin lokal mund të jenë të ulëta në krahasim me nivelin kombëtar dhe institucionet e dizajnuara për të mbajtur përgjegjës zyrtarët publikë lokalë nuk janë gjithmonë adekuate.”[6]
6. Korrupsioni në të gjitha format e tij përbën rrjedhje të burimeve publike që synojnë të garantojnë shërbime dhe të drejta sociale (Galtung et. al., 2013). Nuk është vetëm vjedhja në shkallë të gjerë përmes manipulimeve të kontratave, ryshfetet dhe keqpërdorimet e fondeve publike që përfshihen, rrjedhjet mund të vijnë edhe në formën e tarifave jozyrtare të përdoruesve, pagesave lehtësuese apo edhe pushimit kur nuk kryhen shërbime, pagesave nën tavolinë për përdoruesit (p.sh. ryshfete të vogla), absentizmit, avantazhit personal që rrjedhin nga lloje të ndryshme të anëtarësimit ose marrëdhënieve, ose shitjeve të dokumenteve, informacionit ose të dhënave: e gjithë sjellja e tillë përbën keqpërdorimin e fondeve publike për fitim privat, me fjalë të tjera përbën një formë të korrupsionit. Të gjitha këto fenomene prodhojnë mosbesim nga ana e qytetarëve ndaj institucioneve të qeverisjes rajonale dhe lokale, për shkak të paaftësisë së tyre për të vepruar të pavarur dhe për t'iu përgjigjur interesave dhe nevojave reale të komuniteteve të tyre.
Përcaktimi dhe matja e korrupsionit
7. Është e vështirë të izolosh një përkufizim të vetëm për korrupsionin sepse, siç është vërejtur nga disa studiues (Vannucci, 2012), e njëjta sjellje mund të konsiderohet si korrupsion brenda një kornize specifike ligjore ose traditës kulturore, por jo brenda një përkufizimi tjetër gjithëpërfshirës të pranuar botërisht, edhe kështu nuk ka asnjë të vetëm. Korrupsioni mund të përfshijë një larmi të llojeve të ndryshme të sjelljes me ndikime të ndryshme ekonomike ose sociale, por gjithmonë përfshin një shtrembërim të ushtrimit të postit publik në mënyrë që të përmbushë interesat private dhe jo ato publike.
8. Është e vështirë të kuptohet marrëdhënia midis korrupsionit dhe qeverisë së decentralizuar sepse ka shumë faktorë të përfshirë dhe për shkak të heterogjenitetit social, ekonomik dhe historik që ekziston në nivelin rajonal ose lokal: për shembull, të ardhurat e qytetarëve, cilësia e qeverisjes, madhësia dhe karakteristikat e territorit. Ka mungesë të studimeve empirike, të dhënave dhe informacionit të disponueshëm për këtë çështje.
9. Përkundër kësaj, dhe për shkak të efektit të tij korroziv në besimin e publikut dhe cilësinë dhe efikasitetin e qeverisë, ekziston një konsensus i gjerë në raportet kërkimore akademike dhe të OJQ-ve që korrupsioni është një nga sfidat më të ngutshme të politikave publike me të cilat përballen qeveritë e niveleve të ndryshme dhe nëpër rajone dhe vende. Sidoqoftë, ka edhe pak konsensus se si duhet matur dhe se cilat janë instrumentet e duhura për ta bërë këtë. Siç kanë demonstruar disa studiues, përpjekja për të matur korrupsionin është një "çështje e komplikuar" (Heywood, 2014). Sidoqoftë, kjo çështje duhet të adresohet nëse autoritetet do të kenë ndonjë shans për të zhvilluar politika efektive kundër korrupsionit. Në nivelin ndërkombëtar, ne mund të shohim përpjekje të ndryshme për të vendosur një sistem për të matur korrupsionin, veçanërisht një sistem të bazuar në perceptimin nga qytetarët ose organizatat përmes indekseve ndër-nacionale të nxjerra nga një sërë sondazhesh dhe vlerësimesh të ekspertëve, d.m.th. masa të bazuara në perceptim. Pavarësisht nga rëndësia e këtij sistemi matës, perceptimet e korrupsionit vuajnë nga lidhja e ngushtë me sjelljen e qeverive ose administratave, interpretimet e mediave dhe strukturave shoqërore. Për ato arsye, pranohet gjerësisht se masa të tilla prodhojnë tregues të papërsosur për nivelet reale të korrupsionit dhe mund të kenë rezultate të ndryshme nëse zbatohen në rajone ose territore të ndryshme.
10. Në vitet e fundit, shumë vende evropiane kanë futur në përdorim politika të reja kombëtare për të parandaluar dhe luftuar korrupsionin me ndihmën e OJQ-ve ndërkombëtare dhe organeve qeveritare ndërkombëtare, të tilla si GRECO. Ndërsa kjo qasje ka avantazhe të caktuara, për sa i përket harmonizimit të politikave dhe lehtësimit të zbatimit të tyre, ekziston gjithashtu rreziku që politikat e tilla të zvogëlojnë autonominë dhe pavarësinë e qeverive rajonale dhe lokale për të ndërmarrë veprime që i përshtaten konteksteve të tyre specifike. Një rezultat tjetër i rëndësishëm i këtyre masave ndërkombëtare është krijimi i autoriteteve kombëtare kundër korrupsionit me lloje të ndryshme të statusit ose organizimit juridik. Normalisht, autoritetet kundër korrupsionit veprojnë në nivel kombëtar dhe kanë kompetenca të monitorimit dhe auditimit mbi zbatimin e legjislacionit kundër korrupsionit.
11. Vështirësitë për të rënë dakord mbi një përkufizim të përbashkët të korrupsionit, të kombinuara me problemet e zhvillimit të një kornize të besueshme të matjes së tij, rrezikojnë përmbysjen e procesit të decentralizimit dhe zvogëlimin e autonomisë së qeverisjes rajonale dhe lokale. Kongresi, përmes studimeve, raporteve dhe debateve të tij, mund të kontribuojë në të kuptuar më të mirë të marrëdhënies midis qeverive rajonale dhe lokale dhe korrupsionit. Kjo mund të përbëjë një hap të parë në zhvillimin e një sërë treguesish dhe ndarjen e grupeve të të dhënave dhe informacionit për korrupsionin në nivelet rajonale dhe lokale.
12. Gjatë njëzet viteve të fundit, politikat për të luftuar korrupsionin kanë ndjekur dy strategji të ndryshme. Në të parën, lufta kundër korrupsionit bazohet në një strategji shtypjeje, duke përdorur sistemin penal dhe gjyqësor. Në të gjithë Evropën, ne shohim një përforcim si të kategorive të veprës penale ashtu edhe të dënimeve të urdhëruara. Shtypja e korrupsionit mbetet një nga mënyrat më të preferuara për të luftuar korrupsionin, por kufiri i shtypjes ex post është se kjo është e vështirë të kryhet, veçanërisht kur sjellja korruptive është e vështirë të identifikohet ose të provohet para një gjyqtari.
13. Për këto arsye, nuk është e mjaftueshme të bazohet një politikë e fuqishme kundër korrupsionit vetëm në shtypjen penale, veçanërisht në qeveritë rajonale dhe lokale ku korrupsioni mund të jetë i përhapur dhe i pakapshëm, por përkundrazi na duhet një strategji e fuqishme për të parandaluar korrupsionin dhe sjelljet abuzive ose të paligjshme. Është i rëndësishëm miratimi i një game të gjerë zgjidhjesh organizative që synojnë uljen e rrezikut të korrupsionit. Ndër të tjera, mund të përmenden zgjidhjet e mëposhtme: shqyrtimi i performancës së procedurave të prokurimeve publike (për të zvogëluar afatin e përfundimit, thjeshtuar pjesëmarrjen dhe kontrollin e qytetarëve), shqyrtimi i kontrolleve të brendshme dhe rotacioni i zyrtarëve publikë, veçanërisht në sektorin administrativ i cili është në rrezik.
14. Në përgjithësi, ky lloj parandalimi shkon paralelisht me strategjitë e parandalimit organizativ dhe procedural. Një seri masash duhet të zbatohen për të zvogëluar rrezikun e marrjes së vendimeve në kundërshtim me interesin publik dhe për të siguruar që ato të jenë në përputhje me statusin e shërbyesve civilë, administratorëve dhe qeveritarëve. Qëllimi është të shmanget rreziku që një zyrtar publik merr një vendim ose është i përfshirë në të nën ndikim ose presion të pahijshëm, ose më keq në një gjendje të konfliktit të interesit, midis interesave publike dhe private. Për të parandaluar qasjen në pozitat e vendimmarrjes për njerëzit që konsiderohen të padenjë dhe për të siguruar që vendimet në interes të publikut të merren në mënyrë të paanshme, është e rëndësishme të merren masa për të promovuar integritetin dhe etikën publike të administratorëve politikë dhe qeveritarëve, si dhe nëpunësve civilë.
15. Ky raport bazohet në një përmbledhje materialesh të raporteve të mëparshme të Kongresit, OBZHE, BE dhe punime akademike, mbi sfidat e parandalimit të korrupsionit dhe promovimin e etikës publike në nivelet lokale dhe rajonale. Aspekte të ndryshme rreth kësaj çështje janë përmbledhur rreth gjashtë temave kryesore për të mundësuar krahasimet midis vendeve dhe për të përcaktuar linjat e mëtejshme të reflektimit:
1. Transparenca
2. Konfliktet e interesit dhe klientelizmi
3. Mbrojtja e sinjalizuesve
4. Nepotizmi (rekrutimi i personelit)
5. Prokurimi publik
6. Abuzimi i burimeve administrative në fushatat zgjedhore
16. Transparenca është një nga strategjitë më të rëndësishme për parandalimin e korrupsionit dhe promovimin e etikës publike në nivelet lokale dhe rajonale, pasi ajo i fuqizon qytetarët të marrin pjesë dhe të ndjekin aktivitetet e qeverive lokale. Nëse qeveritë rajonale dhe lokale zbulojnë aspekte të rëndësishme të organizimit dhe aktiviteteve të tyre, të tilla si informacioni, rregullat, planet, buxhetet dhe rezultatet, është e vështirë të ndodhë korrupsioni. Në atë aspekt, transparenca është një mjet i rëndësishëm, madje edhe një parakusht, për të garantuar nivelin e integritetit dhe llogaridhënies së qeverive në nivelin rajonal dhe lokal dhe duhet të konsiderohet si një mënyrë për të rritur kontrollin demokratik nga qytetarët dhe për të rritur besimin e tyre në qeveri.
17. Që transparenca të funksionojë, qytetarët duhet të jenë në gjendje jo vetëm të kenë qasje në informacion, por edhe ta kuptojnë atë informacion. Nuk është e mjaftueshme që organizatat publike të zbulojnë informacion në lidhje me operacionet, procedurat dhe proceset e tyre të vendimmarrjes (Wong dhe Welch 2004), por ato duhet të zbulojnë informacione në një mënyrë që të ndihmojë qytetarët të kuptojnë organizimin dhe përdorimin e pushtetit dhe burimeve publike (Ponti, 2011; Merloni, 2008).
18. Në këtë aspekt, politikanët dhe menaxherët publikë kanë një rol themelor për të luajtur në zbatimin e masave dhe mekanizmave të nevojshëm për të promovuar transparencën gradualisht. Mundësia e arritjes së një niveli adekuat të transparencës varet kryesisht nga kapacitetet e menaxherëve publikë në menaxhimin dhe zbatimin e procedurave të transparencës dhe zhvillimin e një kulture të transparencës në sektorin publik. Sektori publik duhet të jetë në gjendje t'i përgjigjet kërkesës për informacion nga qytetarët dhe shoqëria civile pa pritur për kërkesa specifike nga qytetarët ose vendimet gjyqësore.
19. Çdo qytetar duhet të ketë të drejtën e qasjes në informacionin e mbajtur nga administratat publike, dhe kjo e drejtë mund të kufizohet vetëm në rrethana shumë specifike. Kufizimet duhet të jenë proporcionale dhe të justifikueshme, të tilla si në rastet e privatësisë ose interesave të veçanta publike të përcaktuara me ligj. E drejta për qasje është parakushti i së drejtës për të ditur dhe një tipar themelor i qytetarisë. Në shumë vende, qasja në informacionin publik është bërë një e drejtë themelore (de Fine Licht 2011), e ankoruar në kushtetutë, ose një vlerë etike e përcaktuar nga një administratë publike moderne (Merloni, 2008). Prandaj, transparenca si një mjet për të promovuar angazhimin dhe përfshirjen e qytetarëve përmes qeverisë me qytetarët në qendër mund të çojë në "një qytetari të informuar që është në gjendje të angazhohet në diskurs politik dhe të formësojë drejtimet e ardhshme të qeverisë".
20. Një mënyrë tjetër për të garantuar ndërgjegjësimin e qytetarëve është publikimi ose shpërndarja e informacionit dhe të dhënave në lidhje me administratën përmes uebsajteve institucionale. TIK, me vëmendje të veçantë në të dhënat e hapura dhe uebsajtet e institucioneve publike, luan rol të rëndësishëm dhe ka potencialin për të krijuar një formë të re të dialogut dhe ndërveprimit joformal, për shembull duke përdorur rrjete sociale, që mundësojnë përfshirjen dhe pjesëmarrjen më të madhe të qytetarëve në çështjet që ndikojnë drejtpërdrejt në to (Pina, Torres dhe Royo 2010).
21. Një çështje e rëndësishme në lidhje me transparencën është cilësia dhe afatet kohore të informacionit të bërë transparent. Informacioni i zbuluar ose i publikuar duhet të jetë i saktë, në kohë dhe i dobishëm, në një format të qasshëm ose të lexueshëm nga makina. Qeveritë rajonale dhe lokale duhet të fusin në përdorim procedura për të siguruar që dokumentet dhe informacioni janë të sakta dhe me cilësi të lartë përmes procedurave efektive të raportimit.
22. Ka tashmë shumë shembuj të qeverive rajonale dhe lokale që fusin në përdorim mekanizma të rinj për të promovuar transparencë më të madhe në procesin politik dhe vendimtar me qëllim të përmirësimit të cilësisë dhe legjitimitetit të vendimeve. Këto demonstrojnë që transparenca mund të nxisë qytetari aktive përmes formave më pjesëmarrëse të qeverisjes, duke u dhënë qytetarëve rol më të madh në vendimet e politikave dhe në bashkë-dizajnim, bashkë-krijim dhe bashkë-mirëmbajtje të shërbimeve publike (Stivers, 2008). Një nivel më i madh i transparencës mund të kontribuojë në rritjen e llogaridhënies së qeverisë ndaj qytetarëve të saj dhe të shërbejë për të përmirësuar cilësinë e vendimeve dhe qeverisjes (Hood, Heald 2006; Bauhr, Grimes 2014). Rëndësia e transparencës, si mjet për parandalimin e korrupsionit dhe promovimin e etikës publike, justifikon zhvillimin e instrumenteve ndërkombëtare të monitorimit në këtë drejtim, në kuadrin e vlerave të përbashkëta dhe të ndara, me qëllim për të kuptuar më mirë korrupsionin dhe për të marrë të dhëna dhe informacione rreth tij.
23. Për shkak të afërsisë së qeverive të decentralizuara me qytetarin dhe marrëdhënieve shpesh të ngushta që ekzistojnë midis aktorëve kryesorë në këto qeveri dhe burimeve të mundshme të korrupsionit, konfliktet e interesave në qeverinë rajonale dhe lokale janë shumë të zakonshme. Aktorëve kryesorë në qeveritë rajonale dhe lokale shpesh u mungojnë mjetet, instrumentet dhe stimujt e duhur për të luftuar këtë lloj korrupsioni.
24. Një nga mënyrat më të rëndësishme për të parandaluar shfaqjen e konfliktit të interesave është rregullimi i statusit ligjor të administratorëve dhe përfaqësuesve të zgjedhur. Ky lloj rregullimi mund të paraqesë një shkallë të caktuar të uniformitetit në nivelin kombëtar. Ai duhet të përcaktojë kushtet për të pasur qasje në poste publike (papajtueshmëria dhe papranueshmëria) dhe detyrimin për të abstenuar nga vendimmarrja në rast të interesave personale ose private, që mund të ndikojnë (ose të perceptohen se ndikojnë) mbi detyrat zyrtare. Qeveritë rajonale dhe lokale duhet të përcaktojnë qartë se kush i nënshtrohet dispozitave të konfliktit të interesit. Në këtë drejtim, vëmendje e veçantë duhet t'i kushtohet zyrtarëve dhe stafit të zgjedhur politikisht të cilët janë kontraktuar për të shërbyer në funksionet e sektorit publik dhe administratorëve të punësuar në ndërmarrje ose agjenci në pronësi të qeverive rajonale dhe lokale. Disa instrumente të rëndësishëm për trajtimin e rasteve të konfliktit të interesit janë kodet e sjelljes ose kodet etike, të cilat kanë shkallë të ndryshme të statusit juridik dhe mund të kenë pasoja juridike, disiplinore dhe politike.
25. Nga ky këndvështrim, një strategji e fortë mund të kërkojë të hartojë një status ligjor evropian për administratorët rajonalë dhe lokalë, duke përcaktuar një kornizë të përbashkët dhe të ndarë rregullash përmes një kodi të sjelljes. Ky mund të jetë një mjet i rëndësishëm për ndërtimin e një kulture të përbashkët transversale në parandalimin e korrupsionit. Sidoqoftë, që një mjet i tillë të jetë efektiv, do të kërkonte një sistem monitorimi, me vëmendje të veçantë në zbatimin e Kodit dhe fuqizimin e administratorëve për këtë çështje.
26. Një tjetër instrument për të shmangur konfliktin e mundshëm të interesave nga kategoritë e sipërpërmendura është deklarimi i interesave personale. Deklarimet e tilla duhet të përfshijnë aktivitete, të paguara ose të papaguara, ose pranimin e pozitave ose funksioneve jashtë punësimit të shërbimit publik të zyrtarit, të cilat mund të kenë ndikim në rolin e tyre publik. Për më tepër, zyrtarët publikë duhet të deklarojnë çdo anëtarësim të organizatave ose partive politike, të cilat mund të dëmtojnë kryerjen siç duhet të detyrave të tyre si zyrtarë publikë. Deklarimi i interesave si një mjet për të shmangur konfliktin (e mundshëm) e interesit duhet të bëhet transparent dhe i disponueshëm për publikun, si formë e kontrollit të drejtpërdrejtë nga qytetari dhe për të dekurajuar sjelljen e mundshme joetike, dhe duhet të përditësohet rregullisht. Deklarimet e konfliktit të interesit duhet të përcaktohen specifikisht me ligj, dhe të shërbejnë për të identifikuar dhe mbrojtur nga fenomeni i "derës rrotulluese" dhe kështu të parandalojnë abuzimin e postit publik ose pushtetit nga ata që mund të përdorin ndikimin e tyre gjatë qëndrimit në post publik për të formuar një politikë ose për t’u magjepsur vetë me kompanitë, të cilat më vonë mund t'i favorizojnë ata. Në këtë mënyrë është e rëndësishme të verifikohen jo vetëm interesat e mëparshme, por edhe interesat e zyrtarëve publikë pasi të largohen nga postet publike (d.m.th. pantoflazhë (pantouflage)).
27. Mbrojtja e sinjalizuesve është përbërës për nxitjen e transparencës, promovimin e integritetit dhe parandalimin e korrupsionit. Disa raste tregojnë se korrupsioni, mashtrimi dhe sjellja e gabuar, si dhe shkeljet e rregullave etike ose të kodeve të sjelljes, ka më shumë të ngjarë të ndodhin në organizata të mbyllura dhe sekrete. Në shumë raste, punonjësit do të jenë të vetëdijshëm për sjelljen e gabuar ose keqbërjen, por ndihen të paaftë për të thënë gjë nga frika e hakmarrjes, shqetësimi për të vepruar kundër kulturës së organizatës, rreziku i margjinalizimit ose mungesa e besimit se çështja do të merret seriozisht ose se ajo do të përballen me instrumentet e duhura. Implikimet negative janë shumë të mëdha si për organizatat ashtu edhe për shoqërinë në tërësi. Një mbrojtje e fortë dhe efektive e sinjalizuesve për punonjësit në "sinjalizimin" për korrupsionin, mashtrimin ose keqbërjen, mund të bëhet një mjet i rëndësishëm për të luftuar korrupsionin në qeveritë rajonale dhe lokale.
28. Kjo lloj mbrojtje duhet të jepet për zbulimet e bëra me një besim të arsyeshëm se informacioni është i vërtetë, i hollësishëm dhe i rëndësishëm për çështjen në kohën e zbulimit. Sistemi i mbrojtjes mund të përfshijë ata që bëjnë zbulime të pasakta, nëse ato bëhen me gabim të sinqertë.
29. Sistemi i mbrojtjes së sinjalizuesit duhet të ruajë konfidencialitetin dhe identitetin e sinjalizuesit, i cili duhet të zbulohet vetëm me pëlqimin e qartë të individit. Duhet t'u jepet mbrojtje e plotë sinjalizuesve që kanë zbuluar informacion në mënyrë anonime dhe që më pas janë identifikuar pa pëlqimin e tyre të qartë. Duhet të përcaktohet një sistem mbrojtjeje për sinjalizuesit jeta ose siguria e të cilëve, ose ajo e anëtarëve të familjes së tyre janë në rrezik. Kjo është veçanërisht e rëndësishme në nivelin rajonal dhe lokal, ku marrëdhëniet janë më të ngushta se niveli kombëtar dhe burimet adekuate duhet të jenë në dispozicion të masave të tilla mbrojtëse.
30. Ekzistojnë dy forma të mundshme të raportimit. Forma e parë dhe më e thjeshtë është raportimi brenda vendit të punës, duke u dhënë informacion menaxherëve të nivelit të lartë ose administratorëve të zgjedhur. Në raste të tilla, rregulloret e brendshme ose kodet e sjelljes duhet të jenë të qarta dhe transparente, të afta për të ruajtur konfidencialitetin dhe anonimitetin, dhe të përcaktojnë procedurat për hetime të pavarura dhe me kohë të zbulimeve të sinjalizuesve.
31. Sistemi i dytë i raportimit konsiston në referimin te agjencitë e duhura rregullative dhe autoritetet për ndjekje, veprime korrigjuese dhe/ose reforma të politikave. Shpesh, veçanërisht në nivelin lokal, ku organizatat janë më të vogla, është e vështirë të garantohet konfidencialiteti i sinjalizuesve dhe raportimi në vendin e punës mund të duket veçanërisht i rrezikshëm. Për këtë arsye, është e rëndësishme të keni një agjenci apo institucion referimi që është në gjendje të mbrojë identitetin e sinjalizuesit, siç janë autoritetet kombëtare kundër korrupsionit. Këto kanale mund të përfshijnë agjenci rregullative, agjenci për zbatimin e ligjit ose agjenci hetimore kombëtare dhe rajonale, ose agjenci të specializuara të krijuara për të marrë informacione të tilla, të tilla si një linjë telefonike e dedikuar. Për më tepër, autoritetet kundër korrupsionit mund të luajnë rol të rëndësishëm në përcaktimin e mjeteve në dispozicion të stafit në administratat rajonale dhe lokale, përfshirë linjat e këshillave, në verifikimin e kodeve të sjelljes ose posteve të zbatueshmërisë dhe krijimin e posteve të brendshme ose të jashtme të avokatit të popullit.
32. Një sistem i mbrojtjes së sinjalizuesve kërkon një organizatë ose institucion që është i aftë të marrë informacion nga sinjalizuesit dhe t'i mbrojë ato. Për këtë arsye është e rëndësishme të sigurohet një trajnim gjithëpërfshirës për shërbyesit publikë, menaxherët dhe administratorët e qeverisë lokale dhe rajonale për rëndësinë e sinjalizimit si mjet për të luftuar korrupsionin. Në mënyrë që të shmangen sanksionet ose ndëshkimet ndaj sinjalizuesve dhe për të forcuar mbrojtjen e tyre, menaxheri duhet të demonstrojë qartë dhe bindshëm se çdo masë e marrë ndaj një punonjësi nuk lidhet e as motivohet në asnjë kuptim nga zbulimi i sinjalizuesit. Me qëllim që të ofrojë mbrojtje të plotë për sinjalizuesin, një gamë e plotë e mjeteve juridike duhet të mbulojë të gjitha pasojat e drejtpërdrejta ose të tërthorta, të tanishme ose të ardhshme të çdo hakmarrjeje. Kjo duhet të përfshijë lehtësime të përkohshme, pagesa ligjore dhe të ndërmjetësimit, transferim në një departament të ri, administratë ose mbikëqyrës, kompensim për fitimet dhe statusin e humbur në të kaluarën, të tashmen dhe të ardhmen dhe kompensim për dhimbje dhe vuajtje.
33. Nepotizmi, ose favorizimi, është një fenomen kompleks, i cili përfshin abuzimin e gjykimit ose sjelljen e paligjshme. E veçanta e nepotizmit është se nuk konsiderohet se i shërben interesit të drejtpërdrejtë personal të një zyrtari, por më tepër interesi i dikujt që lidhet me zyrtarin përmes anëtarësimit në një familje, shoqatë, sindikatë, parti politike ose marrëdhënie të tjera ekonomike ose shoqërore. Në përgjithësi, kur flasim për nepotizëm, ne po i referohemi një veprimi specifik, të tillë si ryshfet për një zyrtar për të punësuar dikë.
34. Nepotizmi mund të rezultojë në joefikasitet për dy arsye. Së pari, përfaqëson një lloj “rrjedhje” burimesh, sepse administrata nuk është në gjendje të rekrutojë dhe punësojë njerëzit më të mirë me aftësitë e duhura, duke rezultuar në një rënie të cilësisë së shërbimeve publike. Së dyti, nepotizmi dhe abuzimi me rekrutimin e stafit krijojnë një humbje të besimit në administratën publike, me rezultat që të diplomuarit më të mirë të vendosin kundër ndjekjes së karrierës në sektorin publik, duke preferuar rrugët e tjera të karrierës. Në atë mënyrë, cilësia e administratës publike pëson dy humbje serioze, për shkak të procedurave abuzive ose të paligjshme të rekrutimit. Ky rekrutim joefikas dhe i paligjshëm krijon një terren pjellor për korrupsionin, duke devijuar burimet tashmë të pakta të shërbimit publik dhe mund të çojë në një rreth vicioz që përsërit këtë sjellje në rekrutimin pasues të stafit.
35. Në mënyrë që të ruajnë paanësinë e tyre në ofrimin e shërbimeve dhe zbatimin e rregullave, shërbyesit publikë të administratave rajonale ose lokale nuk duhet të jenë në gjendje të punësojnë ose të ndikojnë në punësimin e të afërmve ose partnerëve për punë me një agjenci ose departament të qeverisë lokale ku ata punojnë.
36. Mënyra e vetme për të shmangur dëmtimin për shkak të nepotizmit është parandalimi i shërbyesve civilë ose administratorëve politikë nga ushtrimi i autoritetit mbi çdo kontratë që mund të përfitojë një i afërm ose partner. Procedurat e rekrutimit të personelit duhet të rregullohen me një kod të sjelljes dhe të karakterizohen nga pavarësia, paanësia dhe transparenca, për të minimizuar çdo ndikim që shërbyesit civilë ose politikanët mund të kenë mbi procedurat e rekrutimit.
37. Sidoqoftë, është akoma e mundur që dy ose më shumë individë me marrëdhënie personale (anëtarët e familjes ose partner) të punësohen në të njëjtën administratë, një situatë e zakonshme në nivelin lokal. Në raste të tilla, rregulloret dhe ligji duhet të sigurojnë që ato të mos funksionojnë në të njëjtën linjë autoriteti dhe që marrëdhëniet e tyre të mos ndikojnë padrejtësisht në punën e tyre.
38. Prokurimi publik i referohet procesit administrativ me të cilin administratat publike, të tilla si administrata rajonale ose lokale, blejnë punë, mallra ose shërbime nga ndërmarrjet private. Në nivelin rajonal dhe lokal, parandalimi i korrupsionit në proceset e prokurimit publik mbetet një nga fushat më të rëndësishme dhe komplekse për politikat e kundër korrupsionit. Ky është i rëndësishëm sepse prokurimi publik përbën një pjesë të madhe dhe në rritje të shpenzimeve publike në të gjithë Evropën - midis 15% në 30% të BPV-së kombëtare - dhe sepse është një zonë që po pëson ndryshime të mëdha, si rezultat i kontraktimit të jashtëm dhe përdorimit të shtuar partneritete publiko-private për blerjen e shërbimeve, punëve dhe furnizimeve. Në shumë sektorë, siç janë energjia, transporti, menaxhimi i mbeturinave, mbrojtja sociale dhe ofrimi i shërbimeve shëndetësore ose arsimore, administratat rajonale dhe lokale janë blerësit kryesorë dhe furnizuesit kryesorë të shërbimeve për qytetarët.
39. Prokurimi publik transparent, i drejtë dhe konkurrues në të gjitha vendet mund të gjenerojë mundësi biznesi, të nxisë rritjen ekonomike dhe të krijojë vende pune. Sidoqoftë, proceset e prokurimit publik në nivel rajonal dhe lokal shpesh ndikohen nga faktorë që mund të kenë një ndikim negativ ekonomik dhe social dhe të rrisin rreziqet për korrupsion. Administratat publike mund të bëhen më efikase dhe efektive, dhe më miqësore për qytetarët dhe biznesin duke rimenduar tërë qasjen për blerjen, profesionalizimin e shërbyesve publikë, duke përdorur TIK-un për të përfituar nga revolucioni digjital dhe thjeshtësimin e proceseve. Kjo është veçanërisht e rëndësishme sepse kompanitë shpesh ofrojnë burime më të mira dhe janë më të pajisura sesa administratat rajonale dhe lokale. Nga njëra anë, ai problem përkeqësohet nga qeveria rajonale dhe lokale që ka burime të dobëta financiare, kështu që ata mund të mos jenë të gatshëm ose jo në gjendje të alokojnë burime për të forcuar poste mbështetëse, të tilla si kontraktimi, ose të paguajnë paga të larta profesionistëve të kontraktuar jashtë, të tillë si avokatë dhe konsulentë. Nga ana tjetër, në rastin e shërbimeve publike, aftësia e publikut për të mbajtur përgjegjës ofruesit e shërbimeve shpesh zvogëlohet shumë kur shërbimet kontraktohen jashtë. Prandaj, një politikë e prokurimit duhet të synojë minimizimin e rreziqeve të korrupsionit dhe maksimizimin e mundësive që të realizohen përfitimet ekonomike, sociale, mjedisore dhe politike të prokurimit publik rajonal dhe lokal.
40. Korrupsioni në prokurimin publik mund të ndodhë në çdo fazë të procesit dhe me mekanizma ose mjete të ndryshme. Për këtë arsye është e vështirë të identifikohen fushat kryesore të rrezikut të korrupsionit në prokurimin publik pasi që kjo mund të ndryshojë në përputhje me rregullat procedurale dhe me heterogjenitetin e qeverive rajonale dhe lokale në të gjitha vendet.
41. Proceset administrative dhe procedurat e vendimmarrjes duhet të jenë në përputhje me rregullat e përcaktuara me ligj, të cilat duhet të kufizojnë fushëveprimin për vendimmarrje diskrete. Qeveria rajonale dhe lokale duhet të zbatojë dhe ofrojë trajnime mbi një kod të sjelljes që angazhon autoritetin kontraktues dhe punonjësit e tij për një politikë të rreptë kundër korrupsionit. Si mënyrë për të zbatuar parimin e integritetit, kodet e sjelljes duhet të përfshijnë një angazhim për integritet dhe sjellje etike, duke përfshirë një detyrim të abstenimit nga bashkëpunimi duke dhënë ose pranuar ryshfet dhe pagesa lehtësuese, ose mekanizmat e "derës rrotulluese". Siç kemi përshkruar, kodi i sjelljes duhet të përcaktojë rregullat kundër konfliktit të interesit dhe të kërkojë një zbulim tek menaxherët publikë të përfshirë në proceset e vendimmarrjes. Nga pikëpamja organizative, administratat publike duhet të jenë të organizuara për të ndërruar personelin në pozita të ndjeshme (për shembull menaxherët me autoritet vendimmarrës).
42. Transparenca është një instrument i rëndësishëm për parandalimin e korrupsionit në procesin e prokurimit publik, përveç kur informacioni mbrohet ligjërisht, për shembull në rastin e privatësisë ose informacionit tregtar. Në atë rast, kërkohet legjislacioni rigoroz kundër korrupsionit për të shmangur abuzimet e mundshme. Transparenca në procesin e prokurimit publik duhet të zbatohet edhe për kriteret e përzgjedhjes dhe specifikimet teknike të procesit. Pjesëmarrja e organizatave dhe shoqatave të shoqërisë civile përmes TIK-ut dhe prokurimit elektronik, si monitorues të pavarur që mbikëqyrin të gjitha fazat e procesit të prokurimit, mund të parandalojë efektet negative, duke i shtyrë administratorët të mendojnë dy herë për manipulimin ose abuzimin e procesit të kontraktimit nëse ekziston mundësia që një sjellje e tillë do të zbulohet dhe reputacioni dhe karriera e tyre mund të dëmtohen.
43. Pozitat administrative, posaçërisht pozitat e vendimmarrjes, duhet të plotësohen dhe detyrat të caktohen në bazë të aftësive, shkathtësive dhe talentit dhe jo bazuar në rolet e mëparshme administrative, lidhjet familjare ose ndikimin politik. Personeli i përfshirë në proceset e prokurimit publik ose me kompetenca të vendimmarrjes duhet të shpërblehet në mënyrë adekuate për të tërhequr njerëz të kualifikuar mirë, ndërsa trajnimi i vazhdueshëm duhet të vihet në dispozicion për të forcuar aftësitë e tyre dhe për të përmirësuar ekspertizën e tyre kontraktuese.
44. Është e rëndësishme që të kemi një proces të pavarur të auditimit që përfshin jo vetëm të dhëna financiare por edhe zbatimin e procesit të prokurimit dhe ekzekutimin e kontratës. Një institucion i pavarur auditimi me ekspertizë përkatëse, në dispozicion të qeverive rajonale dhe lokale, gjithashtu mund të shërbejë për t'i mbrojtur ata nga shkurtimet e mundshme buxhetore dhe nga ricentralizimi i kompetencave. Organet e auditimit duhet të analizojnë informacionin dhe të dhënat nga kontrata të ndryshme në mënyrë që të dallojnë modelet e bashkëpunimit ose abuzimeve të tjera. Si formë e kontrollit të brendshëm, vëmendje e veçantë duhet t'i kushtohet mbrojtjes së sinjalizuesve, pasi që janë personat e brendshëm që kanë qasje në informacionin përkatës dhe do të dinë kur diçka po mbulohet.
45. Keqpërdorimi i burimeve administrative gjatë hapave të ndryshëm të një procesi zgjedhor në nivel rajonal dhe lokal njihet gjerësisht si sjellje e paligjshme ose abuzive e nëpunësve civilë, kandidatë ose parti politike në detyrë, në mënyrë që të përdorin pozitat e tyre publike ose lidhjet me institucionet qeveritare me qëllim që të ndikojë në rezultatin e zgjedhjeve, dhe kështu të minojë zbatimin e së drejtës së votës, përmes kufizimeve artificiale dhe të pajustifikuara. Gjatë 20 viteve të fundit në Evropë ka pasur progres të qëndrueshëm drejt përforcimit të zhvillimit të zgjedhjeve rajonale dhe lokale, përmes teksteve ndërkombëtare detyruese dhe ligjit të butë të zhvilluar përmes procesit të vëzhgimit dhe monitorimit nga organizatat ndërkombëtare dhe OJQ-të.
46. Komisioni Evropian për Demokraci përmes Ligjit (Komisioni i Venedikut) ka krijuar disa dokumente referuese mbi këtë çështje, së pari duke filluar me një "Raport mbi keqpërdorimin e burimeve administrative gjatë proceseve zgjedhore" të miratuar në vitin 2013. Kohët e fundit, në vitin 2016, Komisioni i Venedikut dhe Zyra e OSBE-së për Institucionet Demokratike dhe të Drejtat e Njeriut miratuan "Udhëzime të përbashkëta për parandalimin dhe reagimin ndaj keqpërdorimit të burimeve administrative". Këto udhëzime janë fryt i më shumë se 20 viteve të vëzhgimit të zgjedhjeve në Evropë dhe synojnë inicimin e masave konkrete për të parandaluar dhe vepruar kundër keqpërdorimit të burimeve administrative gjatë proceseve zgjedhore. Ata përcaktojnë keqpërdorimin e burimeve administrative si shfrytëzimi i pajisjeve (telefonat, automjetet, sallat e takimeve, etj.) ose qasjen në burimet njerëzore ose financiare (shërbyesit civilë, zyrtarët, buxhetet…) në institucionet publike territoriale dhe lokale që synojnë promovimin e aktiviteteve të fushatave të funksionarëve politikë. Keqpërdorimi mund të ketë të bëjë edhe me qasjen e pabarabartë në media.
47. Një keqpërdorim ose abuzim i tillë dëmton aftësinë për konkurrencë të barabartë midis qeverisë dhe opozitës. Edhe më serioze është depërtimi i raportuar i fondeve të paligjshme në politikë, që burojnë për shembull nga burime të huaja dhe krimi i organizuar. Autoritetet rajonale dhe lokale nganjëherë shfrytëzojnë kapacitetet e tyre administrative për të krijuar përparësi në fushatat zgjedhore për forca të caktuara politike, si dhe për të ushtruar presion mbi pjesëmarrësit e padëshiruar të zgjedhjeve. Abuzime të tilla çojnë në pabarazi midis kandidatëve, veçanërisht midis funksionarëve dhe partive ose kandidatëve të tjerë politikë.
48. Nga ky këndvështrim, duhet të bëhet një dallim i qartë midis shfrytëzimit dhe keqpërdorimit të burimeve administrative. Shfrytëzimi i burimeve duhet të lejohet dhe qeveriset nga ligji. Kjo duhet të nënkuptojë një mundësi të ligjshme të shfrytëzimit të burimeve administrative gjatë proceseve zgjedhore për funksionimin e duhur të institucioneve dhe sigurimin që një shfrytëzim i tillë të mos bëhet për qëllime të fushatës por të garantojë paanshmëri dhe mundësi të barabartë të konkurrencës midis kandidatëve. Shumë sisteme zgjedhore u mundësojnë kandidatëve të përdorin fonde buxhetore për të financuar fushatat e tyre, mbi parimin e paanësisë dhe qasjes së barabartë. Përkundrazi, keqpërdorimi i burimeve administrative duhet të sanksionohet me ligj, për të ndëshkuar përdorimin e paligjshëm të burimeve publike nga shërbyesit civilë, kandidatët dhe partitë politike në detyrë që përdorin pozitat e tyre zyrtare ose lidhjet me institucionet e qeverisë qendrore, rajonale ose lokale për të ndikuar në rezultatin e zgjedhjeve.
49. Për të parandaluar keqpërdorimin ose abuzimin me burimet administrative kërkohet një kornizë e fortë dhe operative. Kjo mund të përfshijë një bazë zyrtare kushtetuese ose legjislative në nivel kombëtar, ndërsa elementë të tjerë mund të mishërohen përmes kodeve të etikës ose rregulloreve rajonale dhe lokale, në mënyrë që të përforcojnë standardet etike në lidhje me proceset zgjedhore të autoriteteve publike në detyrë, dhe veprimet e funksionarëve të zgjedhur, veçanërisht gjatë fushatës.
50. Duhen vendosur kushtet e nevojshme për vëzhgimin e zgjedhjeve nga shoqatat publike, organizatat ndërkombëtare dhe OJQ-të. Ndërhyrja e zyrtarëve të degëve dhe institucioneve ekzekutive në zhvillimin e zgjedhjeve duhet të përjashtohet dhe të sanksionohet me ndëshkime të fuqishme për abuzimin e përparësive zyrtare gjatë zgjedhjeve.
51. Një faktor tjetër rreziku është mungesa e transparencës në financimin e fondeve zgjedhore të partive dhe kandidatëve, gjë që mund të krijojë një proces zgjedhor të paqartë. Kjo paqartësi mund të përkeqësohet nga përdorimi i fondeve të lidhura me partitë politike të cilat grumbullojnë një pjesë të konsiderueshme të fondeve të partive, por donatorët e të cilave nuk zbulohen publikisht. Për këto arsye, duhet të ketë kontrolle më të rrepta mbi aktivitetet e fushatës të financuara dhe të organizuara jashtë fushës së fondeve zgjedhore, të tilla si shfrytëzimi i burimeve administrative dhe qasja e pabarabartë në media, dhe përmes publikimit të informacionit mbi burimet e financimit të fondeve zgjedhore.
52. Kodi Evropian i Sjelljes mbi integritetin politik të përfaqësuesve lokalë dhe rajonalë u miratua në seancën e gjashtë plenare të Kongresit në vitin 1999 dhe që atëherë është bërë tekst referimi i Kongresit për promovimin e etikës publike. Sidoqoftë, lufta kundër korrupsionit ka evoluar ndjeshëm në 20 vitet që kur u hartua ky tekst. Debatet në Kongres kanë theksuar nevojën për të rishikuar dhe azhurnuar këtë tekst dhe për të shtrirë zbatimin e tij për të gjithë zyrtarët lokalë dhe rajonalë.
53. Një Kod i Sjelljes i rishikuar duhet të përcaktojë një kornizë të përgjithshme të detyrimeve të zyrtarëve publikë dhe qeveritarëve, e cila duhet të plotësohet me kodet kombëtare të sjelljes dhe kodet e sjelljes rajonale dhe lokale, bazuar në kontekstet dhe kërkesat lokale. Aspekti më i rëndësishëm është që kjo lëvizje nga lart-poshtë duhet të formojë bazën e një infrastrukture minimale etike të rregullave, mjeteve, detyrave, sanksioneve dhe mekanizmave të përgjegjësisë që synojnë parandalimin dhe luftimin e korrupsionit.
54. Së bashku, këto kode të ndryshme të sjelljes mund të hapin rrugën drejt formulimit të një Statusi Ligjor Evropian të fuqishëm të shërbyesve publikë, administratorëve dhe qeveritarëve. Qëllimi është të forcojë paanësinë e zyrtarëve publikë dhe të nxisë një etik të shërbimit publik në përputhje me parimet e besnikërisë, zellit, paanësisë dhe ekskluzivitetit, të cilat më pas duhet të plotësohen nga detyrat dhe kërkesat specifike të administratave individuale rajonale dhe lokale.
55. Për të adresuar temat e përvijuar në seksionin e mëparshëm, duhet të ketë një seri përkatëse të mjeteve dhe mekanizmave që mbështesin dhe përforcojnë njëra-tjetrën, duke punuar së bashku për të promovuar paanshmërinë dhe një etik të shërbimit publik.
56. Gjatë rishikimit të një kodi të sjelljes, është e nevojshme të ndiqni dy linja reflektimi. Së pari për të rishikuar dhe rregulluar saktë mekanizmat dhe instrumentet ekzistuese. Së dyti, për të shqyrtuar problemet e reja dhe mjetet e reja për adresimin e tyre, të tilla si mundësitë e reja të transparencës përmes TIK-ut dhe të dhënave të hapura ose mbrojtja e sinjalizuesve.
57. Duke pasur parasysh këtë, një kod i ri i sjelljes nuk duhet t'u referohet vetëm administratorëve politikë dhe zgjedhorë por edhe shërbyesve publikë dhe menaxherëve administrativë. Për më tepër, ai duhet t'i kushtojë vëmendje të veçantë lidhjes midis detyrave publike dhe ndëshkimeve dhe forcimit rezultues të mekanizmave të përgjegjësisë publike, me kushtin që, sipas një sistemi të brendshëm disiplinor, zyrtarët publikë dhe përfaqësuesit e zgjedhur duhet të jenë përgjegjës për çdo shkelje të kodit të sjelljes. Vëmendje e veçantë duhet t'u kushtohet fazave të adoptimit dhe zbatimit pasues, duke siguruar një shkallë të gjykimit dhe autonomisë për të përshtatur kodin e sjelljes me kushtet e administratave dhe institucioneve rajonale dhe lokale. Vëmendje gjithashtu duhet t'i kushtohet sistemit të fuqizimit dhe monitorimit nga grupet e shoqërisë civile, OJQ-të dhe autoritetet kombëtare ose mbikombëtare, siç janë Kongresi ose autoritetet kombëtare kundër korrupsionit.
58. Sfida e parandalimit dhe luftimit të korrupsionit dhe rindërtimi i etikës publike kërkon një investim të fortë në kapacitetet politike dhe administrative të udhëheqjes në nivelin rajonal dhe lokal. Përndryshe, ekziston rreziku thjesht i respektimit formal të kodit dhe i një zbatimi minimal përmes hartimit të planeve formaliste dhe programeve administrative. Për atë arsye, është e rëndësishme të zhvillohen jo vetëm rregulla, por edhe një vetëdijesim i fortë për rëndësinë e ndërtimit të një kulture të etikës publike.
59. Aktivitetet e Kongresit në luftën ndaj korrupsionit nuk janë të kufizuara në aktivitetet e tij ligjore, siç janë debatet gjatë seancave të tij plenare dhe raportet, rezolutat dhe rekomandimet të cilat përgatiten nga komitetet e tij. Kongresi është një aktor gjithnjë e më i rëndësishëm në organizimin e aktiviteteve në shtetet specifike anëtare, që synojnë forcimin e demokracisë lokale dhe rajonale dhe ndihmën në zbatimin e standardeve të tij.
60. Aktivitetet e bashkëpunimit të Kongresit do të ndjekin punën në luftën ndaj korrupsionit dhe promovimin e etikës dhe kështu kontribuojnë aktivisht në strategji. Që nga viti 2014, aktivitetet e Kongresit në ato fusha kanë arritur në 193 udhëheqës të rinj lokalë, 95 këshilltarë dhe 244 kryetarë komunash në Armeni, Ukrainë, Gjeorgji dhe Moldavi. Në vitin 2016, një sërë seminaresh dhe punëtorish do të organizohen në kuadrin e projekteve të tij në Armeni, Gjeorgji, Moldavi dhe Ukrainë. Brenda aktiviteteve të synuara për drejtuesit e rinj lokalë, kryetarët e komunave dhe këshilltarët lokalë, sesione specifike do t'u kushtohen mjeteve dhe praktikave më të mira që mund të përdoren në luftën ndaj korrupsionit dhe promovimin e etikës në nivelin lokal. Këto sesione konsistojnë në seanca teorike që u ofrojnë pjesëmarrësve njohuri themelore mbi standardet përkatëse evropiane dhe pjesët interaktive, ku pjesëmarrësit mund t’i shkëmbejnë me anëtarët e Kongresit dhe t'i vënë njohuritë e tyre në praktikë përmes punës në grupe.
61. Një seminar rajonal me titull "Etika publike lokale: nga vizioni në veprim" do të zhvillohet në qershor 2016 në Kiev. Ky seminar do të synojë të rrisë ndërgjegjësimin dhe gatishmërinë e kryetarëve të komunave për të zbatuar standarde më të larta etike në politikat publike dhe për të promovuar qeverisjen etike dhe transparencën në autoritetet e tyre lokale. Për më tepër, një program për të mbështetur iniciativat lokale me mentorim dhe financim do të fillojë për kryetarët e komunave nga Armenia, Gjeorgjia, Moldavia dhe Ukraina, të cilët morën pjesë në aktivitetet e mëparshme të projektit. Nismat e tyre do të synojnë rritjen e transparencës dhe llogaridhënies së qeverisë lokale në vendet e synuara duke futur në përdorim mjete dhe mekanizma të rinj që adresojnë standarde më të larta etike dhe duke siguruar mbledhjen e qëndrueshme të informatave kthyese dhe mbikëqyrjes publike.
62. Sekretariati i Kongresit do të punojë edhe në zhvillimin e një metodologjie për të vlerësuar ndikimin e aktiviteteve të tij në një perspektivë afatgjatë.
63. Megjithëse korrupsioni ka qenë gjithmonë një fatkeqësi e procesit politik dhe zhvillimit të qeverisë, përpjekjet për ta luftuar dhe zvogëluar atë kanë marrë një urgjencë të re dhe një dinamikë të re në dhjetë vitet e fundit. Ka shumë arsye për këtë, jo më pak ka kriza ekonomike në Evropë e cila ka nxjerrë në pah rreziqet dhe humbjen e madh nga praktikat korruptive në Evropë. Ndërsa gjithnjë e më shumë qeveri në të gjitha nivelet kanë kërkuar ndihmë financiare, këto janë shoqëruar me kërkesa gjithnjë e më të rrepta për qeverisje të mirë dhe transparencë nga organet donatore. Kërkesa publike për transparencë është rritur gjithashtu pasi interneti dhe revolucioni informativ e bën shumë më të lehtë qasjen dhe vënien në dispozicion të informacionit.
64. Aktivitetet monitoruese të Kongresit kanë nënvizuar gjithashtu lidhjet e ngushta midis çrrënjosjes së korrupsionit dhe zhvillimit dhe zbatimit të standardeve të demokracisë lokale të përcaktuara në Kartën Evropiane.
65. Duke zgjedhur 'Etikën dhe korrupsionin' si temën e tij kryesore për vitin 2016, Kongresi po dërgon një sinjal të qartë të qëllimit të tij për ta bërë këtë një aktivitet prioritar për vitet në vijim dhe për të bërë një përpjekje të përbashkët për të përmirësuar standardet lokale dhe rajonale të demokracisë në këtë zonë.
“Kodet e sjelljes për qeveritë lokale - Përgjigjja nga helpdesk”, Transparency International, 2013, http://www.transparency.org/files/content/corruptionqas/Codes_of_conduct_for_local_governments.
“Financat Komunale: Një doracak për qeveritë lokale”, Banka Botërore, 2014, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/18725
“Standardet e qeverisjes së hapur”, Transparency International, 2013.
Bauhr, M., Grimes M., (2014), Indinjatë ose Zmbrapsje: Implikimet e transparencës për përgjegjësinë sociale., në qeverisje: Një gazetë ndërkombëtare e politikave, Administrata dhe institucionet 27 (2): 291.
de Fine Licht, J. (2011), A duam vërtet ta dimë? Efekti potencialisht negativ i transparencës në vendimmarrje mbi legjitimitetin e perceptuar.” Studime politike skandinave 34 (3): 183-201.
Ferreira da Cruz, N., Tavares, AF, Marques, RC, Jorge S., de Sousa L., (2016) Matja e transparencës së qeverisë lokale, Rishikimi i menaxhimit publik, 18: 6, 866-893
Fisman, R., Gatti R., Decentralizimi dhe korrupsioni: Dëshmi nëpër vende?, Banka Botërore, 2005
Galtung, F., et al., Eds. Matja e korrupsionit. Ashgate Publishing, Ltd., 2013.
Grimmelikhuijsen, S., G. Porumbescu, B. Hong dhe T. Im, (2013), Efekti i transparencës në besimin në qeveri: Një eksperiment krahasues ndërkombëtar. ” Rishikimi i administratës publike 73 (4): 575-586.
Heywood, P.M., Rose, J. (2014). “Close but no Cigar” (Pothuajse): matja e korrupsionit, Gazeta e politikave publike, 34, f. 507-529
Hood, C., Heald D., (2006) “Transparenca: Çelësi i qeverisjes më të mirë? në procedurat e akademisë britanike (135), Oksford: Universiteti Oxford Press.
Bërja e decentralizimit për zhvillim: Metodologjia e kornizës së matjes së performancës së qeverisë lokale (MPQL)”, Facility Support of Decentralization, 2008, f. 25–27, http://wwww.w.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2008/12/31/000334955_2008123 1034216 / Rendered / PDF / 470090ENGLISH010Box334113B01PUBLIC1.pdf
Merloni F., La trasparenza amministrativa, Giappichelli ed., 2008.
Pina, V., Torres L., Royo, S., (2007). A janë TIK-ët duke e përmirësuar transparencën dhe llogaridhënien në qeveritë rajonale dhe lokale të BE-së? Një studim empirik, Administrata publike 85 (2): 449-472.
Ponti B., Të dhënat e hapura dhe transparenca: Një ndryshim i paradigmës, in Informatica e diritto, (1-2), 305-320, 2011
Stivers, C. (2008), Qeverisja në kohët e errëta: Filozofi praktike për shërbimin publik. Uashington, DC: Universiteti Georgetown Press.
Transparency International. (2015). Integriteti i Qeverisjes Lokale: Parimet dhe Standardet. Berlin: Transparency International.
Vannucci, A., Altante della Corruzione, Egea ed., 2012
Wong, W., Welch. E., (2004), A e promovon e-qeverisja përgjegjësinë? Një analizë krahasuese e hapjes së uebsajtit dhe llogaridhënies së qeverisë, Qeverisja 17 (2): 275-297.
[1] L: Dhoma e Autoriteteve Lokale / R: Dhoma e Rajoneve
EPP/CCE: Grupi i partive popullore evropiane në Kongres
SOC: Grupi socialist
ILDG: Grupi i pavarur demokratik dhe liberal
ECR: Grupi i konservatorëve dhe reformatorëve evropianë
NR: Të paregjistruar
[2] E debatuar dhe miratuar nga Kongresi më 19 tetor 2016, mbledhja e 1-rë, (shih Dokumentin CG31(2016)06përfundimtar, raportuesi: Herwig VAN STAA, Austri (R, EPP / CCE))
[3] Raportuesi dëshiron të falënderojë Francesco Merloni dhe Daniele David për kontributin e tyre në këtë raport.
[5] Këto gjetje janë vërtetuar edhe nga renditja e korrupsionit nga World Democracy Audit, një konzorcium i OJQ-ve - http://www.worldaudit.org/corruption.htm