CG(2022)42-12final
Interno
10. novembar 2021.
Pored učešća na izborima: Primjena deliberativnih metoda u opštinama i regijama u Evropi
Odbor za upravu
Izvjestilac:[1] Karl-Heinz LAMBERTZ, Belgija (R, SOC/G/PD)
Rezime
U skorije vrijeme vlasti sve učestalije koriste različite vidove neizbornog učešća građana za jačanje povjerenja javnosti u političke procese i kao dopunu predstavničkoj demokratiji. Drugi vidovi učešća građana, pored učešća na izborima, se sada smatraju pouzdanim pokazateljem zdrave demokratije, što je i formalizovano 2009. godine u Dodatnom protokolu uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi kao pravo „učešća u poslovima lokalnih vlasti“ koje treba garantovati građanima.
U procesu deliberativne demokratije grupa građana, koji su nasumično izabrani kroz postupak „građanske lutrije“, se detaljno upoznaje sa određenom problematikom, međusobno razmjenjuju mišljenja i potom formulišu prijedloge koji se upućuju organima vlasti. Premda zahtjevne u smislu vremena i resursa te posvećenosti koju iziskuju od svih aktera u političkoj zajednici, deliberativne metode su postale jedan od najinovativnijih načina povećanja učešća građana u donošenju političkih odluka.
Deliberativne metode su se pokazale veoma efikasnim u rješavanju određenih vrsta problema koje je inače teško riješiti kroz stranačke izbore, kao što su pitanja oko kojih postoje oprečna mišljenja ili pitanja koja se tiču dugoročnih javnih politika. Pošto deliberacija kreira jedan prostor koji karakteriše razumijevanje i ravnopravna diskusija uz međusobno uvažavanje, polarizovana pitanja postaju manje sporna. Omogućavajući građanima da uzmu značajno učešće u pripremi postupka donošenja odluka deliberativne metode pokazuju da se javnom učešću pridaje značaj. Pored toga, zahvaljujući činjenici da se informacije koje građani dobiju u okviru takvog jednog procesa javno objavljuju povećava se transparentnost odlučivanja o javnim politikama. Zahvaljujući svemu tome deliberativni procesi mogu također doprinijeti povećanju povjerenja u demokratiju na lokalnom i regionalnom nivou
REZOLUCIJA 480[2]
1. Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Evrope (u daljem tekstu: „Kongres“) se poziva na:
a. Član 3.2 Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: „Povelja“);
b. Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu učešća u poslovima lokalne vlasti, posebno član 2.2.ii.a;
c. Prioritete u radu Kongresa za period 2021-2026. (godina), posebno Prioritet b: Demokratska društva: kvalitet predstavničke demokratije i učešće građana;
d. Rezoluciju Kongresa 326 (2011) o učešću građana na lokalnom i regionalnom nivou u Evropi;
e. Rezoluciju Kongresa 452 (2019) o izmjeni Kodeksa dobre prakse u učešću građana u postupku donošenja odluka;
f. Program Ujedinjenih nacija za održivi razvoj do 2030, posebno Cilj 16: Promovisanje miroljubivih i inkluzivnih društava radi održivog razvoja, omogućavanje pristupa pravdi svima i izgradnja efikasnih, odgovornih i inkluzivnih institucija na svim nivoima.
2. Kongres ističe sljedeće:
a. Posljednjih godina prisutna je inicijativa za inovaciju i jačanje demokratije koja se suočava sa sve većim razočarenjem u politiku, izbornim zamorom i padom povjerenja u politički sistem. Deliberativni procesi su dio te inicijative.
b. Za dobru upravu na lokalnom i regionalnom nivou i veće povjerenje građana u demokratske procese nužno je da se građanima omogući učešće u direktnim i kvalitativnim konsultacijama u postupku donošenja javnih politika.
c. Predstavnička demokratija je osnovni mehanizam putem kojeg građani mogu uticati na postupak donošenja odluka kroz univerzalno pravo glasa. Uvođenje deliberativnih metoda ni u kom slučaju nema za cilj ukidanje predstavničke demokratije već one treba da posluže kao komplementarni instrument kojim će se predstavnicima na lokalnom i regionalnom nivou omogućiti da efikasno obavljaju dužnosti za koje su izabrani.
d. Deliberativne metode se koriste kao dragocjeno dopunsko sredstvo u pripremnoj fazi postupka donošenja odluka pomoću kojeg se građani direktno uključuju u rješavanje problematičnih pitanja od značaja za njihov svakodnevni život. Postoji više primjera gdje su skupštine građana, privremene ili trajne, korištene za rješavanje ključnih i spornih pitanja počevši od ustavne i izborne reforme pa do pitanja socijalne politike. Lokalni i regionalni organi mogu odigrati vodeću ulogu u jačanju ili institucionalizaciji deliberativnih procesa.
3. U svjetlu navedenog Kongres poziva lokalne i regionalne vlasti država članica Vijeća Evrope da:
a. razmotre uvođenje deliberativnih metoda na lokalnom i/ili regionalnom nivou;
b. u svojim opštinama ili regijama utvrde konkretna pitanja u kojima bi deliberativni mehanizmi bili korisni u postupku donošenja odluka;
c. pažljivo planiraju čitav proces, uz učešće nezavisnih eksperata, te da građanima ostave dovoljno vremena za deliberaciju;
d. posebno vode računa da se pri odabiru učesnika primjenjuju jednaki i pravični kriteriji;
e. analiziraju mogućnost jačanja deliberativnog procesa kroz uvođenje njegove opšte primjene ili institucionalizaciju;
f. u tom cilju ojačaju lokalne i regionalne kapacitete za pokrivanje eventualnih finansijskih troškova vezanih za procese deliberativne demokratije;
g. garantuju djelotvorno dalje postupanje u vezi sa tim vidovima učešća, na primjer tako što će se obavezati na sistematsko glasanje o prijedlozima koje građani daju u toku deliberativnog procesa;
h. poštuju principe dobre prakse u deliberativnoj demokratiji predstavljene u ovom izvještaju;
i. promovišu razmjenu najboljih praksi u deliberativnoj demokratiji;
j. uspostave mehanizme za omogućavanje učešća građana i njegovu evaluaciju na lokalnom i regionalnom nivou;
k. redovno izvještavaju Kongres o učešću građana i inicijativama deliberativne demokratije u svojim opštinama i regijama.
4. Kongres poziva lokalne i regionalne vlasti i njihove nacionalne asocijacije da ovu rezoluciju i prateće obrazloženje uzmu u obzir kada je riječ o ovoj konkretnoj problematici.
5. Kongres poziva svoj Odbor za praćenje da u svoje aktivnosti praćenja poštovanja Povelje uključe i ovu rezoluciju.
1. Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Evrope (u daljem tekstu: „Kongres“) se poziva na:
a. Član 3.2 Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: „Povelja“);
b. Dodatni protokol uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi o pravu učešća u poslovima lokalne vlasti, posebno član 2.2.ii.a;
c. Prioritete (u radu) Kongresa za period 2021-2026. godina, posebno Prioritet b: Demokratska društva: kvalitet predstavničke demokratije i učešća građana;
d. Rezoluciju Kongresa 326 (2011) o učešću građana na lokalnom i regionalnom nivou u Evropi;
e. Rezoluciju Kongresa 452 (2019) o izmjeni Kodeksa dobre prakse u učešću građana u postupku donošenja odluka;
f. Program Ujedinjenih nacija za održivi razvoj do 2030, posebno Cilj 16: Promovisanje miroljubivih i inkluzivnih društava radi održivog razvoja, omogućavanje pristupa pravdi svima i izgradnja efikasnih, odgovornih i inkluzivnih institucija na svim nivoima.
2. Kongres ističe sljedeće:
a. Posljednjih godina prisutna je inicijativa za inovaciju i jačanje demokratije koja se suočava sa sve većim razočarenjem u politiku, izbornim zamorom i padom povjerenja u politički sistem. Deliberativni procesi su dio te inicijative.
b. Za dobru upravu na lokalnom i regionalnom nivou i veće povjerenje građana u demokratski proces nužno je da se građanima omogući učešće u direktnim i kvalitativnim konsultacijama u postupku kreiranja javnih politika.
c. Predstavnička demokratija je osnovni mehanizam putem kojeg građani mogu uticati na postupak donošenja odluka kroz univerzalno pravo glasa. Uvođenje deliberativnih metoda ni u kom slučaju nema za cilj ukidanje predstavničke demokratije već one treba da posluže kao komplementarni instrument kojim će se predstavnicima na lokalnom i regionalnom nivou omogućiti da efikasno ispunjavaju dužnosti za koje su izabrani.
d. Deliberativne metode se koriste kao dragocjeno dopunsko sredstvo u pripremnoj fazi postupka donošenja odluka pomoću kojeg se građani direktno uključuju u rješavanje problematičnih pitanja od značaja za njihov svakodnevni život. Postoji više primjera gdje su skupštine građana, privremene ili stalne, korištene za rješavanje ključnih i spornih pitanja počevši od ustavne i izborne reforme pa do pitanja socijalne politike. Lokalne i regionalne vlasti mogu odigrati vodeću ulogu u jačanju ili institucionalizaciji deliberativnih procesa.
3. U svjetlu navedenog Kongres poziva Odbor ministara da podstakne nadležne nacionalne vlasti država članica Vijeća Evrope da:
a. zaštite pravo građana na učešće u poslovima lokalnih vlasti te omoguće ostvarivanje tog prava;
b. promovišu politike deliberativne demokratije na nacionalnom, lokalnom i regionalnom nivou;
c. pomognu u jačanju deliberativnih procesa kroz uvođenje njihove opšte primjene ili institucionalizaciju;
d. u tom cilju ojačaju lokalne i regionalne kapacitete, uključujući finansijske, te pruže logističku i administrativnu podršku u planiranju i uvođenju mehanizama deliberativne demokratije;
e. pozovu države članice koje to još nisu učinile da potpišu i/ili ratifikuju Dodatni protokol o pravu učešća u poslovima lokalne vlasti.
4. Kongres poziva Odbor ministara i Parlamentarnu skupštinu Vijeća Evrope da ovu preporuku i prateće obrazloženje imaju u vidu pri svojim aktivnostima vezanim za države članice Vijeća Evrope.
OBRAZLOŽENJE
Sadržaj
1. UVOD ……………………………………………………………………………………………...……..7
2. KOJA JE KONKRETNA VRIJEDNOST DELIBERATIVNIH METODA ……….………………..….8
3. STUDIJE SLUČAJA NA LOKALNOM I REGIONALNOM NIVOU ………………………….….......9
4. PRINCIPI DELIBERATIVNOG PROCESA ……………………………………………………….....15
5. POSEBNE NAPOMENE ZA MANJE ZAJEDNICE …………………………………………….…...22
6. ZAKLJUČAK ………………………………………………………………………………………….…23
Literatura …………………………………………………………………………………………………..….24
1. Učešće građana u slobodnim konkurentnim izborima na kojima se biraju predstavnici vlasti glavni je element svake definicije moderne demokratije. Međutim, predstavnička demokratija se suočava sa izazovima, uključujući pad povjerenja u politički sistem, izborni zamor i rastuće razočarenje u politiku. U tom kontekstu u prethodnih nekoliko decenija prisutno je izrazito povećanje broja drugih neizbornih vidova učešća građana. Iako su neki autori ranije upozoravali da bi to moglo ugroziti predstavničke institucije, ti drugi vidovi učešća građana, pored izbora, se sada smatraju pouzdanim pokazateljem zdrave demokratije. Demokratija u kojoj je glasanje na izborima jedini vid učešća građana se smatra previše minimalističkom i krhkom. Savremeni demokratski organi vlasti stoga promovišu i podržavaju brojne vidove neizbornog učešća svojih građana što je i formalizovano u Dodatnom protokolu uz Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi iz 2009. godine u kojem se kaže da je „učešće građana u poslovima lokalnih vlasti“ pravo koje treba garantovati građanima. Brojni inicijalni eksperimenti sa novim vidovima učešća građana su upravo provođeni na lokalnom i regionalnom nivou, a vrlo je bitno da se ti vidovi učešća građana u budućnosti jačaju. Ovaj izvještaj je posvećen deliberativnoj demokratiji kao posebnom načinu značajnog i kvalitetnog uključivanja građana u donošenje javnih politika koji se u protekle dvije decenije pokazao kao najistaknutiji i najinovativniji.
2. Proces deliberativne demokratije[5] je „proces u kojem reprezentativna grupa ljudi analizira dokaze, vodi raspravu u cilju pronalaženja zajedničkog stava i priprema detaljne preporuke o pitanjima javnih politika namijenjene javnim organima“ (OECD, 2020). Proces je utemeljen na ideji da demokratsko političko odlučivanje treba biti zasnovano na „pravičnoj i razložnoj diskusiji među građanima“ te da te odluke trebaju biti predmet „deliberacije slobodnih i jednakih građana“. Ove definicije pretpostavljaju niz uslova neophodnih za takvu jednu deliberaciju. „Razložna diskusija“ podrazumijeva da učesnici moraju biti dobro informisani i/ili da procedure nisu pristrasne. Naglasak na „jednakosti“ implicira da svako ima pravo da iznese svoje mišljenje te da se osjeća poštovanim kao ravnopravan član grupe koja vodi raspravu. U nastavku izvještaja ćemo se detaljnije pozabaviti načinima na koje je to moguće ostvariti, ali bitno je istaći da ovi uslovi predstavljaju sastavni dio „demokratske deliberacije“.
3. Empirijska istraživanja pokazuju da je veliki broj vidova učešća građana izrazito pristrasan po pitanju toga ko učestvuje. Ideja „jednakosti učešća“, koja je sastavni dio deliberativne demokratije, dovela je stoga do oživljavanja stare ideje žrijebanja građana koji će učestvovati u procesu odlučivanja. U ovoj praksi koja datira iz atinske demokratije smatra se da je to najbolji način da se svakom pojedincu garantuje jednaka šansa da učestvuje u grupi koja može uticati na mjere javnih politika. Time se također omogućava formiranje grupe koju će šira javnost smatrati dovoljno reprezentativnom da bi prihvatila rezultat njihove deliberacije. U nastavku ovog izvještaja detaljno je objašnjeno kako se takva „građanska lutrija“[6] može organizovati da bi se dobila reprezentativna socio-demografska grupa. Svako dalje spominjanje „deliberativne demokratije“ u ovom tekstu treba tumačiti tako da se ona odnosi na građane izvučene žrijebom.[7]
4. Prvi savremeni eksperimenti sa tim metodama organizovani su 1970-ih i 1980-ih, prvo u SAD-u i Njemačkoj, a potom i u Danskoj. Ovi pionirski procesi nisu privukli mnogo pažnje, a sama metoda je postala poznatija i šire je prihvaćena tek nakon ambicioznih „Skupština građana“ organizovanih povodom izborne reforme u kanadskim provincijama 2004. i 2005. godine te „Ustavne konvencije“ u Irskoj 2012. godine.[8] Veliki jednodnevni deliberativni skup organizovan 2011. godine u Briselu, tokom jedne od najdužih političkih kriza u istoriji Belgije, u kojem je učestvovalo preko 700 nasumično odabranih učesnika privukao je značajnu medijsku pažnju. Ovi vidljiviji procesi su inspirisali brojne vlasti da ovu metodu primijene u svojim zajednicama i doprinijeli široj primjeni deliberativnih demokratskih metoda u postojećim demokratskim društvima.
5. U proteklih nekoliko godina ova metoda je prihvaćena kao kvalitetan način uključivanja građana u rad predstavničkih institucija na donošenju javnih politika. OECD (2020) je prikupio podatke o ovoj vrsti procesa na osnovu kojih je utvrđeno da je u periodu 2016-2019. broj tih procesa u državama članicama OECD-a petostruko porastao u odnosu na period 2006-2010. Kada je riječ o Vijeću Evrope, Kongres lokalnih i regionalnih vlasti je također prepoznao i podržao ova kretanja u svojim Prioritetima u radu kongresa za period 2021-2026. godina. Po pitanju lokalnih vlasti u ovim prioritetima se, između ostalog, kaže: „na njima je da uvedu inovativne pristupe razvoju komplementarnosti između predstavničke i participatorne demokratije“. Kongres je također učestvovao u primjeni deliberativnog procesa u Mostaru (vidi u daljem tekstu), Bosna i Hercegovina.
6. Dvije regije u Belgiji - Ostbelgien i regija Brisel - otišle su korak dalje i institucionalizirale uključivanje deliberativnih procesa u svoj rad. To je privuklo međunarodnu pažnju i sve je jasnije da ove metode postaju osnovni način koje vlasti koriste za uključivanje građana u donošenje odluka. „Paneli građana“ u okviru „Konferencije o budućnosti Evrope“ pokazuju da ove metode nalaze svoju primjenu i u donošenju politika na međunarodnom nivou.
7. Ovaj izvještaj treba posmatrati kao dio postojećeg pokreta za inovaciju demokratije i njeno jačanje kroz primjenu deliberativnih procesa i žrijeba, naročito na lokalnom i regionalnom nivou. U izvještaju se prvo obrađuju razlozi zbog kojih se ova metoda smatra djelotvornim sredstvom jačanja demokratije i unapređenja donošenja javnih politika, a potom slijedi prikaz četiri skorašnja primjera deliberativnih procesa na regionalnom i lokalnom nivou. U sljedećem dijelu analiziraju se glavni faktori koje treba uzeti u obzir pri planiranju takvog procesa, a na samom kraju izvještaja kratko su istaknuti neki dodatni faktori koji mogu biti značajni kod primjene deliberativnih demokratskih metoda u lokalnom kontekstu.
8. Na samom početku treba napomenuti da je jedan od najvažnijih aspekata primjene deliberativnih metoda na lokalnom i regionalnom nivo to da se svi troškovi ne smanjuju proporcionalno u odnosu na troškove na nacionalnom nivou. To znači da manje regije i opštine moraju naročito pažljivo planirati kako će i kada primjenjivati deliberativne metode. Svaka opština i regija u Evropi bi trebala biti u mogućnosti da u svojim zajednicama primjenjuje pun spektar demokratskih metoda bez obzira na raspoložive finansijske resurse.
2. KOJA JE KONKRETNA VRIJEDNOST DELIBERATIVNIH METODA?
9. Deliberativne metode su vremenski zahtjevne i iziskuju značajne resurse i posvećenost svih aktera u političkoj zajednici: političara, državnih službenika, građana koji učestvuju i aktera iz civilnog društva. Naročito u regionalnom ili lokalnom kontekstu gdje su resursi u smislu budžeta i/ili osoblja ograničeni, ove metode mogu iziskivati proporcionalno velika ulaganja od strane vlasti. To ne bi trebalo spriječiti primjenu deliberativnih metoda, ali je svakako razlog da se ozbiljno pristupi načinu njihove primjene te odabiru problematike javnih politika za čije rješavanje će se koristiti. Glavni razlozi za odabir ovog vida učešća građana navedeni su u daljem tekstu.
10. Deliberativne metode su se pokazale veoma efikasnim u rješavanju određenih vrsta problema koje je inače teško riješiti kroz stranačke izbore, kao što su pitanja oko kojih postoje oprečna mišljenja ili pitanja koja se tiču dugoročnih javnih politika. Pošto deliberacija kreira jedan prostor koji karakteriše razumijevanje i ravnopravna diskusija uz međusobno uvažavanje polarizovana pitanja postaju manje sporna. Kada je riječ o takvim pitanjima političarima je često veoma teško da naprave kompromis pošto to uglavnom za sobom povlači plaćanje cijene na izborima, naročito ako po određenom pitanju postoji jasan stav stranke (i gdje bi stoga izborno obećanje bilo „pogaženo“). Građani izvučeni žrijebom nisu dali nikakva javna obećanja vezana za datu problematiku pa im je mnogo lakše da po dobijanju novih informacija promijene mišljenje ili naprave kompromis. Oni se, za razliku od političara, ne moraju bojati osvete na izborima. Skupštine građana koje su u Irskoj raspravljale o temama braka, jednakosti i abortusa pokazale su da građani mogu naći zajednički jezik o ovakvim temama koje su izrazito vrijednosnog karaktera. Radi se o društvu u kojem su političari dugo vremena bili u ćorsokaku kada je riječ o ovim pitanjima pošto se ona dotiču jakih moralnih uvjerenja prisutnih u irskom društvu. Slično tome, pošto nisu vezani izbornim ciklusima, građani u deliberativnom procesu obično analiziraju javne politike iz dugoročne perspektive što objašnjava zbog čega je ova metoda posljednjih godina postala popularan način dobijanja informacija od građana o javnim politikama koje se tiču klimatskih promjena. Konačno, istraživanja pokazuju da nasumično izabrane grupe građana, koje stoga odlikuje raznolikost i ravnopravna zastupljenost[9], mogu biti uspješnije (čak i od eksperata) u rješavanju problema javne politike zahvaljujući kolektivnoj inteligenciji. Deliberativne metode funkcionišu ruku pod ruku sa izabranim političarima, pri čemu svako ima svoju ulogu, i na taj način građani pomažu političarima u izvršavanju njihovih dužnosti. Ova metoda je stoga komplementarna sa predstavničkom demokratijom.
11. Vlasti na različitim nivoima su uveli procese kojima se građanima omogućava određeni vid učešća u donošenju javnih politika, ali bez obzira na to, veliki broj građana u anketama izjavljuje da nemaju osjećaj da se njihovom mišljenju pridaje značaj, čak i kada im je data prilika da ga iznesu. U većini participativnih procesa građani nemaju mogućnost da značajnije utiču na konkretne mjere javnih politika. Ti procesi se također često organizuju tek nakon donošenja važnih odluka i služe prikupljanju kratkih povratnih informacija o određenom planu ili projektu. Svrha deliberativnih procesa je formulisanje preporuka javnih politika na osnovu kojih onda izabrani predstavnici donose odluke. U dobro organizovanom procesu učešće građana prethodi donošenju ključnih odluka, a preporuke građana utiču na pristup određenoj temi javne politike. Prihvatanje preporuka građana se skoro nikada ne doživljava kao obavezno, ali uvođenje takvog procesa sa jasnim ovlaštenjima je znak da se učešće građana shvata ozbiljno. Obični građani će imati osjećaj da im je data značajna uloga u pronalaženju rješenja za probleme u njihovoj zajednici. Naročito na opštinskom nivou, odluka koja se donosi se vrlo često odnosi na nešto što je vrlo blisko i opipljivo građanima pa će oni stoga zaista imati osjećaj da su dali doprinos nečemu što ih se direktno tiče.
12. U periodu između izbora političari procjenjuju raspoloženje javnosti u vezi sa temama javnih politika na osnovu „javnog mnijenja“ (koje često „utvrđuju“ iz masmedija). Javno mnijenje, nažalost, nije uvijek zasnovano na detaljnom poznavanju pitanja javne politike i vrlo često predstavlja izraz stranačkog opredjeljenja, a ne nezavisnog stava o određenom pitanju. U medijima oni najglasniji u većini slučajeva uguše one koji se ne izjašnjavaju, čak i ako su oni u većini. Istraživanja pokazuju da ekstremniji i polarizovaniji dijelovi stanovništva češće učestvuju, a pojava društvenih medija je drastično povećala njihovo prisustvo i vidljivost u javnom prostoru. Za razliku od toga, deliberativni proces je zasnovan na detaljnim i izbalansiranim stručnim informacijama i podacima dobijenim od aktera. Građani u takvom procesu stupaju u međusobni dijalog i razmjenjuju stavove o datoj temi na osnovu čega se donosi „javni sud“ uzimajući u obzir složenost i različite pristupe datoj problematici. Oni su također suočeni sa kompromisima koje odluke o javnoj politici podrazumijevaju. Pošto je učešće u deliberativnom procesu zasnovano na nasumičnom izboru sastav grupe je izbalansiraniji i nju ne čine samo oni „ljuti“ građani koji su aktivni na društvenim medijima ili prisustvuju opštinskim sastancima. U lokalnom kontekstu, mala ali glasna grupa može izvršiti značajan direktan pritisak na političare, dok sporiji i objektivniji proces u kojem učestvuje nasumični uzorak građana doprinosi pronalaženju rješenja.
13. Još u prvim velikim empirijskim studijama o učešću građana provedenim u SAD tokom 1960-tih (na primjer, „Građanska kultura“, Almond i Verba iz 1963.) utvrđeno je da procese učešća uglavnom koristi ograničena grupa građana koji imaju određene zajedničke karakteristike, a najpouzdaniji zaključak je da su oni često visoko obrazovani. Preko 50 godina kasnije holandski politikolozi Bovens i Wille su u svojoj knjizi „Diploma Democracy“ (2017) zaključili da se stvari nisu mnogo promijenile u tom pogledu. Online učešće nije donijelo značajnu promjenu u tom pogledu suprotno očekivanjima „internet optimista“ koji su se nadali da će internet značajno doprinijeti ravnopravnijem učešću. U nekim slučajevima online učešće je zapravo povećalo jaz u učešću pošto podrazumijeva dodatne kognitivne pragove. Ostale grupe su također strukturno nedovoljno zastupljene u procesima učešća, kao što su mladi, nacionalne manjine, osobe sa invaliditetom i žene.[10] Linije komunikacije između građana i političara u manjim zajednicama, kao što su opštine ili gradske zone, su vjerovatno kraće pa je obuhvaćena veća grupa građana. Međutim, istraživanja pokazuju da i tu određene grupe rjeđe kontaktiraju političare ili učestvuju u zajednici. Deliberativna demokratija u kojoj se učesnici biraju putem građanske lutrije doprinijeće smanjenju neravnopravnog učešća, ali se čak ni tu ne može tvrditi da neće biti nikakve neravnopravnosti. Tu se koriste određene tehnike kojima se garantuje da se učesnici iz određenih grupa biraju srazmjerno njihovoj zastupljenosti u populaciji.
14. Zahvaljujući činjenici da se informacije koje građani dobiju u okviru ovog procesa javno objavljuju povećava se transparentnost odlučivanja o javnim politikama. Svi komentari dobijeni od stručnjaka i aktera u ovom procesu javno se objavljuju tako da šira javnost ima uvid u svaki argument koji utiče na donošenje odluke. Većina zemalja sada ima registar transparentnosti u kojem se evidentira s kim je nadležni političar razgovarao u toku izrade neke javne politike. U deliberativnom procesu sve što političari kažu građanima je također javno dostupno svima. Građani rijetko imaju uvid u sadržaj razgovora između aktera i nosilaca funkcija. U vrijeme kada dezinformacije postaju problem od javnog značaja proces u kojem se različiti izvori informacija javno i transparentno koriste i upoređuju smanjuje opasnost od uticaja takvih informacija na proces odlučivanja.
15. Teoretski vjerovatno nije nemoguće podmititi grupu građana koji učestvuju u deliberaciji, ali je zbog samih okolnosti vjerovatnoća da bi se tako nešto moglo desiti vrlo mala. U tom procesu svi građani su potpuno ravnopravni kada je riječ o odlučivanju tako da bi trebalo potkupiti značajan broj građana da bi se uticalo na odluku koja se donosi tokom deliberacije. Postoji također i opasnost da bi neko mogao javno razotkriti pokušaj korupcije što većini aktera ne bi odgovaralo. Političke stranke i kandidati u većini izbornih sistema također svoju kandidaturu na izborima uglavnom finansiraju iz donacija. Građani nemaju tu potrebu pošto je proces žrijebanja transparentan i nasumičan te se učešće ne može „kupiti“.
16. Neki od prethodno spomenutih razloga objašnjavaju zašto brojni autori smatraju da deliberativni procesi također mogu doprinijeti povećanju povjerenja u demokratiju. Kada je riječ o povjerenju, politikolozi razlikuju različite stepene političkog povjerenja. Moguće je vjerovati da je određena odluka legitimna iako ne postoji povjerenje u „postojeću vlast“ ili čak u „način na koji demokratija funkcioniše u mojoj zemlji“ i obrnuto. Premda ima dokaza o postojanju povjerenja u preporuke politika koje formulišu skupštine građana, za postizanje većih sistemskih efekata, kao što je veće povjerenje u demokratiju, biće neophodan pristup koji će biti više institucionalizovan. Ne može se očekivati da pojedinačni deliberativni procesi ostvare takav uticaj. Za promjenu stava građana o načinu funkcionisanja demokratskog (i političkog) sistema u njihovoj zemlji potrebno je duže vrijeme, što također ističe važnost institucionaliziranja ovih metoda.
3. STUDIJE SLUČAJA NA LOKALNOM I REGIONALNOM NIVOU
17. U protekloj deceniji je došlo do očiglednog porasta primjene deliberativnih metoda učešća građana u javnim politikama u Evropi. U skorašnjem izvještaju OECD-a ovaj fenomen se opisuje kao „Deliberativni talas“ (OECD, 2020). Međutim, u većini evropskih zemalja deliberativni procesi su do sada organizovani samo u par gradova ili regija, a u nekim zemljama jedva da se mogu naći i pojedinačni primjeri. Veliki broj građana, kreatora javnih politika, organizacija civilnog društva i novinara još uvijek nije dovoljno upoznat sa deliberativnim metodama. U nastavku teksta prikazane su četiri skorašnje studije slučaja, dvije na lokalnom i dvije na regionalnom nivou[11], kao ilustracija različitih načina primjene deliberativne demokratije u praksi. Prvi lokalni primjer je primjer ruralne i prilično homogene zajednice sa svega par hiljada stanovnika (Oud-Heverlee u Belgiji), a drugi je veći i već duže vrijeme etnički podijeljen grad u političkoj blokadi (Mostar u Bosni i Hercegovini). Prvi regionalni primjer je primjer jednog obimnog procesa vezanog za regionalnu javnu politiku o klimatskim promjenama (regija Ostbelgien u Belgiji). Na posljednjem primjeru će se također vidjeti kako deliberativna demokratija može postati strukturni element kreiranja javnih politika u tandemu sa institucijama zasnovanim na izbornom predstavništvu.
18. Oud-Heverlee je ruralna zajednica sa oko 11.000 stanovnika čiji je dobar dio teritorije pod šumom. Zajednica je centar za turizam i rekreaciju koji privlači posjetioce iz udaljenih krajeva, a naročito je popularna lokacija u šumi pod nazivom „Zoet Water“ (Svježa voda) sa nekoliko jezera i većim brojem restorana, kafića i igrališta. Lokalna uprava je željela da izmijeni kompletnu lokaciju što bi imalo značajan uticaj na ekološku i ekonomsku politiku te politiku o mobilnosti cijelog grada. Uticaj ovih odluka bi se također osjetio dugo nakon izbornog ciklusa i trajao bi vjerovatno decenijama.
19. Na ovoj lokaciji su aktivni brojni lokalni akteri, počevši od NVO koje se bave ekologijom do sportskih klubova i vlasnika kafića i restorana koji svakodnevno ugošćavaju turiste. U ostale uključene grupe spadaju lokalna omladinska organizacija, pošto se zgrada omladinskog kluba nalazi na toj lokaciji, kao i vjerska grupa koja organizuje godišnju procesiju do kapele iz 17. vijeka koja se nalazi u šumi. Opštinsko vijeće je željelo da primijeni metodu učešća koja bi omogućila da se obuhvate svi ovi različiti aspekti jedne dugoročne javne politike koja utiče na veći broj aktera i obuhvata višestruku problematiku, kao i da se uključe i građani koji nisu predstavnici ovih aktera te se stoga odlučila za proces deliberativne demokratije u okviru kojeg su žrijebom izvučeni građani koji će raditi na izradi glavnog plana razvoja lokacije.[12] Planirano je također da se u proces uključe svi akteri i sve političke stranke (većinske i opozicione) u opštini.
20. Osnovana je „Kontakt grupa“ zadužena za pripremu procesa koju su sačinjavali akteri, predstavnici vlasti na nivou provincije, članovi opštinskog vijeća i članovi „Glavne grupe“. Ovu manju glavnu grupu sačinjavao je po jedan predstavnik svih političkih stranaka, predstavnici opštinske uprave i stručnjaci iz oblasti participatornih procesa.[13] Glavna grupa je bila zadužena za planiranje i realizaciju procesa i održala je više sastanaka u toku procesa, a veća kontakt grupa je bila zadužena za koordinaciju svih učesnika i ona je održala samo tri sastanka.
21. Opština je odlučila da skupština, koju su nazvali „Forum o budućnosti Svježe vode“, bude sastavljena od 50 građana. Ovaj proces je očigledno započet u ranoj fazi procesa donošenja javne politike sa ciljem da se definišu opšti prioriteti u rekonstrukciji ove lokacije. Opština je utvrdila četiri kriterija za članstvo u grupi građana: grupa je trebala proporcionalno odražavati sastav stanovništva po polu, starosnoj dobi i obrazovanju te predstavljati svih pet sela u opštini. Pošto opština ima manje od 10.000 stanovnika broj poziva za učešće u građanskoj lutriji nije smio biti previsok kako bi se oni koji budu izvučeni osjećali počastvovanim, ali je ipak morao biti dovoljno velik kako bi se moglo izvući 50 članova i osigurati da sve grupe u populaciji budu zastupljene. Poziv za lutriju je dobilo 1.829 stanovnika, što je svaki peti stanovnik stariji od 16 godina, od čega se njih 126 odazvalo i bilo spremno da učestvuje pa je od njih proporcionalno izvučeno 50 članova grupe.
22. Grupa je trebala da održi tri cjelodnevna sastanka u razmaku od mjesec dana počevši od februara 2020. Građani su prije početka dobili informativni paket sa činjenicama o samoj lokaciji i opisom njihovog domena odlučivanja. U paketu je također ostavljena po jedna strana za svakog aktera da se izjasne kako vide budućnost ove lokacije. Kreirana je i web stranica (https://www.zoetwater.be, samo na holandskom jeziku) za širu javnost. Same sastanke je pripremalo specijalizovano preduzeće koje je također angažovalo i predavače. Prisustvo iskusnih organizatora je bilo naročito značajno pošto su sastancima trebali prisustvovati i opštinski vijećnici zajedno sa običnim građanima. Ovaj vid „mješovite skupštine“ gdje građani izvučeni žrijebom sjede zajedno sa izabranim političarima nije baš uobičajena praksa, ali je već korišten ranije u Irskoj, a institucionalizovan je u Parlamentu regije Brisel.[14]
23. Na prvom sastanku građani i političari su dobili informacije od različitih eksperata. U vrijeme kada je planiran drugi sastanak (sredina marta 2020.) izbila je pandemija Covid-19 pa je sastanak održan tek u septembru i to jednim dijelom online, a jednim uživo. Jedan dio građana se sastao uživo, a sastanak je prenošen online zbog onih koji su željeli da ostanu kod kuće. Na sastanku je razgovarano o pitanjima vezanim za mobilnost, rekreaciju i ekologiju, a također su predstavljeni i finansijski aspekti potencijalnog glavnog plana kako bi građani bili upoznati sa kompromisima koje je neophodno napraviti. Treći sastanak je održan u cijelosti online i na tom posljednjem sastanku su formulisane preporuke koje su podijeljene u pet kategorija, a građani iz skupštine su se mogli anonimno izjasniti da li podržavaju svaku od tih preporuka. Opštinsko vijeće je primilo preporuke 15. decembra 2020. godine i proslijedilo ih preduzeću koje se bavi urbanističkim planiranjem koje je zaduženo da napravi glavni plan. Eventualno neprihvatanje neke od preporuka koje je dao Forum moralo je biti detaljno obrazloženo. Plan je prezentovan u julu 2021. godine, opštinsko vijeće je o njemu raspravljalo u avgustu 2021, a dvije sedmice kasnije - u septembru - građani su pozvani da prisustvuju informativnom sastanku sa članovima opštinskog vijeća. Iako je većina preporuka ušla u glavni plan, on nije dobio većinu glasova na glasanju u opštinskom vijeću pošto su neke stranke glasale po liniji pozicije i opozicije.
24. Lokalna demokratija u gradu Mostaru, Bosna i Hercegovina, je u blokadi više od jedne decenije pošto od 2008. do 2020. godine u gradu nisu održani lokalni izbori. Do ove situacije je došlo nakon odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine iz 2010. godine u kojoj je zaključeno da je raspodjela mandata po izbornim jedinicama neustavna i zbog nemogućnosti političkih stranaka da pronađu rješenje za taj problem. Nakon osnivanja Grupe za refleksiju 2017. godine i nakon kontinuiranog političkog dijaloga sa lokalnim i međunarodnim akterima, Kongres je pokrenuo projekat pod nazivom „Razvoj demokratskog učešća u Gradu Mostaru“ u cilju povećanja učešća građana u kreiranju politika. U okviru ovog projekta odlučeno je da se uvede poseban proces deliberacije o temama od lokalnog interesa u Mostaru.
25. U julu 2020. godine održano je više bilateralnih sastanaka na kojima je koncept deliberativne demokratije predstavljen različitim akterima u gradu, uključujući vršiocu dužnosti gradonačelnika, predsjedniku Odbora za finansije grada i predstavnicima različitih političkih stranaka. Uprkos određenim sumnjama zbog dugotrajne političke blokade u gradu, svi učesnici ovih sastanaka su imali pozitivan stav prema ovoj ideji. Istovremeno, Centralna izborna komisija je najavila da će se lokalni izbori u Mostaru održati krajem decembra 2020. godine po prvi put nakon 12 godina. U drugoj polovini 2020. godine Kongres je, u saradnji sa međunarodnim i domaćim stručnjacima iz oblasti deliberativne demokratije, osnovao tim za planiranje, zadužen da izvrši pripreme za održavanje skupštine građana u Mostaru planiranu za 2021. godinu. Ovaj tim je definisao strukturu upravljanja, pripremio nacrt pravilnika i proceduru za nasumični izbor učesnika, te definisao okvire tema za deliberaciju. U okviru ovih pripremnih aktivnosti, u oktobru 2020. godine održan je i poseban sastanak sa organizacijama civilnog društva na temu skupštine građana kako bi se osigurala njihova podrška ovoj ideji. U martu 2021. godine održan je sastanak sa novoizabranim gradskim vijećnicima i gradonačelnikom u cilju osiguravanja njihove podrške ovom procesu. Pokrenuta je i posebna web stranica (www.mostargradimo.ba na engleskom i lokalnim jezicima) u cilju informisanja aktera i šire javnosti o samom procesu.
26. Što se tiče odabira tema, bilo je bitno da akteri i političke stranke učestvuju u odabiru potencijalnih pitanja, a da se konačni izbor prepusti građanima. Smatrano je da je učešće aktera i političara bitno pošto su oni ti koji moraju podržati proces i garantovati realizaciju preporuka. S obzirom na to da je u gradu, donedavno, vladala potpuna politička blokada bilo je bitno da se oni maksimalno uključe u proces kako bi se stvorio osjećaj zajedničke odgovornosti. Ideje za teme koje će skupština razmatrati prikupljene su putem online ankete građana Mostara. U okviru radionice sa akterima iz civilnog društva definisano je šest potencijalnih tema, a nakon konsultacija sa političarima i gradskom upravom taj broj je sveden na tri. Finalne tri teme su bile predmet glasanja nasumično selektovanih građana koji su istovremeno dobili i poziv da se registruju za učešće u skupštini. Na kraju je, od tri predložene teme, izabrana tema koja se odnosila na čistoću grada i održavanje javnih površina.
27. Što se tiče izbora članova, odlučeno je da Skupština ima 40 članova i 8 osoba koje bi bile rezerva u slučaju da neko od članova nije u mogućnosti da prisustvuje svim sastancima. Tim za planiranje je definisao šest kriterija kako bi izabrana grupa predstavljala reprezentativni uzorak građana Mostara. Ti kriteriji su: pol, starosna dob, obrazovanje, radni status, dio grada u kojem žive i nacionalnost. U junu 2021. godine specijalizovana agencija je dostavila 5.000 pozivnica na adrese nasumično izabranih osoba sa prostora cijelog Mostara. Pozivu se odazvalo njih 250, a iz te grupe je nasumično izabrano njih 40+8 poštujući kriterije zastupljenosti.
28. Skupština je zasijedala šest dana tokom četiri uzastopna vikenda u julu 2021. Prva tri sastanka su uglavnom bila posvećena prikupljanju informacija o temi i prezentacijama eksperata i aktera. Nakon ove informativne faze građani su definisali glavne prioritete na kojima treba raditi, a potom formulisali preporuke radeći naizmjenično u plenarnim sjednicama i u malim radnim grupama. Posljednjeg dana preporuke su prezentirane političkim strankama i državnim službenicima kako bi se provjerilo da li je potrebna neka završna dorada. Na kraju posljednjeg dana, građani su glasali za preporuke od čega su 32 preporuke prešle prag prihvatanja od 80% koji je ranije utvrđen, pri čemu je njih 30 dobilo podršku od čak 90%. To je jasan dokaz da je ova izrazito stratificirana grupa građana Mostara uspjela da postigne saglasnost oko prijedloga za svoj grad. Od 47 članova koliko ih je bilo prisutno prvog dana njih 43 je bilo prisutno svih šest dana održavanja skupštine što pokazuje veliku posvećenost koja je vladala među grupom građana.[15] U jednoj od preporuka gradonačelnik je pozvan da se informiše kod članova tima Kongresa o tome kako bi se skupštine građana mogle institucionalizirati u Mostaru. Članovi grupe su očigledno zaključili da je ovaj proces vrlo korisna metoda za donošenje javnih politika u njihovom gradu.
29. U avgustu 2021. gradsko vijeće je razmatralo preporuke. U pripremi je plan realizacije preporuka i pratećih mjera koji bi trebalo usvojiti gradsko vijeće.
30. Izmjenama i dopunama Zakona o klimatskim promjenama Škotske usvojenim 2019. godine propisano je osnivanje Skupštine građana o klimatskim promjenama koja će predložiti preporuke građana u vezi sa javnim politikama o klimatskim promjenama. Skupština je trebala analizirati kako Škotska može doprinijeti sprečavanju klimatskih promjena te koje javne politike bi mogle ublažiti uticaje klimatskih promjena u Škotskoj. Pošto je Parlament usvojio Zakon, škotska vlada je odobrila budžet od oko 1,7 miliona GBP za osnivanje Skupštine.
31. Škotska skupština građana o klimatskim promjenama sastojala se od 100 članova koji su birani na osnovu sljedećih osam kriterija: starosna dob, pol, invaliditet, prihodi domaćinstva, geografski kriterij, etnička pripadnost, ruralnost i stavovi o klimatskim promjenama. Zbog pandemije Covid-19 cijela skupština je morala biti organizovana online što je sa sobom donijelo specifične izazove. Organizatori su se ponudili da građanima kojima je to potrebno obezbijede svu neophodnu opremu, kao i brzu internet konekciju onima koji je nemaju. Za članove je također organizovana obuka kako bi se upoznali sa učešćem u online sastancima i korištenjem neophodnih digitalnih alata. Stručne prezentacije je trebalo snimiti, urediti i dodati naslove. Online sastanci su imali i brojne prednosti. Učesnici koji su živjeli daleko nisu morali putovati satima da bi prisustvovali sjednicama Skupštine što je doprinijelo većoj vjerovatnoći učešća, a to je naročito relevantno za one koji žive na ostrvu. Zahvaljujući tome što su materijali eksperata namijenjeni članovima Skupštine postavljani na online platformu članovi su, po potrebi, mogli ponovo pogledati neke od tih video prezentacija.[16] Također su korišteni različiti načini prezentacije kako bi se zadovoljili različiti stilovi procesuiranja informacija kod članova. Razlika u troškovima zbog prelaska na online način rada u donosu na sastanke uživo na kraju nije bila velika pošto su se javili drugi troškovi vezani za resurse i podršku. Kada se u procesu učešća prelazi na online način rada veoma je bitno, naročito kada je riječ o ugroženim grupama u društvu, da se osigura specijalizovana podrška. Da je smanjenje troškova bilo jedini motiv za prelazak na online načine rada u okviru procesa to bi uticalo na kvalitet rezultata i na stepen jednakosti učešća.
32. Veći broj sjednica je održan plenarno uz učešće svih članova, ali pošto je tema klimatskih promjena sveobuhvatna i utiče na brojna različita područja javnih politika, skupština je u jednom dijelu svog rada bila podijeljena na tri radne grupe, i to: „Ishrana, korištenje zemljišta i način života“, „Domaćinstva i zajednice“ i „Putovanje i posao“. Time se članovima omogućilo da se podrobnije upoznaju sa datom podtemom kako bi mogli pripremiti odgovarajuće preporuke.[17] U toku trajanja Skupštine članovi su sarađivali sa preko 100 različitih eksperata (sa nekima od njih u okviru različitih radnih grupa). Prvobitno je planirano da Skupština radi šest vikenda, ali članovi su na kraju četvrtog vikenda pitani da li smatraju da im je potrebno više vremena na šta se velika većina njih izjasnila potvrdno pa je u raspored dodat i sedmi vikend. Građani su ukupno proveli preko 60 sati u upoznavanju sa problematikom i deliberaciji prije formulisanja preporuka. Usluge organizacije i podrške u toku Skupštine pružale su dvije organizacije specijalizovane za procese učešća građana.
33. Skupština je završila svoj izvještaj u junu 2021. godine. Izvještaj je sadržavao 81 preporuku grupisanu u 16 konkretnih ciljeva koje je skupština definisala. Jedan od ciljeva je, na primjer, bio stimulacija takozvane „cirkularne ekonomije“ u okviru kojeg su date četiri preporuke konkretnih mjera javnih politika kojima bi se doprinijelo ostvarivanju ovog cilja.
34. Pošto se smatralo da su klimatske promjene naročito značajne za mlađe generacije postojeći Dječiji parlament je također pozvan da se uključi i pripremi preporuka djece koje su članovima Skupštine predstavljene na jednoj od sjednica, a izvještaj Dječijeg parlamenta je uključen u Izvještaj Skupštine u vidu dodatka.[18]
35. U skladu sa Zakonom o klimatskim promjenama Škotske Vlada je dužna da po preporukama postupi u roku od šest mjeseci od dostavljanja konačnog izvještaja. U ljeto 2021. godine članovi Skupštine su također imali priliku da se sastanu sa akterima iz ove oblasti javnih politika kako bi sa njima prodiskutovali o preporukama. Ova dodatna veza je korisna pošto se veći broj preporuka tiče drugih aktera pored organa vlasti.
36. Obje stranke koje trenutno sačinjavaju vlast u Škotskoj podržavaju korištenje skupština građana i obavezale su se da će svake godine održavati Skupštinu građana u vezi sa nekom temom od posebnog značaja za Škotsku.[19] Vlast je također u ljeto 2021. godine osnovala radnu grupu sastavljenu od eksperata sa zadatkom da analiziraju mogućnost institucionalizacije deliberativnih metoda u procesu donošenja javnih politika u Škotskoj.
37. Regija njemačkog govornog područja u Belgiji je najmanja autonomna jedinica u Evropi koja ima svoj parlament i vladu. Regija broji tek nešto manje od 80.000 stanovnika pa je društvena distanca između njenih 25 zastupnika u Parlamentu (od kojih njih 23 radi samo honorarno), četiri ministra i građana prilično smanjena. Prvi deliberativni proces u ovoj regiji održan je 2017. godine gdje su građani izvučeni žrijebom razmatrali javnu politiku o zaštiti djece. Svi su bili zadovoljni ovom metodom uključivanja građana u rad Parlamenta i državnih organa pa se počelo razmišljati o njenom sistematičnijem uključivanju u proces donošenja javnih politika.[20] Inicijativu su podržali i ministar-predsjednik i predsjednik Parlamenta (koji pripadaju različitim političkim strankama).
38. Pošto nije postojao presedan za institucionalizaciju deliberativnog procesa od strane parlamenta trebalo je osmisliti model učešća koji će biti prvi svoje vrste u svijetu. Tako je početkom 2018. godine belgijska NVO aktivna u oblasti deliberativne demokratije (G1000) pozvana da regionalnim organima pomogne u izradi prijedloga modela. U ljeto 2018. godine G1000 je pozvao 15 poznatih svjetskih stručnjaka iz ove oblasti na radionicu u Eupenu posvećenu izradi modela. Tako je nastao takozvani „Ostbelgien Modell“ koji je opisan u nastavku teksta. Prijedlog je pripremila parlamentarna administracija u vidu zakona koji je Parlament Regije njemačkog govornog područja jednoglasno usvojio 25. februara 2019.
39. Model je zasnovan na održavanju redovnih deliberativnih skupština građana izvučenih žrijebom o određenim temama (njemački „Bürgerversammlung“). Ti građani se upoznaju sa određenom temom javne politike, raspravljaju o njoj i pripremaju niz preporuka javnih politika za parlament i vladu. Godišnje se održi od jedne do tri takve skupštine koje traju određeni broj vikenda, a svaku sačinjava druga grupa građana koji se izvlače žrijebom. Ove skupštine posvećene pojedinačnim temama rade pod okriljem drugog tijela sastavljenog od građana koje je stalno - Vijeće građana („Bürgerrat“). To Vijeće je sastavljeno od 24 člana koji se biraju na period od 18 mjeseci, pri čemu se jedna trećina mijenja svakih šest mjeseci. Vijeće je osnovna inovativna karakteristika ovog modela pošto se radi o stalnom tijelu i zaduženo je za dva zadatka koje u drugim primjenama deliberativnih metoda obično ne obavljaju građani, a to su definisanje plana tema o kojima će se raspravljati na skupštini i praćenje postupanja parlamenta i vlasti po preporukama građana.
40. Vijeće je prvenstveno tijelo koje utvrđuje dnevni red ad hoc skupština. Građani mogu Vijeću dostaviti prijedloge tema putem javnog poziva koji se objavljuje svake godine. Uz prijedlog je potrebno dostaviti i obrazloženje razloga za predlaganje date teme, a mora ga podržati 100 građana.[21] Političari također mogu dostavljati prijedloge Vijeću, pri čemu svaka politička grupa i Vlada mogu godišnje dostaviti tri prijedloga. Vijeće je potpuno nezavisno u odabiru tema, a može i samo predlagati teme. Prijedlozi se moraju odnositi na domen javnih politika koji je u nadležnosti Regije. Pri odabiru određene teme Vijeće također odlučuje o nizu praktičnih pitanja vezanih za organizaciju skupštine koja će raditi na toj temi zajedno sa osobljem Parlamenta određenim da im u tome pomaže. U određenim granicama, Vijeće odlučuje o broju građana potrebnih za neku temu, broju radnih dana i mjestu održavanja sastanaka,[22] preliminarnom programu i budžetu. Pošto Vijeće ima izrazito organizacioni zadatak važno je da njegovi članovi budu upoznati sa načinom funkcionisanja skupština građana (npr. da bi mogli odlučivati o budžetu ili dnevnom redu skupštine) pa se zato za članove Vijeća žrijebom izvlače oni građani koji su prethodno učestvovali u skupštinama građana.
41. Drugi zadatak stalnog Vijeća građana je praćenje postupanja organa po preporukama ad hoc skupština. Preporuke građana se prvo dostavljaju u Administrativnu službu Parlamenta koja ih potom signira nadležnom tematskom parlamentarnom odboru. Odbor organizuje javnu sjednicu na kojoj članovi Skupštine građana predstavljaju preporuke. Na sjednicu se pozivaju svi članovi Skupštine. Parlamentarni odbor potom priprema mišljenje o tome da li će preporuke biti realizovane i kako će se to uraditi. To se, po potrebi, radi u saradnji sa ministrom nadležnim za datu oblast javnih politika. U slučaju odbacivanja neke preporuke mora se dati pismeno obrazloženje. Stalno Vijeće građana potom prati realizaciju preporuke u skladu sa mišljenjem odbora. To se radi na mjesečnim sastancima na kojima se raspravlja o izvještajima koje dostavlja osoblje Parlamenta. Pošto se prvi ciklus „Ostbelgien Modella“ završava tek 2021. godine, ostaje da se vidi kako će Vijeće građana tumačiti ovaj zadatak u narednim godinama i da li će to raditi na jedan minimalan formalan način ili će se ići na detaljniju procjenu donesenih javnih politika.
42. Treći element ovog modela, koji je već pomenut, čini posebno imenovana osoba („Stalni sekretarijat“) koja radi zajedno sa Vijećem građana i provodi njihove odluke. Iako je Sekretarijat manje vidljiv dio „Ostbelgien Modella“, on je njegov ključni element (pošto je stalna institucija). Ovu funkciju obavlja osoba zaposlena na puno radno vrijeme koja prisustvuje svim sastancima Vijeća i Skupštine. Ovaj model podrazumijeva dodatni obim posla za parlamentarno osoblje pa to treba uzeti u obzir pri procjeni ukupnih troškova procesa.
43. Parlament je organizovao prvu građansku lutriju krajem juna 2019. godine kada je poslano 1.000 poziva građanima nasumično izabranim iz registra stanovnika Regije. Zakonom je propisano da članovi Vijeća[23] i skupština moraju otprilike odgovarati sastavu stanovništva kada je riječ o starosnoj dobi, polu, obrazovanju i prebivalištu (sjever ili jug regije). Zakonom je također propisano da sve osobe sa navršenih 16 godina i starije koje imaju zakonsko prebivalište u regiji mogu biti izabrane za članove što znači da u ovom procesu mogu učestvovati i osobe koje nemaju belgijsko državljanstvo (ili čak državljanstvo neke evropske zemlje). Na ovaj prvi poziv se odazvalo više od 110 osoba od kojih su, pomoću softverske aplikacije, izvučeni konačni članovi.
44. Vijeće građana je objavilo prvi javni poziv za dostavu potencijalnih tema za Skupštinu građana do oktobra 2019. Između dostavljenih prijedloga, za temu prve Skupštine građana u okviru „Ostbelgien Modella“ izabrana je zdravstvena zaštita, tema koju su predložili građani. Skupštinu je sačinjavalo 29 građana izabranih iz grupe građana koji su učestvovali u prvoj građanskoj lutriji organizovanoj u ljeto 2019. godine. Prije prvog sastanka građani su dobili paket informacija o datoj temi. Prvi sastanak su održali 7. marta 2020. godine, ali je ubrzo nakon toga, 18. marta, u regiji uveden karantin zbog pandemije Covid-19 te su naredni sastanci morali biti odloženi. Tri preostale sesije su održane jedna za drugom u septembru 2020. godine nakon čega je 14 preporuka predstavljeno predsjedniku Parlamenta i šefu regionalne vlade. Izvještaj Skupštine je predstavljen u Parlamentu početkom oktobra 2020. godine. Do sredine decembra pripremljeno je mišljenje Parlamenta i Vlade koje je upućeno na raspravu. U jesen 2020. godine Vijeće građana je za Skupštinu građana za 2021. izabralo temu „inkluzija u obrazovanju“. Skupština građana je radila tri vikenda, a svoje preporuke je predstavila u maju 2021. godine. Vijeće građana je u to vrijeme već pripremalo nove javne konsultacije o temama narednih skupština planiranih za jesen 2021. i ljeto 2022. godine. Do kraja tih javnih konsultacija Vijeće je od građana dobilo 24 prijedloga. Krajem avgusta Vijeće je za novu skupštinu građana odabralo temu „pristupačno stanovanje“. Istovremeno, Vijeće također prati postupanje Parlamenta po prethodnim preporukama.
45. „Ostbelgien Modell“ dokazuje da je deliberativnu demokratiju moguće strukturno ugraditi u rad regionalnog parlamenta. To je postignuto razdvajanjem organizacionih poslova (utvrđivanje programa i praćenje postupanja po preporukama) od detaljne analize određene teme javne politike. Umjesto jednog tijela građana koje obavlja sve poslove određeni vremenski period, u okviru ovog modela ti poslovi su podijeljeni na više grupa građana, a prednost takvog načina rada je u tome što se svaka grupa građana može posvetiti svojoj konkretnoj ulozi koja iziskuje veliku predanost, ali je ipak ograničena. Moguće je predvidjeti da jedno tijelo građana obavlja sve poslove određeni period (kao što je to slučaj sa senatom građana izvučenih žrijebom koji predlažu neki autori), ali to bi iziskivalo puno više vremena i kognitivne posvećenosti male grupe građana. Iz empirijskih studija nam je poznato da je vjerovatnoća da određene grupe neće učestvovati veća u onim procesima učešća koji iziskuju više resursa (vidi gore). Pored toga, „Ostbelgien Modell“ omogućava većem broju građana da učestvuju procesu te služi kao instrument političke socijalizacije. Svaki građanin koji je bio član skupštine imao je priliku da se iz prve ruke upozna sa načinom donošenja javnih politika i kompromisima koji su nužni u tom procesu. Konačno, razdvajanje ovlaštenja za biranje tema i ovlaštenja za formulisanje preporuka za datu temu predstavlja također vid razdvajanja ovlaštenja u institucionalizaciji deliberativne demokratije sa građanima. To je zapravo slično atinskoj demokratiji u kojoj je primjenjivan ovaj vid učešća građana kroz više tijela.
4. PRINCIPI DELIBERATIVNOG PROCESA
46. Kao što je kroz prethodne primjere pokazano, postoje različiti način primjene deliberativne demokratije u praksi, a u protekle dvije decenije kreirano je više modela. Bez obzira na te razlike u primjeni grupa eksperata koje je konsultovao OECD je definisala 11 „principa dobre prakse“ na kojima bi svaki deliberativni proces korišten za javno odlučivanje trebao biti zasnovan.[24] Svaka opština ili regija koja razmišlja o primjeni deliberativnih metoda ili ih već primjenjuje bi se trebala upoznati sa ovim principima dobre prakse. U ovom izvještaju ističemo četiri ključna elementa na koje donosioci javnih politika trebaju obratiti pažnju pri planiranju ovog procesa.
47. Prvenstveno treba utvrditi način na koji će izabrane vlasti koristiti rezultat deliberativnog procesa pošto se tako lakše definiše i opis zadataka građana što je neophodno uraditi prije najave procesa. Na taj način se svim stranama pokazuje predanost procesu i izbjegava svaki nesporazum u vezi sa opisom zadataka. Ako vlast koja je naručila proces deliberacije nije predvidjela način na koji će preporuke date u procesu donošenja javnih politika biti prenošene, kako će se po njima postupati te kako će se one koristiti, i savršeno isplanirana skupština građana može biti ocijenjena kao neuspješna što može izazvati još veće razočarenje u rad javnih organa.
48. Prvo treba donijeti odluku o tome u kojoj fazi postupka donošenja javne politike će se skupština koristiti. Ako su vlada ili gradsko vijeće još u fazi definisanja problema u određenom području javne politike ili u vezi sa određenim pitanjem, oni se mogu odlučiti za opštiju i generičku temu („predmet rada“) što može pomoći u definisanju prioriteta javne politike ili formuliranju dugoročne strateške vizije. Može se reći da je to dijelom bio slučaj sa skupštinom u Oud-Heverleeu - definisanje opštih prioriteta u izradi glavnog plana urbanističke obnove. Međutim deliberativni procesi se najčešće koriste u fazi formulisanja javne politike, a rezultat tih procesa bi trebao biti pretočen u odluke o javnoj politici.
49. Angažman vlasti koji naručuju deliberativni proces također direktno utiče na odluku o tome kako će predstavničke institucije postupati po preporukama građana nakon njihovog definisanja.
50. Minimalna opcija je da se o svim preporukama raspravlja na plenarnoj sjednici zakonodavne grane vlasti, bilo da je riječ o gradskom vijeću ili regionalnom parlamentu. Vlast koja naručuje deliberativni proces daje pismeni odgovor u nekom realnom roku (npr. u roku od 45 dana) kojim prihvata, odbacuje ili mijenja pojedinačne preporuke uz obrazloženje svoje odluke. Nešto konkretnija opcija je da se vlast koja naručuje deliberativni proces unaprijed obaveže da će preporuke koje pređu određeni prag podrške članova skupštine građana imati poseban status. Na primjer, ako 80% ili više građana glasa za određenu preporuku, vlast može unaprijed pristati da ona bude prihvaćena. Jasno pismeno obrazloženje treba dati za svaku preporuku po kojoj vlast koji naručuje deliberativni proces ne postupi u određenom roku. Ako je dato obećanje da će se postupanje po preporuci pratiti, onda odgovor treba sadržavati i plan realizacije nakon okončanja rada skupštine.
51. Bez obzira na ovaj stepen angažovanosti, za period nakon dostavljanja preporuka treba planirati određeni broj sastanaka između vlasti koje naručuju deliberativni proces i članova skupštine. Skupštinu treba unaprijed obavijestiti o vremenu održavanja tih sastanaka. Tokom tih kontakata donosioci javnih politika informišu građane i druge aktere o postupanju i planiranom praćenju. U nekim slučajevima to praćenje traje duže nego što je planirano pa treba predvidjeti mogućnost održavanja dodatnih sastanaka.
52. Ako je deliberativni proces institucionalizovan, kao što je to slučaj sa „Ostbelgien Modellom“, za poslove praćenja realizacije može se zadužiti posebno tijelo. U takvoj situaciji gdje se održava više skupština ti poslovi su prilično zahtjevni pa posebno tijelo građana može poslužiti kao stalna veza između građana i vlasti putem koje vlasti mogu građane obavještavati o postupanju po preporukama.
53. Pored građana koji direktno učestvuju u procesu poželjno je informisati i različite aktere u datoj oblasti javne politike i pozvati ih da daju svoj doprinos. Na taj način se oni uključuju u naredni korak u donošenju javne politike čime se povećava njena legitimnost. Izvještaj sa preporukama građana uvijek treba javno objaviti na kraju posljednje sesije deliberacije (ili ubrzo nakon toga) tako da se šira javnost može upoznati sa tim preporukama. Posebne izvještaje o naknadnim koracima u procesu također treba javno objaviti. Time se široj javnosti i medijima pruža kontinuiran izvor informacija o uticaju skupštine na promjenu ili kreiranje konkretnih javnih politika. Stoga je web stranica na kojoj će te informacije biti lako dostupne obavezna.
54. Za uspješan deliberativni proces potrebna je mala grupa predstavnika stanovništva. U nekim slučajevima u ovim procesima je učestvovalo i po nekoliko stotina ljudi, ali većina njih je imala između 25 i 100 učesnika. OECD je sastavio bazu podataka o deliberativnim procesima u svojim državama članicama i u tri trećine tih procesa je bilo 100 ili manje učesnika.[25] Pri planiranju procesa odabira potrebno je definisati određene kriterije na osnovu kojih će se dobiti „manja grupa“ predstavnika građana. Premda je po tom pitanju definisano više standarda, mali broj njih je normativan. Nakon definisanja tih kriterija potrebno je tehničko rješenje za osnivanje grupe. U ovom dijelu ćemo analizirati nekoliko takvih rješenja.
55. Većina procesa žrijebanja (za koje se često koristi manje stručan termin „građanska lutrija“) se sada sastoji od dva koraka. U prvom koraku velikoj grupi nasumično izabranih građana šalje se poziv da se prijave za „potencijalne članove“ skupštine. U ovoj fazi šalje se i do nekoliko hiljada poziva. Na taj poziv se odazove samo određeni broj građana. Pošto se šalje veliki broj poziva, broj onih koji se na poziv odazovu uglavnom je veći od broja potrebnih članova. U drugom koraku odabira konačni broj članova se nasumično izvlači iz ove manje grupe. U ovoj posljednjoj fazi uvijek se koristi više kriterija koje konačni članovi grupe moraju ispunjavati (pol, starosna dob itd.).
56. Prvo treba odrediti ko ispunjava uslove za članstvo. Koje starosne dobi, na primjer, neko mora biti da bi mogao biti član? U četiri studije slučaja prikazane u ovom izvještaju minimalna starosna dob je bila 16 godina. Zatim treba odlučiti da li samo državljani mogu biti članovi. U svim prethodno prikazanim primjerima kriterij je bio „stanovnik“, a ne „državljanin“. U slučaju Škotske u pozivu je čak eksplicitno navedeno da se mogu prijaviti i oni koji žive u domaćinstvu, a nemaju zakonsko prebivalište. Tehnički kompromis u procesu odabira u ovom slučaju je taj da je vjerovatnoća odaziva veća ako je poziv adresiran na konkretnu osobu, a ne na „sve koji žive na toj adresi“. Ako se šalju lični pozivi potrebna je baza podataka sa imenima (i adresom), međutim takav registar nemaju sve lokalne ili regionalne vlasti u svim zemljama. U dva primjera iz Belgije korišten je registar stanovnika što znači da je bilo moguće slati personalizovane pozive te je odziv bio pozitivan, i to 7% (Oud-Heverlee) i skoro 12% (Ostbelgien). U ostala dva slučaja nije bilo takvog registra pa su pozivi slati na adrese (bez navođenja imena osobe kojoj je poziv upućen). Odziv na poziv je bio 4,4% u Škotskoj i 5% u Mostaru.[26] Pored toga, na stopu odziva značajan uticaj imaju i drugi faktori, kao što je tema skupštine (neke teme su važnije od drugih) i posvećenost vlasti.[27]
57. Drugo pitanje se odnosi na zamisao da bi grupa građana u deliberativnom procesu na neki način trebala predstavljati reprezentativan uzorak stanovništva. Koji kriteriji reprezentativnosti će se koristiti u tom slučaju? Pol i starosna dob su prilično očigledni kriteriji koji se skoro uvijek koriste. Treći kriterij koji je uobičajen je socio-ekonomski pokazatelj. Empirijska istraživanja pokazuju da je stepen obrazovanja ključan faktor za predviđanje šablona učešća (vidi gore) i on se skoro uvijek koristi. I na kraju još jedan faktor koji se vrlo često koristi je geografska distribucija članova. Ovaj faktor se, na primjer, može koristiti za postizanje ravnomjerne zastupljenosti članova iz urbanih i ruralnih područja. Kod organizovanja lokalnih skupština može biti važno da u skupštini budu predstavnici iz različitih dijelova grada ili različitih sela.
58. U većini slučajeva koriste se i dodatni kriteriji koji su bitni za postizanje željenog stepena reprezentativnosti. Dodatni kriteriji se koriste kako bi se izbjegao rizik od neravnomjerne zastupljenosti grupa u skupštini koji bi mogao uticati na legitimnost procesa u očima šire javnosti. To se može odnositi na zastupljenost vjerskih grupa, na primjer, kao što je to bio slučaj sa građanskom skupštinom u Sjevernoj Irskoj 2018.[28] U slučaju skupštine organizovane u Mostaru 2021. godine smatralo se da je nužno voditi računa o ravnomjernoj zastupljenosti različitih etničkih zajednica u gradu (Bošnjaka, Hrvata i Srba). Grad Mechelen (Belgija) odlučio je da jedan od kriterija za učešće u njihovoj skupštini organizovanoj 2020. godine bude država porijekla. U gradu živi velika i raznolika imigrantska zajednica pa se smatralo da i to treba biti jedan od kriterija zastupljenosti. U nekim slučajevima građani se biraju na osnovu njihovih stavova prema određenim političkim i društvenim vrijednostima. To je bio slučaj u primjeru iz Škotske gdje se procjenjivao stav članova prema klimatskim promjenama, a zamisao je bila da bi grupa koja će formulisati preporuke u vezi sa klimatskim promjenama trebala odražavati stav stanovništva datog područja o toj temi.
59. U odlučivanju o kriterijima mogu se javiti određeni izazovi koje treba riješiti. Osnovni izazov je vezan za dostupnost informacija na osnovu kojih se odlučuje o ravnomjernoj zastupljenosti u grupi. Što se tiče pola i starosne dobi dostupni su pouzdani demografski podaci. Isti slučaj je i sa socio-ekonomskom situacijom (podaci o obrazovanju) i mjestom stanovanja (broj stanovnika u zajednicama ili regijama). Mjerenje nekih drugih kriterija može biti malo komplikovanije. Vjerska pripadnost se, na primjer, u većini zemalja ne mjeri na standardizovan način, a isto važi i za etničko porijeko i brojne druge kriterije. U tim slučajevima postavlja se pitanje koje podatke koristiti za određivanje broja predstavnika različitih kategorija stanovništva u skupštini. Jedan od načina rješavanja ovog problema je da se odredi minimalan broj kategorija koje moraju biti zastupljene umjesto da se ide na preciznu ravnomjernu zastupljenost.
60. Drugi problem je taj što se za sve kriterije za koje ne postoje podaci u državnoj bazi podataka ti podaci moraju dobiti direktno od građana i to kroz pitanja koja se postavljaju u pozivu što, u nekim slučajevima, može biti nezgodno. U nekim slučajevima, na primjer, može biti neophodno da određeni broj učesnika bude iz LGBTIQ+ zajednice. To znači da se od građana mora tražiti da pri odzivu na poziv daju određene informacije što može značajno uticati na smanjenje stope odziva pošto građani možda neće biti spremni da daju tu vrstu informacija koje državne vlasti traže. Slična dinamika se može primijeniti i na slučaj osoba sa niskim stepenom obrazovanja ili na pripadnike određenih etničkih grupa.[29] Za osiguravanje učešća pripadnika nekih vrlo specifičnih grupa mogle bi se koristiti alternativne metode, kao što je, na primjer, saradnja sa organizacijama koje predstavljaju te grupe.
61. Sličan problem se javlja kod korištenja kriterija koji se odnosi na stav. Važno je da reper koji se primjenjuje u tim slučajevima bude prihvaćen od strane svih aktera. Kada je Sekretarijat u Škotskoj odlučio da jedan od kriterija za odabir bude i „stav o klimatskim promjenama“ morali su odrediti i reper koji će se koristiti za dodjelu broja „mjesta“ u skupštini kategorijama građana na osnovu tog kriterija. Sekretarijat je za te potrebe koristio isto pitanje koje je godinu dana ranije bilo postavljeno u jednoj akademskoj studiji. Omjer iz akademske studije je korišten kao osnova za cjelokupno stanovništvo Škotske.
62. Konačno, ostaje pitanje koliko bi članova skupština trebala imati. Pri odlučivanju o ovome u obzir treba uzeti više faktora. Prije svega tu je minimalni broj od oko 25 članova skupštine koji je neophodan da bi se dobio reprezentativan uzorak stanovništva određene zajednice. Sljedeći faktor je broj demografskih kriterija i kriterija koji se odnose na lični stav koji se smatraju neophodnim da bi grupa bila reprezentativna. Ako je broj kriterija veliki, manji broj članova skupštine neće moći pokriti sve te varijable. Treći faktor je „simbolička priroda“ veličine grupe. U nekim slučajevima, iako bi sa tehničkog aspekta mala grupa bila dovoljna, može se odlučiti da se grupa proširi kako bi se u očima šire javnosti istakao značaj skupštine. Također treba voditi računa i o budžetu. U velikom broju slučajeva građani dobijaju određenu naknadu za učešće u skupštini, nadoknađuju im se troškovi, a po potrebi organizuje i putovanje. Pored toga, tokom deliberacije u malim grupama u svakoj grupi je prisutan po jedan facilitator, tako da je brojnijoj skupštini potreban veći broj plaćenih facilitatora. Za deliberativni proces u kojem učestvuje veliki broj građana i koji se održava tokom više vikenda može biti neophodan pozamašan budžet. U slučaju kada su finansijska sredstva ograničena ovo može biti značajan faktor pri odlučivanju o veličini skupštine.[30]
63. Nakon definisanja kriterija i tačnog broja učesnika, za odabir konačnog sastava grupe može se koristiti softverska aplikacija. Iako matematički aspekt ovog procesa može biti nešto složeniji, logički aspekt je prilično intuitivan. Veći broj organizacija, uključujući i brojne NVO, nudi ovu vrstu usluga. Te organizacije također često mogu ponuditi dragocjene informacije o strategijama angažovanja građana iz određenih grupa, kao i informacije o organizaciji procesa građanske lutrije uopšteno. U nekim slučajevima postoji i služba u okviru vlasti koja može provesti ovaj nasumični izbor.[31]
64. Jedna od ključnih odluka u vezi sa deliberativnim procesom tiče se teme odnosno pitanja javne politike na kojem će se raditi. Ko može odlučivati o tome i utvrđivati program rada skupštine? U najgorem slučaju o tome odlučuju samo političari, bilo da je riječ o većinskoj stranci ili koaliciji većinskih i opozicionih stranaka. Ako o temi odlučuju političari, važno je da se građanima u skupštini ostavi dovoljno prostora za analiziranje svake pojedinačne opcije za rješavanje datog problema javne politike. Tražiti od građana da odluče samo o detaljima realizacije odluke koju su vlasti donijele ne bi bilo u redu (npr. konsultovati građane samo o lokaciji tvornica koje je lokalna vlast odlučila da izgradi).
65. Vlada ili gradsko vijeće mogu sazvati skupštinu da pripremi preporuke za neki opšti cilj javnih politika koji je postavljen. To je bio slučaj u prethodnom primjeru iz Škotske i primjeru Oud-Heverleea. Vlada Škotske je odlučila da mora nešto preduzeti kako bi ostvarila određene klimatske ciljeve pa se obratila građanima da pripreme preporuke za javnu politiku u toj oblasti. Gradsko vijeće Oud-Heverleea je odlučilo da donese obiman urbanistički plan za renoviranje određenog dijela grada, ali je od građana tražilo da za potrebe tog renoviranja formuliše osnovne principe. Bez obzira o kojoj temi se radi važno je da se od građana ne traži da daju unaprijed određen odgovor. Kada građanima postave određeno pitanje, vlasti imaju i određenu obavezu da postupe u skladu sa rezultatima tog procesa.
66. U nekim slučajevima se u postupku odabira tema o kojima će skupština raspravljati raspisuje javni poziv za dostavljane prijedloga. To se može uraditi u konsultaciji sa akterima, kao što je to bio slučaj sa skupštinom u Mostaru, gdje se organizovala radionica na kojoj su se predložile teme za skupštinu. Šira javnost se također može pozvati da dostavi prijedloge tema, kao u slučaju regije Ostbelgien. Vlada i/ili parlament na taj način šalju snažnu poruku da dio kontrole nad političkim programom prepuštaju građanima i/ili akterima. U takvim situacijama važno je da se za konačni odabir tema koristi transparentna procedura koja se smatra legitimnom pa je stoga preporučljivo da konačnu odluku donesu građani. U regiji Ostbelgien to radi Vijeće građana, dok je u Mostaru nasumični uzorak stanovništva glasao o tri potencijalne teme.
67. Ako se raspisuje javni poziv, važno je definisati pravila o prihvatljivosti prijedloga. Prijedlozi se obično moraju odnositi na pitanja koja su u nadležnosti datog nivoa vlasti. U saveznim državama to može biti malo komplikovanije pošto nadležnosti za određeni domen javnih politika (npr. obrazovanje) mogu biti podijeljene između regionalnog i državnog nivoa (ili čak evropskog nivoa). Lokalne vlasti bi trebale biti sigurne da imaju nadležnost da postupaju u izabranom tematskom području. Time se stvara opipljiva veza između rada skupštine i promjena u javnim politikama u datoj zajednici. Neke teme je moguće i zabraniti ukoliko one utiču na ljudska prava i osnovne slobode, kao što je to slučaj u regiji Ostbelgien. Građani koji predlažu teme moraju biti upoznati sa postojećim ograničenjima.
68. S obzirom na to da se radi o metodi učešća koja iziskuje značajna ulaganja poželjno je da se teme pažljivo biraju. Najočigledniji prijedlog bi bio da se prednost da izazovnim i/ili značajnim problemima javnih politika koji su neriješeni u datoj zajednici. Šta će se smatrati „izazovnim“ ili „važnim“ može, naravno, zavisiti od toga koga pitate, a takvih problema može biti i više. Ako se deliberativni proces posmatra kao institucionalni instrument donošenja javnih politika, te različite teme se mogu razmatrati na naknadno organizovanim skupštinama. Kao što je to već spomenuto u ovom izvještaju, deliberativni procesi su naročito korisni kod problematike koja je izuzetno politički polarizovana (i po pitanju koje često postoji blokada) ili problematike koja zahtijeva dugoročnu perspektivu. Ova kombinacija objašnjava zašto su trenutno u cijeloj Evropi i na svim nivoima vlasti u toku deliberativni procesi posvećeni klimatskim promjenama (Smith, 2021). Pitanja koja imaju jaku moralnu ili vrijednosnu dimenziju su također pogodna za deliberativne procese, kao na primjer jednakost braka, abortus (oba u Irskoj, 2013.[32] i 2016-2017.[33]) ili pravo na eutanaziju (Jersey,[34] UK iz 2021.).
69. Nakon odabira teme obično slijedi još jedan korak u kojem se formuliše konkretno pitanje, takozvani predmet rada skupštine. Kvalitetno formulisanje predmeta rada je neka vrsta umjetnosti, ali tu već postoji veći broj smjernica koje su formulisane na osnovu iskustava praktičara deliberativne demokratije. Po pravilu treba izbjegavati binarna pitanja (da/ne, znam/ne znam), kao i složena pitanja (više pitanja kombinovanih u jedan predmet rada) ili pitanja koja već sugerišu određeni pravac i/ili rješenje.
70. Deliberativni proces se razlikuje od većine drugih vidova građanskog učešća po svom obimu, cilju i stepenu organizacije. Pošto za svaki problem javnih politika treba namjenski planirati proces, ne postoji jedan šablon koji odgovara svakoj situaciji. Faza planiranja procesa je stoga ključni korak u organizovanju deliberativne skupštine. Postoji više publikacija u kojima je opisano šta planiranje takvog jednog procesa podrazumijeva.[35] Ako vlast koji naručuje deliberativni proces nema prethodnog iskustva u metodologiji, najbolje je potražiti stručnu pomoć. Postoji više različitih modela koji se koriste u deliberativnom procesu pa njih treba analizirati i procijeniti koji je najbolji za dati problem.
71. Kao što je prethodno rečeno, u deliberativnom procesu se koristi više različitih modela. Model koji se najčešće koristi je „Panel građana“ (također poznat kao Porota građana). Ovaj model je vrlo sličan „Skupštini građana“, ali je ograničeniji u smislu broja učesnika i trajanja. Kod oba modela (Panel/Porota ili Skupština) imamo grupu nasumično izabranih građana koji se sastaju određeni broj dana. Tokom tog perioda oni prolaze kroz četiri različite faze: faza učenja u kojoj dobijaju informacije koje mogu pročitati/pogledati/poslušati, što također podrazumijeva i obavezne sesije sa ekspertima. Druga faza je faza konsultacija u kojoj akteri i drugi pripadnici javnosti mogu iznijeti svoj stav o datoj problematici. Zatim slijedi faza deliberacije u kojoj članovi diskutuju o dokazima i analiziraju različite opcije. Konačno, u fazi odlučivanja usaglašavaju se preporuke koje će se prezentirati. Ovaj posljednji korak podrazumijeva neki vid glasanja o preporukama kako bi se utvrdio stepen podrške.
72. Svi ovi različiti koraci zahtijevaju administrativne i logističke resurse da bi proces deliberacije bio kvalitetan. U slučaju nedostatka resursa smanjivanje broja sastanaka nije prihvatljivo rješenje. Ostavljanje dovoljno vremena građanima za svaku od ovih različitih faza je jedan od ključnih faktora koji utiče na kvalitet procesa. Bolje je preformulisati pitanje tako da se na njega može odgovoriti u prihvatljivom roku ili razmisliti o smanjivanju broja članova.
73. Kada se donese odluka o provođenju deliberativnog procesa često se uspostavlja struktura koja to omogućava. Ta struktura uključuje[36] sljedeće.
74. Sekretarijat pruža logističku i administrativnu podršku u procesu. U slučaju velikih skupština obim posla sekretarijata može biti veliki. Sekretarijat pomaže u obezbjeđivanju pratećih materijala za članove skupštine i održava web stranicu skupštine, a također po potrebi pomaže i pojedinačnim građanima. Sekretarijat također učestvuje u pripremi izvještaja što može biti vremenski zahtjevno. Tokom Škotske skupštine o klimatskim promjenama Sekretarijat je u jednom trenutku brojao 10 članova. U regiji Ostbelgien za te poslove je zadužena samo jedna osoba („stalni sekretarijat“) koja se ipak oslanja na pomoć parlamentarnog osoblja.
75. Tim za planiranje se sastoji od grupe eksperata zaduženih za planiranje procesa. To podrazumijeva utvrđivanje programa rada za sve sastanke. Oni također prave neophodne izmjene u toku samog procesa. Ovu grupu čine stručnjaci iz oblasti deliberativne demokratije i stručnjaci iz oblasti teme o kojoj skupština raspravlja. Grupa također može sastaviti spisak stručnjaka i aktera koje bi trebalo pozvati da iznesu svoje mišljenje.[37] Tim za planiranje također nadgleda proces žrijebanja.[38]
76. Operativni tim je tim koji pruža različite usluge pomoći građanima u toku sastanaka. Najistaknutija od tih usluga je facilitacija deliberacija, koja je naročito značajna kada građani rade u manjim grupama. Operativni tim je u bliskom kontaktu sa timom za planiranje tokom održavanja skupštine.
77. Grupa posmatrača vodi računa da se proces odvija u skladu sa dogovorenim procedurama i standardima. Ponekad se prije početka skupštine donosi detaljan pravilnik o radu (kao što je to bio slučaj u Mostaru). U drugim slučajevima postoji zakonski okvir (na primjer u regiji Ostbelgien i u Škotskoj). Ali čak i u tim slučajevima može biti diskusije o postupku. Te diskusije se vode u okviru grupe posmatrača gdje članovi skupštine (ili čak i šira javnost i akteri) mogu rješavati ta pitanja. U većini slučajeva te grupe nemaju puno posla, ali je u skladu sa dobrom praksom da se pokaže da postoji određeni vid kontrole i arbitraže ukoliko je to potrebno.
78. Postoji i čitav niz drugih poslova za čije su obavljanje potrebni resursi administracije koja nije dio prethodno opisane strukture i premda nam nije cilj da ovdje damo kompletan popis tih poslova, neke od njih vrijedi pomenuti.
79. Dobra praksa je da se informativni paket dostavi prije početka skupštine kako bi se članovi mogli pripremiti za različite teme o kojima će se raspravljati. Taj paket obično priprema administracija koja radi u oblasti javnih politika na koju se tema skupštine odnosi. U tom paketu se daju činjenične informacije, podaci i regulatorni okvir, kao i informacije o postojećim ili planiranim javnim politikama. Sastavljanje ovog paketa je vremenski zahtjevno i iziskuje velike ljudske resurse. Sastavljanje ovih informacija je naročito zahtjevno pošto su one namijenjene laicima, a državni službenici su više navikli na sastavljanje stručnih tekstova namijenjenih nekome ko je detaljno upoznat sa datom oblašću. Preporučljivo je da se za ove potrebe osnuje jedna komisija za redakturu, a treba razmisliti i o korištenju različitih načina prezentacije informacija u zavisnosti od grupe kojoj su namijenjene (video, audio, grafički prikazi, tekst itd.).
80. Treba voditi računa da skupština bude što inkluzivnija. Unaprijed treba razmisliti koliko resursa će to iziskivati. Kako, na primjer, omogućiti učesnicima sa invaliditetom da uzmu puno učešće u skupštini? Treba li koristiti više jezika ako neko od učesnika ne govori jezik na kojem se skupština održava?[39] U neke od ostalih standardnih usluga spadaju usluge čuvanja djece za one učesnike kojima je to potrebno, pomoć u organizaciji prevoza i smještaja itd.
81. Također ne treba podcijeniti ni administrativnu podršku u fazi praćenja postupanja po preporukama. Treba pripremiti detaljne izvještaje o mjerama koje su vlasti već preduzele te istaći preporuke koje tek treba realizovati. U regiji Ostbelgien za to je zadužen Stalni sekretarijat, ali izvještaje o mjerama dostavljaju i drugi državni službenici koji rade u datoj oblasti javnih politika.
82. Konačno, u organizaciji deliberativnog procesa važno je predvidjeti i evaluaciju. Pri planiranju deliberativnog procesa u obzir treba uzeti više različitih aspekata. Evaluacija je ključni instrument učenja iz prethodnih iskustava i ukazuje na eventualnu potrebu da se nešto promijeni u planiranju narednih deliberativnih procesa. Provođenjem kompletne evaluacije također se svim akterima pokazuje da su preporuke rezultat jednog kvalitetnog procesa što doprinosi većem povjerenju. Evaluaciju treba provesti za tri dijela deliberativnog procesa. Prvo, integritet planiranja procesa u okviru čega se procjenjuju faktori kao što su inkluzija, reprezentativnost, jasnoća zadatka i predmeta rada te da li je dodijeljeno vrijeme za održavanje skupštine dovoljno. Drugo, evaluacija deliberativnog iskustva; pod tim se podrazumijeva da li učesnici smatraju da je facilitacija bila adekvatna i fer, da li su svi aspekti podjednako predstavljeni te da li je među učesnicima vladalo poštovanje i međusobno razumijevanje. Treći i posljednji element je evaluacija postupanja po preporukama i praćenja tog postupanja te da li je proces imao stvarnog uticaja na javnu politiku.[40]
83. Svima koji čitaju ovaj izvještaj sigurno je jasno da su deliberativni demokratski procesi intenzivni te da iziskuju odgovarajuća budžetska sredstva, kao i značajno ulaganje vremena od strane državnih službenika i građana. Neki od tih troškova su niži na nižem regionalnom ili lokalnom nivou u poređenju sa troškovima procesa na državnom nivou, ali neki su i proporcionalno veći (ne u apsolutnim brojevima). Dosta toga je već i pomenuto u ovom izvještaju, ali ima još nekoliko izazova koji su specifični za zajednice sa manjim brojem stanovnika.
84. Jedan od troškova koji se smanjuju kada se deliberativni proces provodi u manjoj geografskoj zajednici jeste isplata naknada građanima za prevoz i smještaj. Na primjer, za potrebe skupštine „Convention Citoyenne pour le Climat“ održane u Francuskoj 2020. godine u Pariz je trebalo dovesti 150 članova, a mnogi od njih su morali i prenoćiti tokom održavanja sastanaka. U slučaju skupštine održane u Oud-Heverleeu veliki broj učesnika je došao biciklom, a nije im bio potreban ni smještaj.
85. Veliki broj ostalih troškova se ne smanjuje proporcionalno. Priprema informativnog paketa je zahtjevnija kada se on priprema za nacionalnu skupštinu, ali državna administracija obično ima dovoljno osoblja pa se taj posao može rasporediti. Kada je riječ o maloj opštini, moguće je da samo par državnih službenika (a u nekim slučajevima samo jedan ili dva) radi u oblasti teme javnih politika o kojoj skupština raspravlja i da će oni morati pripremiti informativni paket. Taj paket će biti manji, ali će od uprave iziskivati proporcionalno značajno ulaganje vremena. Isto važi i za pokretanje web stranice, pripremu izvještaja itd.
86. Neki troškovi ostaju isti bez obzira na veličinu zajednice. Svakoj skupštini od 50 članova koja radi u manjim grupama od po 10 građana trebaće isti broj facilitatora po danu. I bez nabrajanja svih različitih vrsta troškova jasno je da će regije i opštine koje imaju manje resursa morati naročito pažljivo planirati organizaciju deliberativnog procesa. Jedan od važnih koraka jeste da se provjeri da li postoji neki vid vanjske podrške za ovaj inovativni proces učešća građana (ili dijelove tog procesa). U oba primjera predstavljena u ovom izvještaju (Oud-Heverlee i Mostar) postojala je velika podrška viših nivoa vlasti. Oud-Heverlee je izabran kao pilot projekat flamanske vlade pa je tako dobio značajnu finansijsku i stručnu podršku. Proces u Mostaru je skoro u potpunosti organizovan i finansiran od strane projekta koji je realizovao Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Evrope. U nekim slučajevima određene aspekte je moguće podugovoriti bez troškova. Jedan od primjera je skupština u okviru koje je uspostavljena saradnja sa akademicima koji zauzvrat podatke dobijene u okviru evaluacije mogu koristiti u vlastitom radu.
87. Kada je riječ o lokalnim zajednicama sa manjim brojem stanovnika faza žrijebanja može predstavljati izazov. U slučaju kombinacije velikog broja kriterija i velikog broja učesnika u skupštini može se vrlo lako dogoditi da broj poziva koje treba poslati u prvoj fazi žrijebanja bude skoro jednak broju stanovnika. Efekat angažmana se značajno smanjuje ako skoro svako dobije poziv. Žrijebanje ima pokretačko dejstvo pošto se ljudi nađu u maloj grupi „odabranih“ koji su pozvani da svojoj zajednici pomognu u rješavanju nekog problema javne politike. Ako se pročuje da je skoro svako u gradu dobio poziv, to dejstvo se gubi. Rješenje bi bilo da se pozivi šalju u manjim serijama i da se sa slanjem prestane čim se ostvari potrebni odziv.
88. Konačno, privatnost članova je jedan od 11 principa dobre prakse iz izvještaja OECD-a (2020) i na to treba posebno obratiti pažnju u malim zajednicama. Obično se tokom trajanja skupštine u informacijama koje su dostupne javnosti (na primjer na web stranici) navodi samo ime članova i fotografija, a više informacija se daje tek po završetku skupštine. U maloj zajednici veća je vjerovatnoća da će se ljudi u skupštini međusobno poznavati. Bitno je da se na samom početku naglasi da je povjerljivost svega o čemu se diskutuje na sastancima malih grupa izuzetno važna za uspjeh skupštine. To je naročito važno kod procesa posvećenih spornim pitanjima u manjim zajednicama.
89. Deliberativne metode u kojima učestvuju građani koji su nasumično izabrani kroz postupak „građanske lutrije“ se sve više koriste na lokalnom i regionalnom nivou u Evropi. Ove metode nadopunjavaju i jačaju lokalnu zastupničku demokratiju zahvaljujući većem uticaju građana na donošenje politika. Deliberativne metode mogu političarima pomoći u donošenju teških odluka povećavajući transparentnost i povjerenje javnosti u demokratiju.
90. U izvještaju su dati ilustrativni primjeri opština i regija koje su koristile deliberativne procese. Opštinama i regijama koje su zainteresovane za deliberativne procese date su praktične smjernice za planiranje i primjenu tih metoda. Naglašeni su glavni aspekti, uključujući jasan opis zadataka u okviru deliberativnog procesa građana i praćenje postupanja po preporukama građana. U izvještaju su dati i praktični savjeti posebno namijenjeni manjim zajednicama.
Achen, C.H. & Bartels, L.M. (2017). Democracy for Realists. Why Elections do not Produce Responsive Government. Princeton University Press: Princeton.
Almond, G. A., & Verba, S. (1963). The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations Princeton: Princeton University Press.
Bovens, M. & Wille, A. (2017). Diploma Democracy. The Rise of Political Meritocracy. Oxford University Press: Oxford.
Caluwaerts, D. & Reuchamps, M. (2018) The Legitimacy of Citizen-Led Deliberative Democracy: The G1000 in Belgium, Routledge: London
Carson, L. (2018). Framing the Remit. newDemocracyFoundation Research & Development Note. Available at:
https://www.newdemocracy.com.au/wp-content/uploads/2018/12/RD_Note_-_Framing_the_Remit.pdf
Dahl, R. A. (1998). On Democracy. New Haven: Yale University Press.
Dalton, R. J. (2004). Democratic Challenges, Democratic Choices. The Erosion of Political Support in Advanced Industrial Societies. Oxford: Oxford University Press.
Dassonneville, R., & Dejaeghere, Y. (2014). Bridging the ideological space: A cross‐national analysis of the distance of party switching. European Journal of Political Research, 53(3), 580-599.
Dejaeghere, Y. (2010). The Political Socialisation of Adolescents. PhD-dissertation. KULeuven: Leuven.
Easton, D. (1965). A Framework for Political Analysis. Prentice Hall: Englewood Cliffs
Farrell, D. & Suiter, J. (2019). Re-imagining Democracy. Lessons in Deliberative Democracy from the Irish Frontline. Cornell University Press, Ithaca.
Fishkin, J. (2018). Democracy When the People Are Thinking: Revitalizing Our Politics Through Public Deliberation, Oxford: Oxford University Press.
Flanigan, B., Gölz, P., Gupta, A. et al. (2021) Fair algorithms for selecting citizens’ assemblies. Nature (596), pp. 548–552
Fraga, B.L. (2018). The Turnout Gap. Race, Ethnicity, and Political Inequality in a Diversifying America. Cambridge University Press: Cambridge.
Huntington, S. P. (1974). Postindustrial Politics: How Benign Will It Be? Comparative Politics,6(2), 163‐191.
Kersting, N. (2021). Participatory Democracy and Sustainability. Deliberative Democratic Innovation and Its Acceptance by Citizens and German Local Councillors. Sustainability, 13, 7214
Landemore, H. (2017), Democratic Reason: Politics, Collective Intelligence, and the Rule of the Many, Princeton University Press, Princeton.
Landemore, H. (2020), Open Democracy. Reinventing Popular Rule for the Twenty-First Century, Princeton University Press, Princeton.
Lippmann, W. (1921). Public Opinion
MacKenzie, M. & Caluwaerts, D. (2021). Paying for the Future: Deliberation and Support for Climate Action Policies, Journal of Environmental Policy & Planning, 23(3), str. 317-331.
Manin, B. (1997). The Principles of Representative Government. Oxford: Oxford University Press.
Marschall, M.J. (2004). Citizen Participation and the Neighborhood Context: A New Look at the Coproduction of Local Public Goods, Political Research Quarterly, 57(2), str. 231-244.
newDemocracyFoundation & The United Nations Democracy Fund (n.d.). Enabling National Initiatives to take Democracy Beyond Elections. Dostupno na: http://online.flipbuilder.com/lkyh/yqik/
Norris, P. (2002). Democratic Phoenix. Reinventing Political Activism. Cambridge: Cambridge University Press.
OECD (2020), Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, OECD Publishing, Paris, 195 pp.
Fisher, R.J. & Katz, J.E. (2000), Social-desirability bias and the validity of self-reported values, Psychology & Marketing, 17(20), 105-120
Rosanvallon, P. (1998). Le Peuple introuvable: Histoire de la représentation démocratique en France, Gallimard: Paris.
Schlozman, K. L., Verba, S., & Brady, H. E. (2010). Weapon of the strong? Participatory inequality and the Internet. Perspectives on Politics, 8(2), 487-509.
Schudson, M. (1999). The Good Citizen. A History of American Civic Life. Cambridge (Mass.): Harvard University Press.
Sevenans, J. (2018). How mass media attract political elites’ attention. European Journal of Political Research, 57(1), 153–170.
Shirky, C. (2009). Here Comes Everybody: The Power of Organizing Without Organizations. Penguin Books: London.
Smith, G. (2021). Can Democracy Safeguard the Future? Polity: Cambridge (UK)
Sunstein, C.R. & Hastie R. (2008) Four Failures of Deliberating Groups, Radni dokument Univerziteta u Čikagu br. 215 o javnom pravu i pravnoj teoriji
Tuuli-Marja (2020). Does Ideological Polarisation Mobilise Citizens?, European Political Science, 19, str. 573-602.
Valfort, M. (2017), "LGBTI in OECD Countries: A Review", Radni dokumenti OECD-a iz oblasti socijalnih pitanja, zapošljavanja i migracija, br. 198, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d5d49711-en.
Van Reybrouck, D. (2018). Against Elections. Seven Stories Press: New York.
Westen, D. (2008). The Political Brain: The Role of Emotion in Deciding the Fate of the Nation, Public Affairs: New York.
Wilson, A. E., Parker, V., & Feinberg, M. (2020). Polarization in the contemporary political and media landscape. Current Opinion in Behavioral Sciences, 34, 223-228.
Suiter J., Park K., Galligan Y. & Farrell, D.M (2021) Evaluation Report of the Irish Citizens’ Assembly on Gender Equality. Dostupno na: https://www.citizensassembly.ie/en/about-the-citizens-assembly/meetings/the-citizens-assembly-publishes-final-report-on-gender-equality/final-report.pdf
[1] L: Vijeće lokalnih vlasti / R: Vijeće regija
EPP/CCE: Grupa narodnih stranaka Evrope u Kongresu
SOC/G/PD: Grupa socijalista, zelenih i naprednih demokrata
ILDG: Grupa nezavisnih i liberalnih demokrata
ECR: Grupa evropskih konzervativaca i reformista
NR: Članovi koji ne pripadaju nijednoj političkoj grupi u Kongresu
[2] Raspravljana i usvojena na 2 sjednici sesije Kongresa, 23.03.2022 (pogledati: dokument CG(2022)42-12, obrazloženje), izvjestilac: Karl-Heinz LAMBERTZ, Belgija (R, SOC/G/DP)
[3] Pogledajte fusnotu 2.
[4] U pripremi izvještaja učestvovao Yves Dejaeghere, generalni direktor, Savez za inovacije u demokratiji – Evropa –(FIDE), Belgija ([email protected]).
[5] Jedan od poznatih vidova ove vrste procesa je Skupština građana (vidi u nastavku teksta) pa se na nekim mjestima u ovom izvještaju izraz „skupština“ ili „skupština građana“ koristi kao sinonim za „proces deliberativne demokratije“, ponajviše kako bi se izbjeglo ponavljanje i kako bi tekst bio čitljiviji.
[6] U ovom izvještaju se za opis ovog procesa koristi i tehnički termin „žrijeb“.
[7] Deliberativna demokratija u širem smislu postoji i bez učešća običnih građana. Parlamenti su prvobitno smatrani deliberativnim forumima na kojima se „izabrani predstavnici“ okupljaju da bi slobodno raspravljali o najboljim dostupnim informacijama. Drugi forumi se također mogu smatrati deliberativnim demokratskim prostorom bez učešća građana, kao što je Vrhovni sud SAD-a gdje pravosudna elita raspravlja o konkretnim primjenama zakona. Stoga treba istaći da se izraz „deliberativna demokratija“ ovdje koristi u užem smislu koji podrazumijeva učešće običnih građana.
[8] Vrijedi pomenuti da je Vlada Holandije 2006. godine bila jedna od prvih u Evropi koja je organizovala skupštinu građana na državnom nivou čiji su učesnici izvlačeni žrijebom, ali to je prošlo gotovo nezapaženo. Ti građani su razmatrali izbornu reformu, ali u vrijeme kada su definisali preporuke na vlast je došla nova vlada koja nije ništa preduzela po njihovom izvještaju pa je to ostalo nezapaženo.
[9] Ova raznolikost grupe je veoma značajna za više prednosti deliberacije koje su navedene ovdje. Ako je samoizabrana grupa za deliberaciju sastavljena od članova koji dijele iste stavove ili mišljenja o određenoj temi javne politike, oni će umjesto pronalaženja nekog kompromisa zapravo postati još ekstremniji. Grupa za deliberaciju sastavljena od ljudi koji imaju različita mišljenja će, za razliku od toga, ublažiti ekstremne stavove o svim aspektima date problematike i imati određenu dinamiku koja omogućava postizanje konsenzusa.
[10] Treba napomenuti da u nekim društvima u posljednje vrijeme više nema rodne nejednakosti u nekim vidovima učešća, ali je ona i dalje prisutna u najformalnijim političkim sferama.
[11] Veći broj vrlo vidljivih primjera organizovan je na nacionalnom nivou u Evropi, kao što je Konvencija građana za zaštitu klime u Francuskoj u periodu 2019-2020. i Ustavna konvencija u Irskoj te Skupština građana o 8. amandmanu Ustava Irske (koji se odnosi na prekid trudnoće). Ovaj izvještaj se bavi lokalnim i regionalnim vlastima pa nećemo govoriti o nacionalnim studijama slučaja. Svi zainteresovani za ove konkretne primjere mogu naći detaljnije informacije na sljedećim web stranicama: https://www.conventioncitoyennepourleclimat.fr za primjer iz Francuske i https://www.citizensassembly.ie/en/ za skupštine u Irskoj.
[12] Vijeće je (jednoglasno) podržalo projekat 2019. godine i prijavilo se na poziv za uvođenje inovativnih metoda građanskog učešća Flamanske regionalne vlade kako bi dobilo dodatna sredstva i podršku. Regionalna vlada je izabrala ovaj projekat kao jedan od pet pilot projekata.
[13] Podrška flamanske vlade ovom pilot projektu podrazumijevala je i ustupanje stručnih državnih službenika iz službe za učešće u regionalnoj vladi koji bi pomagali u realizaciji cjelokupnog procesa. Vlada je također platila troškove angažmana jednog privatnog preduzeća sa značajnim iskustvom u realizaciji ove vrste procesa koje je pružalo podršku u planiranju procesa i pružanju usluga (organizacija itd...).
[14] Profesor Lyn Carson iz fondacije Nova demokratija u svom radu iz jula 2021. godine analizira različite prednosti i nedostatke ovog modela mješovite skupštine. Rad je dostupan na https://www.newdemocracy.com.au/wp-content/uploads/2021/07/RD-Should-politicians-deliberate-alongside-citizens.pdf
[15] Deliberativne procese uglavnom karakteriše izrazito visoka „stopa zadržavanja“ članova, ali treba napomenuti da se ovaj proces realizovao kroz sastanke koji su održavani uživo (uz puno poštovanje epidemioloških mjera) tokom pandemije Covid-19.
[16] Ovaj izvještaj se ne bavi temom poređenja deliberacija koje se odvijaju uživo i onih koje se odvijaju online. Zainteresovani čitaoci mogu pronaći više informacija o tome u radu Marian Cramers (Democratic Society) i Kylea Redmana (newDemocracyFoundation) o održavanju skupštine online, koji je napisan na početku pandemije COVID-19: https://www.demsoc.org/blog/creating-online-spaces-for-deliberation-what-we-re-thinking
[17] To je slično Konvenciji u Francuskoj pod nazivom Citoyenne pour le Climat organizovanoj 2019. godine čiji rad je bio podijeljen u pet različitih radnih grupa (vidi: https://www.conventioncitoyennepourleclimat.fr)
[18] U prethodnom primjeru iz Oud-Heverleea grupa djece je također istovremeno radila na toj problematici i u programu im je ostavljen termin da članovima Skupštine predstave svoje zaključke. To se može posmatrati kao primjena člana 12 Konvencije UN o pravima djeteta u kojem se kaže da djetetu „(...)mora posebno biti pružena mogućnost da bude saslušano u svim sudskim i upravnim postupcima koji se tiču djeteta, bilo neposredno ili preko zastupnika ili odgovarajućeg organa (...)“
[19] Te dvije stranke su Škotska nacionalna stranka i Škotska stranka zelenih. Vidi također Manifest Škotske nacionalne stranke iz 2021. godine, str.13 (https://issuu.com/hinksbrandwise/docs/04_15_snp_manifesto_2021___a4_document?mode=window) i Manifest Škotske stranke zelenih, str. 11 i 71 (https://greens.scot/sites/default/files/ScottishGreens_2021Manifesto_Full_web_version.pdf)
[20] Ovoj inicijativi za institucionalizaciju doprinijeli su i drugi faktori, kao što je angažman većeg broja političara na ovoj temi, ali su se zahvaljujući iskustvu iz prethodnog deliberativnog procesa sve strane direktno uvjerile u prednosti deliberativne metode.
[21] Treba napomenuti da broj građana koji podržavaju određenu temu nije ograničen na 100 - ovaj broj služi kao prag koji pokazuje da neki prijedlog ima podršku većeg broja građana, a ne samo njih par. Međutim, nakon što je ovaj prag pređen, Vijeće nije dužno da pri odabiru tema uzima u obzir ukupan broj potpisa. Vijeće je potpuno nezavisno u izboru i nije ograničeno činjenicom da je za neki prijedlog prikupljen veliki broj potpisa.
[22] Iako se sastanci uglavnom održavaju u zgradi Parlamenta, skupštine građana mogu biti mobilne. Regija njemačkog govornog područja se proteže na teritoriji od preko 100 km od sjevera ka jugu, a glavni grad Eupen se nalazi na sjeveru pa tako građani, u zavisnosti od toga odakle su, na sastanke putuju duže ili kraće. Da bi se to izbalansiralo, neki sastanci su već održavani u Sankt-Vithu, najvećem gradu u južnom dijelu, iako se većina sastanaka i dalje održava u Eupenu.
[23] Kao što je prethodno pomenuto Vijeće građana se obično sastoji od osoba koje su u prethodnim godinama bile članovi Skupštine građana. U prvom sazivu članova Vijeća to naravno nije bilo moguće pa je doneseno prelazno pravilo po kojem se bira šest građana koji su bili članovi skupštine građana održane 2017. godine na temu zaštite djece, šest osoba koje su predložile političke stranke (ali koje ne vrše nikakvu zvaničnu političku funkciju) i 12 građana izvučenih na građanskoj lutriji koja je bila zakazana za 2019. godinu (koji prema tome nisu imali nikakvog iskustva). Zakonom je također propisano da politički predstavnici prvi napuštaju prvi saziv i jedna trećina članova Vijeća se mijenja.
[24] Good practice principles for deliberative processes for public decision making | Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave | OECD iLibrary (oecd-ilibrary.org)
[25] Ova baza podataka se može pogledati na: https://airtable.com/shrRYPpTSs9NskHbv/tblfOHuQuKuOpPnHh
[26] „Sortition Foundation“, organizacija koja organizuje građanske lutrije, pominje prosječan pozitivan odziv od manje od 4% u skoro trideset građanskih lutrija koje su organizovali.
[27] Poređenje stope odziva na pozive poslate na pojedince i pozive poslate na adrese zapravo i nije moguće pošto procenat predstavlja drugačiji koncept. Kod poziva upućenih pojedincima procenat se odnosi na tačan udio osoba koje su se odazvale na pojedinačni poziv. Kod poziva upućenih na adrese na poziv se može odazvati bilo ko iz domaćinstva, dakle u drugom slučaju isti broj poziva je upućen većem broju ljudi. U velikom broju slučajeva na poziv poslat na adresu se može odazvati više osoba koje žive na datoj adresi.
[28] Kriterij je u izvještaju nazvan „pripadnost zajednici“ pošto je ponuđen širi spektar opcija od „međuvjerski“ preko „bez vjerske pripadnosti“ do „ostalo“ (vidi izvještaj na: https://drive.google.com/file/d/1gpR-hvvdxo6SvwheCBs2VGo_ZYB6vRdk/view)
[29] Ovaj fenomen je poznat kao „efekat društvene poželjnosti“ i dosta je proučavan u vezi sa anketama stanovništva. Radi se o tendenciji ljudi da u anketama ili istraživanjima umjesto pravih odgovora daju one odgovore za koje smatraju da su društveno poželjni, što također u nekim slučajevima znači da neće dati one informacije za koje smatraju da su „društveno nepoželjne“. Kada je riječ o političkoj sferi, akademska istraživanja često precijene izlaznost na izborima zato što ispitanici obično navedu da jesu izašli na izbore, iako to zapravo nije slučaj, pošto se izlazak na izbore smatra društveno prihvatljivim.
[30] To je bio slučaj sa skupštinom u Oud-Heverleeu gdje je Vijeće prvobitno vladi regije Flandrija predložilo skupštinu od 100 građana, da bi, nakon konsultacija sa stručnjacima, taj broj bio smanjen za pola.
[31] Parlament regije Brisel ima pomoć Ministarstva unutrašnjih poslova Belgije koje za ovu regiju provodi nasumični izbor učesnika.
[32] https://www.citizensassembly.ie/en/previous-assemblies/convention-on-the-constitution/
[33]https://2016-2018.citizensassembly.ie/en/The-Eighth-Amendment-of-the-Constitution/The-Eighth-Amendment-of-the-Constitution.html
[34]https://www.gov.je/Caring/AssistedDying/Pages/index.aspx
[35] Models of representative deliberative processes | Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave | OECD iLibrary (oecd-ilibrary.org); https://www.newdemocracy.com.au/wp-content/uploads/2018/10/newDemocracy-UNDEF-Handbook.pdf
[36] Različite skupštine koriste različite nazive za te strukture, a u nekim slučajevima se razlikuje i podjela poslova. Ono što je ključno jeste da ta tijela mogu kvalitetno obavljati te poslove.
[37] Radi se o okvirnom spisku pošto u dobro isplaniranom procesu građani mogu tražiti da se pozovu i drugi izlagači ili da se predstave drugačiji stavovi ukoliko smatraju da je to neophodno.
[38] Međutim, za potrebe same realizacije žrijebanja obično se angažuju specijalizovane organizacije.
[39] Pozivi i standardni informativni materijal (često postavljana pitanja itd.) za institucionalizovane komisije Briselskog parlamenta - „Commissions délibératives“, mogu se dobiti na sedam jezika po potrebi i vodi se računa da se izađe u susret učesnicima koji ne govore nijedan od dva službena jezika u Regiji (francuski i holandski) (vidi tačku 15 na str. 20-21 pravilnika https://www.parlementfrancophone.brussels/documents/vade-mecum-et-glossaire-etablis-par-le-groupe-de-travail-commissions-deliberatives-en-application-de-l2019article-42ter-du-reglement )
[40] Za više informacija o ovome pogledati: OECD, “Evaluation Guidelines for Representative Deliberative Processes”, predstojeća jesen, 2021.