15 septembre 2006

Commission européenne pour l’efficacité de la justice

(CEPEJ)

Rapport sur les

Systèmes judiciaires européens - Edition 2006

(données 2004):

présentation

La Commission européenne pour l’efficacité de la Justice

La Commission européenne pour l’efficacité de la Justice (CEPEJ) est chargée par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe d’apporter des réponses concrètes, utilisables par les Etats membres, pour promouvoir la mise en œuvre effective des instruments du Conseil de l’Europe en vigueur en matière d’organisation de la justice ("service après-vente" des normes), veiller à ce que les politiques publiques en matière judiciaire tiennent compte des usagers de la justice et contribuer à désengorger la Cour européenne des Droits de l’Homme en offrant aux Etats des solutions effectives en amont des recours, en prévenant les violations de l’article 6 de la Convention européenne des Droits de l’Homme. La CEPEJ est aujourd’hui un organe unique pour les pays européens, composé d’experts qualifiés des 46 Etats membres, qui évalue l’efficacité des systèmes judiciaires et propose des mesures et des outils concrets pour améliorer la qualité du service rendu au citoyen. (voir: www.coe.int/CEPEJ)

Présentation

Dans le Plan d'Action qu'ils ont adopté à Varsovie  (mai 2005) dans le cadre de leur 3^ème Sommet, les Chefs d'Etat et de gouvernement des 46 Etats membres du Conseil de l'Europe ont voulu soutenir et renforcer le processus d'évaluation des systèmes judiciaires mis en place par la CEPEJ.

Après avoir tiré les leçons de l'exercice pilote conduit en 2004 sur les données 2002, la CEPEJ présente aujourd’hui ce rapport qui s’appuie sur les données 2004. Le rapport a été adopté par la CEPEJ en juillet 2006[1]. Ces rapports continueront à être publiés à intervalles réguliers afin de mesurer les évolutions dans les services publics de la justice pour 800 millions d'Européens.

La méthodologie suivie, avec l’importante contribution et le soutien des Etats-membres du Conseil de l’Europe, permet de présenter une photographie la plus précise possible des systèmes judiciaires de 45 Etats européens. La CEPEJ peut désormais proposer des solutions concrètes pour améliorer la qualité et l'efficacité de la justice en Europe.

La CEPEJ encourage vivement les décideurs publics et les chercheurs à s'appuyer sur cette information unique en son genre pour développer des études et nourrir l'indispensable débat européen et les réformes dont la jurisprudence de la Cour de Strasbourg et l'actualité de nos Etats membres rappellent régulièrement la nécessité. A partir de cette base de données exceptionnelle, la CEPEJ envisage pour sa part, entre chaque exercice, d’entreprendre une série d’analyses approfondies par thématiques spécifiques. Cette édition 2006 est le point de départ d'un processus continu, où alterneront phases de connaissance et phases d'analyses.

Le présent document n’est pas une synthèse d’un volumineux rapport, mais a uniquement pour but de mettre en évidence certains de ses éléments pour donner envie de prendre le temps "d’aller plus loin". Les graphiques et tableaux issus du rapport ne font l’objet que d’un commentaire succinct mais renvoient au rapport complet qui permet une approche approfondie avec tous les éléments méthodologiques nécessaires (voir www.coe.int/CEPEJ).

Avertissement

La CEPEJ, tout au long de son rapport, a mis en évidence les nombreux problèmes méthodologiques posés et les choix qu’elle a effectués. Il convient de s’y référer en permanence pour éviter les analyses hâtives et les rapprochements sans signification. La comparaison de données quantitatives et qualitatives provenant de différents pays, aux situations historiques, géographiques, économiques et judiciaires diverses, est une tâche délicate et doit toujours abordée avec précaution. Pour comparer les systèmes judiciaires des différents Etats, il faut notamment mettre en évidence les spécificités qui expliquent les biais et les variations d’un pays à l’autre (niveau de richesse, structures judiciaires différentes, collecte des données). Une attention particulière a été portée aux termes employés et à la définition et à l’emploi des concepts, précisés lors d’échanges avec les correspondants nationaux chargés de coordonner la collecte des données dans leur pays. Seule une lecture attentive du rapport et un croisement rigoureux de données peuvent permettre d’en tirer des analyses et des conclusions. Les chiffres ne peuvent pas être pris de manière passive les uns après les autres, ils doivent toujours être interprétés à la lumière des remarques méthodologiques et des commentaires.

Comparer n’est pas classer. Mais chaque lecteur rigoureux dispose dans ce rapport d’une somme de données et d’éléments méthodologiques pour une étude approfondie en sélectionnant des groupes pertinents de pays suivant les caractéristiques des systèmes judiciaires (par exemple pays de droit romain, pays de common law ; pays en transition, pays de tradition juridique ancienne), les critères géographiques (superficie, population) ou économiques (par exemple, pays de la zone euro et hors de la zone, niveau de richesse). La taille des pays constitue aussi un élément discriminant. Ainsi, les plus petits Etats du Conseil de l’Europe, (Andorre, Monaco, Lichtenstein ou Saint-Marin) ne peuvent pas être comparés selon une échelle "pour 100.000 habitants". D’autres recoupements complémentaires sont proposés, en utilisant des ratios tels le PIB et le salaire moyen brut par habitant.

1.             Budgets

Le graphique 1 met en évidence, pour 38 pays, les budgets affectés en 2004 aux services judiciaires, additionnant les budgets consacrés aux tribunaux, au ministère public et à l’aide judiciaire. Il n’intègre pas les pays qui n’ont pas été en mesure d’indiquer, globalement ou séparément, d’une part le budget des tribunaux et du parquet et d’autre part le budget de l’aide judiciaire lorsque ce dernier est exclu des budgets précédents. Ce total permet de comparer, non seulement les moyens alloués aux fonctions de poursuite ou de jugement, malgré la différence d’organisation des systèmes, mais aussi d’ajouter les montants attribués à l’accès à la justice. Cette donnée permet donc une vue globale des budgets concernant la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe. (Voir page xx du rapport complet).

Graphique 1. Budget total alloué au système judiciaire par habitant en 2004

* budget calculé ou estimé

Le graphique 2 détaille pour 44 Etats ou entités le budget annuel total consacré à l'ensemble de tribunaux et au ministère public (sans l'aide judiciaire). Sont exclus les pays qui ne pouvaient pas préciser ou évaluer le budget affecté au parquet. Cette addition permet de comparer les moyens attribués aux fonctions de poursuite et de jugement, malgré les différences d’organisation du système, entre les pays où le parquet est entièrement séparé des tribunaux et ceux où les deux institutions sont intégrées. Les ordres de grandeur qui en résultent correspondent manifestement au niveau de richesse des pays membres du Conseil de l’Europe, mais une différence substantielle existe parfois entre les pays qui se situent, de ce point de vue, à un niveau similaire. (Voir page xx du rapport complet).

Graphique 2. Budget annuel total consacré à l'ensemble de tribunaux et au ministère public (sans l'aide judiciaire) par habitant en 2004

2.             Aide judiciaire

Le graphique 3 inclut les 39 pays ou entités qui ont été en mesure de fournir les données sur le budget total alloué à l’aide judiciaire. (Voir page xx du rapport complet).

Graphique 3. Budget public annuel consacré à l'aide judiciaire par habitant en 2004

* budget estimé ou calculé

Le tableau 1 présente le budget consacré à l’aide judiciaire de façon concrète en fournissant le nombre d’affaires ayant bénéficié de l’aide judiciaire pour 10 000 habitants en 2004 et en distinguant le montant moyen dépensé par affaire en matière pénale et dans les autres matières. Seuls figurent dans ce tableau les pays ayant pu fournir au moins l’une des informations détaillées. Les montants moyens accordés ont été calculés uniquement pour les pays ayant fourni à la fois le nombre de cas concernés et le montant correspondant. 

Dans certains pays la majorité du budget est attribué aux affaires pénales (Irlande, Italie, Turquie, Angleterre et Pays de Galles (RU[2]) et Ecosse (RU)). En Finlande, France, Allemagne, au Luxembourg, à Monaco, aux Pays-Bas et en Irlande du Nord (RU), une part relativement importante du budget de l’aide judiciaire est destinée aux affaires non pénales. (Voir page xx du rapport complet).

Tableau 1. Nombre d'affaires bénéficiant de l'aide judiciaire pour 10 000 habitants et montant moyen alloué par affaire en 2004

* voir commentaires spécifiques dans le rapport complet (tableau 9)

3.             Les tribunaux

Le rapport distingue clairement les données présentant le nombre total des tribunaux de première instance (définition juridique de la juridiction), des données présentant le nombre d'implantations géographiques des tribunaux (définition fonctionnelle du bâtiment susceptible de regrouper plusieurs juridictions). La carte 1 permet de visualiser l’implantation géographique des tribunaux pour 100 000 habitants.

Certains pays ont défini leur carte judiciaire autour d'un nombre important de tribunaux de droit commun de première instance compétents pour la résolution des litiges et les traitements des affaires pénales, civiles et/ou administratives, combiné à quelques rares tribunaux spécialisés (par exemple aux Pays-Bas), alors que dans d'autre pays existe une organisation judiciaire s'appuyant sur de nombreux tribunaux spécialisés. On trouve un grand nombre de juridictions spécialisées de première instance en Belgique, Croatie, France, Allemagne, Italie, Portugal, Espagne et Turquie. Elles concernent principalement les matières suivantes : droit administratif (y compris les affaires de sécurité sociale et fiscales), droit de la famille, droit du travail, affaires commerciales et affaires pénales spécifiques (petites infractions et mineurs). (Voir page xx du rapport complet).

Carte 1. Implantations géographiques des tribunaux (pour 100 000 habitants)

La question de la "carte judiciaire", relative à l’implantation des tribunaux, se pose différemment selon la densité de population de chaque pays et la qualité du réseau de communication. Toutefois, afin d’approcher concrètement l’accessibilité des juridictions pour le justiciable, trois situations concrètes ont été retenues : le recouvrement d’une petite créance, une affaire de licenciement et un vol avec violence.

La définition d'une petite créance est différente selon les pays et permet de voir à partir de quel montant existent des procédures simplifiées pour le traitement de telles affaires (tableau 22 du rapport complet). Le traitement des affaires concernant des petites créances peut être de la compétence de tribunaux spécialisés (par exemple des tribunaux municipaux), de juges spécialisés (tels les juges de paix) ou d'une unité au sein d'un tribunal de droit commun de première instance. Les pays qui disposent d'un nombre relativement important de tribunaux compétents en matière de petites créances sont: Autriche, Belgique, France, Allemagne, Italie, Pologne, Portugal, Roumanie, Fédération de  Russie, Espagne, Turquie et Angleterre et Pays de Galles (RU). (Voir page xx du rapport complet).

Tableau 2. Tribunaux compétents pour traiter les petites créances, les licenciements et les vols avec violence en 2004

Pays	Nombre de tribunaux de première instance compétents pour le recouvrement de petites créances	pour 100 000 habitants	Nombre de tribunaux de première instance compétents pour un licenciement	pour 100 000 habitants	Nombre de tribunaux de première instance compétents pour un vol avec violence	pour 100 000 habitants
Albanie	29	0,9	29	0,94	29	0,94
Andorre	1	1,3	1	1,30	1	1,30
Arménie	18	0,6	17	0,53	17	0,53
Autriche	140	1,7	16	0,19	16	0,19
Azerbaïdjan	90	1,1	85	1,02	3	0,04
Belgique	187	1,8	21	0,20	27	0,26
Bosnie-Herzégovine	48	1,3	48	1,25	48	1,25
Bulgarie	112	1,4	112	1,44	145	1,87
Croatie	117	2,6	n.r.	-	n.r.	-
Chypre	4	0,6	5	0,73	5	0,73
République tchèque	86	0,8	86	0,84	86	0,84
Danemark	82	1,5	82	1,52	82	1,52
Estonie	16	1,2	16	1,18	16	1,18
Finlande	63	1,2	63	1,20	63	1,20
France	476	0,8	277	0,45	186	0,30
Géorgie	n.a.	-	n.r.	-	n.r.	-
Allemagne	675	0,8	121	0,15	116	0,14
Grèce	n.r.	-	1	0,01	3	0,03
Hongrie	111	1,1	20	0,20	131	1,30
Islande	8	2,7	8	2,73	8	2,73
Irlande	44	1,1	n.a.	-	187	4,63
Italie	848	1,5	165	0,28	165	0,28
Lettonie	34	1,5	34	1,47	41	1,77
Liechtenstein	1	2,9	1	2,89	1	2,89
Lituanie	54	1,6	59	1,72	59	1,72
Luxembourg	3	0,7	3	0,66	2	0,44
Malte	9	2,2	n.r.	-	n.r.	-
Moldova	46	1,4	46	1,36	46	1,36
Monaco	2	6,7	1	3,33	1	3,33
Monténégro	15	2,4	15	2,42	15	2,42
Pays-Bas	61	0,4	19	0,12	19	0,12
Norvège	79	1,7	24	0,52	79	1,72
Pologne	310	0,8	269	0,70	353	0,92
Portugal	233	2,2	59	0,56	233	2,21
Roumanie	n.a.p[3]	-	41	0,19	229	1,06
Fédération de Russie	6558	4,6	2479	1,73	2479	1,73
Saint Marin	n.a.	-	n.r.	-	n.r.	-
Serbie	n.a.	-	n.a.	-	n.a.	-
Slovaquie	45	0,8	45	0,83	45	0,83
Slovénie	44	2,2	4	0,20	11	0,55
Espagne	1513	3,5	303	0,71	1480	3,45
Suède	68	0,8	68	0,75	68	0,75
Turquie	479[4]	0,7	n.r.	-	n.r.	-
Ukraine	n.r.	-	n.r.	-	n.r.	-
Angleterre & Pays de Galles (RU)	220	0,4	34	0,06	500	0,94
Irlande du Nord (RU)	n.r.	-	n.r.	-	n.r.	-
Ecosse (RU)	n.r.	-	n.r.	-	n.r.	-

4.             Les personnels judiciaires

Dans la grille de la CEPEJ, trois types de juges sont définis. En général, un juge est défini comme une personne chargée de rendre ou de participer à une décision judiciaire. Cette définition doit être envisagée dans le contexte de la Convention Européenne des Droits de l’Homme et la jurisprudence de la Cour. En particulier : "le juge tranche, sur la base de normes de droit et à l'issue d'une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence". A côté des juges professionnels disposant d’un statut spécifique, interviennent de plus en plus des juges siégeant occasionnellement (rémunérés au nombre d’affaires ou par audience) et des citoyens bénévoles membres de la composition du tribunal (ne sont pas comptabilisés ici les citoyens intervenant ponctuellement dans un jury). (Pour plus de détails, voir page xx du rapport complet).

Tableau 3. Types et nombres de juges en 2004

Pays	Juges professionnels à temps plein (etp[5])		Juges professionnels siégeant occasionnellement		Juges non professionnels (lay-judges)		Nombre de juges non professionnels (lay-judges) par juge professionnel
	nombre	pour 100 000 habitants	nombre	pour 100 000 habitants	nombre	pour 100 000 habitants
Albanie	383	12,5	n.a.p.	-	n.a.p.	-	-
Andorre	22	28,6	2	2,6	n.a.p	-	-
Armenia	179	5,6	n.a.p.	-	n.a.p.	-	-
Autriche	1696,5	20,7	n.a.p.	-	n.r.	-	-
Azerbaïdjan	338	4,0	n.r.	-	n.r.	-	-
Belgique	2500	23,9	n.a.p.	-	3749	35,9	1,50
Bosnie-Herzégovine	690	18,0	12	0,3	362	9,4	0,52
Bulgarie	n.r.	-	1751	22,6	n.r.	-	-
Croatie	1907	42,9	n.a.p.	-	6272	141,1	3,29
Chypre	96	13,9	n.r.	-	n.r.	-	-
République tchèque	2878	28,2	n.a.p.	-	7872	77,0	2,74
Danemark	368	6,8	n.a.p.	-	n.a.	-	-
Estonie	245	18,1	n.r.	-	1955	144,7	7,98
Finlande	875	16,7	n.r.	-	3700	70,7	4,23
France	6278	10,1	213	0,3	3299	5,3	0,53
Géorgie	406	9,0	n.r.	-	n.r.	-	-
Allemagne	20395	24,7	n.r.	-	100000	121,2	4,90
Grèce	2200	19,9	n.a.p.	-	n.a.p.	-	-
Hongrie	2757	27,3	n.a.p.	-	2921	28,9	1,06
Islande	47	16,0	n.a.p.	-	n.r.	-	-
Irlande	130	3,2	n.a.p.	-	n.a.p.	-	-
Italie	6105	10,4	n.r.	-	8077	13,8	1,32
Lettonie	384	16,6	n.r.	-	4058	175,0	10,57
Liechtenstein	17	49,1	1	2,9	16	46,2	0,94
Lituanie	693	20,2	n.a.p.	-	n.a.p.	-	-
Luxembourg	162	35,6	n.r.	-	127	27,9	0,78
Malte	35	8,7	n.a.p.	-	n.a.p.	-	-
Moldova	415	12,3	n.r.	-	n.r.	-	-
Monaco	18	60,0	14	46,6	118	393,1	6,56
Monténégro	242	39,0	n.a.p.	-	544	87,7	2,25
Pays-Bas	2004	12,3	900	5,5	n.a.	-	-
Norvège	501	10,9	n.r.	-	n.a.	-	-
Pologne	9766	25,6	n.a.p.	-	43613	114,2	4,47
Portugal	1754	16,7	n.a.p.	-	676	6,4	0,39
Roumanie	4030	18,6	n.a.p.	-	170	0,8	0,04
Fédération de Russie	29685	20,7	n.a.p.	-	n.a.p.	-	-
Saint-Marin	16	53,9	4	13,5	n.a.p.	-	-
Serbie	2418	32,2	n.r.	-	n.a.	-	-
Slovaquie	1208	22,4	n.a.p.	-	2747	50,9	2,27
Slovénie	780	39,0	n.a.p.	-	4065	203,5	5,21
Espagne	4201	9,8	1181	2,8	7681	17,9	1,83
Suède	1618	17,9	n.a.	-	7556	83,6	4,67
Turquie	5304	7,5	n.a.p.	-	n.r.	-	-
Ukraine	6999	14,8	n.r.	-	n.r.	-	-
Angleterre & Pays de Galles (RU)	1305	2,5	2370	4,5	28029	52,8	21,48
Irlande du Nord (RU)	62	3,6	n.r.	-	n.a.p.	-	-
Ecosse (RU)	227	4,5	57	1,1	749	14,7	3,30

Le tableau 4 intègre un maximum de données relatives au nombre et aux types de juridictions par pays, ainsi qu'au nombre de juges, de membres du ministère public et de personnels travaillant avec eux.

Tableau  4. Personnels et services judiciaires en 2004

5.             Les avocats

Le terme "avocat" est utilisé au sens de la Recommandation 2000 (21) du Conseil de l'Europe à savoir: "une personne qualifiée et habilitée conformément au droit national à plaider, à agir au nom de ses clients, à pratiquer le droit, à ester en justice ou à conseiller et représenter ses clients en matière juridique".  

Dans certains pays, d'autres définitions de l'avocat peuvent également être trouvées: notamment les solicitors (qui font du conseil juridique et préparent les documents juridiques) et les barristers (qui représentent leurs clients devant le tribunal). Le terme attorney est également utilisé et se rapproche davantage du concept de l'avocat tel qu'appréhendé dans ce rapport (une personne pouvant pratiquer le droit, introduire des requêtes en justice et dispenser des conseils juridiques).

Tous les pays ont été en mesure d'indiquer le nombre de personnes exerçant la profession d'avocat. Parmi eux, 8 pays ont inclus les conseillers juridiques (solicitors) : Chypre, Allemagne, Irlande, Malte, Norvège, Pologne, Angleterre et Pays de Galles (RU) et Ecosse (RU)). L'Autriche et le Luxembourg ont également inclus les avocats stagiaires. Pour se conformer à la définition du Conseil de l’Europe et obtenir des données comparables d'avocats autorisés à représenter leurs clients devant les tribunaux, a été soustrait, lorsque cela était possible, le nombre de stagiaires et de conseillers juridiques du nombre total. Cette opération a été possible pour trois pays : l'Autriche, le Luxembourg et la Pologne. Les données figurant au tableau suivant doivent en conséquence être interprétées avec précaution en tenant compte de ces éléments méthodologiques. (Voir page xx du rapport complet).

Tableau 5. Nombre d’avocats incluant ou non les conseillers juridiques et les stagiaires en 2004

Pays	Nombre d’avocats	Nombre d’avocats sans les conseillers juridiques et les et stagiaires	Nombre d’avocats sans les conseillers juridiques et les stagiaires pour 100 000 habitants	Nombre de juges professionnels siégeant dans les tribunaux	Nombre d’avocats par juge
Albanie	1 212	1 212	39,5	383	3,2
Andorre	108	108	140,5	22	4,9
Arménie	469	469	14,7	179	2,6
Autriche	6 622	2 792	34,0	1 697	1,6
Azerbaïdjan	537	537	6,4	338	1,6
Belgique	14 876	14 876	142,4	2 500	6,0
Bosnie-Herzégovine	1 224	1 224	31,9	690	1,8
Bulgarie	11 452	11 452	147,6	n.r.
Croatie	2 851	2 851	64,2	1 907	1,5
Chypre	2 200*	2 200	319,0	96	22,9
République tchèque	8 235	8 235	80,6	2 878	2,9
Danemark	4 635	4 635	85,9	368	12,6
Estonie	520	520	38,5	245	2,1
Finlande	1 700	1 700	32,5	875	1,9
France	43 977	43 977	70,7	6 278	7,0
Géorgie	1 000	1 000	22,0	406	2,5
Allemagne	126 799*	126 799	153,7	20 395	6,2
Grèce	34 000	34 000	307,5	2 200	15,5
Hongrie	9 500	9 500	94,1	2 757	3,4
Islande	695	695	236,7	47	14,8
Irlande	9 273*	9 273	229,5	130	71,3
Italie	151 470	151 470	259,1	6 105	24,8
Lettonie	800	800	34,5	384	2,1
Liechtenstein	113	113	326,6	17	6,6
Lituanie	1 282	1 282	37,4	693	1,8
Luxembourg	946	690	151,6	162	4,3
Malte	657*	657	163,2	35	18,8
Moldova	1 140	1 140	33,7	415	2,7
Monaco	27	27	89,9	18	1,5
Monténégro	462	462	74,5	242	1,9
Pays-Bas	13 111	13 111	80,5	2 004	6,5
Norvège	5 772*	5 772	125,3	501	11,5
Pologne	22 516	5 485	14,4	9 766	0,6
Portugal	22 418	22 418	212,9	1 754	12,8
Roumanie	16 000	16 000	73,8	4 030	4,0
Fédération de Russie	56 100	56 100	39,1	29 685	1,9
Saint-Marin	87	87	293,2	16	5,4
Slovaquie	4 100	4 100	75,9	1 208	3,4
Slovénie	1 040	1 040	52,1	780	1,3
Serbie	n.r.	n.r.		2 418
Espagne	111 313	111 313	259,3	4 201	26,5
Suède	4 354	4 354	48,2	1 618	2,7
Turquie	52 195	52 195	73,4	5 304	9,8
Ukraine	n.r.	n.r.		6 999
Angleterre & Pays de Galles (RU)	106 486*	106 486	200,7	1 305	81,6
Irlande du Nord (RU)	552	552	32,3	62	8,9
Ecosse (RU)	9 443*	9 443	185,9	227	41,6

* incluant le nombre de conseillers juridiques, aucune distinction n'ayant pu être opérée entre la première et la deuxième colonne

L'information présentée dans le tableau est complétée par une information relative au monopole de la représentation par les avocats selon les domaines juridiques concernés.

Tableau 6. L’étendue du monopole de représentation des avocats

6.             Les usagers des tribunaux

Diverses modalités peuvent être utilisées pour protéger des groupes de population qui se trouvent dans une position de vulnérabilité spécifique dans le cadre de procédures judiciaires (la question ne concernait pas la phase d’investigation policière). Le dispositif d’information spécifique peut consister, par exemple, en un dispositif d’information public, gratuit et personnalisé, permettant aux victimes d’infractions d’obtenir une information sur le suivi des plaintes qu’elles ont déposées. Les modalités d’audition particulières peuvent consister, par exemple, en la possibilité pour un mineur d’enregistrer sa déclaration pour ne pas avoir à la répéter lors des phases ultérieures de la procédure. Les droits procéduraux particuliers peuvent consister, par exemple, en la tenue d’audiences à huis clos pour les victimes de viols; il peut également s’agir de l’obligation d’informer préalablement la victime d’un viol de la libération de son agresseur. (Voir page xx du rapport complet).

Tableau 7. Nombre de réponses positives quant aux dispositions spéciales applicables aux personnes vulnérables pendant des procédures judiciaires

Catégories de personnes vulnérables	Mécanismes d’information	Modalités d’audition	Droits procéduraux	Autres droits / mécanismes
Victimes de viol	21	33	27	8
Victimes de terrorisme	15	21	18	6
Enfant/Témoin/Victime	26	41	36	12
Victimes de violence domestique	22	25	27	11
Minorités ethniques	16	17	15	4
Handicapés	18	30	22	8
Délinquants mineurs	22	34	37	8
Autres catégories	3	6	7	4

Indemnisation des usagers pour les dysfonctionnements judiciaires et plaintes

La CEPEJ a initié et prévoit de poursuivre une réflexion sur les dysfonctionnements des systèmes judiciaires. Trois exemples de dysfonctionnement ont été mis en lumière: la durée excessive des procédures, les arrestations ainsi que les condamnations injustifiées de personnes.

44 pays disposent d’un système pour évaluer l'indemnisation des personnes arrêtées illégalement et 43 pays pour des condamnations illégales. Dans beaucoup d’affaires, le montant de l'indemnisation financière pour une condamnation injustifiée (ou une arrestation) est basé sur le nombre de jours/mois pendant lesquels la personne a été détenue. Dans une moindre mesure, les procédures d'indemnisation sont prévues pour les durées de procédures excessives. Moins de la moitié des pays (22 pays : Andorre, Autriche, Azerbaïdjan, Bulgarie, Croatie, Danemark, France, Grèce, Hongrie, Islande, Italie, Luxembourg, Norvège, Pologne, Portugal, Slovaquie, Slovénie, Espagne, Suède Angleterre et Pays de Galles (RU), Irlande du Nord (RU) et Ecosse (RU)) indiquent qu’ils disposent d’un tel système. Des exemples concrets peuvent être trouvés en Italie (la "loi-Pinto"), en Slovénie, où un fonds est approvisionné afin d’indemniser les personnes confrontées à une durée excessive des procédures ou en Pologne, où les parties peuvent réclamer une indemnisation financière devant une juridiction supérieure (dont le montant maximum est de 2.262 euros).   

Les dysfonctionnements judiciaires peuvent faire l’objet d’une plainte. Dans la majorité des pays qui ont répondu, il est possible pour les justiciables d’intenter une action contre un tribunal ou un juge s’ils ne sont pas satisfaits. Il n’est pas possible d’introduire une telle action uniquement en Arménie, Grèce et Hongrie. Les plaintes relatives aux dysfonctionnements du système judiciaire peuvent être adressées selon les systèmes, à différents organes, tels que: les tribunaux, les instances supérieurs, les conseils supérieurs de la magistrature, le Ministre de la Justice ou encore des instances externes (ombudsman). (Voir page xx du rapport complet).

7.             Equipement des tribunaux en technologies de l'information

L’utilisation des technologies de l'information constitue un instrument privilégié pour améliorer l'efficacité de la justice et la communication entre les tribunaux et les professionnels de la justice ou la société. Le tableau suivant permet de mesurer dans quels domaines des tâches judiciaires, de gestion, d'administration ou de communication du tribunal est utilisé l'équipement informatique et dans quelle proportion. (Voir page xx du rapport complet).

Tableau 8. Systèmes informatiques existants dans les tribunaux

La représentation cartographique permet de visualiser le niveau d’équipement informatique par pays selon quatre niveaux.

Carte 2. Technologies de l'information dans les tribunaux en 2004 (niveau d'équipement informatique pour l'assistance directe au juge ou au greffier)

8.             Traitement des affaires pénales et civiles

40 pays ont fourni une information fiable sur la base de définitions similaires prises en compte dans le Sourcebook européen des statistiques criminelles.

Le tableau 9 présente le nombre total d’affaires pénales reçues par le ministère public en première instance et leur mode de traitement. Dans une majorité de pays, après l'enquête de police, les dossiers pénaux sont dirigés vers le ministère public. Le ministère public a ensuite principalement trois possibilités de traitement à sa disposition : (1) le classement  des affaires (pour l’essentiel parce que le délinquant est inconnu), (2) une peine imposée ou négociée ou (3) porter une affaire devant le tribunal. Seule une faible  part des affaires est traitée devant le tribunal.(Voir page xx du rapport complet).

Tableau 9. Affaires pénales traitées par le ministère public en 2004

Les données fournies par les Pays-Bas ne concernent que les affaires pénales, excluant ainsi en général les infractions mineures et la plupart des infractions de la circulation (les infractions de la circulation sont traitées via la procédure de droit administratif). En Belgique les chiffres indiqués se réfèrent au nombre total d'affaires pénales en première instance, en excluant les affaires traitées par la Cour fédérale. En France et en Islande, les infractions routières sont incluses dans le nombre total indiqué. En Norvège les données excluent les décisions relatives au retrait des affaires (non lieu). La Roumanie les inclut dans le chiffre total des classements sans suite, et sont comptées les personnes ayant fait l’objet d’une sanction administrative dans les affaires conclues par une négociation. Les données de la Slovénie incluent les mineurs.      

Pourtant, ce n’est pas le seul système possible, car la variété des procédures pénales nationales implique que le rôle et le pouvoir du ministère public peut grandement différer d’un pays à l’autre. Dans ce sens, par exemple, plusieurs absences de réponses sont expliquées par les options suggérées qui n'entrent pas dans les attributions du procureur examinées plus haut, telles que par exemple le fait de classer une affaire sans une décision du tribunal. Cette remarque est également valable pour les pays qui ne fournissent pas le nombre d’affaires classées par le ministère public dans une situation où le contrevenant ne pourrait pas être identifié, car leur système ne prévoit pas que ces affaires soient traitées par le procureur (Arménie, Pays-Bas); parfois ces affaires sont gérées par les forces de police jusqu’à leur élucidation (Croatie), ce qui n’est pas exactement l’équivalent d'un classement par le ministère public. C’est ainsi le cas pour la République tchèque, où les forces de police ont le pouvoir de ne pas prolonger et de clôturer l’affaire. Cela doit être souligné également à l’égard de la spécificité de l’Irlande, dont le système accusatoire rend difficile le fait de transférer une affaire au procureur quand le contrevenant est inconnu et que les chances de le localiser sont minces. Il peut être noté quelques fois une légère disparité entre les catégories suggérées et les dispositions légales des pays. Aux Pays-Bas, par exemple, le terme " sanction" n’est pas un exact équivalent d’un cas conclu par une peine imposée ou négociée par le ministère public.

9.             Durée des procédures

La durée des procédures constitue un des indicateurs majeurs de la performance des tribunaux. Actuellement, seuls quelques pays sont en mesure de fournir des statistiques (fiables) en la matière.

Une moyenne globale sur les affaires civiles ne peut pas avoir de sens compte tenu de leur disparité. Il a été choisi de travailler uniquement sur des affaires significatives pour les justiciables et aisément identifiables, à savoir les affaires contentieuses de divorce (excluant les procédures amiables) et de licenciement. Les durées des procédures sont présentées conformément au niveau d’instance concerné (1ère et 2ème instance).

Divorces

Seuls 18 pays ont pu fournir des données précises. Dans certains pays, dans les procédures de divorce devant le tribunal, une période de réflexion de plusieurs mois peut être prévue. Exemples: en Azerbaïdjan, il existe une période de réflexion de trois mois (mais dans une situation où une des parties n’est pas d’accord avec le divorce, le juge peut étendre cette période à six mois). En Croatie le divorce n’est pas possible si l'épouse est enceinte et dans une situation où l’enfant est âgé de moins d’un an. La médiation en matière de divorce est obligatoire quand les époux ont des enfants ou des enfants adoptés mineurs ou des enfants sur lesquels ils exercent une tutelle. En Finlande, un mariage peut être dissout également par une ordonnance judiciaire. Un divorce sera prononcé après réexamen de la période de six mois ou après que les époux aient déjà vécu séparément pendant deux ans sans interruption. Le tribunal de district doit accorder un divorce lorsque la période de six mois de réexamen a expiré et qu’un des époux demande que le divorce soit prononcé. Les conjoints peuvent démarrer une procédure de divorce immédiatement (sans réexamen de la période de six mois) quand ils vivent séparément déjà depuis deux ans. (Voir page xx du rapport complet).

Pour 11 pays, les durées de procédures des affaires contentieuses de divorce peuvent être présentées en première instance comme en appel.

Graphique 4. Durée moyenne des procédures de 1^ère et 2^ème instance pour les affaires de divorce contentieux en 2004

Licenciements

En matière de procédures de licenciement, seuls 15 pays ont pu fournir les données dont 12 pour les deux niveaux d’instance. (Voir page xx du rapport complet). 

Graphique 5. Durée moyenne des procédures de 1^ère et 2^ème instance pour les affaires de licenciement en 2004

Une des priorités de la CEPEJ est que chaque pays se dote d’un système statistique opérationnel de mesure de la durée de ses procédures, et d’analyse des stocks d’affaires en attente de jugement, pour répondre à l’objectif du respect du "délai raisonnable". Pour le moment, seuls quelques pays sont en mesure de fournir des statistiques (fiables) concernant la durée des procédures. Cette carence doit être mise en évidence.  Dans le cadre de son programme : "Un nouvel objectif pur les systèmes judiciaires: le traitement de chaque affaire dans un délai optimal et prévisible", la CEPEJ encourage les Etats-membres à travailler spécifiquement au développement de mesures concrètes pour mesurer la durée de leurs procédures judiciaires, en fournissant des outils spécifiques tels qu’une "Checklist" d'indicateurs.

10.          Exécution des décisions judicaires

Les personnels d’exécution

L’exécution effective des décisions de justice fait partie intégrante de l’article 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Au regard du volume d’affaires actuellement devant la Cour et des instruments récents adoptés par la Conseil de l’Europe dans le domaine de l’exécution, la CEPEJ a décidé de porter une attention particulière à cette question dans le rapport.

Il est difficile d’évaluer la bonne exécution des décisions de justice en matière civile et commerciale sur la base de statistiques pertinentes, car l’exécution n’est pas automatique: il incombe aux parties qui ont gagné l’affaire, le cas échéant, de décider ou non de demander l’exécution d’une décision de justice. Le rapport ne se concentre donc pas sur le taux d’exécution des décisions de justice mais principalement sur l’organisation de l’exécution et le rôle des agents d’exécution.

Dans la Recommandation 2003 (17) sur l’exécution, les tâches et les devoirs des agents d’exécution sont décrits, ainsi que la procédure d’exécution et les droits et obligations du demandeur et du défendeur. L’agent d’exécution est défini dans la recommandation comme "toute personne, qu’elle soit un agent public ou non, autorisée par l’Etat à mener une procédure d’exécution". Cette définition est utilisée dans le contexte de ce rapport. Cette définition inclut le fait que les agents d’exécution peuvent être des agents publics ou privés (par exemple les huissiers).

Dans certains pays, les juges peuvent jouer un rôle dans la procédure d’exécution. Pourtant dans la plupart des situations, leur rôle est limité à la surveillance de la procédure d’exécution et ne concerne pas l’exécution elle-même. D’autres pays ont un système mixte composé d’agents privés et publics. Par exemple en République tchèque, certains huissiers travaillent avec le tribunal alors qu’il existe également des exécuteurs privés. Au Portugal, le système d’exécution se compose d'agents judiciaires et d'execution solicitors.

De plus, d’autres types spécifiques d’agents d’exécution existent en Belgique (des agents de recouvrement des impôts), en Bosnie-Herzégovine (court referee), en France (huissiers du Trésor, responsables du recouvrement de l’impôt), en Grèce (notaires publics), en Irlande (sheriffs/solicitors et revenue sheriffs responsables du recouvrement de l’impôt), au Portugal (execution solicitors), Slovaquie (distrainers) et Ecosse (RU) (sheriffs et messengers-at-arms).

Les délais d'exécution

Un aspect important du bon fonctionnement des systèmes judicaires est lié à une procédure d’exécution efficace et équitable dans des délais raisonnables. C’est aussi une des raisons pour lesquelles a été incluse une question spécifique par rapport à l’évaluation des délais d’exécution des décisions judiciaires.

23 pays possèdent un système permettant de mesurer les délais de la procédure d’exécution dans les affaires civiles ; 22 pays signalent l’utilisation de méthodes spécifiques afin de mesurer les délais dans les affaires de droit administratif.

Les délais de notification d’une décision judiciaire concernant le recouvrement d’une créance peuvent être utilisés pour comparer les pays. Il a pu être mesuré, concrètement pour les usagers, la durée d’une procédure d’exécution en matière civile pour un cas ordinaire.

Ces informations, rapportées au statut des agents d'exécution (profession libérale ou fonctionnaire public) ne permettent pas de conclure que le seul choix du statut ait une influence prépondérante sur l'efficacité de la procédure d'exécution, qui tient probablement en l'organisation générale du système d'exécution, intégrant d'autres éléments. Il pourrait être utile à l'avenir de tenter d'identifier les éléments ayant une influence positive sur l'efficacité de la procédure d'exécution. (Voir page xx du rapport complet).