14a SESSIONE

SESSIONE AUTUNNALE
Strasburgo, 20 – 21 novembre 2008

Bozza di Protocollo addizionale
alla Carta europea dell’autonomia locale

Raccomandazione 228 (2007) ^[1]

Il Congresso, vista la proposta della Camera dei poteri locali,

1. Considerando:

a. la Carta europea dell’autonomia locale (STE N° 122);

b. la bozza di protocollo addizionale alla Carta europea dell’autonomia locale (di seguito “la Carta”) e il suo rapporto esplicativo (Allegato I e Allegato II), nonché le motivazioni (CPL(14)8REP), documenti presentati da Christopher Newbury (Regno Unito, PPE/CD) e preparati in collaborazione con il Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta europea dell’autonomia locale;

c. gli atti della Conferenza internazionale svoltasi a Lisbona l’8 luglio 2005, per celebrare il 20^° anniversario dell’apertura alla firma degli Stati membri del Consiglio d’Europa della Carta, e considerando in particolare la Risoluzione 195 (2005) sui “20 anni della Carta europea dell’autonomia locale” e le sue motivazioni CG(12)6 Parte II;

d. il corpus di testi normativi, di prassi e di interpretazioni della Carta, adottato dal Comitato dei Ministri e dal Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa, e segnatamente le Raccomandazioni del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa R(1998) 12 sul controllo degli atti e (2000) 14 e (2005) 1 sulle risorse finanziarie delle collettività locali, nonché le Raccomandazioni del Congresso dei poteri locali e regionali d’Europa N° 2 (1994) e 20 (1996) sul controllo dell’applicazione della Carta, 39 (1998) sul recepimento della Carta negli ordinamenti giuridici degli Stati che l’hanno ratificata e sulla protezione giuridica dell’autonomia locale, 64 (1999) e 79 (2000) sulle finanze locali, 113 (2002) sui rapporti tra i cittadini, le assemblee rappresentative locali e gli organi esecutivi nel quadro della democrazia locale, 132 (2003) sui beni comunali, 151 (2004) sull’elezione diretta dell’esecutivo locale e 171 (2005) sulla consultazione; 

2. Ribadendo l’importanza del ruolo delle collettività locali, che costituiscono uno dei principali fondamenti di ogni regime democratico; 

3. Convinto che l’esistenza di collettività locali dotate di effettive responsabilità e di indipendenza permette un’amministrazione degli affari pubblici più efficace e più vicina ai cittadini, conformemente al principio di sussidiarietà;

4. Ricordando che la Carta resta l’unico trattato internazionale giuridicamente vincolante che definisce le caratteristiche essenziali dell’autonomia locale e fornisce alle collettività locali delle garanzie per l’esercizio dei loro diritti e delle loro competenze in uno Stato in cui il potere è condiviso tra le diverse sfere di governo;

5. Notando al riguardo che la Carta è stata ratificata da quasi tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa;

6. Considerando che l’esperienza acquisita a livello del monitoraggio dell’applicazione della Carta e le sfide poste agli Stati e alle collettività locali dimostrano la necessità di rafforzare maggiormente la protezione internazionale dell’autonomia locale, in particolare alla luce delle esperienze sul piano normativo e interpretativo del Comitato dei Ministri e del Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa;

7. Consapevole del fatto che occorre pertanto sviluppare e completare la Carta, sia con l’aggiunta di nuove disposizioni, sia chiarificando certi principi, già ritenuti norme implicite nel processo di interpretazione della Carta;

8. Notando con soddisfazione che il Gruppo di esperti indipendenti sulla Carta ha saputo svolgere un ruolo rilevante nel processo di monitoraggio della democrazia locale, assistendo i rappresentanti eletti del Congresso nell’interpretazione della Carta;

9. Prendendo nota degli sforzi compiuti dal Comitato europeo sulla democrazia locale e regionale (CDLR) per rafforzare la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica locale, miranti a sviluppare delle norme convenzionali in materia, se possibile attraverso un progetto di protocollo addizionale alla Carta e constatando che non sono in contraddizione con il presente protocollo addizionale o con la possibilità di un’eventuale futura fusione tra i due progetti;

10. Considerando inoltre che una bozza di protocollo addizionale alla Carta, ai fini della sua entrata in vigore, deve essere adottata dal Comitato dei Ministri e firmata e ratificata da almeno 5 Stati Parti contraenti della Carta;

11. in considerazione di quanto precede, il Congresso:

a. raccomanda al Comitato dei Ministri di:

i. esaminare la bozza di Protocollo addizionale alla Carta riportata in allegato;

ii. adottare la bozza di protocollo addizionale alla Carta e prendere nota del progetto di rapporto esplicativo;

iii. aprire il Protocollo alla firma degli Stati membri del Consiglio d’Europa;

iv. invitare gli Stati membri del Consiglio d’Europa a firmarlo e ratificarlo al più presto;

b. invita l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa a prendere nota del presente testo.

Allegato I

Bozza di Protocollo addizionale alla Carta europea dell’autonomia locale

Gli Stati membri del Consiglio d’Europa, firmatari del presente Protocollo alla Carta europea dell’autonomia locale, aperta alla firma il 15 ottobre 1985 (di seguito « la Carta »)

Ribadendo l’importanza del ruolo delle collettività locali, che costituiscono uno dei principali fondamenti di ogni regime democratico; 

Riconfermando la loro adesione alle norme e ai principi relativi all’autonomia locale enunciati nella Carta;

Considerando tuttavia che l’esperienza acquisita a livello del monitoraggio dell’applicazione della Carta e le sfide poste agli Stati e alle collettività locali dimostrano la necessità di rafforzare maggiormente la protezione internazionale dell’autonomia locale, in particolare alla luce delle esperienze sul piano normativo e interpretativo del Comitato dei Ministri e del Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa;

Considerando di conseguenza che occorre sviluppare e completare la Carta, sia con l’aggiunta di nuove disposizioni, sia chiarificando certe norme e certi principi già ritenuti impliciti nel processo interpretativo della Carta;

Hanno convenuto quanto segue:

Articolo 1

Ogni Stato si impegna a considerarsi vincolato da almeno ventiquattro paragrafi della Parte I del presente Protocollo.

PARTE I

Articolo 2

Rapporti con le regioni o con gli Stati federati

La protezione garantita alle autonomie locali dalla Carta e dal presente Protocollo addizionale vale tanto per le autorità delle regioni e degli Stati federati, che per quelle dello Stato.

Articolo 3

Responsabilità dell’organo esecutivo nei confronti del consiglio o dell’assemblea rappresentativi della collettività locale

Nella misura in cui gli organi esecutivi citati all’articolo 3, comma 2 della Carta sono eletti a suffragio universale diretto, o designati da un organo esecutivo della collettività locale eletto in questo modo, le modalità dell’esercizio delle loro responsabilità dinanzi al consiglio o all’assemblea rappresentativi della collettività locale devono essere garantite per legge. Tali garanzie devono in particolare conferire al consiglio o all’assemblea il potere di esprimere un parere preponderante per le decisioni riguardanti gli affari pubblici più importanti per la collettività.

Articolo 4

Organizzazione dei servizi delle collettività locali

Fatte salve le disposizioni più generali stabilite per legge, le collettività locali hanno il diritto di determinare le strutture istituzionali tramite le quali sono erogate le prestazioni dei servizi da esse forniti.

Articolo 5

Principio di connessità

1. Il principio secondo il quale le risorse delle collettività locali, nel quadro della politica economica nazionale, devono essere prevedibili, proporzionali alle loro competenze e responsabilità e sufficienti per consentire l’effettivo esercizio delle loro competenze deve essere previsto nella Costituzione o nella legge.

2. Le perdite di proventi delle collettività locali derivanti dalla riduzione o dalla soppressione di tributi locali o dalla diminuzione dell’aliquota imponibile per decisione delle autorità di livello superiore devono essere compensate con risorse adeguate.

3. Gli oneri supplementari a carico delle collettività locali decisi dalle autorità di livello superiore devono essere accompagnati dal trasferimento di risorse adeguate, o dall’autorizzazione di generare nuove risorse. In caso di trasferimento di competenze, le risorse devono almeno essere equivalenti a quelle stanziate precedentemente dall’autorità di livello superiore per garantirne l’esercizio. L’obbligo di trasferire risorse adeguate o di autorizzare la possibilità di generare nuove risorse deve applicarsi ugualmente nei casi in cui venga deciso di fissare degli standard minimi di qualità più elevati per l’esecuzione di compiti obbligatori, o di trasferire delle competenze, o che comunque provochino delle variazioni di costo su fattori generali, quali stipendi, costi di previdenza sociale e livelli di tutela ambientale.

Articolo 6

Beni delle collettività locali

1. Le collettività locali hanno il diritto di acquisire e di sfruttare dei beni, nonché quello di trasferire i loro titoli di proprietà o di gestione a strutture di cooperazione intercomunale, a servizi pubblici o ad altri organismi, nell’ambito delle loro competenze, conformemente al pubblico interesse e nei limiti previsti dalla legge.

2. Qualora consentita dalla legge, l’espropriazione dei beni delle collettività locali può avvenire unicamente ai fini di pubblica utilità e deve dare luogo a un equo risarcimento.

Articolo 7

Risorse finanziarie proprie delle collettività locali

1. Una parte importante delle risorse finanziarie delle collettività locali deve provenire da imposte che possono imporre liberamente e da tributi locali (esclusivi o comuni), di cui esse hanno la facoltà di stabilire l’aliquota, ove necessario nei limiti previsti dalla legge. Tale parte deve essere sufficientemente importante per lasciare alle collettività locali un effettivo margine di manovra nell’esercizio delle responsabilità nella loro sfera di competenza.

2. Il regime di fiscalità locale deve garantire una ragionevole stabilità e la continuità dei servizi pubblici, assicurando un grado di elasticità tale da permettere l’adeguamento del gettito fiscale all’evoluzione dei costi.

Articolo 8

Perequazione finanziaria

1. Le misure destinate a correggere gli effetti di una ripartizione disuguale delle fonti potenziali di finanziamento delle collettività locali, nonché degli oneri a loro carico, devono perseguire l’obiettivo di consentire alle collettività locali di offrire un livello medio di servizi paragonabile, nell’ambito di livelli fiscali e impositivi paragonabili. La perequazione finanziaria deve mirare a ridurre, da un lato, le differenze dei fabbisogni di spesa dovuti a fattori strutturali, demografici, geografici, sociali ed economici, e, dall’altro lato, le differenze di capacità finanziaria globale delle collettività locali.

2. La perequazione finanziaria deve rappresentare un livello ragionevole, in modo da non nuocere all’autonomia locale, né scoraggiare lo sforzo fiscale delle collettività locali, né, se del caso, il proseguimento di un’efficiente riscossione delle imposte locali.

3. I criteri di perequazione devono essere obiettivi, chiari, trasparenti, prevedibili e verificabili. Sono previsti dalla legge su una base non discriminatoria, che ne definisce i principi generali.

Articolo 9

Dotazioni e sovvenzioni

1. I trasferimenti finanziari delle autorità di livello superiore alle collettività locali devono essenzialmente essere realizzati sotto forma di dotazioni non assegnate per una specifica destinazione.

2. Le sovvenzioni a specifica destinazione devono riguardare in particolare dei casi di investimenti e di esercizio di competenze delegate.

3. I sistemi di dotazioni e di sovvenzioni devono garantire alle collettività locali una certa stabilità economica e finanziaria e tenere conto di criteri quali la crescita economica, l’evoluzione dei costi, degli stipendi e l’evoluzione delle norme sociali e ambientali.

 

4. I criteri per la concessione di dotazioni e sovvenzioni devono essere obiettivi, chiari, trasparenti, prevedibili e verificabili. Qualora le sovvenzioni siano condizionate a partecipazioni delle collettività locali beneficiarie, il loro livello deve tenere conto della capacità finanziaria delle collettività.

Articolo 10

Restrizioni di carattere eccezionale

all’autonomia finanziaria

1. L’autonomia finanziaria ordinaria delle collettività locali può essere limitata unicamente per gravi vincoli imposti dalla politica economica generale. Le restrizioni devono essere proporzionate allo scopo da raggiungere e non costituire in alcun caso una forma di sanzione. Non devono rappresentare una minaccia per il principio dell’autonomia locale.

2. Le restrizioni finanziarie di carattere eccezionale devono basarsi su criteri obiettivi, chiari, trasparenti, prevedibili e verificabili ed essere applicate in modo equo.

3. L’efficacia e la necessità di mantenere delle restrizioni finanziarie di carattere eccezionale devono essere oggetto di verifiche a intervalli regolari e tali restrizioni devono essere sospese non appena hanno ottenuto lo scopo perseguito.

Articolo 11

Partecipazione delle collettività locali alle decisioni che le riguardano

1. Qualsiasi decisione di un’autorità di livello superiore riguardante una o più collettività locali deve essere adottata seguendo una procedura che comporti almeno la notifica preliminare della decisione prevista alle collettività locali interessate, il diritto per queste ultime di avere accesso ai documenti amministrativi pertinenti, di esporre le loro posizioni entro termini ragionevoli e l’obbligo di motivare la decisione, prendendo in considerazione le posizioni espresse dalle collettività locali.

2. Qualsiasi decisione di un’autorità di livello superiore relativa all’equilibrio tra gli oneri imposti alle collettività locali e le risorse di cui dispongono e alle modalità e ai criteri in materia di perequazione finanziaria, dotazioni e sovvenzioni, deve essere oggetto di negoziazioni tra le autorità di livello superiore e le collettività locali. Il processo di negoziazione è sempre avviato prima di qualsiasi decisione da parte di un’autorità di livello superiore che coinvolga le collettività locali nella realizzazione di politiche di interesse comune.

3. Prima di qualsiasi decisione da parte di un’autorità di livello superiore relativa all’equilibrio tra gli oneri delle collettività locali e le risorse di cui dispongono, le risorse e i costi devono essere valutati e i risultati della valutazione devono essere resi pubblici. Preferibilmente, la valutazione tecnica deve essere affidata a commissioni di valutazione, composte da rappresentanti delle autorità di livello superiore e delle collettività locali.

4. Il diritto delle collettività locali di farsi rappresentare da associazioni rappresentative nei vari processi previsti ai paragrafi da 1 a 3 del presente articolo deve essere riconosciuto per legge.

Articolo 12

Controlli amministrativi esterni

1. I controlli amministrativi da parte delle autorità di livello superiore sugli atti delle collettività locali nell’esercizio delle loro funzioni, compresi i bilanci, non devono comportare alcun potere di effettuare un controllo di opportunità sui suddetti atti, né un controllo a priori, né alcun potere di approvazione, o di modifica degli atti. I controlli mirano unicamente, di norma e salvo caso urgente, a constatare l’eventuale illegalità degli atti e a consentire il ricorso a un tribunale o a un’altra autorità indipendente per chiederne l’annullamento. In casi eccezionali, possono essere esercitati dei controlli a priori sulle collettività locali dichiarate in gravi difficoltà finanziarie, conformemente alla legge.

2. I controlli amministrativi delle autorità di livello superiore sulla gestione finanziaria delle collettività locali devono di norma riguardare unicamente la messa in atto e il funzionamento effettivo dei controlli interni. Qualsiasi forma di controllo esterno deve essere affidata ad autorità indipendenti.  Le operazioni di audit devono verificare il rispetto della legge e delle regole di buona gestione finanziaria, senza pregiudicare la libera scelta delle collettività locali nell’ambito della legge.

3. Gli organi di una collettività locale non possono essere sciolti da un’autorità di livello superiore, in vista di elezioni anticipate, tranne caso di assoluta impossibilità di funzionamento, o di grave o ripetuta violazione della Costituzione o della legge, debitamente constatate da un’autorità giudiziaria o da un’altra autorità indipendente.

4. Qualsiasi controllo da parte di un’autorità di livello superiore sul comportamento di un eletto locale può unicamente riguardare dei casi di violazione della Costituzione o della legge e deve essere effettuato nel rispetto del principio di proporzionalità.

5. Un eletto locale non può essere sospeso o destituito da parte di un’autorità di livello superiore, salvo in caso di grave o ripetuta violazione della Costituzione o della legge nel corso dell’esercizio delle sue funzioni elettive, passibile di pena di reclusione, debitamente constatata da un’autorità giudiziaria o da un’altra autorità indipendente.

6. Qualsiasi decisione di scioglimento, sospensione o destituzione di cui ai paragrafi 3 e 5 del presente articolo deve prevedere il diritto di ricorso dinanzi a un tribunale. Lo scioglimento di un organo non ne determina l’incapacità, né quella dei suoi membri, di avvalersi di tale diritto.

Articolo 13

Potere di sostituzione

1. Il potere delle autorità di livello superiore di sostituirsi temporaneamente agli organi delle collettività locali può essere esercitato unicamente nei casi e secondo le procedure previste dalla Costituzione o dalla legge. Tale potere è limitato ai casi specifici di mancato esercizio delle competenze delle collettività locali e deve essere esercitato nel rispetto del principio di proporzionalità tra i limiti posti all’autonomia locale e l’importanza dei diritti degli abitanti e degli interessi pubblici in gioco. Il potere di sostituzione non autorizza l’istituzione di forme supplementari di controllo.

2. Il potere decisionale determinato da un atto di sostituzione è affidato a funzionari che agiscono unicamente nell’interesse della collettività locale interessata, salvo nel caso dell’esercizio di poteri delegati.

Articolo 14

Diritto a un ricorso effettivo

Le collettività locali hanno il diritto a un ricorso giurisdizionale per garantire il rispetto delle disposizioni relative all’autonomia locale contenute nella Carta e nel presente Protocollo.

PARTE II

Articolo 15

Rapporti con la Carta

1. Gli Stati considerano gli articoli da due a quattordici del presente Protocollo come articoli addizionali alla Carta e tutte le disposizioni della Carta si applicano di conseguenza.

2. Nessuna Parte contraente della Carta europea dell’autonomia locale può escludere dal proprio strumento di ratifica, di accettazione o di approvazione del presente Protocollo delle categorie di collettività locali o regionali da essa designate, ai sensi dell’articolo 13 della Carta europea dell’autonomia locale.

Articolo 16

Firma ed entrata in vigore

1. Il presente Protocollo è aperto alla firma degli Stati firmatari della Carta. Sarà sottoposto a ratifica, accettazione o approvazione di ogni Stato. Nessuno Stato potrà ratificare, accettare o approvare il presente Protocollo senza avere simultaneamente o anteriormente ratificato, accettato o approvato la Carta. Gli strumenti di ratifica, di accettazione o di approvazione saranno depositati presso il Segretario generale del Consiglio d’Europa.

2. Il presente Protocollo entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo allo scadere di un periodo di tre mesi dopo la data alla quale cinque Stati avranno espresso il loro consenso ad essere vincolati dal presente Protocollo, conformemente alle disposizioni del paragrafo precedente.

3. Per ogni Stato che esprimerà successivamente il proprio consenso ad essere vincolato dal presente Protocollo, questo entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo allo scadere di un periodo di tre mesi dopo la data del deposito dello strumento di ratifica, di accettazione o di approvazione.

Articolo 17

Notifiche

Il Segretario generale del Consiglio d’Europa notificherà a tutti gli Stati membri:

            a. ogni firma;

            b. il deposito di ogni strumento di ratifica, di accettazione o di approvazione;

           

            c. ogni data di entrata in vigore del presente Protocollo, conformemente al suo articolo 16;

            d. ogni notifica ricevuta in applicazione delle disposizioni dell’articolo 1 del presente Protocollo;

            e. ogni altro atto, notifica o comunicazione relativa al presente Protocollo.

            In fede di che, i sottoscritti, debitamente autorizzati a tale scopo, hanno firmato il presente Protocollo.

            Fatto a ..................., il ................................, in francese e in inglese, i due testi facenti ugualmente fede, in un unico esemplare che sarà depositato negli archivi del Consiglio d’Europa. Il Segretario generale del Consiglio d’Europa ne comunicherà copia autenticata conforme a ciascuno degli Stati membri del Consiglio d’Europa.

Allegato 2

Bozza di Rapporto esplicativo sul Protocollo addizionale alla Carta europea dell’autonomia locale

1. Il Protocollo addizionale alla Carta europea dell’autonomia locale [di seguito: « la Carta »] è stato elaborato in seno al Consiglio d’Europa dal Congresso dei poteri locali e regionali e adottato dal Comitato dei Ministri. È stato aperto alla firma degli Stati firmatari della Carta il **.

2. Il presente Rapporto esplicativo non costituisce uno strumento autentico di interpretazione del Protocollo, pur essendo atto a facilitarne la comprensione.

A. Origini del Protocollo

3. I lavori preparatori che hanno condotto all’adozione del presente Protocollo addizionale furono avviati in previsione del 20° anniversario dell’apertura della Carta alla firma degli Stati membri del Consiglio d’Europa; si vedano al riguardo gli atti della Conferenza di Lisbona dell’8 luglio 2005 sui 20 anni della Carta, la Risoluzione 195 (2005) del Congresso sui 20 anni della Carta e le sue motivazioni CG(12) 6 Parte II.

4. La stesura del presente Protocollo si basa essenzialmente sulle esperienze sul piano normativo e interpretativo del Comitato dei Ministri e del Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa. Il Protocollo prende spunto in particolare dalle seguenti Raccomandazioni: i. le Raccomandazioni del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, R (1998) 12 relativa al controllo degli atti e (2000) 14 e (2005) 1 sulle risorse finanziarie delle collettività locali; e ii. Le Raccomandazioni del Congresso dei poteri locali e regionali d’Europa N^o 2 (1994), relativa al controllo dell’applicazione della Carta, 20 (1996) relativa ai controlli, 39 (1998) relativa al recepimento della Carta negli ordinamenti giuridici nazionali e alla protezione giuridica dell’autonomia locale, 64 (1999) e 79 (2000) sulle finanze locali, 113 (2002) sui rapporti tra i cittadini, le assemblee rappresentative locali e gli organi esecutivi, 132 (2003) sui beni comunali, 151 (2004)  sull’elezione diretta dell’esecutivo locale e 171 (2005) sulle  consultazioni, ecc.

B. Osservazioni generali

5. Alcuni paragrafi del presente Rapporto esplicativo contengono dei riferimenti espliciti alla Carta e al Protocollo. Tuttavia, anche in assenza di tali riferimenti espliciti, occorre interpretare ciascuna delle disposizioni del presente Protocollo alla luce della totalità delle disposizioni della Carta e del Protocollo. Inoltre, il 5° comma del preambolo già sottolinea che la formalizzazione di certe norme o di certi principi enunciati nel Protocollo addizionale non significa necessariamente che delle norme o principi di contenuto analogo non possano già risultare dall’interpretazione della Carta stessa.

C. Commenti sulle disposizioni del Protocollo addizionale

Preambolo

6. Il preambolo del presente Protocollo addizionale si riferisce essenzialmente al preambolo della Carta stessa e ribadisce l’importanza particolare dell’autonomia delle collettività locali, che costituiscono uno dei principali fondamenti di ogni regime democratico.

7. Inoltre, il preambolo cita il processo che ha condotto all’elaborazione del Protocollo (si vedano i paragrafi 3-4 qui sopra). Sottolinea in particolare l’esperienza sul piano normativo e interpretativo del Comitato dei Ministri e del Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d’Europa. Nella misura in cui le norme adottate nel presente Protocollo sono attinenti a quelle enunciate nelle Raccomandazioni pertinenti del Comitato dei Ministri e del Congresso, occorre interpretarle alla luce di tali Raccomandazioni.

Articolo 1

8. Nel prendere in considerazione la grande diversità dei sistemi giuridici e delle strutture delle collettività locali negli Stati, questa disposizione, che rappresenta una versione semplificata del modello accettato per la Carta stessa (si veda il suo articolo 12), consente l’adozione di un Protocollo addizionale orientato al futuro, offrendo agli Stati la possibilità di non impegnarsi per alcuni dei paragrafi contenuti nella Parte I del Protocollo addizionale, o di vincolarsi in modo diversificato e progressivo.

9. L’articolo 12 della Carta, al momento della sua stesura costituiva un testo originale nel diritto internazionale pubblico, poiché prevede l’obbligo per gli Stati di essere vincolati dai due terzi almeno dei paragrafi contenuti nella Parte I del trattato, limitando tuttavia l’opzione degli Stati a un elenco di disposizioni (« nocciolo duro obbligatorio ») ritenute le più importanti. Il presente Protocollo prevede che gli Stati debbano essere vincolati da almeno i tre quarti dei paragrafi contenuti nella Parte I del Protocollo. Come contropartita, non limita maggiormente la libertà di scelta degli Stati, poiché non impone un elenco di disposizioni costituenti un nocciolo duro al quale gli Stati non potrebbero rifiutare di essere vincolati.

10. Posto che l’obiettivo finale è il rispetto di tutte le disposizioni del Protocollo, occorre tuttavia sottolineare che in virtù dell’articolo 12 (3) della Carta, ogni Stato può, in qualsiasi momento successivo, notificare al Segretario generale che si considera vincolato da un qualsiasi altro paragrafo del presente Protocollo, che non aveva precedentemente accettato, conformemente alle disposizioni del suo articolo 1.

Articolo 2

11. In modo generale, la Carta tratta della protezione dell’autonomia locale da parte degli Stati parti contraenti di questo trattato internazionale, e cioè essenzialmente da parte degli Stati. Nel contempo, si constata frequentemente che le regioni o gli Stati federati sono dotati di poteri decisionali nei confronti delle collettività locali. Occorre pertanto precisare che le garanzie offerte dalla Carta stessa e dal presente Protocollo valgono ugualmente nel loro caso. In altri termini, le disposizioni applicabili ai sensi degli articoli 12 della Carta e 1 del Protocollo si impongono indipendentemente dalle strutture costituzionali di ogni paese (Stati centralizzati, decentrati o federali).

Articolo 3

12. L’articolo 3 (2) della Carta pone il principio della responsabilità degli organi esecutivi delle collettività locali nei confronti dei consigli o delle assemblee costituiti da membri eletti dagli elettori della collettività locale mediante suffragio universale, paritario, diretto, libero e segreto.

13. Di norma, l’applicazione di questo principio non pone problema, purché i membri dell’esecutivo siano eletti o designati dal consiglio o dall’assemblea pertinenti. Diverso potrebbe essere il caso in cui il membro o i membri dell’esecutivo (il « sindaco », ecc.) siano designati direttamente dagli elettori. Il ricorso a queste forme di partecipazione diretta dei cittadini è ammesso esplicitamente dall’articolo 3 (2) della Carta. In tal caso, potrebbe rivelarsi difficile conciliarle con il principio fondamentale della responsabilità dell’esecutivo nei confronti del consiglio o dell’assemblea rappresentativi.

14. L’articolo 3 del Protocollo enuncia pertanto la condizione minima di una garanzia « efficace » della responsabilità dell’organo esecutivo, indipendentemente dalla sua designazione da parte del consiglio o dell’assemblea rappresentativi. La legge deve quindi riservare a questi ultimi un minimo di strumenti di controllo. Inoltre, deve spettare al consiglio o all’assemblea la decisione preponderante negli affari più importanti per la collettività, compreso il bilancio.

15. In base al principio dell’efficacità del sistema dell’esercizio delle responsabilità, la delimitazione degli « affari importanti » e la scelta delle tecniche per garantire la decisione preponderante al consiglio o all’assemblea in caso di disaccordo viene lasciata alla discrezione della legge.

Articolo 4

16. L’articolo 6 (1) della Carta garantisce alle collettività locali il potere di adeguare le proprie strutture amministrative interne alle esigenze specifiche, consentendo quindi un’autonomia organizzativa. Di fronte alle tendenze attuali, sia nell’ambito del diritto comunitario, che dello sviluppo economico, o delle scienze amministrative, che tendono ad optare a favore di forme organizzative innovative o ispirate al diritto privato, per conferire una maggiore « efficacia » ai servizi pubblici, l’articolo 4 del Protocollo rafforza il diritto delle collettività locali di scegliere i mezzi mediante i quali potranno garantire agli abitanti l’erogazione dei servizi pubblici e dei servizi di interesse generale che propongono. Il suddetto diritto potrà essere limitato unicamente in funzione di disposizioni legislative il cui campo di applicazione sia di carattere generale, e cioè destinate a disciplinare certe attività che possono essere esercitate tanto dai comuni, che da altri operatori economici (norme relative alla concorrenza, al controllo della qualità alimentare, ecc.).

Articolo 5

Paragrafo 1

17. Ai sensi dell’articolo 9 (2) della Carta, « le risorse finanziarie delle collettività locali devono essere proporzionate alle competenze previste dalla Costituzione o dalla legge». Il Protocollo rafforza il principio di connessità, richiedendo che sia previsto nella legge o nella Costituzione, indicando una preferenza per quest’ultima. Inoltre ne precisa la portata, aggiungendo che le risorse devono essere « prevedibili » e sufficienti, per l’esercizio « effettivo » sia delle competenze proprie, che di quelle delegate attribuite alle collettività locali, senza peraltro abolire la facoltà degli Stati di adeguare le risorse delle collettività locali in funzione di provvedimenti generali richiesti dalla politica economica nazionale. L’esigenza della prevedibilità deve consentire alle collettività locali la possibilità di pianificare l’evoluzione del loro bilancio su un certo periodo. Un certo grado di prevedibilità può inoltre essere ottenuto mediante tecniche di consultazione e di valutazione previste all’articolo 11 del Protocollo.

Paragrafo 2

18. Il principio di connessità si applica inoltre nei confronti delle decisioni delle autorità superiori in materia di riduzione o soppressione di tributi locali o di riduzione dell’aliquota imponibile delle collettività locali, ivi compreso nei casi in cui tali decisioni siano prese per ragioni di economia generale o di concorrenza. La compensazione può essere realizzata mediante nuove risorse fiscali o mediante trasferimenti, o con l’assegnazione di personale o di strutture materiali. In alcuni casi, può consistere ugualmente in un trasferimento di proprietà. In nessun caso, le misure compensatorie devono portare pregiudizio al diritto delle collettività locali a risorse proprie, ai sensi dell’articolo 9 della Carta e dell’articolo 7 del presente Protocollo.

Paragrafo 3

19. Dei trasferimenti di nuove competenze, proprie o delegate, la definizione di livelli di qualità più elevati per l’esecuzione dei compiti obbligatori (in particolare nel campo sociale, sanitario e ambientale), possono costituire degli oneri supplementari per le collettività locali, come possono altresì avere delle ripercussioni sulle finanze delle collettività locali delle decisioni delle autorità di livello superiore che determinano dei costi aggiuntivi in funzione di fattori generali, quali gli stipendi o la previdenza sociale.

20. Una base per valutare l’applicazione di tale principio possono essere le risorse che l’autorità di livello superiore aveva stanziato per l’esercizio delle funzioni che sono state delegate o decentrate. Tuttavia, anche se tale livello minimo è rispettato, può richiedere ugualmente il trasferimento di risorse aggiuntive, se si rivela palesemente insufficiente per la buona esecuzione dei compiti corrispondenti.

21. Dopo avere raggiunto l’equilibrio tra gli oneri e le risorse trasferite, ogni collettività ha la facoltà di prelevare dei fondi sulle proprie risorse per realizzare un livello di qualità di servizi più elevato del minimo obbligatorio.

Articolo 6

Paragrafo 1

22. Nonostante la sua particolare rilevanza per l’autonomia locale, il diritto di proprietà delle collettività locali non è espressamente sancito nella Carta. Il presente paragrafo 1 vi pone rimedio.

23. La nozione di « beni » ha un senso molto vasto, e comprende non solo i beni materiali, mobili o immobili, ma anche i beni immateriali, la proprietà intellettuale e industriale, e altri valori di natura patrimoniale o finanziaria. Tale interpretazione si ispira all’articolo 1 del Protocollo N^o 1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.

24. Il diritto di proprietà comporta inoltre delle possibilità di effettuare acquisizioni e di valorizzare dei beni, secondo le forme previste dalla legislazione nazionale. Tale diritto può essere esercitato da ogni collettività, o trasferito a strutture intercomunali, o ad altri enti, nel pubblico interesse. Normalmente, le collettività locali titolari del diritto di proprietà esercitano pienamente i diritti conferiti dalla legge al proprietario. Le eccezioni alla regola devono essere previste per legge, devono perseguire uno scopo legittimo, essere necessarie e conformi ai principi dell’autonomia locale.

25. La disposizione non impone una forma particolare di proprietà (proprietà di diritto comune, settore privato, settore pubblico, ecc.). La determinazione del regime applicabile è in tal caso lasciata alla legislazione nazionale, in base alle tradizioni e specificità di ogni paese.

26. Il diritto alla proprietà deve ugualmente essere interpretato alla luce di altre disposizioni del presente Protocollo, quali l’articolo 5 sul principio di connessità e l’articolo 12 sui limiti dei controlli amministrativi esterni.

Paragrafo 2

27. Pur ammettendo il diritto di proprietà delle collettività locali, il fatto che siano parti integranti del settore pubblico giustifica che la protezione sia precisata rispetto alle misure di espropriazione, che possono avvenire unicamente nei limiti previsti dalla legge e soltanto per pubblica utilità. Il diritto a un giusto indennizzo, ammesso generalmente, si applica anche alle collettività locali.

28. Il diritto a un « giusto indennizzo » non esclude né il ricorso a misure di carattere eccezionale con lo stesso effetto per i comuni che per gli altri destinatari eventuali, né la necessità di valutare i beni in questione, operazione che può portare a stime molto basse o anche prossime allo zero.

Articolo 7

29. Questo articolo va ad aggiungersi alle disposizioni dell’articolo 9 (1), (3) e (4) della Carta. Si riferisce alle risorse « finanziarie », una categoria di risorse non completamente separabile da quella di cui all’articolo 5 sul principio di connessità e all’articolo 6 sui « beni ». In ogni caso, tali disposizioni contribuiscono nella loro totalità a realizzare il principio dell’autonomia locale e a definire le risorse proprie, o trasferite, che spettano alle collettività locali. Il presente articolo si deve inoltre leggere in relazione agli articoli 8 (perequazione) e 9 (dotazioni e sovvenzioni) del presente Protocollo.

Paragrafo 1

30. Questo paragrafo mira a precisare maggiormente la nozione di « risorse proprie », quale enunciata all’articolo 9 della Carta e a rafforzare la protezione delle collettività locali al riguardo. 

31. Il potere di stabilire il tasso di imposizione fiscale locale è un elemento fondamentale dell’autonomia locale e della responsabilità degli eletti locali nei confronti dei loro elettori, per cui il presente paragrafo precisa che le compartecipazioni ai tributi erariali, se percepite integralmente da altre autorità che ne fissano anche il tasso, non possono essere assimilate alle risorse proprie delle collettività locali.

32. Il paragrafo 1 ammette come risorse proprie i canoni stabiliti liberamente dalle collettività locali e le imposte locali di cui le collettività locali possono stabilire l’aliquota, che si tratti di tributi esclusivamente locali, o di tributi comuni a più livelli di governo, ma la cui quota addizionale possa essere fissata dalle collettività locali.

33. La richiesta che una parte « importante » delle risorse finanziarie provenga dalla fiscalità propria è tale da rafforzare in modo significativo l’articolo 9 (3) della Carta. In ogni caso, tale parte deve essere sufficientemente importante per lasciare alle collettività locali un margine di manovra « effettivo » nell’esercizio delle loro competenze, precisazione atta a rafforzare l’articolo 9 (2) della Carta (si veda ugualmente l’articolo 5 del presente Protocollo).

34. La nozione di « responsabilità » spettante alle collettività locali nei confronti dei loro cittadini contribuenti è più ampia del semplice riferimento alle competenze e costituisce un obbligo supplementare di trasparenza e di democrazia.

Paragrafo 2

35. Estendendo l’obbligo di cui all’articolo 9 (4) della Carta di istituire dei sistemi finanziari di natura diversificata e evolutiva per consentire alle collettività locali di seguire l’andamento reale dei costi di esercizio delle loro competenze, il paragrafo 2 introduce una nuova esigenza rispetto alla Carta, vale a dire la stabilità e la continuità delle risorse proprie che non impedisce tuttavia una necessaria elasticità rispetto all’evoluzione dei costi di bilancio (si veda inoltre l’articolo 5 (1) sulla prevedibilità delle risorse).  

Articolo 8

36. Allorquando dei provvedimenti di perequazione orizzontale sono introdotti per le situazioni in cui, per ragioni particolari, la perequazione verticale non consente di conseguire i risultati attesi, l’articolo si applica alle due forme di perequazione.

Paragrafo 1

37. L’articolo 9 (5) della Carta riguarda le procedure di perequazione finanziaria o le misure equivalenti, destinate a correggere gli effetti della disuguale ripartizione delle risorse tra collettività locali. Il paragrafo 1 precisa tale obbligo, insistendo sul duplice ruolo della perequazione, che non consiste unicamente nel compensare le disuguaglianze tra le capacità di finanziamento e i fabbisogni delle attività che le varie collettività locali devono finanziare, ma intende anche garantire che il sistema adottato tenga conto dello sforzo tributario delle collettività locali.

38. I criteri per la perequazione devono tenere conto per quanto possibile dei fattori demografici, geografici, sociali ed economici che causano delle disparità di costi. Devono inoltre comprendere la stima di tutte le fonti di reddito della collettività locale (capacità finanziaria globale).

39. La perequazione non dovrebbe servire a compensare le differenze in materia di efficacia di gestione, di costi dovuti a livelli di servizi determinati dalle preferenze locali o di aliquote di imposizione tributaria effettivamente praticate. Deve riguardare livelli di servizi globalmente paragonabili per livelli di fiscalità e di imposte paragonabili.

40. Per quanto riguarda l’obbligo di « negoziare » prima di apportare qualsiasi modifica ai criteri, occorre riferirsi ugualmente all’articolo 11 (2) del Protocollo.

Paragrafo 2

41. Il livello della perequazione finanziaria non deve scoraggiare lo sforzo fiscale, né una riscossione efficace delle tasse, laddove essa spetti alle collettività locali. Occorre che la quota dei trasferimenti effettuati ai fini della perequazione non sia tale da scoraggiare le collettività più ricche dal compiere uno sforzo fiscale supplementare, né distogliere le collettività locali più svantaggiate dallo sfruttare tutta la loro capacità fiscale, fatto che rischia di verificarsi soprattutto se viene spinta a livelli eccessivi la perequazione degli squilibri tra collettività più prospere e meno prospere.

Paragrafo 3

42. L’obbligo di stabilire e applicare dei criteri di perequazione obiettivi, semplici da comprendere, trasparenti e verificabili mira ad escludere pratiche discrezionali, discriminazioni per ragioni politiche di parte e altre discriminazioni di analoga natura che non siano basate su criteri obiettivi. Il fatto che vengano fissati per legge contribuisce a rafforzare maggiormente tali obiettivi.

Articolo 9

Paragrafo 1

43. L’articolo 9 (7) della Carta prevede in particolare che in linea di massima le sovvenzioni accordate alle collettività locali non debbano essere destinate a progetti specifici, né pregiudicare la libertà fondamentale delle collettività locali nei propri settori di competenza. Devono inoltre essere evitati dei « fondi speciali », se servono semplicemente a mascherare delle sovvenzioni specifiche.

44. Per rendere maggiormente operativo il suddetto principio, occorre fare una distinzione più precisa tra « dotazioni generali » e « sovvenzioni specifiche ». Il principio viene rafforzato dalla richiesta che i trasferimenti finanziari assumano « principalmente» la forma di dotazioni generali non assegnate a progetti specifici.

45. In genere, le sovvenzioni specifiche dovrebbero limitarsi al cofinanziamento delle spese di investimento, a garantire che certi servizi pubblici siano forniti ovunque secondo standard minimi, a compensare gli « oneri derivanti dalla centralità », a finanziare certi servizi pubblici che le collettività locali garantiscono per conto dello Stato o nel quadro di competenze delegate, oppure a coprire le variazioni di costi provocate da decisioni prese a livello nazionale sugli standard di qualità dei servizi locali.

Paragrafo 2

46. Per limitare in modo più preciso il campo riservato alle sovvenzioni a specifica destinazione, è precisato che l’assegnazione specifica è accettata unicamente quando non limita in modo esagerato l’autonomia finanziaria delle collettività locali.

Paragrafo 3

47. L’esigenza di stabilità si ricollega a quella applicabile alle risorse finanziarie in genere (si vedano in particolare gli articoli 5 (1) e 7 (2) del Protocollo). Mira ad escludere le possibilità di pratiche discriminatorie in questo campo. L’utilizzo di criteri generali relativi all’evoluzione economica, ecc. perseguirà lo stesso scopo.

Paragrafo 4

48. Il fatto di stabilire criteri obiettivi per il calcolo delle dotazioni o delle sovvenzioni deve consentire la verifica del loro utilizzo da parte di ogni soggetto interessato. L’ultima frase richiede che i criteri, in caso di sovvenzioni condizionate a contribuzioni finanziarie da parte delle collettività locali beneficiarie, tengano conto della capacità finanziaria delle collettività, per evitare che questo tipo di sovvenzioni vada a vantaggio, in realtà, unicamente delle collettività più prospere e aumenti i divari con quelle finanziariamente più deboli. Si noti che tale disposizione dovrebbe applicarsi ugualmente alle sovvenzioni della Commissione europea qualora diventasse Parte contraente della Carta e del suo Protocollo addizionale.

Articolo 10

Paragrafo 1

49. L’articolo 10 del Protocollo, ricollegandosi alla protezione più generale offerta dall’articolo 9 della Carta, mira a definire maggiormente le misure generali di limitazione finanziaria imposte alle collettività locali in circostanze eccezionali.

50. Il paragrafo 1 precisa che deve trattarsi di « gravi vincoli imposti dalla politica economica generale ». Anche nei casi così individuati, le restrizioni devono essere proporzionate agli obiettivi che intendono perseguire e non devono prendere la forma di sanzioni o di altri provvedimenti disciplinari. Tali provvedimenti non devono mettere a repentaglio né il principio dell’autonomia locale, né la sua realizzazione a più lungo termine. Tali limitazioni non intendono evidentemente escludere la possibilità che vengano applicate delle sanzioni previste dal diritto, in caso di violazione della legge, ecc.

Paragrafo 2

51. I provvedimenti di questo articolo non possono essere generali o avere un carattere pressoché permanente, ma devono restare « eccezionali » e basarsi su criteri obiettivi e verificabili. La loro applicazione deve essere effettuata con la massima equità possibile.

Paragrafo 3

52. Il carattere temporaneo di tali provvedimenti deve essere garantito dal ricorso a verifiche della loro necessità, effettuate ad intervalli regolari. Devono essere limitati al periodo nel quale sono veramente necessari ed essere eliminati non appena possibile.

Articolo 11

53. Numerose disposizioni della Carta affermano il diritto delle collettività locali a partecipare ai processi che possono condurre a decisioni che le riguardano direttamente, in particolare l’articolo 4 (6) sul diritto generale di consultazione, l’articolo 5 sulla consultazione in caso di modifica dei limiti territoriali, e l’articolo 9 (6) sulla consultazione relativa all’assegnazione delle risorse nuovamente distribuite. Inoltre, il diritto di associazione delle collettività locali, ai sensi dell’articolo 10, implica senza alcuna possibilità di dubbio anche quello di farsi rappresentare da un’associazione rappresentativa per ogni forma di partecipazione.

54. Gli obblighi per le autorità di livello superiore di coinvolgere le collettività locali al processo decisionale in modo più stretto consentono di rafforzare la posizione di queste ultime senza limitare il potere decisionale materiale che il diritto applicabile conferisce alle autorità superiori. Occorre quindi riconoscere l’uguaglianza degli enti territoriali di vari livelli per quanto concerne il concetto di autonomia locale, senza peraltro negare il potere unilaterale delle autorità superiori, conformemente alla costituzione e alla legge.

55. L’articolo 11 generalizza l’obbligo di consultazione minima e ne precisa il contenuto, rafforza ed estende il campo d’applicazione di certe forme di consultazione già previste dalla Carta e ne aggiunge delle nuove. L’articolazione gerarchica dei paragrafi consente agli Stati di aderirvi in maniera differenziata e progressiva (si vedano gli articoli 15 e 16 del Protocollo).

Paragrafo 1

56. Questo paragrafo stabilisce l’obbligo di consultazione di carattere generale e sussidiario rispetto agli obblighi più vincolanti derivanti da altre disposizioni. Ne precisa inoltre il contenuto, rifacendosi ai principi generali di una buona procedura amministrativa. Di norma, tale obbligo si applica tanto agli atti singoli, che all’adozione di norme generali di interesse specifico per le collettività locali. Occorre quindi garantire un minimo ragionevole di contradditorio adattato alla procedura amministrativa non contenziosa.

57. La sua applicazione, rispetto alla procedura di elaborazione di decisioni da adottare da parte dell’assemblea rappresentativa interessata, con o senza il concorso dell’organo esecutivo, deve adeguarsi alla procedura costituzionale applicabile, mentre la procedura amministrativa relativa agli atti regolamentari potrebbe essere meno vincolante di quella relativa alle singole decisioni. Tale indebolimento della posizione procedurale di ogni collettività locale deve tuttavia essere compensato grazie alla possibilità di partecipazione dell’associazione rappresentativa delle collettività interessate (si veda articolo 10 della Carta e paragrafo 4 del presente articolo).

Paragrafo 2

58. L’obbligo di negoziare riguarda essenzialmente certe decisioni relative all’autonomia finanziaria, ma anche, in modo più generale, le decisioni relative alla partecipazione delle collettività locali alla decisione di misure riguardanti delle politiche di interesse comune.

59. La nozione di « negoziazione » implica l’essenziale delle misure di consultazione preliminare di cui al paragrafo 1. Va ad aggiungersi l’obbligo per l’autorità di livello superiore di ricercare un accordo con le collettività interessate circa il contenuto della decisione da prendere.

60. La determinazione dei mezzi da utilizzare per giungere all’accordo è lasciata alle parti. Qualora nessun accordo venisse raggiunto alla fine della negoziazione, l’autorità superiore ritrova il suo potere di adottare gli atti necessari in via unilaterale.

Paragrafo 3

61. Il ruolo essenziale del principio di connessità, quale sancito all’articolo 9 (1) e (2) della Carta e precisato all’articolo 5 del presente Protocollo, invita a stabilire delle procedure atte a facilitare la reciproca comprensione, risolvere eventuali conflitti e garantire maggiormente il rispetto del suddetto principio.

62. Gli elementi chiave del sistema devono essere la valutazione tecnica delle risorse e dei costi legati alle decisioni riguardanti l’equilibrio tra le risorse e  gli oneri, e l’obbligo di rendere pubblici i risultati.

63. Preferibilmente, delle commissioni miste di competenza generale o settoriale saranno incaricate della valutazione tecnica delle risorse e dei costi, facilitando in tal modo la ricerca di una mutua comprensione. Si evince che l’obbligo di pubblicare i pareri va nello stesso senso, anche nel caso in cui non sia stata ottenuta l’unanimità all’interno della commissione. In particolare, il ricorso ad una commissione mista di valutazione deve essere ricercato nel caso in cui il processo potrebbe portare a modifiche importanti del sistema prestabilito.

Paragrafo 4

64. Tale disposizione va a completare il diritto di associazione delle collettività locali previsto all’articolo 10 della Carta, precisando che la legge nazionale deve riconoscere il diritto di queste ultime di farsi rappresentare da un’associazione rappresentativa nei vari processi di partecipazione delle collettività locali alle decisioni che le riguardano direttamente. Anzitutto, tale diritto deve riguardare la partecipazione di una pluralità di collettività che agiscono insieme.

Articolo 12

65. Le disposizioni di questo articolo intendono precisare e rafforzare quelle previste all’articolo 8 della Carta, evitando in linea di massima ogni forma di subordinazione politica delle collettività locali e degli amministratori eletti locali. Il Protocollo mantiene la distinzione tra le competenze proprie e le competenze delegate. La nozione di « atti » quale interpretata in questo articolo, si riferisce ugualmente ai bilanci delle collettività locali. I termini « altra autorità indipendente » riguardano le autorità amministrative indipendenti, oppure, a seconda dell’ordinamento giuridico interno delle Parti, qualsiasi altra autorità statale equivalente che eserciti le proprie funzioni in piena indipendenza, chiamata a esaminare, in virtù della legge, una delle questioni previste all’articolo 12.

Paragrafo 1

66. L’obiettivo principale dei controlli amministrativi da parte delle autorità superiori nei settori di competenza delle collettività locali deve essere quello di garantire la trasparenza dell’azione locale nei confronti dei cittadini e il rispetto della legalità.

67. Non sarà pertanto ammesso nessun controllo che implichi una subordinazione gerarchica delle collettività locali alle autorità superiori. Pertanto, il paragrafo 1 esclude qualsiasi controllo amministrativo delle autorità superiori sull’opportunità degli atti. Nella misura in cui un potere di approvazione è conferito alle autorità superiori, non comporta nessun potere di modifica degli atti pertinenti.

68. Dei controlli amministrativi a priori sono ammessi unicamente in caso di dichiarazione di gravi difficoltà finanziarie, conformemente alla legge. Viceversa non sono esclusi i controlli esercitati da un organo indipendente (tribunale, corte dei conti, o altro).

69. Tranne eccezione motivata dall’urgenza, i controlli sugli atti definitivi delle collettività locali riguardano in linea di massima unicamente la legalità. Il loro eventuale annullamento deve essere deciso da un tribunale o da un’autorità amministrativa indipendente.

Paragrafo 2

 

70. Il paragrafo 2 riguarda il rafforzamento dei meccanismi di controllo interno delle collettività locali in materia finanziaria e di gestione, riducendo gli effetti dei controlli amministrativi esterni se possono rimettere in discussione l’opportunità delle scelte effettuate dagli amministratori locali.

71. I controlli amministrativi da parte delle autorità superiori in questi settori devono pertanto riguardare essenzialmente l’efficacia dei controlli interni, per facilitare la trasparenza dell’azione delle collettività locali e il controllo politico da parte dei cittadini e consentire alle collettività locali stesse di adottare delle misure correttive in caso di disfunzione del sistema di controllo o di squilibrio finanziario.

72. Se la legge prevede dei controlli esterni sulla gestione finanziaria stessa, essi sono affidati unicamente ad enti indipendenti (giudiziari o amministrativi). In ogni caso, i controlli non devono costituire una violazione della libera scelta delle collettività locali nel quadro della legge.

Paragrafo 3

73. Gli articoli 7 e 8 della Carta non trattano dei controlli sugli organi delle collettività locali, o sugli eletti. I paragrafi da 3 a 5 completano quindi la protezione offerta dalla Carta su questi due punti molto sensibili per l’autonomia delle collettività locali e per il principio del «libero esercizio» del mandato degli eletti locali. Prendono in considerazione il principio secondo il quale il controllo degli organi delle collettività locali rientra in primo luogo nella sfera di competenza degli elettori e delle assemblee locali.

74. Un organo di una collettività locale non può essere sciolto da parte di un’autorità superiore salvo a titolo eccezionale, ossia nel caso di un’impossibilità assoluta di funzionamento o di violazione grave o ripetuta della Costituzione o della legge. In ogni caso, spetta a un’autorità giudiziaria o a un’autorità amministrativa indipendente constatare preliminarmente l’esistenza di tali condizioni.

Paragrafo 4

 

75. In applicazione della libertà di esercizio del mandato elettorale previsto all’articolo 7 (1) della Carta, questo paragrafo esclude ogni forma di controllo amministrativo sull’azione personale degli eletti locali non motivata da un’eventuale violazione della Costituzione o della legge. L’obbligo di rispettare il principio di proporzionalità è reso esplicito. Si applica evidentemente anche in merito a sanzioni eventuali (si veda paragrafo 5). 

Paragrafo 5

 

76. Una sospensione o destituzione amministrativa di un eletto locale a causa del suo comportamento personale nell’esercizio delle sue funzioni può avvenire unicamente in caso di violazione grave o ripetuta della Costituzione o della legge nell’esercizio delle sue funzioni elettive e passibile di una pena di carcere debitamente constatata da un’autorità giudiziaria o da un’altra autorità amministrativa indipendente. Come nel caso dello scioglimento degli organi, spetta a un’autorità giudiziaria o a un’autorità amministrativa indipendente constatare preliminarmente l’esistenza delle suddette condizioni (si veda paragrafo 4).

77. Le disposizioni del presente paragrafo non incidono sulla facoltà delle Parti di mantenere la loro eventuale legislazione relativa alla perdita dei diritti civici in quanto sanzione penale nei confronti di certi comportamenti illegali particolarmente gravi.

Paragrafo 6

 

78. Il paragrafo 6 riconosce agli organi e agli eletti nei confronti dei quali è stata presa una decisione di scioglimento, di sospensione o di destituzione il diritto di ricorso dinanzi a un tribunale. Tale diritto va a completare il diritto di ricorso della stessa collettività locale, previsto all’articolo 14 del Protocollo. Lo scioglimento di un organo non può evidentemente essere tale da privare l’organo stesso, oppure i suoi (alcuni dei suoi) membri, del diritto di adire il tribunale.

Articolo 13

79. La Carta non tratta della forma particolarmente grave di limitazione dell’autonomia locale costituita dalla « sostituzione » che può avvenire come conseguenza di controlli amministrativi delle autorità superiori (si vedano articolo 8 della Carta e articolo 12 del presente Protocollo). Occorre pertanto limitare l’uso eventuale di tali poteri allo stretto necessario.

Paragrafo 1

80. Qualsiasi decisione di sostituzione deve essere adottata in funzione e secondo le procedure previste dalla Costituzione o dalla legge e può avere unicamente una validità temporanea. Tale potere deve essere limitato a casi specifici di mancato esercizio delle competenze delle collettività locali enunciate dalle legge.

81. Ogni decisione di ricorrere a tale procedura deve essere presa in funzione dell’esame della proporzionalità del provvedimento, particolarmente in base agli interessi contradditori citati nel testo. La decisione di attivare dei poteri di sostituzione resta subordinata a una valutazione politica rispetto alle varie soluzioni ipotizzabili per risolvere il mancato esercizio delle competenze, compresa la possibilità di ricorrere a una sostituzione parziale.

82. Ogni decisione di avviare una procedura di sostituzione è presa in funzione delle varie procedure prescritte all’articolo 11 del presente Protocollo.

83. L’esistenza di un potere di sostituzione non autorizza in alcun caso l’istituzione di forme supplementari di controlli esterni finalizzati a scoprire eventuali casi di inerzia da parte della collettività locale. Il ricorso a tali provvedimenti di sostituzione deve pertanto essere deciso in funzione delle circostanze venute alla luce nel corso di controlli generici.

Paragrafo 2

84. Al fine di evitare che il potere di sostituzione sia utilizzato per permettere all’autorità superiore di avere un’ingerenza nelle scelte spettanti agli eletti locali, il Protocollo ribadisce il principio dell’imparzialità personale dei funzionari che esercitano i poteri conferiti dalla decisione di sostituzione. In considerazione della responsabilità diretta dell’autorità superiore per il loro esercizio, un’eccezione può essere accordata per i poteri delegati.

Articolo 14

85. Tranne disposizione contraria, spetta agli Stati scegliere i mezzi mediante i quali sono introdotti nei loro ordinamenti giuridici le norme e i principi di diritto internazionale pubblico ai quali sono vincolati. L’esperienza dimostra che la Carta non è sempre atta ad essere invocata in tutti i sistemi giurisdizionali, fatto che incontestabilmente sminuisce la portata effettiva dell’autonomia locale.

86. L’articolo 14 del Protocollo introduce l’obbligo di riconoscere il diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo contro ogni presunta violazione delle disposizioni della Carta e del Protocollo. Per questo, il testo si ispira all’articolo 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, che garantisce il diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un’istanza nazionale, anche senza che sia stata imposta l’introduzione della Convenzione stessa nel diritto nazionale, nonché all’articolo 11 della Carta. Spetterà al tribunale competente decidere in che misura le disposizioni invocate devono essere ritenute giustiziabili.

Articolo 15

87. L’articolo 15 precisa che le disposizioni contenute nel Protocollo addizionale sono complementari a quelle della Carta. Non sminuiscono la validità di queste ultime, quali debitamente interpretate in funzione della Carta stessa. Si veda ugualmente il capoverso 5 del Preambolo del presente Protocollo.

Articoli 16 e 17

88. Le disposizioni contenute nella Parte II del Protocollo addizionale si ispirano alle« Clausole finali tipo applicabili alle convenzioni e agli accordi conclusi nel quadro del Consiglio d’Europa», quali approvate dal Comitato dei Ministri alla sua 315ª Riunione dei Rappresentanti dei Ministri, svoltasi nel febbraio 1980.