Entschliessung 58 (1997)1 betreffend die Situation der Gemeindedemokratie in den Mitgliedstaaten
Der Kongress,
mit Bezug auf den Vorschlag der Kammer der Gemeinden,
1. Bedenkt, dass die kommunalen Gebietskörperschaften ein Grundstein der demokratischen Gesellschaft und eine Säule im Aufbau Europas sind, und dass es nach dem Grundsatz der Subsidiarität die lokale Ebene ist, wo sich das Recht der Bürger auf Mitwirkung an der Führung der öffentlichen Angelegenheiten am unmittelbarsten ausüben lässt;
2. Bekräftigt erneut seine Überzeugung, dass eine wesentliche Garantie für die Menschenrechte und Grundfreiheiten in der Respektierung der Rechte und Freiheiten der Gemeinden und Regionen beschlossen liegt;
3. Bedenkt, dass die kommunale Selbstverwaltung auch in den Ländern, wo es sie schon gibt, immer aufs neue erobert sein will und dass es, besonders angesichts der heute herrschendcen Finanzschwierigkeiten und der wachsenden Verschachtelung der Kompetenzen, notwendig ist, ihre Grundprinzipien stets neu zu bekräftigen, um ein Zurückfallen zu vermeiden;
4. Beglückwünscht sich in diesem Sinne zu den in den Ländern Zentral- und Osteuropas geleisteten Fortschritten beim Aufbau einer demokratischen Gebietsverwaltung, die sich in vielen Fällen von der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung inspirieren liess;
5. Erinnert an die Bedeutung, die Aktualität und den Einfluss der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, an die Vielfalt von Situationen, in denen sie Anwendung findet, an den offenkundigen Willen der europäischen Staaten, sich beim Aufbau einer echten, den Bedürfnissen der Bürger entsprechenden Gemeindedemokratie darauf zu stützen, und an ihre Unruhe, diese Anwendung auch wirklich Tatsache werden zu sehen;
6. Bekundet seine Befriedigung angesichts der Tatsache, dass die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung bisher von 23 Staaten ratifiziert und von 8 weiteren unterzeichnet worden ist, unter welchen sich eine grosse Anzahl neuer oder wiederhergestellter Demokratien Zentral-und Osteuropas befindet, nimmt allerdings auch zur Kenntnis, dass manche westeuropäischen Staaten sie, trotz ihrer sie auszeichnenden demokratischen Traditionen, noch immer nicht ratifiziert haben;
7. Erinnert an die allgemeinen Grundsätze, wie sie in den Entschliessungen 3 (1994), 31 (1996) und 34 (1996) und in seinen Empfehlungen 2 (1994), 18 (1996) und 20 (1996) entwickelt und präzisiert sind, welche gegenwärtig den rechtlichen Rahmen für das System der Folgearbeiten zu der Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung und dessen statutarische Aktivitäten bilden;
8. Erinnert an die Grundsätze der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, die festlegen,
a. dass die Gemeindebehörden das Recht haben müssen, einen wesentlichen Teil der öffentlichen Geschäfte zum Wohl ihrer Einwohner selbst zu regeln und zu gestalten, und dass dieses Recht durch demokratisch gewählte Räte ausgeübt werden müsse, die über Exekutivorgane verfügen können, welche ihnen gegenüber verantwortlich sind (Artikel 3), und dass sie ihre internen Verwaltungsstrukturen selbst bestimmen und das nötige Personal einstellen können müssen (Artikel 6);
b. dass die Gemeindebehörden aufgrund der ihnen durch das Gesetz und/oder die Verfassung zugestandenen Selbstverwaltung in allen Fragen, bei denen sie aufgrund ihrer Bürgernähe hierzu am besten geeignet sind, in Anwendung des Subsidiaritätsprinzips frei handeln können müssen (Artikel 4);
c. dass den Gemeindebehörden Finanzmittel für die Durchführung ihrer Aufgaben zur Verfügung gestellt werden müssen, welche auch in Form von Gemeindesteuern geschaffen werden können und nicht nur aus Zuwendungen stammen sollen (Artikel 9);
d. dass sich die über die Gemeinden ausgeübte Verwaltungsaufsicht auf die Feststellung der Rechtmässigkeit ihrer Handlungen, nicht aber auf deren Zweckmässigkeit beziehen darf (Artikel 8), und dass jeder Grenzänderung eine Anhörung der betroffenen Bevölkerungen vorangehen müsse (Artikel 5);
e. dass den kommunalen Gebietskörperschaften der Rechtsweg offenstehen müsse, damit die freie Ausübung ihrer Kompetenzen und die Respektierung der in der Verfassung oder der staatlichen Gesetzgebung verankerten kommunalen Selbstverwaltung gewährleistet sind (Artikel 11);
9. In Anbetracht des von Herrn Alain CHENARD (Frankreich) namens der mit der Ausarbeitung eines allgemeinen Berichts über die Situation der Gemeindedemokratie in den Mitgliedstaaten beauftragten Arbeitsgruppe erstellten Berichts;
10. Stellt fest, dass in einer beträchtlichen Anzahl von Mitgliedstaaten eine Reihe gemeinsamer Probleme hinsichtlich der Umsetzung der kommunalen Selbstverwaltung beobachtet wurden, und zwar die folgenden:
a. in Bezug auf die Befugnisse und Zuständigkeiten der Gemeinden:
i. das Recht und die effektive Möglichkeit der kommunalen Gebietskörperschaften, einen wesentlichen Teil der öffentlichen Angelegenheiten im Interesse ihrer Einwohner in eigener Verantwortung zu bestimmen und zu gestalten, sind noch nicht voll anerkannt;
ii. mehrere Gemeinden haben sich an einer wachsenden Zentralisierung und einer Normierung ihrer Verantwortungen über das Mittel der zentralstaatlichen Reglementierung und Aufsicht gestossen;
iii. gewisse Zuständigkeiten verbleiben im Handlungsfeld mehrerer zentralstaatlicher und kommunaler Ebenen, was zu mangelnder Klarheit und Unterscheidbarkeit der verschiedenen Verantwortlichkeiten führt;
iv. mehrere Gemeinden werden immer häufiger vom Zentralstaat aufgefordert, auf Gebieten tätig zu werden, die bisher in seinen Kompetenzbereich gehörten. Dabei will er seine Vorrechte behalten und stellt die benötigten Mittel nicht zur Verfügung, sodass er die Gemeinden damit praktisch bevormundet;
v. die geringe Grösse mancher kommunaler Gebietskörperschaften ist nicht dazu angetan, den Gemeinden die Ausübung ihrer vollen Zuständigkeiten ohne die Hilfe anderer Verwaltungsebenen zu ermöglichen; damit werden diese "abhängig" von finanzieller, technischer, administrativer oder rechtlicher Unterstützung durch Gebietskörperschaften anderer Ebenen oder sogar durch zentralstaatliche Behörden;
b. in Bezug auf die Finanzmittel der kommunalen Gebietskörperschaften:
i. in den meisten Ländern beklagen sich die kommunalen Gebietskörperschaften über mangelnde Finanzmittel, was ihre Autonomie einschränkt, sowie darüber, dass der grösste Teil ihrer Mittel aus Krediten besteht, die ihnen durch den zentralstaatlichen Haushalt zugewiesen werden;
ii. oft besteht ein Missverhältnis zwischen den Obliegenheiten der Gemeinden und den ihnen für die Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung stehenden Finanzmitteln;
iii. oft beschliessen die zentralstaatlichen Behörden eine Erweiterung der Kompetenzen von Gemeinden, ohne die nötigen Finanzmittel vorzusehen, womit sie ein Ungleichgewicht zwischen den kommunalen Aufgaben und ihren Einnahmen hervorrufen;
iv. die zentralstaatlichen Behörden versuchen, sich vermittels der Finanzinstrumente in die Entscheidungsprozesse der kommunalen Gebietskörperschaften einzumischen;
v. das Bestehen starker Zwänge hinsichtlich der Freiheit, direkte Gemeindesteuern festzulegen: die Regeln des Aneinanderkoppelns gewisser Gemeindesteuern oder auch Höchstbegrenzungen hinsichtlich der Variationsmöglichkeiten schränken die freie Festlegung des Steuersatzes für die direkten Gemeindesteuern durch die Gemeinderäte empfindlich ein;
vi. oft wird über die Höhe der Subventionen durch die zentralstaatlichen Behörden allein entschieden, und der Prozentsatz der für die Finanzierung spezifischer Vorhaben bestimmten Subventionen hat die Tendenz, zuzunehmen;
vii. die Ausgaben, Anleihen und Einkommen der Gemeinden werden durch Gesetze und Regierungsbeschlüsse bestimmt und richten sich nach staatlich festgelegten Kriterien, wodurch die Gemeindeorgane gehindert werden, Entwicklungspläne bevorzugt zu behandeln;
viii. da die zentralstaatlichen Beschlüsse sich auf die kommunalen Haushalte negativ auswirken und dies nicht voll ausgeglichen wird, führen sie für die Gemeinden zu Einkommenseinbussen bzw. Ausgebenerhöhungen;
ix. die Gesetzgebung bezüglich staatlicher Zuweisungen an die Gemeinden, die je nach den nationalen Finanzgesetzen empfindliche Schwankungen aufweist, begrenzt die langfristigen Voraussagemöglichkeiten erheblich;
x. in manchen unter totalitärer Herrschaft gestanden habenden Ländern ist die Übergabe des Besitzes an die Kommunalbehörden noch nicht erfolgt, und dort, wo dies doch schon geschehen ist, steht dieser in keinem Verhältnis zu den für seine Verwaltung benötigten Mitteln und/oder zielt nicht auf die Stärkung der Gemeinden ab, sondern auf die Lösung der Probleme seiner Verwaltung durch die zentralstaatlichen Behörden; dies steht im Widerspruch zu den impliziten Grundsätzen der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung hinsichtlich der vollen und ganzen Zuständigkeit der Gemeinden und ihres Rechts auf angemessene Finanzmittel;
xi. manche kommunalen Gebietskörperschaften werden im Falle der Umverteilung von Finanzmitteln nicht konsultiert;
c. in Bezug auf die Bedingungen für die Ausübung der kommunalen Verantwortungen:
i. die Entlöhnung des Gemeindepersonals ist gebunden an diejenige der Staatsangestellten, und die alljährlichen Verhandlungen für die Anhebung der Entlöhnung werden durch die Regierung allein geführt, ohne dass die Gemeinden zugezogen würden;
ii. die den gewählten Gemeindevertretern für die Ausübung ihres Mandats zugestandene Entschädigung leistet nicht in jedem Fall den vollen finanziellen Ausgleich der Einkommensverluste;
d. in Bezug auf den rechtlichen Schutz der kommunalen Gebietskörperschaften, ist das Recht der Gemeinden, den Rechtsweg zu beschreiten, um für die freie Ausübung ihrer Zuständigkeiten und die Respektierung der Grundsätze der kommunalen Selbstverwaltung zu sorgen, nicht immer im Gesetz und/oder der Verfassung verankert;
e. in Bezug auf die Regeln und die Praxis hinsichtlich des Funktionierens des Dialogs in den Gemeinderäten, werden die Rechte der Opposition, ihre politische Rolle ordnungsgemäss zu spielen, durch die Mitglieder der Mehrheit und die sie vertretende Exekutive nicht immer respektiert;
11. Ist der Ansicht, dass in den folgenden Ländern die Gemeindedemokratie erheblichere Probleme kennt: Bulgarien, Kroatien, Lettland, Moldawien, Ukraine und das Vereinigte Königreich;
12. In Bezug auf die Situation der Gemeindedemokratie in Bulgarien:
a. ist erfreut darüber, dass die bulgarische Verfassung Artikel über die Gemeindedemokratie enthält, dass Bulgarien die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung ratifiziert hat und dass ein Grundgesetz über Kommunalverwaltung im Parlament bereits gutgeheissen worden ist;
b. ist jedoch der Ansicht,
i. dass dieser grundlegende gesetzliche Rahmen zwar vom technischen Standpunkt aus korrekt ist, jedoch schlecht angewendet wird, und dass hier noch Lücken zu schliessen sind;
ii. dass ein neues Gesetz über die Finanzierung der Gemeinden unerlässlich ist angesichts des Ungleichgewichts zwischen den eingeschränkten Gemeindehaushalten und dem breiten Fächer von Aufgaben, die den Gemeinden zugwiesen werden;
iii. dass für die neuen, durch das bulgarische Parlament gutgeheissenen Gesetze so rasch wie möglich Ausführungsbestimmungen verabschiedet werden müssten;
13. In Bezug auf die Situation der Gemeindedemokratie in Kroatien:
a. drückt seine Besorgnis darüber aus, dass das kroatische Parlament trotz seiner Empfehlungen das Gesetz über die Gemeindeverwaltung noch nicht dahingehend abgeändert hat, dass die durch das Gesetz dem Präsidenten der Republik erteilte Ermesssensbefugnis, die Gouverneure der Grafschaften und den Bürgermeister von Zagreb zu bestätigen oder nicht, abgeschafft wird, und erachtet diesbezüglich eine der beiden folgenden Massnahmen für unerlässlich:
i. entweder die Kriterien zu präzisieren, die als einzige den Staatschef dazu bringen dürfen, die Wahl des Bürgermeisters von Zagreb oder diejenige der Graftschaftsregenten (Zupan) nicht anzuerkennen;
ii. oder die Aufgaben des Bürgermeisters von Zagreb und der Grafschaftsgouverneure in ihrer Eigenschaft als Vertreter ihrer Gebietskörperschaften zu unterscheiden von den Aufgaben, die diesen Organen als Vertretern des Zentralstaats in Zagreb bzw. den Grafschaften zugewiesen sind;
b. hat als eingeladener Beobachter bei den letzten Wahlen festgestellt,
i. dass deren Resultate nicht für jedes Wahlbüro gesondert veröffentlicht wurden, sodass die Bürger ihr Recht auf Überprüfung oder u.U. auch ihr Beschwerderecht nicht ausüben konnten;
ii. dass der Name des Staatschefs in mehreren Wahlkreisen zuoberst auf der Wahlliste stand, was nicht dem Prinzip der Gewaltentrennung und der politischen Autonomie der Gebietskörperschaften entspricht;
iii. dass in Ostslawonien verschiedene Bürger in Ermangelung des benötigten Materials ihr Wahlrecht nicht ausüben konnten, was einen Verstoss gegen die Verfassung bedeutet;
c. erinnert an den Paragraphen 9.vi der Stellungnahme Nr.195 (1996) der Parlamentarischen Versammlung betreffend das Gesuch Kroatiens um Aufnahme in den Europarat, worin gesagt ist, dass sich Kroatien verpflichtet hat, die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung im Jahr nach seiner Aufnahme (6. November 1996) zu unterzeichnen und zu ratifizieren und stellt fest, dass Kroatien dieser Verpflichtung bis heute nicht nachgekommen ist;
14. In Bezug auf die Situation der Demokratie in Lettland:
a. ist erfreut über die Ratifizierung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung durch dieses Land und wünscht, dass seine Gesetzgebung und Praxis deren Grundsätze fürderhin respektieren;
b. stellt jedoch fest, dass die Gemeinden über einen schweren Mangel an Finanzmitteln klagen, der ihre Aussichten auf Selbstverwaltung einschränkt, sowie über die zentralistische Haltung der Zentralregierung, welche noch betont wird durch die Aufhebung der Grafschaftsbehörden;
15. In Bezug auf die Situation der Demokratie in Moldawien:
a. erinnert:
i. an den Paragraphen 8.g der Stellungnahme 188 (1995) der Parlamentarischen Versammlung betreffend das Gesuch Moldawiens um Aufnahme in den Europarat, worin gesagt ist, dass das moldawische Parlament sich verpflichtet hat, seine Gesetzgebung wie seine Praxis im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung zu reformieren;
ii. an den Paragraphen 11.h der im obigen Abschnitt erwähnten Stellungnahme, worin gesagt ist, dass sich Moldawien verpflichtet hat, die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung im Jahr nach seiner Aufnahme (13. Juli 1995) zu unterzeichnen und zu ratifizieren;
b. stellt fest, dass Moldawien diesen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist;
c. ist der Ansicht, dass der institutionelle und normative Rahmen für die kommunale Selbstversorgung in Moldawien geändert werden muss,
i. um durch eine saubere Trennung zwischen den Aufgaben der peripheren staatlichen Organe und Aufgaben der kommunalen Organe die Rollenkumulierung der Vorsteher der entflochtenen zentralstaatlichen Behörde und der Vorsteher der Gemeinde in ein und dem selben Organ zu vermeiden;
ii. um eine Einmischung des Zentralstaats beim Einsetzen der kommunalen Exekutiven auszuschliessen;
iii. um die Aufsicht über die Legalität der Akte vor der Aufsicht über die Personen zu bevorzugen und die Aufsicht über die Zweckmässigkeit allein auf den Fall der Übertragung von Befugnissen zu beschränken;
d. stellt im übrigen hinsichtlich des Wahlverfahrens fest, dass die Bürgermeister zahlreicher Gemeinden noch nicht demokratisch gewählt sind, da die Beteiligung an den letzten Gemeindewahlen das erforderliche Beteiligungsniveau nicht erreichte, sodass so bald wie möglich neue Wahlen durchgeführt werden sollten, damit auf Gemeindeebene eine echte Demokratie aufgebaut werden kann;
16. In Bezug auf die Situation der Gemeindedemokratie in der Ukraine:
a. nimmt die Informationen vonseiten der ukrainischen Behörden über das Voranschreiten des zur Ratifizierung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung führenden Verfahrens zur Kenntnis, zu welcher Ratifizierung innerhalb eines Jahres nach dem Beitritt der Ukraine zum Europarat (9. November 1995) sich diese Behörden, nach Paragraph 12.viii der Stellungnahme Nr. 190 der Parlamentarischen Versammlung, verpflichtet haben;
b. nimmt die Annahme des Gesetzes über kommunale Selbstverwaltung durch das Parlament wie auch die Gesetzentwürfe betreffend das Statut der Stadt Kiew und andere wichtige Fragen in diesem Bereich zur Kenntnis;
c. ist der Meinung, dass die Anomalien und Widersprüche der neuen Verfassung von 1996 hinsichtlich der kommunalen Selbstverwaltung Gegenstand einer echten, auf die Charta gestützten Interpretation nittels der Annahme einer Gesetzgebung sein sollten, welche ihrerseits völlig konform ist und klare Grundsätze für die Verwirklichung einer voll ausgeübten Gemeindedemokratie aufstellt;
d. ist im einzelnen der Ansicht, dass die neue Verfassung von 1996 Probleme speziell bezüglich folgender Fragen aufwirft:
i. die Oblasti und die Rayon, welche die Verfassung ja als Organe der kommunalen Selbstverwaltung einstuft, werden andererseits auf dieselbe Ebene gestellt wie die lokalen Verwaltungsorgane des Zentralstaats, müssen somit die Staatsbehörden in der Gemeinde benützen, um ihre Aufgaben als kommunale Exekutive zu erfüllen; das selbe System ist auch für die Städte Kiew und Sebastopol vorgesehen;
ii. das Personal für diese zentralstaatlichen Lokalbehörden wird ausgebildet und eingestellt durch seinen Direktor, der seinerseits auf Empfehlung des Ministerrats durch den Staatschef ernannt wird;
17. Stellt in Bezug auf die Gemeindedemokratie im Vereinigten Königreich fest,
a. dass die Reduktion zahlreicher kommunaler Gebietskörperschaften auf eine einzige Stufe sowie deren Entflechtung gleizeitig mit der Schaffung von privaten Organen ("Quangos"), welche in Ersetzung der Gemeindebehörden den Bürgern verschiedene Dienstleistungen anbieten, zu einer beträchtlichen Verminderung der kommunalen Kompetenzen geführt hat;
b. die durch die Zentralregierung den Gemeinden diktierte Ausgabenbegrenzung und den Rückgang der den Gemeinden zur Verfügung gestellten Einnahmen;
c. die Schwierigkeiten hinsichtlich der Unterzeichnung und Ratifizierung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung;
18. Beauftragt sein Präsidium angesichts des in Abschnitt 9, weiter oben, erwähnten Berichts und gestützt auf den Abschnitt 11 seiner Entschliessung 31 (1996), worin empfohlen wird, dafür zu sorgen, dass nach einer vernünftigen Frist sämtliche Mitgliedstaaten Gegenstand eines genauen Berichts über die Situation der Gemeinde- und Regionaldemokratie sein sollen, die Ausarbeitung der spezifischen Berichte über die Lage der Gemeinde- und Regionaldemokratie in Bulgarien, Kroatien, Lettland, Modawien, der Ukraine und dem Vereinigten Königreich Berichterstattern oder Mit-Berichterstattern im Rahmen der Tätigkeit der Arbeitsgruppe über die Situation der Gemeinde- und Regionaldemokratie in den Mitgliedstaaten anzuvertrauen, welche damit zu einer Gemischten Gruppe würde:
19. Erachtet die Nichtratifizierung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung in ihrer beigehefteten Form durch westeuropäische Staaten mit grosser demokratischer Tradition als eine eigentliche Absage an eben jene Prinzipien, welche der Gemeindedemokratie nach Ansicht des Europarats zugrundeliegen.
1 Diskussion und Zustimmung durch die Kammer der Gemeinden am 4. Juni 1997 und Annahme durch den Ständigen Ausschuss des Kongresses am 5. Juni 1997 (s. Doc. CPL (4) 3, Entschliessung rev, vorgelegt von Herrn Alain CHENARD, Berichterstatter)