Entschliessung 80 (1999)1 betreffend die Rolle der Vermittler/Ombudsmänner in der Verteidigung der Rechte des Bürgers
Der Kongress,
1. Erinnernd an die durch die Organe des Europarats angenommenen Texte zum Thema Vermittlung;
2. Berücksichtigend die Ergebnisse der Konferenz von Messina (Italien, 13.-15. November 1997) über "Ein bürgernäherer Rechtsschutz: der Vermittler auf kommunaler und regionaler Ebene" sowie die durch den Kongress bei den europäischen Vermittlern, Ombudsmännern sowie kommunalen und regionalen "Bürgerverteidigern" durchgeführte Befragung;
3. Nach Kennntnisnahme der Ergebnisse der durch den Europarat im Rahmen der "Gespräche am Runden Tisch mit den europäischen Ombudsmännern" von Florenz (7.-8. November 1991), Limassol (8.-10. Mai 1996), Lissabon (16.-17. Juni 1994) und Malta (Oktober 1998) durchgeführten Arbeiten;
4. Erwägend, dass die europäischen Bürger sich in zunehmendem Masse genötigt sehen, sich an eine Institution zu wenden, die in der Lage ist, sowohl ihren Bedürfnissen Gehör zu schenken als auch ihre Rechte bei den öffentlichen Verwaltungen wirksam zu verteidigen;
5. Ist der Ansicht, dass eine "Vermittlung" die Bürger dadurch, dass sie ihre Beziehungen zu den kommunalen und regionalen Institutionen erleichtert, befriedigen kann und unterstreicht, dass manche europäischen Städte und Regionen bereits Vermittlungsbüros/Ombudsmänner eingesetzt und den Bürgern so eine leicht erreichbare Möglichkeit gegeben haben, für das gute Funktionieren ihrer Verwaltungen zu sorgen;
6. Macht auf die Tatsache aufmerksam, dass die schwächeren Kategorien der Gesellschaft wie Behinderte, sozial Benachteiligte, Minderjährige, Minderheiten, Einwanderer usw., die sich oft mehr als andere an die öffentliche Verwaltung wenden müssen, einfache und zuverlässige Zugangsmöglichkeiten zu den Verwaltungsverfahren brauchen;
7. Weist darauf hin, dass Norwegen bereits im November 1981 die Funktion des Bürgerverteidigers für Kinder ins Leben gerufen hat und schlägt vor, zu prüfen, inwieweit die Aufgabe der Verteidigung und Förderung der Rechte des Kindes (Konvention der Vereinten Nationen von 1989) zweckmässigerweise den Ombudsstellen überantwortet werden könnte, die sodann mit dem dafür zuständigen Personal und den entsprechenden Mitteln auszustatten wären;
8. Ist überzeugt, dass "Vermittlung" als ein Mittel, Streit zu verhindern und beizulegen, die Anrufung von Gerichten und somit deren Belastung mit verwaltungs- und zivilrechtlichen Fällen verringern, den Bürgern zu befriedigenden Antworten verhelfen und die Beziehungen zwischen den Bürgern und den kommunalen bzw. regionalen Verwaltungen erleichtern kann;
9. Unterstreicht, dass die Schaffung einer Institution, die Recht und Billigkeit, Rechtsstaatlichkeit und gute Verwaltungsarbeit fördern und zugleich zur Aufnahme des Gesprächs mit den Bürgern fähig sein soll, in vielen Ländern notwendig ist;
10. Stellt fest, dass bereits mehrere Gemeinden und Regionen als natürlicherweise bürgernächste Gebietskörperschaften in verschiedenen europäischen Ländern derartige Institutionen eingerichtet haben, die es den Bürgern ermöglichen, ihren Beitrag zur Verbesserung der öffentlichen Verwaltung zu leisten; erinnert daran, dass Schweden es war, welches 1809 erstmals die Aufgabe eines Bürgerverteidigers einführte, gefolgt von Finnland im Jahre 1919;
11. Ist der Ansicht, dass die Tätigkeit kommunaler und regionaler Vermittler mit der Befugnis, das einwandfreie Funktionieren der Verwaltung zu untersuchen und zu überprüfen, dazu beitragen kann:
- die Distanz zwischen den europäischen Bürgern und ihren Behörden zu verringern;
- die Leistung und Transparenz der Verwaltungsstellen dadurch zu verbessern, dass sie den Bürgern den Zugang zu den Verwaltungsverfahren erleichtern;
- unter Heranziehung auch jener Stellen, die manche Verwaltungen für die Information der Bürger eingerichtet haben, das tatsächliche Gespräch zwischen Bürgern und öffentlichen Behörden in Gang zu bringen;
12. Erinnert daran, dass die Teilnehmer an der Konferenz von Messina nach ihrer Analyse der durch die kommunalen und regionalen Vermittler in Europa gemachten Erfahrungen den Wunsch äusserten, diese Institution zum Wohle aller Bürger, die diese Form des Schutzes noch nicht geniessen, in allen europäischen Ländern eingeführt zu sehen;
Erklärt,
13. Dass die Institution des kommunalen und regionalen Vermittlers beiträgt zur Umsetzung der in der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung enthaltenen Prinzipien;
14. Dass die Praxis der "Vermittlung für Bürger" verstärkt werden sollte, wo sie bereits existiert, und dass sie in den Regionen und Städten, die noch nicht über diese Form des Bürgerschutzes verfügen, eingeführt und institutionalisiert werden sollte;
Nimmt an
15. Die die Institution des Vermittlers auf lokaler und regionaler Ebene leitenden Prinzipien, wie sie im Anhang zu der vorliegenden Entschliessung figurieren;
Empfiehlt
I. Den noch nicht über diese Institution verfügenden Gemeinden und Regionen
16. Im Lichte der die Institution des Vermittlers auf kommunaler und regionaler Ebene bestimmenden Prinzipien Vermittlerbüros in den Städten und Regionen ins Leben zu rufen, die mit hinreichenden Mitteln sowohl in rechtlicher Hinsicht als auch hinsichtlich der Funktionen, Strukturen und des Personals ausgestattet sind;
17. Wenn nötig, einige kleine Gemeinden bezüglich der Einrichtung eines gemeinsamen Vermittlerbüros zu kombinieren;
II. Den Gemeinden und Regionen, die diese Institution bereits besitzen
18. Die genannten Prinzipien zu berücksichtigen und diese Institution gegebenenfalls neu zu gestalten;
19. Die Schaffung eines transnationalen Netzes kommunaler und regionaler Vermittler zu schaffen, um einen Erfahrungsaustausch in die Wege zu leiten und die Möglichkeiten einer Zusammenarbeit oder Koordination zur Förderung von Lösungen für die Probleme von Bürgern mit dem öffentlichen Verwaltungsapparat zu prüfen;
20. Eine bessere und breiter veröffentlichte Information der Bürger über die ihnen durch diese Institution verfügbaren Möglichkeiten;
Fordert seine hierfür zuständigen Organe auf,
21. Die Organisation von Konferenzen, Seminarien usw., vorzugsweise in den mittel- und osteuropäischen Ländern, ins Auge zu fassen, um dieses Instrument bürgerlicher Verteidigung bekannt zu machen und seine Verwirklichung zu fördern;
22. Innerhalb des Kongresses eine beschränkte Gruppe kommunaler und regionaler Vermittler mit beratender und informierender Funktion für die Aktivitäten des Kongresses zu schaffen.
ANHANG
Die Institution des Vermittlers auf kommunaler und regionaler Ebene
leitende Prinzipien
Präambel
1. Die Verschiedenartigkeit der Rechtssysteme der europäischen Länder, die unterschiedlichen Formen der Dezentralisierung, die Vielfalt der Lösungen, wo es um die Einrichtung des Vermittlers auf kommunaler und regionaler Ebene geht, sprechen alle dafür, ein allgemeines Modell vorzuschlagen, das in den verschiedenen Mitgliedstaaten des Europarats in Berücksichtigung der Besonderheiten jedes Systems anwendbar ist.
Rechtliche Grundlagen
2. In Anbetracht der unterschiedlichen Rechtssysteme der Europaratsmitgliedstaaten empfiehlt es sich nicht, starre Grundsätze hinsichtlich der Ebene (Verfassungsgesetze, spezifische Gesetze, Regional- oder Kommunalstatuten, Verordnungen, Bestimmungen usw.) festzulegen, auf welcher die den Vermittler instituierenden rechtlichen Bestimmungen anzusiedeln seien.
Das Konzept des Vermittlers
3. Die Institution des (europäischen, nationalen, regionalen, provinziellen, kommunalen usw.) Vermittlers trägt einerseits zur Stärkung des Schutzes der Menschenrechte und andererseits zur Verbesserung der Beziehungen zwischen der öffentlichen Verwaltung und ihren Kunden bei.
4. Der Vermittler greift nicht ein in die Tätigkeiten der Rechtsbehörden (Gerichte, internationale Kontrollkomitees und Aufsichtsorgane, nationale Rechtsbehörden), sondern schützt die Rechte, Interessen und spezifischen Situationen des Einzelnen inbezug auf Akte und Verhalten der öffentlichen Verwaltung.
5. In Funktion der Dezentralisierung der zentralstaatlichen Verwaltungen und der den Gebietskörperschaften der verschiedenen Stufen (Staaten, "Länder", Kantone, Regionen, autonome Gemeinschaften, Départememts, Provinzen, Gemeinden usw.) übertragenen Zuständigkeiten dient die Institution des Vermittlers dem Schutz des Einzelnen in grösstmöglicher Bürgernähe.
6. Es zeigt sich, dass die Kontrolle der Behörden, welche unmittelbar mit den Verwaltungskunden und den Benützern der Dienste zu tun haben, auf lokaler und regionaler Ebene tiefgreifender und wirksamer ist als auf höherer (nationaler oder europäischer) Ebene, wo vor allem die Planung, allgemeine Ausrichtung und Koordination angesiedelt sind.
7. Es hat sich klar erwiesen, dass Nähe zwischen Vermittler und Bürger für den letzteren von Vorteil ist. Um diese herzustellen, ist die Lösung, wonach für jede mit administrativer und/oder legislativer Autonomie ausgestattete Gemeinde oder Region ein befugter Vermittler eingesetzt wird, bei weitem jener Lösung vorzuziehen, bei welcher der Zuständigkeitsbereich eines gesamtstaatlichen Vermittlers auf die Akte und das Verhalten der Regionen und Gemeinden ausgedehnt wird.
8. Die in manchen Staaten bestehende Ausgestaltung der administrativen Dezentralisation könnte den Einsatz eines Vermittlers für jede einzelne Gemeinde rechtfertigen. Um jedoch alle übertriebenen Zerstückelungen zu vermeiden, wären diesbezügliche Zusammenlegungen wünschenswert, sodass jedem Vermittler ein territorial und nach der Anzahl von Bürgern bemessener Zuständigkeitsbereich zugewiesen würde.
Die Wahl des Vermittlers
9. Unabhängigkeit, Unbefangenheit und Kompetenz sind die drei wesentlichen Eigenschaften, die ein Vermittler für die Ausübung seiner Funktionen mitbringen muss. Daher darf die gewählte Persönlichkeit keinerlei Einfluss (oder Druck) durch kommunale oder regionale Organe, hohe Beamte, politische Parteien o.ä. unterworfen sein.
10. Es ist ratsam,
i. die Ernennung eines Politikers (eines Volksvertreters in einer Versammlung oder eines Mitglieds einer Partei) zu vermeiden: Unabhängigkeit und Unbefangenheit des Vermittlers müssen für den Bürger deutlich wahrnehmbar sein;
ii. ii. die Bewerbungen um das Amt des Vermittlers sehr sorgfältig zu beurteilen, um Personen auszuschalten, die Beziehungen (Interessen im Zusammenhang mit Karriere, Funktionen, Politik, Wirtschaft usw.) zu der betreffenden kommunalen oder regionalen Gebietskörperschaft haben könnten (oder die auch nur so scheinen könnten, als hätten sie solche);
iii. iii.sicherzustellen, dass die Ausbildung und die Qualifikationen des Bewerbers, der vor allem auch eine angemessene Kenntnis der Verwaltung, ihres Funktionierens und ihrer Vorschriften braucht, den Aufgaben eines Vermittlers entsprechen.
11. Aus entsprechenden Erwägungen wäre es auch wünschenswert, die Amtsdauer, die Beschränkungen der Möglichkeit einer Wiederwahl sowie die mit den Aufgaben eines Vermittlers unvereinbaren Funktionen und Tätigkeiten festzulegen. Ebenso empfiehlt sich die Einhaltung eines Gleichgewichts zwischen den Funktionen und den Einschränkungen dieses Amtes, um möglichst geeignete Bewerbungen zu erhalten.
12. Es müsste ein geeignetes, an die Ausschreibung (vollzeitliche, teilzeitliche Arbeit usw.) angepasstes Gehalt vereinbart werden. Eine unentgeltliche Erbringung von Vermittlerdiensten gewährleistet nicht in hinreichendem Masse Unabhängigkeit und Unbefangenheit.
13. Nach Durchlaufen der entsprechenden Verfahren (Vorschlag, Beurteilung der Bewerbungen, Stellungnahmen usw.) sollte die Ernennung des Vermittlers der gewählten Versammlung der betreffenden Gebietskörperschaften überlassen werden.
14. Die Erfahrungen in den europäischen Ländern legen die Beschäftigung eines Vermittlers als eines Individuums nahe. Es scheint aber nichts Grundsätzliches gegen die Wahl eines Kollegialorgans zu sprechen.
15. Die Institution von nach Sachgebieten (Gesundheit, Telekommunikation usw.) oder nach zu beschützenden Gruppen (Behinderte, sozial Benachteiligte, Minderjährige, Einwanderer, Minderheiten usw.) spezialisierten Vermittlern stellt keine Alternative zum Vermittler mit generellen Kompetenzen dar. Grundsätzlich spricht nichts gegen eine zusätzliche Beschäftigung solcher spezialisierter Vermittler. Es sollte jedoch ein übermässiges Wuchern vermieden werden, da es das Funktionieren eines allgemeinen Systems zum Schutz der Menschenrechte behindern könnte.
Das Büro und die Dienste des Vermittlers
16. Die Notwendigkeit der Wahl von an jeden besonderen Fall, an die verschiedenen Faktoren der Organisation, die Grösse der Gemeinde oder Region, ihren Haushalt usw. angepassten Lösungen verbietet die Festlegung von Richtlinien für diesen Bereich. Es ist aber doch von Nutzen, sich die wesentlichen Ziele der Vermittlung vor Augen zu halten:
i. dem Vermittler müsste hinsichtlich Anzahl und Qualifikationen geeignetes, der Ausdehnung seines Territoriums und der Zahl der potentiell seine Dienste beanspruchenden Bürger entsprechendes Personal zur Verfügung stehen;
ii. ii. das Personal könnte dem Vermittler durch die Verwaltung der betreffenden Gebietskörperschaften zur Verfügung gestellt oder direkt durch ihn selbst rekrutiert werden. In Anbetracht des Erfordernisses der Unabhängigkeit, das sich auf sein ganzes Büro bezieht, ist die zweite Lösung vorzuziehen;
iii. iii.der Vermittler muss über die für die Ausübung seiner Funktionen notwendigen Räumlichkeiten, technischen Dienste und anderen Mittel verfügen.
Die Zuständigkeiten und Funktionen des Vermittlers
17. Die Unterschiede zwischen den verschiedenen Rechtssystemen, den Verwaltungsorganisationen und dem Selbstverwaltungsgrad der Gemeinden und Regionen spielen für die Festlegung der Zuständigkeiten des Vermittlers eine grundlegende Rolle. Eine einheitliche Festlegung dieser Zuständigkeiten wäre in Anbetracht der organisatorischen Besonderheiten jedes Staates nicht wünschenswert, doch ist es in Berücksichtigung der heiklen Materie doch sinnvoll, die Ziele anzugeben, denen die Zuständigkeiten des Vermittlers unterzuordnen wären:
i. Aus der zuvor dargelegten unmittelbaren Beziehung zwischen kommunaler/regionaler Selbstverwaltung und Vermittler folgt, dass der Zuständigkeitsbereich des letzteren jeden Akt und jedes Verhalten der betreffenden Verwaltung umfassen sollte;
ii. Die Zuständigkeiten des gesamtstaatlichen (nationalen) Vermittlers und diejenigen des Vermittlers auf kommunaler/regionaler Ebene sollten so beschaffen sein, dass jeder Verwaltungsakt erfasst und Lücken, wo das Individuum schutzlos wäre, vermieden werden; in gewissen Fällen könnten die kommunalen und regionalen Vermittler ihre Tätigkeit auch hinsichtlich der auf Gemeinde- und Regionalebene übertragenen zentralstaatlichen Verwaltungsbereiche ausüben;
iii. Kompetenzeinschränkungen betreffend Akte und Verhaltensweisen von Verwaltungen in Funktion beispielsweise ihres Themas (nationale Verteidigung, öffentliche Sicherheit, Polizei usw.) sollten auf das unerlässliche Mass beschränkt werden;
iv. Betreffend die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Vermittler und Justiz, bleibt als ein Risiko die Möglichkeit von Grauzonen oder von Überlagerungen bestehen. Im Interesse des Schutzes der Individuen empfiehlt es sich jedoch, die Möglichkeit einer Wahl zwischen den beiden Verfahren - Vermittlung und Justiz - sowie ihrer Nutzung in Abfolge aufeinander nicht auszuschliessen.
18. Bei der Organisation der Zuständigkeiten und Aufgaben des Vermittlers sollte gesorgt werden für:
i. eine Beratungsfunktion im Sinne einer den Individuen bei der Lösung ihrer Probleme mit der öffentlichen Verwaltung geleisteten Hilfe;
ii. die wesentliche Funktion der Sorge für das gute Arbeiten der Verwaltung und die nicht minder wesentliche Funktion der ständigen Bemühung um die Annäherung gegnerischer Parteien aneinander;
iii. eine Funktion der Förderung, die notwendig ist, um Fälle von schlechter Verwaltung an der Quelle lösen zu helfen und um die öffentliche Verwaltung durch Einleitung des Gesprächs mit den Bürgern zu verbessern.
Der Zugang zum Vermittler
19. Der Zugang zum Vermittler muss jeder natürlichen oder juristischen Person offenstehen, die ihrer Ansicht nach aufgrund eines Akts oder Verhaltens der kommunalen oder regionalen Verwaltung einen irgendwie gearteten Schaden erlitten hat. Jede Diskriminierung aufgrund der Nationalität (Begrenzung des Zugangs nur auf Staatsbürger), der Rasse, des Geschlechts usw. läuft den allgemeinen Grundsätzen, die den Schutz der Menschenrechte und die Institution des Vermittlers leiten, zuwider.
20. Um den Zugang zum Vermittler in der Praxis zu erleichtern, müsste sein Büro täglich geöffnet und müsste auch seine telefonische/elektronische Konsultation möglich sein. Die Nutzung der neuen Technologien für den Kontakt zwischen Vermittler und Bürgern wird lebhaft angeraten.
21. Die Dienste des Vermittlers müssen unentgeltlich und die Verfahren leichtgängig und ohne grosse Formalitäten sein, um ihren Benützern Verzögerungen, Komplikationen und Ausgaben zu ersparen.
22. Der Klient muss über die durch den Vermittler unternommenen Schritte, wenn möglich auch über deren weitere Entwicklung und ihr Endergebnis informiert werden. Wenn auf eine Kompromisslösung hingearbeitet wird, muss hierfür zuvor das Einverständnis des Klienten eingeholt werden.
23. Dem Vermittler muss die Befugnis zugestanden werden, auf eigene Initiative zu handeln, zumindest in jedem Fall, da er von Akten, Verhaltensweisen oder Situationen Kenntnis hat, die zu einer Quelle des Schadens für die Individuen allgemein oder für eine Kategorie oder Gruppe von Individuen werden könnten.
Die Handlungsinstrumente des Vermittlers
24. Dem Vermittler muss Zugangsfreiheit zu den Akten, Unterlagen und Archiven der betreffenden Verwaltung gewährleistet sein, ist diese doch unerlässlich für die Erfüllung seiner Aufgabe. Ausser in Fällen äussersten Staatsgeheimnisses, das möglicherweise aus Gründen der Verteidigung, nationalen Sicherheit o.ä. verhängt werden könnte, sollte keinerlei Verweigerung erlaubt sein.
25. Die Zugangsfreiheit sollte auch die Möglichkeit der Durchführung von Untersuchungen und von Besuchen und/oder Inspektionen vor Ort - sofern die Situation dies erfordert, unter Beistand von Fachleuten - umfassen.
26. Der für den fraglichen Akt oder das fragliche Verhalten verantwortliche Bedienstete muss sich zur Verfügung stellen, um dem Vermittler Red' und Antwort zu stehen und ihm bei der Durchführung seiner Aufgabe zu helfen.
27. Die betreffende Verwaltung müsste verpflichtet sein, die Empfehlungen, Vorschläge und anderen Initiativen vonseiten des Vermittlers zu berücksichtigen und allfällige Gründe, die sie ihrer Ansicht nach an deren Befolgung hindern, darzulegen. Die Antwort der Verwaltung müsste innerhalb eines bestimmten Zeitraumes erfolgen.
28. Um die Zugangsfreiheit wirksam zu realisieren, müssten Verweigerungen, Behinderungen, Störungen sowie jede weitere Form der Obstruktion vonseiten eines Beamten oder Verwaltungsangestellten zum vornherein vorgesehen und mit geeigneten Sanktionen belegt werden.
29. Die in spezifischen oder in periodischen bzw. alljährlichen Berichten oder anderen Dokumenten enthaltenen Konklusionen aus den Interventionen des Vermittlers solten mithilfe geeigneter Mittel veröffentlicht werden.
30. Um seiner Funktion als Förderer gerecht zu werden, müsste sich der Vermittler an das mit der Annahme von Verwaltungsbestimmungen, der Organisation der Dienste, den Geschäftsordnungen, Verfahrensordnungen usw. betraute Organ der betreffenden Gebietskörperschaften wenden können, um dort jeden Nutzen versprechenden Vorschlag (Ausserkraftsetzung oder Änderung geltender Texte, Vorschläge neuer Bestimmungen usw.) anzubringen, der dazu angetan erscheint, die Leistungskraft der Verwaltung unter Respektierung der Rechte des Einzelnen zu verbessern.
31. Um die Interventionen des Vermittlers wirksamer zu gestalten, sollten Staat, Regionen und Gemeinden die Möglichkeit prüfen, ihn zu versehen mit:
i. der Vorschlagsbefugnis für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens gegenüber einem Beamten oder Angestellten, der die Ausübung des Vermittleramtes in schwerwiegender Weise behindert hat, oder wenn die Arbeit des Vermittlers die unmittelbare Verantwortung eines Beamten oder Angestellten am Ursprung der Schädigung eines Bürgers entdeckt und bewiesen hat;
ii. der Befugnis, die Eröffnung von gesetzlich vorgesehenen Verfahren zu fordern gegen die Weigerung einer Verwaltung, den ihr gegenüber abgegebenen Empfehlungen und Vorschlägen zu folgen, wenn die durch diese Verwaltung dafür vorgebrachten Gründe nicht befriedigend erscheinen.
1 Diskussion und Annahme durch den Kongreß am 17. Juni 1999, 3. Sitzung (siehe Dok. CG (6) 9, Entschliessungsentwurf, vorgelegt durch Herrn M. Haas, Berichterstatter)