STÄNDIGER AUSSCHUSS
Straßburg, 18. Juni 2010
Beobachtung von Kommunal- und Regionalwahlen – Strategie und Regeln des Kongresses
Entschließung 306 (2010)[1]
1. Die Rechte der Bürger, an regelmäßigen, wahrhaft demokratischen Wahlen teilzunehmen - und gewählt zu werden - sind international anerkannte Menschenrechte. Man kann nur dann von echt demokratischen Wahlen sprechen, wenn ein breites Spektrum anderer Menschenrechte und Grundfreiheiten ohne Diskriminierung eingehalten werden. Wahlen dienen dazu, den Wettstreit um die politische Macht in einem Land auf friedliche Weise auszutragen. Sie sind Teil des demokratischen Regierungsbildungsprozesses. Wie andere Menschenrechte - und wie die Demokratie im allgemeinen - können sie ohne den Schutz der Rechtsstaatlichkeit nicht sichergestellt werden.
2. Das Recht der Bürger, ihre demokratische Entscheidung in einer allgemeinen, gleichen, freien, geheimen und direkten Wahl zu treffen, ist das Fundament der politischen Teilnahme auf staatlicher Ebene und ist in der Präambel des im November 2009 verabschiedeten Zusatzprotokolls zur Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung über das Recht, an den Angelegenheiten der Gemeinden mitzuwirken, enthalten („ ... das Recht der Bürger auf Mitwirkung an den öffentlichen Angelegenheiten ist einer der demokratischen Grundsätze, die allen Mitgliedsstaaten des Europarats gemeinsam sind").
3. Die Wahlbeobachtung – als wichtige Angelegenheit internationaler Organisationen – genießt breite Anerkennung und spielt eine bedeutende Rolle bei der Bereitstellung präziser und unparteilicher Beurteilungen über die Art und Weise von Wahlverfahren. Sie verfügt über das Potenzial, die Integrität von Wahlverfahren zu stärken, indem sie Unregelmäßigkeiten und Betrug unterbindet und aufdeckt und Empfehlungen für die Verbesserung der Verfahren liefert. Sie kann das öffentliche Vertrauen fördern, die Wahlbeteiligung stärken und das Potenzial für wahlbezogene Konflikte verringern. Sie dient des Weiteren durch den Austausch von Erfahrungen und Informationen über die demokratische Entwicklung der Stärkung der internationalen Verständigung.
4. Die Praxis der Wahlbeobachtung durch den Europarat begann nach dem Fall der Berliner Mauer im Jahr 1989 als Teil des Beitrittsprozesses einiger neuer Demokratien. Mit dem Ziel, die von der Parlamentarischen Versammlung geleistete Arbeit im Hinblick auf nationale und präsidiale Wahlen zu ergänzen, wurde der Kongress - als Hüter der territorialen Demokratie - mit der Beobachtung kommunaler und regionaler Wahlen beauftragt. Seit 1990 hat der Kongress nahezu 100 Wahlbeobachtungsmissionen in Europa und teilweise darüber hinaus (z. B. in Israel im Jahr 2008) durchgeführt.
5. Bezug nehmend auf:
a. die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte;
b. die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten;
c. die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung und/oder ihr Zusatzprotokoll über das Recht auf Beteiligung an den Angelegenheiten der Gemeinden;
d. die Statuarische Entschließung (2007)6 des Ministerkomitees des Europarats über den Kongress der Gemeinden und Regionen, in der die Beobachtung von Kommunal- und Regionalwahlen als eine Priorität der Arbeit des Kongresses genannt ist;
e. der Verhaltenskodex für Wahlen (2002) der Venedig-Kommission des Europarats, Zusatz zu seiner Erklärung der Grundsätze für die Beobachtung internationaler Wahlen (2004);
f. Empfehlung 124 (2003) des Kongresses über den „Verhaltenskodex für Wahlen";
g. Entschließung 233 (2007) des Kongresses über die „Zusammenarbeit zwischen Kongress und nationalen Verbänden der Kommunen und Regionen";
h. Entschließung 274 (2008) des Kongresses über die „Politik des Kongresses bei der Beobachtung kommunaler und regionaler Wahlen".
6. Der Kongress unterstreicht die Bedeutung der Wahlbeobachtung auf kommunaler und regionaler Ebene, auch als Ergänzung des politischen Monitoringprozesses der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung, die ein Eckpfeiler der kommunalen Demokratie in Europa ist. Die spezielle Rolle der gewählten kommunalen und regionalen Vertreter als Beobachter territorialer Wahlen trägt zur Legitimität und zur Glaubwürdigkeit des Wahlprozesses auf kommunaler und regionaler Ebene bei.
7. Auf diese Weise wird betont, dass der Zustand und die Bedingungen territorialer Wahlverfahren von Kongressmitgliedern beurteilt werden, die kommunal und regional gewählte politische Vertreter der 47 Mitgliedsstaaten des Europarats und damit Gleichgestellte auf Augenhöhe sind.
8. Der Kongress weist darauf hin, dass im Prinzip die Beobachtung kommunaler und regionaler Wahlen nicht auf bestimmte Länder begrenzt werden sollte. Gemäß der oben angeführten Ergänzung des politischen Monitoringprozesses der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung durch die Wahlbeobachtung ist das Monitoring territorialer Wahlen im Hinblick auf die gesamte Familie der Mitgliedsstaaten des Europarats von Relevanz.
9. Der Kongress bekräftigt sein Interesse, kommunale und regionale Wahlen insbesondere in jenen Ländern zu beobachten, in denen der politische Monitoringprozess Mängel und/oder Probleme im Hinblick auf die territoriale Demokratie offenbart hat.
10. Der Kongress wird erst nach Einladung der Behörden eines jeweiligen Staates eine Wahlbeobachtungsmission organisieren.
11. Im Hinblick auf jene Staaten, in denen der politische Monitoringprozess des Kongresses bestimmte Schwächen im Hinblick auf die territoriale Demokratie aufgedeckt hat, wird der Kongress eine aktive Haltung einnehmen und seinem Interesse Ausdruck verleihen, von jenen Behörden eingeladen zu werden, um kommunalen und regionalen Wahlen beizuwohnen.
12. Die Berichte des Kongresses über die Wahlbeobachtungsmissionen ermöglichen es, die Lage vor dem eigentlichen Wahltag innerhalb des gegebenen politischen und gesellschaftlichen Kontextes zu beurteilen, sich eine Meinung über die gesetzlichen Bedingungen und die Organisation der Wahl zu bilden und relevante Zwischenfälle am Wahltag sowie an den Tagen nach der Wahl zu beschreiben. Die Berichte des Kongresses über die Wahlbeobachtung können auch dazu beitragen, die Fortschritte der Mitgliedstaaten des Europarats im Hinblick auf die Entwicklung der lokalen Demokratie zu verfolgen, wobei Standards angewandt werden, die dem jeweiligen sozialen und kulturellen Kontext des Landes angepasst sind.
13. Um eine genaue Beurteilung der Durchführung der Wahl vornehmen zu können, reicht es nicht aus, lediglich den organisatorischen Rahmen der Wahl zu bewerten. Der Kongress hat bezüglich der Erreichung dieses Ziels entschieden, eine Richtlinie über die Ausweitung des Umfangs der Beobachtung der kommunalen und regionalen Wahlen in den Mitgliedsstaaten des Europarats zu verabschieden. Es ist unerlässlich, den gesamten Prozess und die Bedingungen zu untersuchen, die für das Funktionieren der Demokratie und für echte demokratische Wahlen von grundlegender Bedeutung sind, insbesondere:
a. das politische System des Landes (Geschichte und politische Kultur; Regierungsstruktur; Parteiensystem; Funktionieren der Opposition);
b. die rechtlichen Bedingungen (Verfassung, Wahlgesetz);
c. die Rolle der Medien (Meinungsfreiheit, Pressefreiheit, Medienvielfalt, Schutz der Journalisten);
d. die Finanzierung von Parteien und Wahlkampagnen;
e. Wahlkampf (Fairness, Sichtbarkeit, Berichterstattung in den Medien, Wahlveranstaltungen, Wähleraufklärung);
f. die Situation nach der Wahl (Bildung der kommunalen/regionalen Regierung, Rolle der Opposition, Funktionieren der Anfechtungsverfahren, Berichterstattung durch die Medien).
14. Bezüglich einer angemessenen Nachbereitung zu den Empfehlungen und Entschließungen, die sich aus der Beobachtung kommunaler und regionaler Wahlen ergeben, ist der Kongress der Ansicht, dass ein nach den Wahlen beginnendes Unterstützungsverfahren mit folgenden Schwerpunkten eingeführt werden sollte:
a. Beauftragung relevanter Kongressorgane, insbesondere des Ausschusses für institutionelle Fragen, mit der Überwachung der Umsetzung der Empfehlungen und Entschließungen, die sich aus den Beobachtungsberichten ergeben. Sollten nach Ablauf eines Jahres keine Fortschritte zu erkennen sein, kann der Kongress, falls anwendbar, entscheiden, eine Stellungnahme der Venedig-Kommission zu fordern, und die Parlamentarische Versammlung bitten, die Angelegenheit im Rahmen des Monitoringprozesses zu berücksichtigen. Der Kongress sollte regelmäßig über die Fortschritte dieses Prozesses unterrichtet werden;
b. Organisieren konkreter Kooperationsprogramme, um die wichtigsten Probleme zu behandeln, die sich während der Wahlbeobachtungsmission ergeben haben; diese Programme sollten kommunale und regionale Vertreter und Regierungsstellen der betreffenden Länder sowie anderer europäischer Staaten einschließen, die bereit sind, ihren Rechtsbestand und ihr Fachwissen über kommunale und regionale Demokratie zur Verfügung zu stellen.
15. Der Kongress, im Bewusstsein seiner institutionellen Verantwortung innerhalb des Europarats für die durchgängige Organisation hochwertiger Wahlbeobachtungsmissionen gemäß anerkannter internationaler Standards, wird weiterhin sicherstellen, dass die Kongressmitglieder, die an solchen Missionen teilnehmen, von speziellen Schulungen profitieren können.
16. Auf dieselbe Weise wie der Kongress seine Zusammenarbeit mit nationalen Verbänden, durch den mit dem EU-Ausschuss der Regionen geschlossenen Vertrag zur Zusammenarbeit „zugunsten der kommunalen und regionalen Demokratie, der Dezentralisierung und Selbstverwaltung in Europa und der Garantie der Achtung der etablierten kommunalen und regionalen Zuständigkeiten durch die nationalen und europäischen Stellen“ gestärkt hat, hat er den Ausschuss der Regionen eingeladen, die Kongressdelegation bei ihren Wahlbeobachtungsmissionen zu begleiten, nachdem er die Einladung des Staates erhalten hat, in dem eine Wahlbeobachtung stattfindet.
17. Auf Einladung des Vorsitzenden der Fachkommission für Unionsbürgerschaft, Regieren, institutionelle Fragen und Außenbeziehungen (CIVEX) des Ausschusses der Regionen nimmt der Kongress auch an den Ausbildungskursen für das Monitoring kommunaler und regionaler Wahlen teil, die vom Ausschuss der Regionen für seine Mitglieder angeboten werden. Durch die Fortsetzung und Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen dem Kongress und dem Ausschuss der Regionen wurde entschieden, den gemeinsam von beiden Organen durchgeführten Beobachtungsmissionen ein größeres Gewicht zu verleihen.
18. Die Gegenseitigkeit wird gewährleistet, wenn der Bericht dem Kongress und dem Ausschuss der Regionen vorgelegt wird, da sowohl der Berichterstatter des Kongresses als auch ein Vertreter des Ausschusses der Regionen eingeladen werden, den Bericht zu debattieren.
19. Die Regeln für die Zusammensetzung der Wahlbeobachtungsmissionen des Kongresses sind dieser Entschließung angehängt.
20. Ein Verhaltenskodex für die Kongressbeobachter ist dieser Entschließung angehängt.
Anhang I: Regeln für die Organisation von Wahlbeobachtungs-Missionen des Kongresses
Vorbereitung der Missionen
1. In Anbetracht des Vorstehenden entscheidet das Präsidium des Kongresses, den Behörden in dem Staat, in dem eine solche Wahl ansteht, ein Schreiben zu senden, in dem das Interesse bekundet wird, die kommunalen oder regionalen Wahlen zu beobachten. Nach Eingang des Einladungsschreibens des Landes entscheidet das Präsidium über den Umfang des Beobachtungsauftrags (Beobachtung des Zeitraums vor den Wahlen, tatsächliche Beobachtungsmission, Nachbereitung). Dem Kongress steht es frei, sich für einen, zwei oder alle drei Schritte zu entscheiden.
2. Wenn keine Sitzung des Präsidiums für den Zeitraum zwischen dem Eingang des Einladungsschreibens, die Wahlen zu beobachten, und dem Wahltag angesetzt ist, trifft der Kongresspräsident die notwendigen Entscheidungen, nach Rücksprache mit den Präsidenten der Kammern.
3. Ein Entwurf des Beobachtungsprogramms wird vom Sekretariat des Kongresses verfasst. Der Ständige Vertreter des betreffenden Landes, der Leiter und der Sekretär der nationalen Delegation im Kongress werden ordnungsgemäß informiert. Generell wird das Kongresssekretariat für eine regelmäßige Korrespondenz mit allen Beteiligten Sorge tragen.
4. Das Kongresssekretariat muss sicherstellen, dass die Mitglieder der Wahlbeobachtungsmission qualitativ hochwertige Informationen erhalten.
Zusammensetzung der Delegationen
5. Das Kongresssekretariat versendet eine Aufforderung zur Abgabe von Interessenbekundungen, einschließlich Antragsformular, an die E-Mail-Adressen aller Kongressmitglieder. Die Sekretäre der nationalen Delegationen erhalten eine Kopie. Die Kongressmitglieder, die Interesse an der Teilnahme an der Mission bekunden und das Formular fristgerecht einsenden, werden berücksichtigt. Es werden auch Kandidaturen von Mitgliedern nationaler Verbände berücksichtigt, deren Verbände bereit sind, ihre Kosten zu übernehmen.
6. Die Delegationen, die an Wahlbeobachtungsmissionen des Kongresses teilnehmen, werden vom Kongresspräsidium gemäß den Grundsätzen, die in der obigen Entschließung aufgeführt sind, ernannt.
7. Die Beobachtungsdelegationen des Kongresses bestehen aus 5-20 Mitgliedern. Die Zusammensetzung der Delegationen wird durch ein Ernennungssystem bestimmt, das eine ausgewogene Vertretung der verschiedenen politischen Gruppen im Kongress (einschließlich der nicht registrierten Mitglieder), der Geschlechter und eine faire geografische Verteilung sowie die chronologische Abfolge der Kandidaturen berücksichtigt, die von den Kongressmitgliedern eingereicht werden.
8. Die Sprachkenntnisse der einzelnen Kandidaten werden berücksichtigt, um eine sinnvolle Teilnahme an der Arbeit der Mission zu gewährleisten. Außerdem gehören auch Erfahrungen mit Wahlbeobachtungen und die Teilnahme an Ausbildungskursen zu den Auswahlkriterien.
9. Des Weiteren wird von den Kandidaten für die Mission im Vorfeld der Wahlen erwartet, auch für die eigentliche Wahlbeobachtungsmission zur Verfügung zu stehen. Des Weiteren wird von den Kandidaten von Wahlbeobachtungsmissionen erwartet, bei der abschließenden Pressekonferenz anwesend zu sein, die normalerweise für den Tag nach dem Wahltag angesetzt ist. Der Leiter der Delegation und der für den Bericht zuständige Berichterstatter nehmen an der Pressekonferenz teil.
10. Die Beobachtungsdelegationen sollten keine Kongressmitglieder aus Ländern einschließen, die spezielle Beziehungen mit dem Land pflegen, in dem die Wahl beobachtet werden soll.
11. Das Kongresspräsidium ernennt einen Delegationsleiter, um das öffentliche Profil der Mission zu stärken. Bei Ausbleiben einer diesbezüglichen Entscheidung wird der Kongresspräsident diese Ernennung vornehmen.
12. Ein Berichterstatter, der für den Entwurf und für die Vorlage des Berichts verantwortlich ist, wird vom Präsidium oder dem Kongresspräsidenten ernannt.
13. Die Berichterstatter des Ausschusses für institutionelle Fragen für das Land, in dem Wahlen beobachtet werden, sollen ex officio-Mitglieder der Wahlbeobachtungsmission sein, aber keine Befugnis haben, als Leiter oder Berichterstatter der Wahlbeobachtungsdelegation aufzutreten.
Berichte, Entschließungen und Empfehlungen
14. Der Bericht wird vom Berichterstatter mit Unterstützung des Kongresssekretariats verfasst. Alle Delegationsmitglieder, einschließlich der Mitglieder des EU-Ausschusses der Regionen, werden konsultiert. Der Bericht muss umfassend sein, sowohl positive als auch negative Faktoren aufführen und zwischen signifikanten und insignifikanten Faktoren unterscheiden. Er muss Muster identifizieren, die einen Einfluss auf die Integrität des Wahlverfahrens und auf die Echtheit des Stimmenverhältnisses genommen haben könnten.
15. Der Bericht muss auch die Entschließungen und Empfehlungen berücksichtigen, die im Vorfeld vom Kongress verabschiedet wurden, insbesondere jene, die sich aus Monitoringberichten über das betreffende Land ergaben.
16. Gemäß den Verfahrensregeln des Kongresses und seiner Kammern muss der Bericht dem Präsidium / Ständigen Ausschuss des Kongresses zur Genehmigung und anschließend dem Kongress in seiner Plenarsitzung (oder Kammersitzung) innerhalb eines angemessenen Zeitrahmens zur Verabschiedung vorgelegt werden.
17. Gemäß Artikel 2-5 der bereits erwähnten Statuarischen Entschließung werden die Empfehlungen an das Ministerkomitee des Europarats weitergeleitet.
18. Die Empfehlungen werden außerdem an die Behörden des betreffenden Landes, an den Leiter und den Sekretär der nationalen Delegation im Kongress übermittelt.
19. Zusätzlich werden der Bericht und seine Empfehlungen an interessierte Organe des Europarats, vor allem an die Venedig-Kommission, an den Hohen Kommissar für Menschenrechte, an GRECO, etc., übermittelt.
Sichtbarkeit der Wahlbeobachtungsmissionen des Kongresses
20. Eine Pressekonferenz des Kongresses, unter Vorsitz des Leiters der Delegation oder seines/ihres Stellvertreters, wird vormittags am Tag nach dem Wahltag gemäß den professionellen Vorgaben für die Presse abgehalten, um die Medien über die vorläufige Beurteilung der Wahlbeobachtungsdelegation zu informieren.
21. Ist der Kongress nicht die einzige internationale Institution, die die Kommunal- oder Regionalwahlen in dem betreffenden Land beobachtet, entscheidet der Präsident des Kongresses, in Rücksprache mit dem Generalsekretär des Europarats, ob der Kongress Teil einer IEOM sein soll („International Election Oberservation Mission“). Dies beinhaltet gemäß Standardverfahren eine gemeinsame Pressekonferenz am Tag nach dem Wahltag sowie eine gemeinsame Erklärung. Wenn rechtzeitig eine Sitzung des Präsidiums angesetzt wird, wird der Präsident des Kongresses das Präsidium in dieser Angelegenheit konsultieren.
22. Fällt eine Entscheidung für die Bildung einer „gemeinsamen IEOM“ zusammen mit anderen internationalen Organisationen, müssen alle damit zusammenhängenden Aktivitäten (Pressekonferenzen, Verfassen von Pressemitteilungen oder politischen Erklärungen) in Übereinstimmung mit den Anforderungen des Kongresses erfolgen (die Corporate Identity der Kongressmission muss gewahrt bleiben, die besondere Rolle und Aufgabe der Kongressbeobachter sollte hervorgehoben, der Umfang der Kongresseinsätze darf nicht reduziert und die politischen Botschaften des Kongresses dürfen nicht verzerrt werden).
23. Im Hinblick auf vorläufige Erklärungen, die zusammen mit anderen internationalen Organisationen abgegeben werden, sollte der Leiter der Kongressdelegation in Rücksprache mit dem Generalsekretär entscheiden, ob Änderungen des Kongresses vor Ort eingefügt werden oder ob die Kongressdelegation sich der vorläufigen Erklärung anschließen soll, vorbehaltlich des Hinweises, dass Änderungen vom Berichterstatter ausgearbeitet und innerhalb von fünf Arbeitstagen zur Verfügung gestellt werden.
Anhang II: Verhaltenskodex für die Beobachter des Kongresses
Die Mitglieder der Wahlbeobachtungsmissionen des Kongresses sollten stets betonen, dass die Rechte der Bürger, bei regelmäßigen, echten demokratischen Wahlen zu wählen - und gewählt zu werden - international anerkannte Menschenrechte sind. Insbesondere haben sie die folgenden Regeln einzuhalten:
a. Sie müssen die Souveränität des Gastlandes und gleichzeitig die Menschenrechte und Grundfreiheiten seiner Bevölkerung achten;
b. Sie müssen die Gesetze des Gastlandes achten (und die gesetzmäßigen Anweisungen der Regierung, Sicherheits- oder Wahlbehörden des Landes befolgen);
c. Sie müssen protokollieren, wenn Gesetze, Vorschriften und Maßnahmen von Vertretern des Staates/der Regierung/der Wahlleiter in ungebührlicher Weise die Durchführung der Wahl belasten oder behindern;
d. Sie müssen die Integrität der Wahlbeobachtungsmission schützen (Befolgung der Anweisungen des Missionsleiters, Teilnahme an den erforderlichen Ausbildungskursen, Einsatzbesprechungen, Nachbesprechungen, vollständiges Einbringen in die Beobachtungsmission, Lesen der bereitgestellten Hintergrundinformationen, sich vertraut machen mit dem Wahlgesetz und mit anderen Regelungen und Vorschriften);
e. Sie müssen jederzeit eine strikte politische Unparteilichkeit wahren (Äußern oder Zeigen einer Voreingenommenheit oder Präferenz in Bezug auf nationale Stellen, politische Parteien, Kandidaten, Themen, etc.. sind zu vermeiden);
f. Sie müssen vermeiden, den Wahlprozess zu behindern (zwar signifikante Probleme, Unregelmäßigkeiten, Betrug, etc., protokollieren - aber nicht eingreifen, den Wahlleitern, Parteivertretern oder anderen Beobachtern keine Anweisungen geben);
g. Sie sollen Wahlleitern, Parteivertretern und anderen Beobachtern Fragen stellen (ohne die Wahlen zu behindern);
h. Sie sollen genaue Beobachtungen festhalten und professionelle Schlussfolgerungen ziehen (die Beobachtungen sollten umfassend sein, sowohl positive als auch negative Faktoren nennen, zwischen signifikanten und insignifikanten Faktoren unterscheiden; die Beobachtungen sollten Muster identifizieren, die Einfluss auf die Integrität des Wahlprozesses genommen haben könnten);
i. Sie sollen ein gut dokumentiertes Protokoll der Beobachtung erstellen (insbesondere durch Anwendung der von der Venedig-Kommission bereitgestellten Wahlbewertungsrichtlinie und des Fragebogens);
j. Sie müssen sich jeglicher Kommentare gegenüber den Medien oder in der Öffentlichkeit enthalten, bevor die Abschlusserklärung der Mission herausgegeben wurde (mögliche Anfragen der Presse müssen mit dem Missionsleiter abgeklärt werden);
k. Sie müssen mit anderen internationalen Wahlbeobachtern kooperieren, insbesondere den Beobachtern anderer Organe des Europarats.