Council of Europe

Conseil de l’Europe

Congress of Local and Regional Authorities of Europe

Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe

Edition provisoire

CINQUIEME SESSION

AVIS 9 (1998)[1]

SUR

l’avant-projet de recommandation

du Comité des Ministres aux Etats-membres

concernant la responsabilité pécuniaire (civile et comptable)

des élus locaux pour les actes ou omissions

dans l’exercice de leurs fonctions

Le Congrès,

Ayant été invité par le Comité Directeur sur la Démocratie Locale et Régionale (CDLR) à soumettre un avis sur l’avant-projet de recommandation du Comité des Ministres aux Etats-membres concernant la responsabilité pécuniaire (civile et comptable) des élus locaux pour les actes ou omissions dans l’exercice de leurs fonctions qui apparaît à l'annexe du présent projet;

Considérant que la question de la responsabilité pécuniaire préoccupe aujourd’hui beaucoup les élus locaux et que l’accroissement des textes qui l’organisent, ainsi que la multiplication des procédures mettant en cause les élus à titre personnel nourrissent une réelle inquiétude de la classe politique locale;

Tenant compte du fait que les élus sont amenés à prendre chaque jour un nombre important de décisions qui requièrent souvent des connaissances techniques particulières, ce qui donne la mesure des risques encourus par les élus dans l’exécution quotidienne de leur mandat ;

Estimant en outre que la responsabilité des élus représente la contrepartie obligée des pouvoirs que leur confère leur élection et les pouvoirs dont ils sont en conséquence investis;

Soucieux de respecter les contraintes du mandat local et de la gestion locale, d’une part, et des exigences de l’Etat de droit, d’autre part;

Conscient du fait qu’un régime de la responsabilité juridique des élus locaux doit impérativement prendre en compte les intérêts légitimes des citoyens et leur garantir une sécurité juridique adéquate;

Considérant toutefois qu’un tel régime ne devrait pas mettre en cause à titre personnel abusivement les élus locaux pour les actes ou omissions dans l’exercice de leurs fonctions ;

1.         Se félicite de la proposition d’associer les élus locaux à tout débat sur les réformes qu’il convient de faire dans le domaine du régime de la responsabilité des élus locaux;

2.         Souscrit aux principes énoncés dans l’avant-projet de Recommandation sur la responsabilité pécuniaire des élus locaux;

3.         Souligne que le processus de décentralisation observé dans de nombreux Etats-membres se traduit par un accroissement des compétences dévolues aux collectivités locales et en particulier à leur exécutif et que, par conséquent, ces transferts de pouvoirs sont susceptibles d’accroître les possibilités de mise en cause des élus à titre personnel;

4.         Estime que dans un certain nombre de cas, les risques que les élus locaux encourent sur le terrain de la responsabilité personnelle ont une dimension disproportionnée au regard du pouvoir dont  ils disposent;

5.         Considère que l’on peut observer une tendance à l’effacement de la responsabilité administrative derrière la responsabilité personnelle des élus dans un certain nombre de pays;

6.         Constate que l’intervention du juge dans les affaires locales en a fait, en l’espace de quelques années, une figure importante de la scène locale y affirmant une rationalité juridique fondée sur l’application stricte des textes législatifs. Compte tenu de ce fait ainsi que de la particularité de l’action publique locale, le Congrès soutient l’idée de créer au sein des juridictions civiles ou administratives compétentes, des sections spécialisées et d’assurer une formation des juges qui seront amenés à se prononcer sur les affaires locales. Ceci leur permettrait de mieux prendre en compte les réalités de l’action publique locale, de tenir compte de la difficulté de la mission des élus et leur imposerait l’obligation de réserve sur la médiatisation des affaires;

7.         Considère qu’une large diffusion de l’information appropriée et la formation adéquate des élus aux contraintes juridiques de l’action publique locale constitueraient des mesures préventives qui pourraient effectivement contribuer à limiter le risque d’une faute intentionnelle ainsi qu’à éviter un bon nombre de contentieux;

A cette occasion, le Congrès, compte tenu:

-          des difficultés propres de la mission que la loi confie aux élus locaux alors que parfois ils n’y sont pas formés;

-          de la difficulté de connaître dans le détail le droit qu’ils sont tenus d’appliquer face à des multiples tâches qui leur incombent quotidiennement, et, enfin;

-          de la nécessité pour les élus de se doter d’une capacité d’expertise juridique;

Se félicite de la proposition faite aux gouvernements de coopérer avec les autorités locales pour améliorer la formation des élus locaux quant à la connaissance du régime de responsabilité qui leur est applicable et les textes juridiques y afférents;

8.         Fait observer que les efforts des collectivités locales désirant se doter de moyens modernes de collecte et de traitement de l’information sur les sources législatives générant le régime de responsabilité des élus locaux devraient être encouragés par les gouvernements nationaux;

9.         Le Congrès se félicite du fait que les Lignes directrices contenues à l’annexe de l’avant-projet de Recommandation invitent les autorités centrales des Etats membres à mettre en place un service de conseil juridique fiable et rapide, afin que les élus locaux qui le souhaitent puissent se faire assister en cas de doute sur la légalité d’une décision qu’ils doivent prendre.

10.       Considère néanmoins que si l’on ne saurait mettre en doute l’effet bénéfique d’une telle mesure, il apparaît néanmoins important d’apporter une précision qui mettrait en évidence le caractère impartial et indépendant de l’expertise apportée dans le cadre d’un service juridique ainsi mis en place.

Il apparaît également important de préciser à quel échelon de l’organisation territoriale un tel service devrait voir le jour : à l’échelon national, communal ou intermédiaire.

Une telle précision aurait pour avantage de lever le doute d'un contrôle implicite exercé éventuellement sur les décisions des exécutifs locaux par les services de l’administration d’Etat si un service de conseil juridique était mis en place par les autorités centrales dans le cadre de l’administration d’Etat.

11.       Estime, par ailleurs, qu’il faut distinguer les collectivités locales qui jouissent d’une capacité d’expertise aisément mobilisable, d’un personnel qualifié et de ressources financières leur permettant de s’assurer des services des experts de celles à qui ils font défaut. Parmi celles-ci se trouvent un nombre important de petites communes et de communes rurales, dont les élus locaux sont privés des ces possibilités.

Par conséquent, étant donné que les grandes collectivités, en règle générale, disposent des possibilités d’expertise ou ont les moyens financiers nécessaires pour faire un recours aux juristes et autres experts qualifiés, le Congrès estime qu’il serait utile de spécifier que ce sont les petites communes qui devraient bénéficier, au premier chef, des services de l’expertise juridique.

12.       Par ailleurs, les Lignes directrices devraient faire mention de l’aide en matière de conseil juridique que les associations nationales des collectivités locales pourraient apporter.

Les Lignes directrices pourraient, au même titre, mentionner le rôle de conseil que des services intercommunaux pourraient remplir à condition d’avoir des moyens financiers correspondants.

Dans ces deux cas de figure, les autorités centrales pourraient soutenir et favoriser l’apparition de tels services au sein des associations qui constituent des relais d’information importants entre collectivités à l’échelle nationale ainsi que dans le cadre de la coopération interterritoriale et surtout intercommunale.

13.       Le Congrès estime que le recours à l’assurance peut constituer un moyen efficace de réduction des conséquences des risques de mise en cause personnelle des élus liée à leurs actions ou omissions illégales.

Par conséquent, les Etats devraient favoriser le recours à l’assurance des risques par les collectivités locales. Les Etats devraient en même temps favoriser l’instauration des assurances-types en assurant les élus contre un certain nombre de risques.

Peut-être serait-il utile de spécifier que les assurances portant sur l’assistance juridique et/ou judiciaire des élus couvrant partiellement ou en totalité les frais de justice, souvent coûteux, ont une utilité particulière et devraient dans cette perspective bénéficier de la part de Etats d’une attention spécifique.

14.       En conséquence, le CPLRE recommande au CDLR de tenir compte des amendements suivants lors de la mise au point définitive du projet de Recommandation et en particulier des Lignes directrices figurant à l’annexe dudit projet :

i.                    Le Congrès propose d'ajouter un nouveau paragraphe dans la Préambule après le paragraphe f.:

        Considérant que la médiation, en tant que moyen de règlement des litiges, peut, dans un certain nombre de cas, éviter le recours aux procédures judiciaires, donner des réponses satisfaisantes aux citoyens et faciliter les relations entre les citoyens et les Institutions locales et régionales et que pour ce faire certaines villes et régions ont mis en place des Bureaux de Médiateurs/Ombudsmen donnant aux citoyens une possibilité, facilement accessible, de contrôle d’efficacité et de légalité de l'activité administrative.

ii.                  En ce qui concerne  le droit d’action et droit à la réparation de la personne lésée le Congrès propose de libeller ainsi la première phrase de la section Droit d’action et droit à réparation de la personne lésée (Partie I des Lignes Directrices):

 « Toute personne qui s’estime être lésée par l’action ou l’inaction illégale des élus locaux devrait d’abord exercer le droit d’action contre la collectivité locale ».

iii.        en ce qui concerne la procédure qui peut être engagée par une personne qui s’estime être lésée par l’action ou l’inaction illégale des élus locaux, dans un souci de ne pas déresponsabiliser les élus, il est proposé de supprimer dans la Partie I, section Droit d’action et droit à réparation de la personne lésée, phrase 2 du paragraphe 1 l’expression «soit exclue… »;

iv.        en ce qui concerne la procédure qui peut être engagée par une personne qui s’estime être lésée par l’action ou l’inaction illégale des élus locaux il est proposé également d’ajouter à la dernière phrase du 2ème paragraphe de la section Droit d'action et droit à réparation de la personne lésée « … et relèverait donc de la responsabilité de la collectivité locale gérées par les élus locaux »;

v.         en ce qui concerne la responsabilité pour les décisions collectives le CPLRE propose de libeller ainsi ce la section  Responsabilité individuelle pour les décisions collectives:

 « Concernant les décisions illégales adoptées par un organe collégial, il faudrait, en général, exclure la responsabilité personnelle des élus qui auraient formellement motivé leur opposition ou abstention ».

vi.        en ce qui concerne l’avis préalable d’organes spécialisés indépendants il est proposé d’ajouter à la dernière phrase de la section Avis préalable d'organes spécialisés indépendants ce qui suit « … et que les élus  eux-mêmes aurait pu consulter au préalable ».

vii.       en ce qui concerne les mesures visant à limiter le risque de faute intentionnelle, il est proposé de libeller ainsi le paragraphe 1 de la Partie II des Lignes directrices, section Information et formation des élus locaux :

“Les gouvernements nationaux devraient encourager et soutenir financièrement ou par tout autre moyen approprié les initiatives des collectivités locales visant à créer des systèmes modernes de collecte, d’organisation, d’analyse et de traitement de l’information relative aux sources législatives et normatives portant sur les collectivités locales”.

viii.      en ce qui concerne la formation des élus le Congrès suggère également d'ajouter à la fin de la section Information et formation des élus locaux le paragraphe suivant:

"Les gouvernements nationaux devraient également encourager et soutenir par tout moyen approprié les démarches des associations nationales des collectivités locales destinées à améliorer la formation des élus locaux en ce qui concerne le régime juridique de responsabilité qui leur est applicable et des textes juridiques pertinents".

ix.        en ce qui concerne également les mesures visant à limiter le risque de faute intentionnelle, le Congrès propose d’ajouter dans la Partie II des Lignes directrices à la section Services de conseil aux élus locaux le paragraphe suivant:

"Les autorités centrales devraient favoriser et soutenir par tout moyen approprié les initiatives des associations nationales des pouvoirs locaux destinées à mettre en place des services de conseil juridique à l’attention des élus locaux qui souhaitent ainsi avoir un recours au préalable à une expertise juridique. De tels services juridiques pourraient également être envisagés dans le cadre de la coopération interterritoriale avec, si nécessaire, un concours des autorités centrales".

Annexe

l’avant-projet de recommandation

du Comité des Ministres aux Etats-membres

concernant la responsabilité pécuniaire (civile et comptable)

des élus locaux pour les actes ou omissions

dans l’exercice de leurs fonctions

                Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

a.         Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont le patrimoine commun et afin de favoriser leur progrès économique et social ;

b.         Considérant que la participation active des citoyens dans la gestion des affaires publiques locales, y compris par l'acceptation des fonctions électives locales, est l'une des conditions fondamentales de l'efficacité de la démocratie locale et que, pour assurer cette participation, il est nécessaire de sauvegarder à la fois la confiance des citoyens dans leurs élus et la sécurité juridique de ces derniers ;

c.         Considérant que, en conséquence, le régime de la responsabilité juridique des élus locaux a une influence particulière sur le bon fonctionnement de la démocratie locale et régionale ;

d.         Considérant que, lors de la définition d'un tel régime, il faut tenir compte, à la fois, des intérêts légitimes des citoyens, de l'Etat, des diverses collectivités territoriales et des élus ;

e.         Considérant que les élus locaux doivent assumer entièrement leurs responsabilités face aux citoyens et que l'évolution actuelle vers la responsabilisation des élus locaux constitue un élément important d'une démocratie locale davantage efficace ;

f.          Considérant, néanmoins, que cette évolution soulève des inquiétudes légitimes chez les élus locaux et que l'adoption de dispositions particulières concernant leur responsabilité pécuniaire peuvent se justifier compte tenu de la complexité croissante de leurs tâches et de leur statut électif ;

g.         vu le rapport du Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR) sur "La responsabilité des élus locaux pour les actes ou omissions dans l'exercice de leurs fonctions" ;

            Recommande aux gouvernements des Etats membres :

1.         d'entreprendre les réformes appropriées du cadre juridique et administratif concernant la responsabilité pécuniaire des élus locaux en tenant compte des principes et proposition figurant dans les lignes directrices en annexe à la présente Recommandation ;

2.         d'associer les élus locaux à tout débat sur les réformes qu'il convient de faire dans ce domaine et sur les modalités de mise en œuvre de celles-ci.

Annexe à la Recommandation n°

Lignes directrices concernant la responsabilité pécuniaire (civile et comptable)

des élus locaux pour les actes ou omissions dans l'exercice de leurs fonctions

Définitions

            La présente Recommandation adopte les définitions suivantes:

-           responsabilité civile: obligation de réparer le préjudice résultant soit de l'inexécution ou de la mauvaise exécution d'un contrat, soit de la violation du devoir général de ne causer aucun dommage illicite à autrui par son fait personnel, du fait des choses dont on a la garde ou du fait des personnes dont on répond;

-           responsabilité comptable: obligation pour les agents publics, y compris les élus, de réparer le préjudice financier causé à leur collectivité;

-           élus locaux: les titulaires d'un mandat électif, direct ou indirect, au sein des assemblées des collectivités locales (y compris du niveau intermédiaire) ou de leurs organes exécutifs.

I.          Etendue et mise en œuvre de la responsabilité pécuniaire des collectivités locales et des élus locaux

Droit d'action et droit à réparation de la personne lésée

            Toute personne qui s'estime lésée par l'action ou l'inaction illégale des élus locaux devrait toujours avoir le droit d'action en dommages et intérêts contre la collectivité locale en question. Par contre, la possibilité d'une action directe contre les élus locaux devrait être soit exclue soit limitée aux cas de faute grave ou intentionnelle de ceux-ci.

            Toute personne ayant subi un dommage illicite par l'action ou l'inaction des élus locaux doit bénéficier d'une réparation complète et rapide. Cette réparation ne devrait pas être subordonnée à l'existence d'une faute commise par les élus responsables.

Droit d'action de la collectivité contre l'élu responsable

            La collectivité doit avoir le droit de réclamer judiciairement aux élus responsables la réparation des dommages qu'elle a subis du fait de leur action ou omission illégale; elle doit avoir le droit d'introduire contre les élus responsables une action récursoire, dans le cas où elle a dû indemniser un préjudice qu'ils ont causé à une tierce personne.

            Néanmoins, la responsabilité des élus vis-à-vis de leur collectivité locale devrait être limitée aux cas de faute grave ou intentionnelle. Lorsque cette limitation n'est pas établie par la loi, la collectivité devrait avoir la possibilité de ne pas exercer son droit d'action, par exemple en cas de faute légère, ou si la bonne foi des élus en question n'est pas contestée et si, compte tenu des circonstances, ils ont fait preuve de diligence.

Responsabilité individuelle pour les décisions collectives

            Concernant les décisions illégales adoptées par un organe collégial, il faudrait, en général, exclure la responsabilité personnelle des élus qui s'y sont opposés.

Sanctions administratives pécuniaires

            Il faudrait exclure tout mécanisme de sanction pécuniaire automatique appliquée aux élus; ces sanctions ne devraient être prononcées qu'à l'issue d'une procédure contradictoire et suite au constat d'une faute grave ou intentionnelle.

Spécialisation des juges

            Compte tenu de la complexité et technicité croissantes de l'activité des autorités locales et de la spécificité du travail des élus locaux, il conviendrait d'organiser au sein des juridictions civiles ou administratives compétentes en matière de responsabilité pécuniaire des élus des sections spécialisées et d'assurer une formation spécifique aux juges qui sont amenés à ce prononcer sur les affaires dans ce domaine.

Avis préalable d'organes spécialisés indépendants

            Une mesure alternative ou complémentaire à la spécialisation des juges pourrait être la mise en place d'organes spécialisés indépendants, dont les juges devraient ou pourraient recueillir l'avis, avant de se prononcer sur le caractère approprié ou non du comportement des élus concernés et des décisions qui leur sont reprochées.

II.        Mesures visant à limiter le risque de faute non intentionnelle

Simplification du cadre normatif de référence

            Il faudrait, dans toute la mesure du possible, réduire le nombre des dispositions législatives, réglementaires et autres que les élus locaux sont appelés à appliquer, en particulier des arrêtés ministériels et des circulaires; il faudrait également présenter les dispositions législatives en vigueur dans les principaux domaines d'action des collectivités locales sous la forme de textes uniques.

Information et formation des élus locaux

            Les gouvernements nationaux devraient encourager et soutenir les collectivités locales qui souhaitent se doter d'un système moderne de collecte, d'organisation et de traitement de l'information concernant les textes législatifs et les autres sources normatives.

            Ils devraient coopérer avec les collectivités locales pour améliorer la formation des élus locaux, notamment en ce qui concerne la connaissance des textes juridiques que ces élus doivent appliquer et du régime de leur responsabilité en cas de violation de ces textes.

Service de conseil juridique aux élus locaux

            Les autorités centrales devraient mettre en place un service de conseil juridique fiable et rapide, afin que les élus locaux qui le souhaitent puissent se faire assister en cas de doute sur la légalité d'une décision qu'ils doivent prendre.

Contrôle juridique interne

            Il faudrait prévoir la possibilité pour les collectivités locales d'organiser des mécanismes de contrôle juridique interne, stimuler leur mise en place effective et évaluer périodiquement leurs performances, en vue d'adopter, le cas échéant, les mesures aptes à améliorer leur efficacité.

III.       Assurance concernant la responsabilité pécuniaire liée aux actions ou omissions illégales des élus locaux

Assurance des collectivités

            Il faudrait prévoir expressément la possibilité pour les collectivités locales de souscrire des assurances contre les risques financiers pouvant résulter de la mise en oeuvre de leur responsabilité civile. Une telle assurance pourrait contribuer à limiter le nombre d'actions récursoires de la collectivité contre ses élus dans les cas où ceux-ci sont de bonne foi.

Assurance des élus

            Il faudrait prévoir expressément la possibilité pour les collectivités locales de souscrire des assurances au bénéfice de leurs élus couvrant les risques financiers encourus par ces derniers au titre de leur responsabilité patrimoniale pour les actes liés à l'exercice de leur mandat, notamment en cas de faute légère et non intentionnelle.

Assurances mutuelles

            Il faudrait prévoir expressément la possibilité pour les collectivités locales ou leurs élus de créer des organismes de mutualisation des risques susvisés. Il serait également utile que les autorités centrales favorisent la création de tels organismes par tout moyen approprié.

Collecte et divulgation des informations permettant de quantifier les risques à assurer

            Il faudrait organiser, au niveau national, un système cohérent de collecte et de divulgation des informations concernant la mise en oeuvre de la responsabilité civile des collectivités et de la responsabilité civile et comptable des élus locaux, afin que les élus et les assureurs puissent mieux quantifier ce type de risque.