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ANNEXE 1
Des TERMES DE REFERENCE
Appui au cadre financier de la décentralisation : étude sur la réforme de la fiscalité locale
1. Informations générales
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Titre du projet |
Appui à la décentralisation et à la gouvernance financière des collectivités locales en Tunisie – Partenariat CoE |
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Pays |
Tunisie |
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Bailleur |
Conseil de l’Europe (CoE) |
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Bénéficiaire du projet |
Haute instance des finances locales (HIFL) |
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Thématiques |
Décentralisation et finance locale |
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Contacts HIFL |
Mme la Présidente HIFL Amel ELLOUMI BAOUAB
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2. Contexte et justification
Créée par la Loi organique N° 29-2018 du 9 mai 2018 relative au Code des Collectivités Locales, et sous la tutelle du Haut conseil des collectivités locales, la HIFL qui est chargée d’examiner toutes les questions relatives à la finance locale, sa consolidation, sa modernisation et sa bonne gestion afin de promouvoir l’autonomie financière des collectivités locales, travaille en étroite relation et depuis son lancement officiel en septembre 2019 avec le ministère des affaires locales et de l’environnement et son Instance de la Prospective et de l’Accompagnement du Processus de la Décentralisation (IPAPD).
La HIFL poursuit un partenariat privilégié avec le Conseil de l’Europe initié au séminaire de lancement en octobre 2019, date au cours de laquelle la Tunisie a gagné le statut de Partenaire pour la démocratie locale auprès du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe.
Ce partenariat favorise entre autres l’appui de la HIFL dans le cadre de ses missions ainsi que l’ouverture de la HIFL sur des bonnes pratiques européennes dans le domaine de la décentralisation et de la finance locale.
Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe croit avec son partenaire la HIFL que la finalité est bien d’accompagner les réformes territoriales et de renforcer la gouvernance décentralisée en Tunisie, notamment en favorisant l’autonomisation des collectivités locales à travers leur autonomie financière.
A ce titre le sujet de la fiscalité locale trouve pleinement sa place dans la mise en œuvre du processus de la décentralisation en Tunisie car il fait partie de la question globale de la finance locale attribuée par la loi à la HIFL, avec ses différents aspects de nature juridique, organisationnelle, renforcement des capacités et relation entre l’État central et les collectivités dans un contexte de décentralisation.
Il est à noter que le cadre juridique de la fiscalité locale en Tunisie est constitué essentiellement de la loi organique relative aux collectivités locales (promulguée en 2018), et le Code de la fiscalité locale (loi n°97-11 du 3 février 1997 et les textes d’application) dont les dispositions restent en vigueur à ce jour et s’appliquent "aux impôts, taxes et redevances qui y sont prévus ainsi qu’aux impôts, taxes et redevances qui seraient instituées par des lois ultérieures relatives aux collectivités locales".
Cette problématique de la fiscalité locale demande aujourd’hui une étude exhaustive et approfondie afin de proposer une refonte de son code. Ce travail trouve ses justifications dans :
(i) Le premier rapport annuel de la HIFL – 2019 :
dans son plan d’action et ses recommandations et parmi les mesures proposées au titre de l’année 2020 et 2021 la HIFL en proposant la présentation d’une loi relative à la création du fonds d’appui à la décentralisation, de la péréquation et de solidarité entre les collectivités locales a fait appel à l’unification des ressources des transferts de l’Etat te surtout à la révision du code de la fiscalité locale de manière à avoir un système fiscal local plus équitable, qui protège les deniers publics et garantissent l’équilibre entre les charges et les capacités des collectivités locales … ainsi que la réorganisation des recettes auprès des collectivités locales et des renforcements des capacités en terme de ressources humaines, d’équipements, et de système informatique en vue d’améliorer le recouvrement des ressources financières. Ce même rapport a proposé au titre des années 2022 2023 le transfert d’une partie des recettes fiscales relevant du budget de l’Etat vers les collectivités locales ainsi que la mise en œuvre des dispositions des articles 154 du code des collectivités locales.
(ii) La consultation sur le processus de la décentralisation « la décentralisation vue par les communes » réalisée en 2021 par la Fédération Nationale des Communes Tunisiennes (FNCT) avec l’appui du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe dans le cadre du partenariat de voisinage du Conseil de l’Europe avec la Tunisie 2018-2021.
Dans le troisième axe de cette consultation intitulé le régime financier de la commune, la consultation a désigné quelques lacunes et faiblesses juridiques, structurelles, fiscales et liées aux ressources humaines au niveau local. Elle a proposé également quelques pistes de solution pour la refonte de la fiscalité locale car il était constaté par les acteurs impliqués que les dispositions du code la fiscalité locale ont été conservées jusqu’à aujourd’hui et cette situation devient incompatible avec le développement espéré des fonctions des communes et la création future des Régions. Il a été constaté que dans ce contexte la réforme du système de fiscalité locale doit être entamée pour le rendre plus équitable, plus rentable.
(iii) Le rapport relatif à la réforme de la fiscalité locale réalisé dans le cadre du programme PARD en mai 2020 par M. le professeur Ahmed Essoussi qui visait à repérer d’une façon globale les enjeux et les points d’adaptation de la fiscalité des communes et de développement de celle des futures régions ainsi que la proposition d’une stratégie globale d’intervention et d’accompagnement. Ce rapport a souligné l’incohérence et la non-conformité de la législation fiscale par rapport à la constitution de 2014 et au Code des collectivités locales. Il a fait appel à la nécessité de mettre en conformité le code de la fiscalité locale à ces deux textes et à la mise en place prochaine de la cour constitutionnelle.
Ce rapport a pointé les faiblesses liées au domaine de la fiscalité locale notamment « la mauvaise connaissance du potentiel fiscal des communes, l’absence de relations entre les compétences des communes et les objets de la fiscalité, répartition inéquitable des transferts, l’absence du partage des produits de certains impôts nationaux alors que le principe est acté par la constitution et le Code des Collectivités Locales ».
Ce rapport conclut sur la nécessité de procéder à une réforme profonde non pas de la fiscalité locale seule, « mais de questionner également la fiscalité nationale tout entière en intégrant un partage des produits de certains impôts nationaux ».
(iv) Les différentes études qui ont été réalisées sur ce sujet notamment celle réalisée par Deloitte Tunisie en 2014 concernant la réforme du système fiscal tunisien.
La Haute Instance des Finances Locales est attendue pour faire des propositions dans ce sens. Dans ce cadre, un binôme d’experts (un.e local.e et un.e européen.ne) sera missionné pour répondre à ces questions et aux suivantes :
- sur l’insuffisance de données analytiques sur le recouvrement et la situation des recettes mises à jour qui est en lien avec la méconnaissance du potentiel fiscal des collectivités et avec une maîtrise sur les impôts insuffisante/incomplète/floue (pour les communes) /quasi-inexistante (pour les régions),
- sur le manque de compétences et de matériels adéquats pour assurer une fiscalité et une redevance optimale et fiable,
- sur le manque de partage de produit fiscal entre le central, le régional et le local,
- sur les textes d’application qui ne sont plus adaptés à la situation réelle ou qui manquent de clarté,
- sur la relation entre les collectivités et les perceptions et sur les recettes fiscales et les nouvelles compétences attribuées aux collectivités locales dont le développement économique.
3. Objectif de la mission :
L’objectif final est de proposer une refonte du code de la fiscalité locale tunisienne en s’appuyant sur une stratégie et un plan d’actions de réforme qui couvrent les aspects juridiques, financiers et le renforcement des compétences.
Dans ce cadre la mission des expert.e.s consistera :
- à dresser un état des lieux exhaustif et une analyse détaillée de la situation fiscale locale et des potentiels de recettes au niveau des collectivités : analyse de l’assiette, mode de recouvrement, potentiels que représentent chaque taxe et impôt,
- à élaborer une stratégie concertée avec les principales entités concernées pour ouvrir concrètement les chantiers de la refonte de la fiscalité locale et le cas échéant leur impact sur la fiscalité nationale en mobilisant les collectivités locales (praticiens et usagers) afin de donner un aspect pratique à l’étude, le ministère des finances, la direction générale des études et de la législation fiscale, le ministère des affaires locales, l’Instance de prospectiveet d'accompagnement du processus de ladécentralisation, et le ministère de la fonction publique, etc …
- à analyser le cadre juridique et institutionnelle portant sur la fiscalité locale de façon détaillée afin de détecter les incohérences qui pourraient constituer des blocages dans la chaîne fiscale, ainsi que les écarts entre les textes qui régissent le domaine et proposer les amendements nécessaires à ce stade.
4. Descriptif de la mission :
Le binôme d’experts (un.e local.e et un.e européen.ne) sera en charge de :
- étape 2 : ouvrir concrètement les chantiers de la refonte de la fiscalité locale à travers des scénarios/propositions d’adaptation et de refonte sur le plan juridique, financier et ressources humaines, en concertation avec le ministère des finances dans le cadre de ses nouvelles orientations et sa nouvelle stratégie de réforme des finances publiques en général, la direction générale des études et de la législation fiscale, ainsi que les ministères concernés, et les collectivités :
· Proposition d’amendements au code de la fiscalité locale tunisienne actuel en vue d’un nouveau code qui prend en compte les nouveaux échelons territoriaux que sont les communes, les régions et les districts, et qui met l’accent sur les mécanismes de recouvrement et la restructuration des recettes des finances,
· Proposition concrète de renforcement des compétences et de capacité de recouvrement au sein des collectivités locales et dans la relation collectivités locales / perceptions pour une meilleure fiscalité.
· Proposition de solutions innovantes pour couvrir et améliorer le potentiel fiscal local ainsi que pour un partage efficace et efficient de la fiscalité entre l’Etat et les collectivités (exemple la création d’un observatoire de la fiscalité locale sous l’autorité de la HIFL qui aurait entre autres pour mission la mise à jour du potentiel fiscal).
Il s’agit d’effectuer une capitalisation sur les bonnes pratiques innovantes en matière de fiscalité locale afin d’élaborer une stratégie fixant des objectifs pour améliorer à la fois le recouvrement, la gestion et l’utilisation des ressources fiscales.