Document d’information
16 mai 2012
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SYNTHESE
RAPPORT DU SECRETAIRE GENERAL
SUR LE PASSAGE EN REVUE
DES CONVENTIONS DU CONSEIL DE l’EUROPE
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1. Introduction
Dans le cadre du processus de réforme du Conseil de l'Europe (CdE), le Secrétaire Général (SG) a proposé de faire le point sur l’état des conventions du Conseil de l’Europe en menant un examen critique de leur pertinence, qui fournirait la base pour décider du suivi, y compris des mesures visant à accroître la visibilité et le nombre de Parties aux conventions pertinentes. Lors de leur 1084e réunion (mai 2010), les Délégués des Ministres (ci-après, le "CM") ont soutenu ces propositions.
- Méthodologie: Rédiger un rapport complet pour le CM d'ici la fin septembre 2011 comprenant, entre autres, l'identification de critères pour évaluer la pertinence, la classification des conventions du CdE sur la base des critères définis, l'identification des mesures qui pourraient être adoptées en ce qui concerne les conventions du CdE.
- Etapes suivantes : a) Février 2011 : présentation du Schéma du SG au CM (SG/Inf(2011)2) ; b) Avril 2011 : constitution d’un groupe de travail au sein du Secrétariat pour préparer l’avant-projet ; c) Juin / Juillet 2011 : consultations informelles avec les comités directeurs et les autres organes ; d) Septembre 2011 : examen de l’avant-projet par le CAHDI, qui a demandé un délai supplémentaire ; e) fin septembre 2011 : le SG, ayant informé le CM, a prolongé le délai imparti afin que le CAHDI finalise ses observations ; f) fin mars 2012 : le CADHI a adopté ses observations ; g) avril 2012 : modification de l’avant-projet du SG pour prendre en compte les observations du CAHDI ; h) 16 Mai 2012 : le SG présente son rapport au CM.
- Nature des conventions du CdE : les conventions du CdE ne sont pas des actes juridiques de l’Organisation. Ce sont des traités internationaux, négociés par les Etats et qui lient seulement les Parties. Cependant, ils conservent certains liens avec le CdE, (cadre pour les négociations, pouvoirs conférés au CM, SG dépositaire, suivi, etc.).
- Principaux objectifs du rapport : a) identifier les conventions clés : un socle juridique commun dans les domaines des Droits de l’Homme, de l’Etat de droit et de la Démocratie ; b) identifier les conventions inactives ; c) suggérer quelles conventions pourraient être utilement mises à jour ; d) promouvoir l’adhésion de l’UE et, le cas échéant, des Etats non membres aux conventions du CdE ; e) proposer des mesures pour accroître la visibilité, le nombre des Parties et l’impact des conventions du CdE.
2. Classification des conventions du CdE
a) Le Chapitre 2 fournit une perspective générale de la situation des conventions du CdE, et non un examen particulier de chaque convention. Une photographie de la situation de l’état des conventions du CdE en mai 2012, qui pourrait varier dans le temps.
b) Les conventions du CdE sont classées en 4 groupes selon les critères identifiés par le CAHDI. Dans chacun de ces 4 groupes, figure, à titre indicatif, une sous division plus détaillée, fondée sur les 3 piliers du Programme d’activités (Droits de l’Homme, Etat de Droit et Démocratie).
Groupe 1 : Conventions largement ratifiées et considérées comme clés. Critères : 40 ratifications ou plus et considérées comme clés. Aux fins du présent rapport, il a été proposé que les conventions clés soient celles identifiées comme le « noyau dur » des traités dans la Résolution APCE 1732(2010) et qualifiées d’« importantes » par le CM dans sa réponse à la Recommandation APCE 1920(2010), ainsi que celles considérées comme clés par les comités directeurs lors des consultations préalables à l’élaboration du rapport (Voir Annexe 1).
Groupe 2 : Conventions moins ratifiées mais considérées comme clés. Critères : Conventions considérées comme clés (voir l’explication sous le Groupe 1 ci-dessus) qui répondent, de surcroît, à l’un des critères suivants : conventions récentes (adoptées après 2002) / ratifications régulières / remplacement de nombreux accords bilatéraux / influence au-delà de l’Europe (adhésion par des Etats non membres) (Voir Annexe 2).
Groupe 3 : Autres conventions actives. Critères : Autres conventions actives qui ne sont pas considérées comme clés. (Voir Annexe 3).
Groupe 4 : Conventions inactives. Critères : Conventions non encore entrées en vigueur 20 ans après l’ouverture à la signature / ou remplacées par d’autres conventions plus récentes ou existence de législation de l’UE ou d’instruments d’autres organisations internationales qui introduisent des normes plus élevées / protocoles déjà incorporés dans la convention-mère ou ayant perdu leur raison d’être.
c) Certaines conventions du CdE pourraient être mises à jour ou révisées afin d’accroître leur efficacité et de répondre aux changements législatifs, sociétaux. Les suggestions indicatives, faites par les comités directeurs et l’APCE, sont mentionnées au Chapitre 2.2.
3. Propositions de Plan d’action pour les conventions du CdE : le Chapitre 3 contient des propositions de mesures qui pourraient être adoptées, principalement par les Parties Contractantes ou par le CM. Les mesures de promotion ne peuvent pas être adoptées à l’égard de toutes les conventions. Une sélection devra être faite, selon la nature de la mesure proposée. Des « évènements traités » pourraient, par exemple, se concentrer sur les conventions des Groupes 1 et 2, mais pourraient également concerner quelques conventions du Groupe 3, selon la nature de l’évènement et les priorités de l’Organisation à un moment donné. D’autres mesures, telle que, par exemple, la gestion des conventions, pourraient, en revanche, être appliquées à toutes les conventions des Groupes 1 à 3.
a) Au niveau international : Certains évènements pourraient se prêter à la promotion des conventions relatives au thème traité. Certaines conventions sélectionnées pourraient aussi être promues selon les priorités des présidences successives du CM. Des cérémonies de traités pourraient être organisées en marge d’évènements importants. Les actions ciblées de l’APCE peuvent aussi être l’occasion de promouvoir certaines conventions. Les comités directeurs ou d’autres comités pourraient adresser au CM des rapports sur l’état de mise en œuvre de certaines conventions. Des tours de table pourraient être organisés. La promotion de certaines conventions pourrait faire partie des campagnes du CdE.
b) Au niveau national : Le dialogue politique avec les autorités nationales pourrait être l’occasion d’encourager les ratifications. La même action pourrait être menée lors des visites de monitoring effectuées sur le terrain. La sensibilisation des juges et fonctionnaires nationaux pourrait être menée s’agissant des conventions récentes et des conventions importantes. Les parlements nationaux pourraient demander des informations sur la politique de ratification.
c) UE : Seulement 37 conventions du CdE sont ouvertes à l’adhésion de l’UE. Le partenariat entre l’UE et le CdE devrait se traduire par une participation accrue de l’UE à une plate-forme juridique paneuropéenne commune. Une fois résolue la question de l’adhésion de l’UE à la CEDH, des contacts bilatéraux devraient avoir lieu afin d’identifier l’intérêt de l’UE pour d’autres conventions et préparer les solutions juridiques permettant de faciliter une adhésion future.
d) Etats non membres : Annoncer dans les forums pertinents que certaines conventions sont ou seront en préparation, améliorer les procédures d’adhésion, revoir les conditions de participation, les questions financières. Les Bureaux du CdE auprès de l’ONU, de l’OSCE ou d’autres organisations internationales pourraient jouer un rôle essentiel dans cet effort.
e) L’amélioration de la gestion des conventions : Notion. Un rôle proactif pour le CM. Un rôle accru pour les comités directeurs dans le passage en revue du niveau de ratification et de la mise en œuvre des conventions relevant de leur compétence. Rôle du SG à travers le Bureau des Traités : en diffusant des informations relatives à l’ensemble des conventions du CdE.
f) Mesures relatives aux conventions inactives : Plusieurs mesures sont proposées pour traiter cette catégorie de conventions : a) Recommandation du CM invitant les Etats membres à ne plus ratifier certaines conventions obsolètes ; b) Accord entre les Parties pour mettre fin ou suspendre certaines conventions du CdE ; c) Recommandation du CM aux Parties pour dénoncer des conventions incluses dans une liste (laquelle sera établie sur la base d’une analyse minutieuse au cas par cas).
g) Mesures visant à réduire le nombre de réserves : Il est proposé d’inclure des dispositions explicites relatives aux réserves dans les futures conventions. En outre, il pourrait être envisagé, dans certains cas, d’inclure des clauses de caducité pour les réserves. Un examen périodique des réserves concernant certains traités pourrait être un outil utile pour encourager un réexamen de la nécessité du maintien de certaines réserves. Les organes de suivi pourraient également soulever la possibilité du retrait de réserves à l’occasion des visites effectuées sur le terrain. Promouvoir et diffuser la Recommandation du CM n° R(99)13 sur les réactions aux réserves irrecevables.
4. Conclusions. L’importance de préserver la patrimoine conventionnel du CdE. Une classification fondée sur des critères objectifs et neutres, prenant en compte principalement de la position des Etats. Engager des discussions sur le rôle des conventions dans l’avenir du CdE. La réforme de l’Organisation représente une occasion de rationaliser la gestion et le suivi des conventions.
5. Annexes. Annexes 1 à 4 : Classification des conventions du CdE par groupe en fonction de leur pertinence. Annexe 5 : Références aux conventions du CdE dans les décisions et jugements de la Cour européenne des droits de l’Homme.