Comité des Ministres

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CM(2015)74-addfinal        19 mai 2015

 

125e Session du Comité des Ministres

(Bruxelles, 19 mai 2015)

Lutte contre l’extrémisme violent et la radicalisation conduisant au terrorisme

- Plan d’action

 

Introduction

Le Conseil de l'Europe a pour mission de sauvegarder les valeurs européennes et les droits individuels au niveau paneuropéen. La Convention européenne des droits de l'homme est notre base, à laquelle s’ajoutent de nombreusesautres conventions, ainsi que des programmes et des activités, que nous avons élaborés et adoptés au fil des ans.

Nous restons déterminés à apporter une contribution importante à la lutte contre l’extrémisme violent et la radicalisation conduisant au terrorisme, en fondant solidement notre action sur le respect des droits de l'homme, l’Etat de droit et la démocratie, qui sont les trois domaines d’activité du Conseilde l'Europe. Pour être efficace, toute mesure de lutte contre le terrorisme, l’extrémisme violent et la radicalisation doit s’appuyer résolument sur ces valeurs.

C’est d’abord à chaque Etat qu’il incombe de préveniret de combattre le terrorisme, mais un effort collectif est également nécessaire, du fait de la porosité des frontières et de l’utilisation des moyens de communication électroniques.

Le présent Plan d'action vise à mettre en place, dans le cadre du mandat du Conseil de l'Europe et en tirant parti des forces de l’Organisation et de ses avantages comparatifs, des activités ciblées, capables de soutenir et de renforcer les initiatives des Etats membres et de contribuer aux objectifs définis au niveau international (ONU). Pour ce faire, le Conseil de l'Europe utilisera les atouts spécifiques que constituent :

- sa portée géographique paneuropéenne ;

- ses instruments juridiques, en particulier la Convention européenne des droits de l'homme ; etenfin,

- ses organes de suivi, ses organes consultatifs etses outils pratiques.

Le Plan d'action, qui couvrira la période 2015-2017, s’inspire, en les complétant, des activités décrites dans le documentintitulé « Action immédiate du Conseil de l’Europe pour combattre l’extrémisme et la radicalisation conduisant au terrorisme » (SG/Inf(2015)4rév, 9 février 2015), ainsi que des propositions faites lors de débats ultérieurs au sein du Comité des Ministres et lors de la Retraite annuelleorganisée par le Secrétaire Général.

L’importance de la complémentarité et de la coopération avec les autres acteurs internationaux dans ces domaines est soulignée.

Le Plan d’action a deux objectifs :

1.         renforcer le cadre juridique contre le terrorisme et l’extrémisme violent ;

2.         prévenir et combattre la radicalisation violente par des mesures concrètes dans le secteur public, en particulier dans les établissements scolaires et les prisons, et sur internet.

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1.         Renforcer le cadre juridiqueinternational contre le terrorisme et l’extrémisme violent

En vue de soutenir au mieux les efforts déployés par les Etats membres pour prévenir et combattre le terrorisme, il faudrait examiner les instruments juridiques pertinents du Conseilde l'Europe pour éliminer toutes les incohérences et lacunes juridiques potentielles que les terroristes pourraient exploiter.

Il importe de mettre à jour et de compléter la boite à outils juridique et d’améliorer son efficacité afin de traiter les phénomènes nouveaux, comme celui des combattants terroristes étrangers, des déplacements internationaux de terroristes, de la formation des terroristes, du financement du terrorismeet des terroristes agissant de manière isolée.

1.1        Aider les Etats membres, etles pays voisins, à titre prioritaire, à signer et ratifier les instruments pertinents du Conseil de l'Europe :

-          la Convention pour la prévention du terrorisme (2005 - n° 196) – 32 pays l’ont déjà signée et ratifiée ;

-          le protocole additionnel sur « les combattants terroristes étrangers » àla Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme (2015 – à confirmer) ;

-          la Convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et au financementdu terrorisme (2005 – n° 198) – 26 pays l’ont déjà signée et ratifiée ;

-          le Protocole additionnel à la Convention sur  la cybercriminalité, relatif à l'incrimination d'actes de nature raciste et xénophobe commis par le biais de systèmes informatiques (2003 – n° 189) – 24 pays l’ont déjà signé et ratifié.

Actions proposées :

•       Le projet de protocole additionnel à la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme a été finalisé par le CODEXTER le 10 avril 2015. Le projet de protocole a été approuvé par les Délégués des Ministres le 12 mai 2015, à la lumière de l’avis de l’Assemblée parlementaire, dans la perspective de son adoption par le Comité des Ministres le 19 mai 2015.

•       Des activités seront organisées pour assurer une mise en œuvre et un suivi effectifs du protocoleadditionnel, qui créera le cadre juridique international permettant de conférer le caractère d’infraction pénale à certains actes liés au phénomène des « combattants terroristes étrangers ». Le protocolesera aussi le premierinstrument juridique international à mettre en œuvre les principaux aspects de droit pénal de la Résolution 2178, adoptée par le Conseil de sécurité de l’ONU le 24 septembre 2014.

•       Le CODEXTER continuera à examiner les instruments juridiques du Conseilde l'Europe consacrés à la lutte contre le terrorisme, décèlera les lacunes éventuelles du cadre juridique mis en place par le Conseil de l’Europe dans le domaine de la prévention et de la suppression du terrorisme et évaluera l’assistance dont disposent les Etats membres qui ont besoin de surmonter des obstacles à la signature et à la ratification.

•       Un projet de coopération dit « Cybercrime XR » sera lancé pour promouvoir la mise en œuvre du Protocoleadditionnel à la Convention sur la cybercriminalité, relatif à l'incrimination d'actes de nature raciste et xénophobe commis par le biais de systèmes informatiques (STE n° 189).

1.2        Elaborer une nouvelle recommandation relativeaux terroristes agissant de manière isolée, qui donne aux Etats membres des orientations concernant la manièrede prévenir et de réprimer efficacement cette forme particulière de terrorisme

A la menace que représentent les combattants terroristes étrangers s’ajoute une autre préoccupation majeure :le phénomène des terroristes qui agissent indépendamment de cellules ou de groupes. Ce terrorisme est généralementtrès difficile à détecter à l’avance. Cependant, plusieursEtats membres ont déjà subi des attaques de cette nature et des expériences utiles ont étérassemblées en ce qui concerne l’identification de ces terroristes à un stade précoce. Il est indispensable de diffuser ces expériences dans toute l’Europe.

Action proposée :

•       Commencer à définir la portée d’une nouvelle recommandation relative aux terroristes agissant de manière isolée, qui donne aux Etats membres des orientations concernant la manière de prévenir et de réprimerefficacement cette forme de terrorisme et favoriser le partage de bonnes pratiques entre Etats membres.

1.3        Améliorer la diffusion de la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l'homme, sous une forme actualisée, proposer l’expertise du Conseil de l'Europe aux Etats membres et diffuser les textes juridiques pertinents

Actions proposées :

•       Mettre en place des compilations en ligne de la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme sur la liberté de réunion, la liberté d’expression, la liberté de religion et les questions relatives à la lutte contre le terrorisme. A cet égard, il faudrait renforcer les travaux du CODEXTER visant à créer une base de données qui contiendrait la jurisprudence de la Cour en rapport avec la lutte contre le terrorisme. Cette base de données sera très utile dans le cadre du programme HELP.

•       Utiliser plus efficacement les services du CODEXTER, qui peut donner aux Etats membres des conseils juridiques sur les mesures antiterroristes en préparation au niveau national.

•       En vue de renforcer la coopération destinée à neutraliser les terroristes, dont les combattants terroristes étrangers, le CDPC (Comité européen pour les problèmes criminels) et le PC-OC (Comité d'experts sur le fonctionnement des conventions européennes sur la coopération dans le domaine pénal) seront chargés de proposer des recommandations visant à faciliter la mise en œuvre de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (STE n° 030) et de ses protocoles.

•       MONEYVAL mènera une procédure spéciale pour déterminer dans quelle mesure sont mises en œuvre les dispositions obligatoires de l’ONU relatives au gel des avoirs de membres d’organisations terroristes. Les normes et recommandations du GAFI (Groupe d'action financière) sur le financement du terrorisme seront également utilisées.

2.         Prévenir et combattre la radicalisation par des mesures concrètes dans le secteur public, en particulier dans les établissements scolaireset les prisons, et sur internet

Il est nécessaire de prendre des mesures pour prévenir la radicalisation violente et renforcer la capacité de nos sociétés à rejeter toutes les formes d’extrémisme. L’éducation formelle et l'éducation informelle, les activités de jeunesse et la formation des acteurs clés (y compris dans le secteur des médias, dans les domaines politiques et dans le secteur social) ont un rôle essentiel à cet égard. Les établissements scolaires, les prisons et les centres de rétention, les quartiers vulnérables et les lieux de culte requièrent tous des mesuresadaptées, le plus souvent au niveau local.

Il faut élaborer des outils à l’intention des personnes qui peuvent contribuer de manière importante à empêcher la radicalisation sur le terrain : enseignants, travailleurssociaux, responsables de collectivités locales, représentants d’organisations féminines, d’organisations de jeunesse ou d’organisations sportives, ou encore responsables religieux. Il faut aussi développer l’échange de bonnes pratiques, en ce qui concerne le contenu des programmes, mais aussi la formation et les orientations données au personnel. Les femmes et les filles comptent souvent parmi les acteurs les plus efficaces de la lutte contre l’extrémisme violent.

Nous avons besoin de mieux comprendre commentles médias sociaux et internet servent de vecteur de radicalisation. Nous devons aussi nous attacher davantage à empêcher la diffusion d’idées extrémistes et le recrutement de combattants terroristes au moyen des nouveaux réseaux de communication. Il s’agira notamment d’élaborer un contre-discours convaincant, qui s’appuie sur des initiatives locales, et de le diffuser au moyen des mêmes réseaux de communication. Ainsi que cela a été souligné en février dernier, lors du sommet de Washington consacré aux moyens de contrer l’extrémisme violent, il est nécessaire de renforcer la coopération entre les acteurs de tous les secteurs clés, tout en respectant le principe fondamental de la liberté d’expression.

2.1        Éducation

2.1.1     « Vivre ensemble sur un pied d’égalité dans des sociétés démocratiques multiculturelles : compétences requises pour une culture de la démocratie et le dialogue interculturel »

L’éducation offre le meilleur moyen de mieux comprendre la « culture démocratique ». Le Conseil de l’Europe élabore en ce moment les compétences indispensables à la citoyenneté démocratique, afin qu’elles figurentdans les programmes scolaires de tous les États membres.

Ce projet part de l’idée que l’un des buts premiersde l’éducation est de préparer ceux qui la reçoivent à mener une existence de citoyens actifs dans les sociétés démocratiques. Pour que cette ambition devienne réalité, il faut que les systèmes éducatifs européens soient en mesure de préciser ce que les apprenants scolarisés à différents niveaux d’enseignement devraient savoir, comprendre et être capables de faire en matière de démocratie et de dialogue interculturel, et quelles attitudes ils devraient pouvoir adopter. Le projet viseà définir les principales compétences nécessaires aux citoyens pour qu’ils puissent participer de manière effective à la société démocratique et au dialogue interculturel. Ces compétences et leurs descripteurs (ou indicateurs) sont conçus comme des lignes directrices, un cadre de compétences ou un élément de référence à l’intention des Etats membres, qui seront libres de les utiliser et de les adapter au sein de leur système éducatif, à tous les niveaux d’enseignement, comme bon leur semble.

Parmi les compétences requises figure l’acquisition de certaines valeurs, attitudes, aptitudes, connaissances et d’un esprit critique.

Le travail de mise en œuvre de la Charte du Conseil de l'Europe sur l'éducation à la citoyenneté démocratique et l'éducation aux droits de l'homme forme la toile de fond de ce projet.

Le projet cible essentiellement les concepteurs de politiques éducatives et les praticiens, notamment les ministères, les établissements scolaires et les universités, les enseignants, les formateurs d’enseignants, les éducateurs et les concepteurs de programmes d’enseignement.

L’objectif est de faire en sorte que les jeunes acquièrentdes valeurs, des connaissances, une compréhension et la capacité d’agir en citoyens responsables. Cette action a été, sur les instructions du Secrétaire Général, classée hautement prioritaire afin d’être achevée d’ici à la fin de cette année.

Actions proposées :

•       L’élaboration du modèle de compétences requises pour la culture démocratique et le dialogue interculturel sera achevée d’ici à la fin 2015. Le modèle sera en phase de test en 2016. Sa mise en œuvre interviendra ensuite, pilotée par le Comité directeur pour les politiques et pratiques éducatives.

•       Afin que ces compétences soient largement utilisées dans les établissements scolaires et les autres cadres éducatifs en Europe, une Conférence des ministres de l’Éducation du Conseil de l’Europe sera organisée ultérieurement pour donner à ce projet le solide élan politique nécessaire.

•       La promotion de ces compétences se fera dans le cadre du prochain Forum mondial de la démocratie de Strasbourg, qui permettra de déterminer de quelle manière les démocraties peuvent gérer les risques auxquels elles sont confrontées en matière de sécurité, notamment le terrorisme, sans compromettre la liberté et la stabilité démocratique.

2.1.2     Construire des sociétés inclusives

Le Conseil de l’Europe élaborera et mettra en œuvre de nouvelles actions transversales afin de « Construire des sociétés inclusives », à partir du rapport « Vivre ensemble – Conjuguer diversité et liberté dans l’Europe du XXIe siècle », des normes pertinentes et des conclusions et recommandations de ses organes de suivi.

Les projets viseront à soutenir, par des initiatives concrètes, le travail d’acteurs tels que les collectivités locales, les médias, la société civile (y compris le secteur privé), les travailleurs sociaux et les éducateurs, qui sont essentiels à la construction et à la consolidation de sociétés plus inclusives. Ils comporteront des initiatives visant à lutter contre les clichés et la discrimination, à soutenir les stratégies d’inclusion à l’échelon local, à renforcer la confiance des citoyens par-delà les différences sociales et culturelles et à favoriser lacommunication et les aptitudes interculturelles.

Le projet « Signposts » du Conseilde l’Europe sur les convictions religieuses et non religieuses dans l’éducation interculturellese verra également accorder un degré de priorité élevé.

Actions proposées :

•       De nouvelles actions transversales  destinées à «Construire des sociétés inclusives», seront mises au point et, après adoption, mises en œuvre.

•       La publication du Conseil de l’Europe « Signposts », fondée sur la Recommandation CM/Rec (2008) 12, sera largement diffusée.

2.1.3     Opposer des contre-arguments au dévoiement de la religion

Des mesures seront prises pour opposer des contre-arguments au discours destructeur des extrémistes. Il s’agira notamment de faire davantage connaître et reconnaître, en leur offrant une plate-forme, les responsables religieux et les universitaires qui expliquent en quoi les activités des organisations terroristes sont contraires à la religion et dont l’avis fait autorité. Par ailleurs,les élèves et les responsables communautaires seront encouragés à mettre l’accent sur la manière dont des groupes terroristes tels que l’ « EI », également dénommé Daech, nuisent aux personnes de confession musulmane et causent un préjudice à la société tout entière. Les témoignages des victimes du terrorisme seront pris en compte dans ce cadre.

Actions proposées :

•       Le Secrétaire Général a chargé un groupe de personnalités de premier plan d’élaborer un document de référence qui permet de mieux comprendre les questions relatives aux religions et aux convictions. Ce document sera largement diffusé et mis à la disposition d’objectifs divers, notamment en matière d’éducation et de formation.

•       La forme de la Rencontre annuelle du Conseil de l’Europe sur la dimension religieuse du dialogue interculturel sera adaptée pour en faire un forum de réflexion sur les questions relatives à la prévention de la radicalisation.

•       Le Secrétaire Général envisagera d’inviter les associations de victimes du terrorisme dans les Etats membres du Conseil de l’Europe à soumettre des témoignages et des documents sur leurs activités et à présenter sur les initiatives qu’elles ont entreprises.

2.2        Prisons

Un certain nombre de ceux qui se laissent séduire par la perspective d’être recrutés par des terroristes se sont radicalisés et ont été recrutés en prison, soit en étant confrontés directement à un discours radical et extrémiste, soit en le découvrant sur internet. Le projet de lignes directrices du Conseilde l’Europe, qui porte sur le rôle queles prisons et les services de probation peuvent jouer pour faire face à l’extrémisme violent et à la radicalisation susceptibles de conduire au terrorisme, devrait être prêt pour adoption par le Comité des Ministres endécembre 2015.

Le projet vise principalement à fournir aux services pénitentiaires et de probation des 47 États membres du Conseil de l’Europe des lignes directrices pratiques, pour les aider à prévenir, déceler et traiter les situations de radicalisation qui peuvent conduire au terrorisme. Tout en formulant des recommandations générales en matière de prévention, elles mettront en avant la bonne gestion des prisons, le tutorat, la préparation à la libération, ainsi que la surveillance et l’accompagnement des anciens détenus à l’issue de leur libération.

Les lignes directrices comporteront également des principes et garanties fondamentaux sur le plan de la coopération et de l’échange d’informations entre les services pénitentiaires et de probation et les services de police et de renseignement.

Actions proposées :

•       La question de la radicalisation dans les prisons sera l’un des principaux sujets abordés lors de la 20e Conférence du Conseil de l’Europe des Directeurs des services pénitentiaires et de probation, qui aura lieu à Bucarest les 9 et 10 juin 2015. Les directeurs seront également consultés sur le projet de texte des lignes directrices.

2.3        Internet

Internet et les médias sociaux sont largement utilisés par ceux qui prônent un discours de haine et la radicalisation, ainsi que par ceux qui cherchent à recruter des combattants terroristes. En conséquence, l’action dans ce domaine doit être renforcée, dans le respect scrupuleux du principe fondamental de la liberté d’expression et d’information, consacré par la Convention européenne des droits de l’homme.

La campagne « Non au discours de haine », menée depuis deux ans par le Conseil del’Europe pour lutter contre le discours de haine sur internet, devait prendre fin sous sa forme actuelle le 31 mars 2015.

Cette campagne est motivéepar la nécessité de contrer le discours de haine en ligne sous toutes ses formes, y compris celles qui touchent principalement les jeunes, comme le cyber-harcèlementet la cyber-haine, le racisme etles autres types de discrimination. La campagne repose sur l’éducation aux droits de l’homme, la participation des jeunes et l’initiation aux médias.

Cette « campagne des campagnes » est coordonnée par le Conseil de l’Europe, mais les États membres gèrent leur campagne nationale, en accordant une attention particulière à leur propre contexte intérieur. À ce jour, des campagnes ont été lancées par quelque 37 États membres du Conseil de l’Europe, auxquels s’ajoutent, hors des frontières européennes, le Mexique et le Maroc. Des projets de campagnes similaires sont en cours au Bélarus et au Canada (Province du Québec) et dans d’autres pays tiers.

L’Assemblée parlementaire a établi une «Alliance parlementaire contre la haine» pour soutenir le travail des commissions nationales.

Le Conseilde l’Europe a élaboré d’autres outils de lutte contre le discours de haine, dont l’utilisation efficace serafavorisée.

Actions proposées :

•       La campagne « Non au discours de haine » sera intensifiéeet prolongée pendant trois années supplémentaires (2015-17).

Les activités et évolutions futures de la lutte contre le discours de haine en ligne reposeront en partie sur de nouvelles approches, comme la participation de tous les citoyens, mais surtout des jeunes, à la méthode « tolérance zéro », et le lancement d’un appel universel à l’action.

La prolongation de la campagne « Non au discours de haine » privilégiera le soutien constant aux nouveaux comités nationaux de campagne et à ceux qui existent déjà, notamment en fournissant un soutien institutionnel et des outils pratiques aux autorités nationales qui souhaitent former des éducateurs, des travailleursde jeunesse, des travailleurs sociaux et des membres des services répressifs, ainsi qu’en produisant et en diffusant largement des articles destinés aux enfants, aux jeunes, aux parents et aux autres adultes par l’intermédiaire des établissements scolaires, des universités, des MJC et des organisations de jeunesse.

L’impact de la campagne peut être prolongé et amplifié grâce à son extension audiscours de haine hors ligne. Les mesures suivantes permettraient d’y parvenir :

•       Les États membres seront encouragés à faire pleinement usage des Recommandations générales de l’ECRI sur la lutte contre le discours de haine récemment adoptées ou révisées, qui offrent d’utiles propositions et suggestions aux États qui élaborent les stratégies et politiques nationales pertinentes.

•       Une attention soutenue sera accordée aux suites effectivement données aux recommandations adoptées lors de la Conférence « La tolérance est plus forte que la haine »,qui a eu lieu à Bruxelles le 8 mai, en vue de développer des recommandations pour lutter contre le radicalisme et l’extrémisme.

•       L’Alliance parlementaire contre la haine échangera des informations sur les bonnes législations, les politiques et les pratiques et favorisera les initiatives législatives.

•       Le Protocole additionnel à la Convention sur la cybercriminalité, relatif à l'incrimination d'actes de nature raciste et xénophobe commis par le biais desystèmes informatiques sera également promu comme un moyen de lutter contre le discours de haine en ligne.

•       Une conférence intitulée « La question de la liberté d’expression est TOUJOURS d’actualité » sera organisée à Strasbourg les 13 et 14 octobre 2015, dans le cadre des suites concrètes données au Débat thématique du Comité des Ministres « Garantir la liberté d’expression sur internet ». Une attention particulière sera accordée aux suites effectivement donnéesaux recommandations adoptées à l’occasion de cette conférence.

•       L’actualisation et la promotion de la visibilité du site web, qui comporte desinformations sur les normes et les outils du Conseil de l’Europe visant à lutter contre la radicalisation et le terrorisme,se poursuivront.

Comme la lutte contre le racisme est un élément essentiel de la stratégie de lutte contre la radicalisation, un lien sera mis en place entre le site web du Conseil de l’Europe et l’initiative lancée le 27 janvier de cette année par M. Jacques Toubon, Défenseur français des droits. Cette dernière a pour but de créer, entre autres, un site en ligne où tous les documents et textes de loi relatifs à la lutte contre le racisme pourront être consultés, y compris ceux qui émanent d’institutions internationales.

Des dispositions similaires peuvent également être prises avec les institutions d’autres États membres pour donner davantage de visibilité aux normes et outils du Conseil de l’Europe dans ce domaine.

•       Poursuite des travaux menés pour rendre pleinement opérationnelle la Plate- forme sur la sécurité des journalistes et la protection du journalisme.

Cette Plate-forme s’attachera au premier chef aux mesures prises par nos États membres pour garantir l’existence de conditions propices à la liberté d’expression et ne pas interférer indûment avec l’exercice de cette dernière. A ce titre, il leur incombe de protéger les journalistes contre les menaces extrémistes. Cette Plate-forme peut également contribuer au respect du principe de proportionnalité dans les restrictions apportées à la liberté d’expression dans le cadre de la lutte contre le terrorisme.

Mise en œuvre du Plan d’action

Les actions proposées tiennent compte de la complémentarité et de la coopération de l’Union européenne et des autres acteurs internationaux.

Compte tenu de leur pertinence, les dimensions « égalité entre les hommes et femmes » et « société civile » seront intégrées à l’ensemble des activités.

La coopération menée dans le cadre de la politique de voisinage tiendra au besoin compte des questions relatives à la lutte contre la radicalisation et l’extrémisme.

Les Etats membres sont encouragés à continuer de partager, sur une base régulière, les « bonnes pratiques » et d’autres types d’informations utiles.

La coordination interne et externe du Plan d’action sera assurée de manière centrale par le Secrétariat ; l’état d’avancement et les résultats du Plan d’action seront communiqués régulièrement au Comité des Ministres sous forme de rapports intérimaires et de rapports finaux.

Sous réserve des discussions sur le Programme et Budget 2016-2017 du Conseil de l’Europe, le financement sera assuré par le budget ordinaire du Conseil de l’Europe, ainsi que par les contributions volontaires des États membres, des organisations internationales et des institutions partenaires.

Le Secrétaire Général soumettra au Comité des Ministres un rapport intermédiaire sur les progrès et résultats du Plan d’action pour mi-2016, et un rapport final pour fin 2017. 

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